EXP. N.° 02909-2005-PA/TC
LIMA
FLORES ARCINIEGA
En Lima, a los 11 días del
mes de diciembre de 2006, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la
asistencia de los magistrados García Toma, Bardelli Lartirigoyen y Vergara
Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Enrique Francisco Flores Arciniega contra la
sentencia de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de
fojas 401, su fecha 26 de noviembre de 2004, que declara infundada la demanda
de autos.
Con fecha 8 de agosto de
2003 el recurrente interpone demanda de amparo contra Petróleos del Perú S.A.
(PetroPerú S.A.), solicitando que se ordene el cumplimiento de la carta de
fecha 14 de abril de 1986, que lo incorpora al régimen del Decreto Ley N.º
20530, en aplicación de la Ley 24366, con el pago de las pensiones devengadas a
partir de la fecha de su cese, más los intereses legales, costas y costos.
La emplazada propone las excepciones de caducidad, de falta de agotamiento de la vía administrativa y de prescripción, y contesta la demanda señalando que mediante carta N.º GEA-REH-1079-91, de fecha 5 de junio de 1991, se le comunicó al demandante que su incorporación al régimen del Decreto Ley N.º 20530 había quedado sin efecto. Agrega que el demandante no cumple los requisitos para estar incorporado en el Decreto Ley N.° 20530, ya que siempre laboró bajo el régimen laboral privado, mientras que el citado decreto ley sólo es aplicable a los funcionarios y servidores del régimen laboral público.
El Trigésimo Octavo Juzgado
Civil de Lima, con fecha 17 de octubre de 2003, declara infundadas las
excepciones propuestas y fundada la demanda, estimando que la incorporación del
demandante al régimen del Decreto Ley N.º 20530 no podía ser desconocida en
sede administrativa, sino a través de un proceso judicial.
La recurrida, revocando la
apelada, declara infundada la demanda, por estimar que la carta N.º GEA-REH-1079-91,
que le comunica al actor que había quedado sin efecto su incorporación al
régimen del Decreto Ley N.º 20530, fue emitida durante la vigencia del Decreto
Supremo N.º 006-67-SC, que no establecía plazos para que la Administración
declare la nulidad de sus actos administrativos.
1.
En
la STC 1417-2005-PA, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2005, este Tribunal ha señalado que
forman parte del contenido esencial directamente protegido por el derecho
fundamental a la pensión las disposiciones legales que establecen los
requisitos de acceso al sistema de seguridad social, consustancial a la
actividad laboral, y que permite realizar las aportaciones al sistema
previsional correspondiente.
§ Delimitación
del petitorio
2.
El
demandante pretende su reincorporación al régimen del Decreto Ley N.º 20530,
del que fue desincorporado porque, a juicio de la emplazada, no cumplía los
requisitos legalmente previstos para pertenecer a dicho régimen.
Consecuentemente, la pretensión está comprendida en el supuesto previsto en el
fundamento 37.a de la sentencia mencionada, motivo por el cual corresponde
analizar el fondo de la cuestión controvertida.
§ Análisis de
la controversia
3.
El
régimen de cesantía y jubilación del servidor público se encuentra regulado por
el Decreto Ley N.º 20530 y la Ley N.º 28449, del 30 de noviembre de 2004, que,
estableciendo nuevas reglas, prohíbe las incorporaciones, reincorporaciones y
la nivelación de las pensiones con las remuneraciones.
4.
Al
respecto este Tribunal ha señalado, en el fundamento jurídico 127 de la STC
0050-2004-AI (acumulados), de fecha 12 de junio de 2005, que “cuando una
persona cumple con los requisitos legales para obtener una pensión dentro de un
determinado régimen pensionario, y su incorporación queda consumada, resultaría
manifiestamente inconstitucional, por vulnerar el principio de irretroactividad
de la ley, previsto en el artículo 103 de la Constitución, y la garantía
institucional de la seguridad social, reconocida en el artículo 10 de la
Constitución, que en dicho supuesto una ley futura pretenda [desconocer su
reincorporación] o imponerle su desincorporación”.
5.
Por
tanto la procedencia de la incorporación del demandante al referido régimen
previsional se analizará a la luz de las disposiciones establecidas por el
propio régimen, y de aquellas que, por excepción, lo reabrieron en distintas
oportunidades, a fin de determinar si efectivamente cumplió los requisitos de
pertenencia al régimen del Decreto Ley N.º 20530.
