EXP N.º 1767-2007-PA/TC
LIMA
ELARD JESÚS
DIANDERAS OTTONE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Lima, a los 14 días del mes de abril de 2007, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gonzales Ojeda, Bardelli
Lartirigoyen y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Elard Jesús Dianderas Ottone contra la
sentencia de la Quinta
Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 546,
su fecha 26 de octubre de 2006, que declaró nulo todo lo actuado e improcedente
la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con
fecha 21 de febrero de 2005, don Elard Jesús Dianderas Ottone interpone demanda
de amparo contra la
Municipalidad Distrital de La Molina con el objeto que se
declare nula la Resolución
de Alcaldía Nº 998-2004, de fecha 30 de diciembre de 2004, por la que se le
destituyó como Ejecutor Coactivo de la citada corporación edil; y como
pretensión accesoria solicita se declare sin valor alguno el Informe Nº
006-2004-MELM-GAI de la
Gerencia de Auditoría Interna Examen Especial a la
Oficina de Ejecución Coactiva, de los períodos 2001 a 2003, y se ordene
su reposición en el respectivo cargo. Alega el actor que la resolución
cuestionada se expidió en el marco de un proceso administrativo sancionador
tomando como base el Informe cuestionado, desviándose desde un principio del
procedimiento interno y desnaturalizándose el mismo, y que pese a que
instancias policiales y fiscales no le encontraron responsabilidad
administrativa o penal alguna, no se tomaron en cuenta sus descargos
documentados y se usó una doble vía; la del procedimiento administrativo
disciplinario y la denuncia penal, afectándose con ello sus derechos
constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la tutela jurisdiccional
efectiva.
La Municipalidad emplazada contesta la
demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, afirmando que
existe la vía específica del proceso contencioso administrativo para impugnar
la resolución que destituyó al actor; y que de otro lado, la acción de control
y el proceso administrativo sancionador que se le siguiera al mismo, se
ajustaron a las disposiciones legales pertinentes, permitiéndosele su derecho a
la defensa, sin que el referido actor haya desvirtuado las observaciones
materia del Informe elaborado por la Gerencia de Auditoría Interna de la corporación
edil.
El Trigésimo Tercer Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 29 de noviembre de 2005, declara
fundada la demanda por considerar que la acción de control que dio origen al
Informe Nº 006-2004-MELM-GAI se efectuó el 17 de febrero de 2004, sin la
presencia del actor, no habiendo constancia de acta o notificación de la
realización de la citada diligencia, habiéndose extraído información de su
computadora, recurriéndose a dos vías; la administrativa y la penal , sin
sustento ni valoración de los descargos efectuados, evidenciándose que sobre
hechos respecto de los cuales no se determinó responsabilidad administrativa o
penal, se volvió a investigar, culminando dicho proceso con la destitución del
demandante del cargo de Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital
de La Molina;
siendo la resolución impugnada arbitraria y violatoria de los derechos
constitucionales consagrados en los artículos 139º, incisos 3, 4 y 13 de la Constitución Política
del Perú.
La recurrida, revocando la apelada
declaró nulo todo lo actuado e improcedente la demanda por considerar que deben
aplicarse los fundamentos 21 a
25 de la STC Nº
206-2005-AA/TC y los fundamentos 53
a 58 de la
STC Nº 1417-2005-AA/TC, precedentes vinculantes emitidos por
el Tribunal Constitucional que establecen que deben tramitarse los autos como
proceso contencioso-administrativo, remitiéndose los autos al Juzgado de origen
para que se dé cumplimiento a lo indicado.
FUNDAMENTOS
1.
El objeto de la presente demanda es que se declare nula
la Resolución
de Alcaldía Nº 998-2004, de fecha 30 de diciembre de 2004, que destituyó al
actor del cargo de Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital
de La Molina;
y que como pretensión accesoria se declare sin valor alguno el Informe Nº
006-2004-MELM-GAI de la
Gerencia de Auditoría Interna de la citada corporación edil, Examen Especial a la Oficina de Ejecución
Coactiva, de los períodos 2001
a 2003 y como consecuencia de ello se ordene su
reposición en el cargo.