6.
La
Ley de Goces de 1850 constituyó el estatuto pensionario de los servidores
públicos hasta el 11 de julio de 1962, fecha en que se promulgó el decreto
supremo que introdujo adiciones a la Ley N.º 13724 –Ley del Seguro Social del
Empleado–, que dispuso, entre otras cosas, que quedaban incorporados al seguro
de pensiones creado por dicha ley los empleados públicos nombrados con
posterioridad a esa fecha. Con esta ley, además de unificarse el régimen de
pensiones de los empleados particulares y públicos, virtualmente se cerró el
régimen de la Ley de Goces de 1850, manteniendo ésta su vigencia sólo para
aquellos servidores públicos nombrados hasta el 11 de julio de 1962, adscritos
a dicho régimen, salvo aquellos que hubieran optado por el nuevo.
7.
El
Decreto Ley N.º 20530, del 27 de febrero de 1974, reguló el régimen de
pensiones y compensaciones del Estado correspondientes a los servicios de
carácter civil prestados por los trabajadores del Sector Público Nacional, no
comprendidos en el Decreto Ley N.º 19990, con el objeto de: a) perfeccionar el
régimen de cesantía, jubilación y montepío –Ley de Goces–; y b) asegurar
debidamente el reconocimiento del derecho de los interesados y la cautela del
patrimonio fiscal.
8.
La
Constitución Política de 1993 declaró, en su primera disposición final y
transitoria, vigente hasta el 18 de noviembre de 2004, que los nuevos regímenes
sociales obligatorios que sobre materia de trabajadores públicos se
establecieran no afectaban los derechos legalmente obtenidos, en particular el
correspondiente a los regímenes de los Decretos Leyes N.os 19990 y
20530 y sus modificatorias.
9.
A
la fecha, conforme a la reforma de la primera disposición final y transitoria
de la Constitución Política del Perú, por razones de interés social, las nuevas
reglas pensionarias se aplicarán inmediatamente y no podrán prever la
nivelación de las pensiones.
10.
En
ese sentido el artículo 4 de la Ley N.º 28449, publicada el 30 de diciembre de
2004, que fija las nuevas reglas del régimen de pensiones del Decreto Ley N.º
20530, prohíbe la nivelación de pensiones con las remuneraciones y con
cualquier ingreso previsto para los empleados o funcionarios públicos en
actividad.
11.
Es
preciso recordar que en la sentencia 0050-2004-AI
(acumulados), este Tribunal ha considerado que dicha disposición no vulnera
el derecho fundamental a la pensión, dado que la nivelación no forma parte de
su contenido esencial. Asimismo, que conforme al criterio establecido en la STC
1417-2005-PA, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2005, en los casos en que se hubiera
producido la vulneración de los derechos legales del pensionista durante la
vigencia de las normas que regularon la nivelación, el asunto controvertido se
deberá dilucidar en el proceso contencioso-administrativo.
12.
Aun
cuando el régimen de pensiones creado por el Decreto Ley N.º 20530 se concibió
cerrado en los términos establecidos en sus artículos 2 y 17, en diversas
ocasiones se amplió su alcance a través de diferentes leyes, con la finalidad
de posibilitar la incorporación de más trabajadores. Tal fue el caso de algunos
de los trabajadores de Petróleos del Perú (PetroPerú), entidad respecto de la
cual resulta conveniente efectuar una reseña.
13.
Mediante
la Ley N.º 17066, del 9 de octubre de 1968, se declaró de necesidad y utilidad
pública la expropiación del Complejo Industrial de Talara y anexos que se
encontraban a cargo de la International Petroleum Company, disponiéndose que
fueran administrados por la Empresa Petrolera Fiscal, y garantizándose a los
trabajadores de la IPC el goce de los beneficios que les correspondieran.
14.
Por
Decreto Ley N.º 17753, del 24 de junio de 1969, la Empresa Petrolera Fiscal
pasó a denominarse Petróleos del Perú (PetroPerú). De esta manera, Petróleos
del Perú incorporó al personal del Complejo Industrial de Talara y anexos,
reuniendo a trabajadores de regímenes laborales distintos, por cuanto los
servidores de la EPF estaban sujetos a las disposiciones para los servidores
públicos establecidas en el Decreto Ley N.º 11377, y el personal proveniente
del referido complejo y anexos (IPC) estaba sometido al régimen laboral de la
actividad privada regulado por la Ley N.º 4916.