2. En relación con la necesidad
de agotar la vía previa administrativa como requisito para acudir al proceso de
amparo, es de señalar que a fojas 62
a 70 obra la Resolución de Alcaldía Nº 125-2005, de fecha 4 de
febrero de 2005, que resolvió declarar infundado el recurso de reconsideración
interpuesto por el actor contra la Resolución de Alcaldía Nº 998-2004, de fecha 30
de diciembre de 2004, dándose por agotada la vía administrativa y cumpliéndose
así con la exigencia contenida en el artículo 45º del Código Procesal
Constitucional.
3.
La
Sentencia de Vista, en cumplimiento con los precedentes
vinculantes expedidos por este Tribunal Constitucional en las STC 0206- 2005-
AA/TC y 1417-2005-AA/TC; declara nulo todo lo actuado e improcedente la demanda
ordenando que el presente caso sea tramitado oportunamente como proceso
contencioso administrativo, por lo que es menester efectuar las precisiones que
a continuación se detallan y que permiten un pronunciamiento de fondo por parte
de este Colegiado.
4. El fundamento 37-) de la STC Nº 0206-2005-AA/TC
señala textualmente lo siguiente: “Por lo
tanto, haciendo uso de las funciones de ordenación y pacificación inherentes a
este Tribunal Constitucional, se dispone que las demandas de amparo sobre
materia laboral, que en aplicación de los criterios previstos en los
fundamentos 21 a
25 supra, de la presente sentencia, sean declaradas improcedentes, deberán
seguir las reglas procesales establecidas en los fundamentos 53 a 58 y 60 a 61 del caso Manuel
Anicama Hernández (Expediente Nº 1417-2005-AA/TC), con las adaptaciones
necesarias a la materia laboral pública”.
5.
Tal fundamento nos remite a su vez a lo dispuesto por
el inciso 2-) del artículo 5-) del Código Procesal Constitucional, que consagra
el carácter residual del amparo, vale decir que sólo se interprondrá si es que
no existen “[...] vías procedimentales
específicas, igualmente satisfactorias [...]”.
6.
Conforme a lo señalado, podría interponerse el proceso
contencioso-administrativo regido por la Ley Nº 27854; sin embargo, conforme a lo
dispuesto por el artículo 27º de la acotada, no se pueden ofrecer medios
probatorios distintos de los que fueron materia de actuación en el
procedimiento administrativo sancionador, por lo cual se puede concluir que
esta vía procesal no es igualmente satisfactoria para la protección del derecho
constitucional, en este caso, vulnerado.
7.
De otro lado, conforme al texto de la demanda, el actor
sostiene que se han vulnerado sus derechos constitucionales al debido proceso,
a la tutela jurisdiccional efectiva y de defensa, lo que quiere decir que de
acuerdo con el fundamento 52-) de la
STC Nº 1417-2005-AA/TC, Caso Anicama Hernández, se puede
recurrir a un proceso constitucional cuando por la actuación de la Administración
pública se afecta el contenido directamente protegido por un derecho
constitucional, tal y como se señala además en el artículo 3º de la Ley Nº 27584.
8.
Es evidente, entonces, que no se puede aplicar el
fundamento 54-) de la sentencia antes señalada, que ordena la remisión de las
demandas al Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo, sino más bien
la excepción contenida en el fundamento 24-) de la STC Nº 206-2005-PA/TC, que
señala: “(...) atendiendo a la urgencia o a la demostración objetiva y
fehaciente por parte del demandante de que la vía contencioso administrativa no
es la idónea procederá el amparo (...)”.
9.
Por lo expuesto, queda claro que el actor peticiona la
reincorporación a su cargo de Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital
de La Molina,
toda vez que la Resolución
de Alcaldía Nº 998-2004, por la que se le destituye, de fecha 30 de diciembre
de 2004, ha
sido expedida en un proceso administrativo sancionador en donde se han
vulnerado derechos que conforman el debido proceso, no siendo la vía del
proceso contencioso-administrativo la adecuada, y adicionalmente, porque se
demuestra en forma “objetiva y fehaciente” que la presente demanda se encuentra
contemplada dentro de la excepción a que se refiere el fundamento 52-) de la STC Nº 1417-2005-AA/TC.