15.
Debido
a esta particular mixtura, mediante el Decreto Ley N.º 17995, de fecha 13 de
noviembre de 1969, se dispuso:
(a)
El
cambio y la unificación de todos los trabajadores de PetroPerú en el régimen
laboral de la actividad privada regulado por la Ley N.º 4916.
(b)
La
flexibilidad propia de las empresas privadas para la determinación de las
remuneraciones de los servidores de Petróleos del Perú, las que serían fijadas
por el directorio, sin las limitaciones que establece la Ley Anual de
Presupuesto.
16.
Por
otro lado la Ley Orgánica de Petróleos del Perú, de fecha 30 de mayo de 1973,
precisó, en su artículo 19º, que los trabajadores empleados estaban sujetos al
régimen de la Ley N.º 4916, sus modificatorias, ampliatorias y complementarias,
y a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 17 del Decreto Ley N.º
19847. Este último decreto ley reguló el sistema de remuneraciones para los
empleados del sector público nacional, y señaló, en los artículos 9, 11 y 17,
que los empleados de las empresas públicas, con remuneraciones superiores a las
fijadas para cada periodo presupuestal y para todo el sector público nacional,
tienen la condición de contratados bajo el régimen administrativo. No obstante,
esta condición laboral no resultó aplicable a los trabajadores de PetroPerú,
por estar sometidos al régimen laboral de la actividad privada.
17.
Por
lo tanto a la fecha de promulgación del Decreto Ley N.º 20530, todos los
trabajadores de PetroPerú pertenecían al régimen laboral de la actividad
privada, regulado por la Ley N.º 4916, y sus remuneraciones, fijadas por su
directorio sin las limitaciones que establece la Ley Anual de Presupuesto, eran
determinadas con la flexibilidad propia de las empresas privadas; es decir,
contaban con una escala de remuneraciones propia y distinta a la de los
trabajadores del sector público nacional, que regulaban su actividad laboral
conforme al Decreto Ley N.º 11377.
18.
Mediante
las leyes de excepción, algunos trabajadores de PetroPerú, que regían su
actividad laboral con las normas de la actividad privada, quedaron comprendidos
en el régimen de pensiones del Decreto Ley N.º 20530, de modo que, verificado
el cumplimiento de los supuestos de hecho exigidos por las normas, se les
reconoció el derecho de incorporarse a los alcances y beneficios del régimen de
pensiones previsto para aquellos servidores públicos comprendidos en la carrera
administrativa; sin embargo, se mantuvo inalterable su régimen laboral, por lo
que percibieron, durante su actividad laboral, mejores remuneraciones que los
naturales beneficiarios del régimen.
19.
Se
constata, en consecuencia, que las leyes de excepción que a continuación se
citan posibilitaron la incorporación de trabajadores sujetos al régimen laboral
de la actividad privada que aportaron al régimen de pensiones de los
trabajadores del sector público nacional, beneficiando, en muchos casos, a
trabajadores de PetroPerú, como a otros que trabajaron en alguna de las
empresas públicas del Estado:
a)
La
Ley N.º 24366, de fecha 22 de noviembre de 1985, estableció:
Artículo 1.- Los
funcionarios y servidores públicos que a la fecha de la dación del Decreto Ley
N.º 20530 contaban con siete o más años de servicios, están facultados para
quedar comprendidos en el régimen de pensiones del Estado, establecido por
dicho decreto ley, siempre que hubieran venido trabajando ininterrumpidamente
al servicio del Estado.
De los requisitos de esta
norma se concluye que en el caso de los trabajadores de PetroPerú: a) sólo
podrían resultar comprendidos aquellos provenientes de la EPF, dado que son los
únicos que, a la fecha de promulgación del Decreto Ley 20530, podían haberse
desempeñado anteriormente como servidores o funcionarios públicos por un
periodo no menor de 7 años hasta su asimilación a PetroPerú por imperio de la
ley, con el consiguiente cambio de régimen laboral de la actividad pública a la
privada; y b) la condición era haber trabajado ininterrumpidamente al servicio
del Estado.
b)
La
Ley N.º 25219, de fecha 31 de mayo de 1990, estatuyó:
Artículo 1.- Los
trabajadores del Complejo Petrolero y similares de la actividad privada que
fueron asimilados a PetroPerú, ingresados hasta el 11 de julio de 1962, quedan
incorporados al régimen de pensiones previsto por el Decreto Ley N.º 20530,
equiparándose así con las pensiones de los trabajadores jubilados provenientes
de la ex Empresa Petrolera Fiscal.