10. El
Tribunal Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia ha consagrado lo que
la doctrina ha venido en denominar la doble
dimensión del debido proceso, es decir que es posible no sólo efectuar un
control procesal o formal sino también material o sustancial, vinculado este
último a los principios de razonabilidad y proporcionalidad de las decisiones
(fundamentos 28 a
31 de la STC Nº
1209-2006-PA/TC, Caso Ambev Perú).
11. Respecto
del caso de autos, es de aplicación el debido proceso en sede administrativa.
Al respecto, la
Corte Interamericana sostiene en doctrina que ha hecho suya
el Tribunal Constitucional:“(...) si bien
el artículo 8º de la
Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su
aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a
efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo
de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. (...)Cuando la Convención se refiere
al derecho de toda persona a ser oída por un Juez o Tribunal competente para la
determinación de sus derechos, esta expresión se refiere a cualquier autoridad
pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus
resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas” (Fundamento
8-) de la STC Nº
1182-2005-AA/TC).
12. De
otro lado, en constante y reiterada jurisprudencia este Tribunal ha señalado: “(...) el fundamento principal por el que se
habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que
tanto la Administración
como la Jurisdicción
están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna de modo que si ésta resuelve sobre
asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos
internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante
el órgano jurisdiccional” (Fundamento 9-) de la STC Nº 1182-2005-AA/TC).
13. La
potestad sancionadora administrativa se orienta bajo los siguientes principios:
legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad,
irretroactividad, causalidad, proporcionalidad. El principio de
proporcionalidad se encuentra contenido en el artículo 200º de la Constitución Política
(último párrafo) y supone proporción entre los medios utilizados y la finalidad
perseguida. Debe existir una correlación entre la infracción cometida y la
sanción a aplicar. Se deberá entonces determinar en cada caso concreto si hubo
una excesiva afectación de los derechos fundamentales del actor con la Resolución de
Destitución cuestionada.
Este
principio está estructurado a su vez por tres subprincipios: a) Idoneidad: Toda
medida que implique una intervención en los derechos fundamentales debe ser
adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente válido;
b) Necesidad: No debe existir otro medio alternativo que, por lo menos, muestre
la misma idoneidad para la consecución del fin propuesto y que sea benigno con
el derecho afectado, y, c) Proporcionalidad: el grado de intensidad en el que
se realice el objetivo de la medida dictada debe ser equivalente al grado de
intensidad en el que se afecte el derecho fundamental.
Este
principio ha sido recogido en diferentes sentencias del Tribunal
Constitucional, tales como: STC Nº 2192-2004-AA/TC, STC Nº 3567-2005-AA/TC, STC
Nº 760-2004-AA/TC, STC Nº 2868-2004-AA/TC, STC Nº 090-2004-AA/TC y STC Nº
3778-2004-AA/TC.
14. De
la revisión de autos se desprende que: a) Con fecha 5 de mayo de 2004, el
Gerente de Auditoría Interna de la Municipalidad Distrital
de La Molina
dirige el Oficio Nº 116-2004-GAI al Ministro del Interior, solicitándole la
investigación de las denuncias y lista de ascenso de miembros de la Policía Nacional
del Perú y de un Comandante de la
Marina, halladas en los archivos de las computadores de la Oficina de Ejecución
Coactiva de la referida Municipalidad, en la acción de verificación realizada
el 17 de febrero de 2004 (fojas 4 y 5); b) Debe señalarse que dicha acción de
verificación nunca le fue notificada al actor Dianderas Ottone; se realizó sin
su presencia, sin levantarse un acta y ni siquiera una constancia de lo que se
registró, grabó e incautó, vulnerándose no sólo su derecho a la defensa
(artículo 139º, inciso 14), de la Constitución) sino su derecho a la reserva en las
comunicaciones (artículo 2º, inciso 10), de la Constitución),
convirtiéndose esta supuesta prueba incriminatoria en ilícitamente obtenida,
por ende careciendo de valor probatorio conforme a lo sostenido por este