De esta disposición se
desprende que los trabajadores de la IPC y de la EPF, asimilados a PetroPerú,
que hubieran ingresado antes del 11 de julio de 1962 en sus respectivas
empresas de origen, quedarían incorporados al régimen de pensiones del Decreto
Ley N.º 20530.
c)
La
Ley N.º 25273, del 17 de julio de 1990, dispuso:
Artículo 1.- Reincorpóranse en los alcances del Decreto Ley N.º 20530 a aquellos servidores que ingresaron a prestar servicios al Sector Público bajo el régimen de la Ley N.º 11377, antes del 12 de julio de 1962, comprendidos en la Ley General de Goces del 22 de enero de 1850, y que a la fecha se encontraran laborando sin solución de continuidad en las empresas estatales de derecho público o privado, siempre que al momento de pasar a pertenecer a las referidas empresas hubieran estado aportando al régimen de pensiones a cargo del Estado.
Esta norma permitió la
incorporación de los trabajadores de PetroPerú que reunieran las siguientes
condiciones: a) haber ingresado en el sector público, bajo el régimen del
Decreto Ley N.º 11377, antes del 12 de julio de 1962, lo cual supone que sólo
alcanzaría a los trabajadores provenientes de la EPF; b) haber sido asimilados
a la empresa, y c) encontrarse trabajando en la empresa sin solución de
continuidad.
Como se evidencia la
incorporación al régimen de pensiones del Decreto Ley N.º 20530 no implicó, en
ningún caso, el cambio del régimen laboral de aquellos trabajadores de
PetroPerú beneficiados con la incorporación al referido régimen de pensiones
conforme a lo dispuesto en las leyes de excepción, el mismo que, hasta la
fecha, sigue regulándose con las normas de la actividad laboral privada, sin
excepciones.
20.
Por
tanto las leyes de excepción posibilitaron la incorporación al régimen del
Decreto Ley N.° 20530, propio de los servidores públicos comprendidos en la
carrera administrativa, de trabajadores sujetos al régimen laboral de la
actividad privada, sin que ello importara el cambio de régimen laboral del
trabajador –ya que ello supondría su incorporación a la carrera administrativa
y la sujeción a la escala de remuneraciones de los servidores comprendidos en
ella–, como tampoco que la nivelación de las pensiones que fueran a percibir
deba efectuarse en una forma diferente de la prevista en la norma rectora del
régimen previsional y sus complementarias; es decir, no disponían la nivelación
de las pensiones con las escalas de remuneraciones de las empresas públicas que
rigen su actividad laboral por las normas del sector privado.
21.
En
el presente caso el demandante alega que cumplía los supuestos de hecho
previstos en la Ley N.º 24366 para su incorporación al régimen de pensiones del
Decreto Ley 20530, para lo cual adjunta unos certificados de trabajo y una
tarjeta de identidad obrantes a fojas 3 y 407 de autos y a fojas 50 del
cuadernillo de este Tribunal, que demuestran que:
(a)
El
demandante trabajó para la Empresa Petrolera Fiscal bajo el régimen laboral
público del Decreto Ley N.º 11377, desde el 1 de junio de 1964 hasta el 31 de
agosto de 1969; es decir que laboró como servidor público comprendido en la
carrera administrativa por un periodo de 5 años y 2 meses.
(b)
El
1 de setiembre de 1969 ingresó en Petróleos del Perú, y que a partir del 14 de
noviembre de 1969, por imperio del Decreto Ley N.º 17995, prestó sus servicios
bajo el régimen laboral de la actividad privada.
22.
Por
consiguiente se concluye que el demandante antes de la fecha de promulgación
del Decreto Ley N.º 20530, no contaba con los 7 años de servicios como servidor
o funcionario público que exige la Ley N.º 24366, ya que por imperio de la ley
a partir del 14 de noviembre de 1969, se cambio su régimen laboral de la
actividad pública a la privada.
23.
En
consecuencia, no habiéndose acreditado el cumplimiento de los requisitos
legales establecidos por las normas que regularon la incorporación al régimen
del Decreto Ley N.º 20530, la demanda carece de sustento.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
Declarar INFUNDADA
la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GARCÍA TOMA
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
VERGARA
GOTELLI