Tribunal Constitucional en la
STC Nº 1058-2004-AA/TC; c-) A raíz de dicho oficio se expidió
el Parte Policial Nº 4306-2004-DIRINCRI-DIVPOMIP-D-1, de fecha 27 de octubre de
2004, obrante de fojas 7 a
30, donde se pronunciaban por la no responsabilidad penal del actor por los
hechos antes señalados; d) Es del caso precisar que con fecha 11 de abril de
2005, la Primera
Fiscalía Especializada en Delitos de Corrupción de
Funcionarios emitió resolución disponiendo el archivo definitivo de los
actuados referidos, conforme consta de fojas 262 a 263; e) Por Resolución
de Alcaldía Nº 597-2004, de fecha 26 de julio de 2004, obrante a fojas 45, se
autorizó a la Gerencia
de Asuntos Jurídicos para que, de acuerdo a las recomendaciones efectuadas por la Gerencia de Auditoría
Interna, se inicien las acciones legales, entre otros, contra el actor, la
misma que se emitió sin aprobación del Concejo, conforme a lo señalado en el
Acta Nº 022-2004 de la sesión ordinaria del Concejo Distrital de La Molina, de fecha 2 de setiembre
de 2004, obrante de fojas 133
a 143 de los autos, y a lo dispuesto expresamente por el
artículo 9º, inciso 23), de la
Ley Nº 27972 Orgánica de Municipalidades; f) Producto de esta
denuncia, se emitió el Parte Nº 4591-04-DIRINCRI-PNP/DIVPOMIP-D-5 de fecha 10
de noviembre de 2004, obrante de fojas 32 a 43, señalando no haberse establecido los
supuestos delitos imputados; g) Posteriormente, con fecha 18 de noviembre de
2004, se dictó la
Resolución de Alcaldía Nº 884-2004, obrante de fojas 47 a 52, por la cual se
dispone abrir proceso administrativo disciplinario contra el actor Dianderas
Ottone, proceso que se inicia curiosamente luego de la expedición del Parte
Policial antes señalado, por los mismos supuestos ilícitos, administrativos y
penales a los ya denunciados y que merecieron el Parte Policial antes referido,
y en instancia única, conforme consta además de fojas 416 a 420, teniendo como
sustento el Informe Nº 006-MDLM-GAI, que se basó en los mismos cargos
administrativos y presuntas responsabilidades que sustentaron el Informe Nº
005-MDLM-GAI, que sirvió para que el Alcalde emitiera la Resolución Nº
597-2004 antes mencionada; y, h) Por Resolución de Alcaldía 998-2004, de fecha
30 de diciembre de 2004, de fojas 54
a 60, se resolvió imponer la sanción de Destitución como
Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital de La Molina al demandante en
este proceso, don Elard Jesús Dianderas Ottone.
15. Esta
sanción se impuso pese a que, como se puede apreciar de la documentación
obrante en autos, ya sea por la vía administrativa o la penal se pretendió
responsabilizar al actor de diversos hechos, que fueron debidamente
investigados y descargados (descargos a las observaciones 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15), sin que se tome en cuenta lo sostenido por él.
Peor aún, a pesar de encontrarse una acción de control interno, paralelamente
se efectuaba una denuncia penal en base a pruebas incautadas el 17 de febrero
de 2004, y sin que el Alcalde esté autorizado por el Concejo, por lo que se
acredita que se ha vulnerado el debido proceso sustantivo al haberse emitido
una resolución de destitución arbitraria y desproporcionada.
16. De
más está señalar que mediante Resolución de Contraloría Nº 048-2005-CG, de
fecha 3 de febrero de 2005, se separó definitivamente al jefe del Órgano de
Control Institucional de la Municipalidad Distrital de La Molina, don Eduardo Barba
Magnani, conforme consta a fojas 127; y, por otra parte, a otros funcionarios a
quienes se les procesó juntamente con el actor, se les ha absuelto de los
cargos atribuidos, con lo cual se aprecia que se ha vulnerado el derecho a la
igualdad, conforme es de verse de fojas 72 a 77.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda y, en consecuencia,
nula la Resolución
de Alcaldía Nº 998-2004, de fecha 30 de diciembre de 2004, que ordena la
destitución del demandante como Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital
de La Molina;
y nulo el Informe Nº 006-2004-MELM-GAI Examen
Especial a la Oficina
de Ejecución Coactiva de los períodos 2001 a 2003.
2.
Ordenar la reposición de
don Elard Jesús Dianderas Ottone en el cargo de Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital
de La Molina.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
GONZALES OJEDA
BARDELLI LARTIRIGOYEN
MESÍA RAMÍREZ