EXP. N.°
4643-2006-PC/TC
LIMA
ZÓZIMO
JAVIER
GONZALES
TORRES
Y
OTROS
En Lima, a los 16 días del
mes de noviembre de 2007,
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Zózimo Javier Gonzales Torres contra la
resolución de
II. ANTECEDENTES
A. Demanda
Con fecha 26 de junio
de 2002 los recurrentes interponen demanda de cumplimiento contra
B. Contestación de la demanda
El Ministerio Público
contesta la demanda señalando que a través de
El MEF contesta la demanda
planteando las excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandado y
de falta de agotamiento de la vía administrativa, aduciendo que los demandantes
no han tenido relación directa con el MEF y las resoluciones cuyo cumplimiento
se solicita no han sido emitidas por el MEF sino por el Ministerio Público, que
es un órgano autónomo.
C.
Pronunciamientos judiciales
El Tercer Juzgado Civil de
Lima, con fecha 21 de junio de 2004, declara infundadas las excepciones y
fundada la demanda, disponiendo que el MEF cumpla con asignar al Ministerio
Público los recursos o fondos necesarios para el pago de la nivelación de
cesantía de los demandantes.
Mediante sentencia de fecha
23 de agosto de 2005,
III. MATERIAS
CONSTITUCIONALES RELEVANTES
Este Colegiado considera que en el caso debe dilucidarse:
A. Si el MEF debe ser
comprendido como parte demandada en el proceso.
B. Si el mandato de la demanda cumple con los requisitos establecidos en
C. Si en el presente caso
corresponde el cumplimiento de las Resoluciones N.os 1372-2001-MP-FN-GCPER, 1092-2001-MP-FN-GCPER,
1075-2001-MP-FN-GECPER, 962-2001-MP-FN-GECPER y 1378-2001-MP-FN-GECPER
IV. ANÁLISIS
DE
A.
Si en el presente caso el MEF debe ser comprendido como parte demandada en el
presente proceso
1. Según el MEF no guarda
relación con el demandante ni está dentro de sus funciones el emitir
autorizaciones de pago, por lo que no debe ser incluido como parte en el
proceso. Así a través de su escrito, de fojas 186 de
autos, esta entidad ha señalado que:
“(...) entre los demandantes
y este Ministerio NO existe NI existió relación laboral, contractual o legal
alguna. Además las resoluciones materia
de cumplimiento NO han sido emitidas por el MEF, sino por el Ministerio
Público”.
2. Según el Tercer Juzgado
Civil de Lima, el MEF es el encargado de proveer los recursos necesarios para
hacer frente a la obligación de pago a favor de los demandantes. En su sentencia de fojas 261 de autos, señala
que:
“(...) respecto de la
excepción de falta de legitimidad para obrar del demandado, propuesta por el
Ministerio de Economía y Finanzas, es de señalar que tal condición de la acción
-falta de legitimidad para obrar pasiva- no se configura, en el caso concreto,
a partir de la existencia de una relación jurídica laboral, contractual o legal
entre los demandantes y el citado Ministerio, sino por las funciones que a esta
dependencia pública atañe, entre las que se hallan, específicamente, las de
autorizar y otorgar los recursos presupuestales correspondientes a fin de que
se pueda cumplir con el pago que se exige conforme a los términos de la demanda
(...)”.
Así el demandante
considera que el pago de los montos reconocidos a los demandantes no sólo
depende del Ministerio Público, sino también de la provisión de recursos
correspondiente a cargo del MEF, por lo que incluirlo en el proceso resulta
pertinente y en esa medida, a través de su fallo ordena al Ministerio de
Economía y Finanzas asignar al Ministerio Público los recursos o fondos
necesarios para el pago de la nivelación de cesantía reconocida por esta
Entidad a los demandantes.
Conforme a lo señalado por
las partes en el proceso, para establecer si la participación del MEF resulta
pertinente, será necesario establecer si en efecto tiene la función de proveer
de fondos al Ministerio Público, para lo cual se analizará el rol que desempeña
el MEF en la elaboración, aprobación y gasto de los recursos del Ministerio
Público.
3. La asignación de recursos
presupuestarios se establece a través del Presupuesto General de
La asignación de recursos
presupuestarios a las distintas entidades se establece a través del Presupuesto
General de la República[1],
el mismo que tiene vigencia anual y se proyecta en función de los ingresos
percibidos en el ejercicio anterior y los gastos devengados en el mismo así
como de aquéllos que previsiblemente vayan a generarse[2].
En
relación al proceso presupuestario, los órganos que conducen el mismo son
4. La elaboración del presupuesto
de cada entidad es de responsabilidad del titular de la misma
Cada entidad está a cargo de
un titular el mismo que conforme el artículo 7º de
“i. Efectuar la gestión presupuestaria, en las
fases de progrmación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación, y el
control del gasto, de conformidad con
ii.
Lograr que los Objetivos y las
Metas establecidas en el Plan Operativo Institucional y Presupuesto
Institucional se reflejen en las Funciones, Programas, Subprogramas,
Actividades y Proyectos a su cargo.
iii. Concordar el Plan Operativo Institucional
(POI) y su Presupuesto Institucional con su Plan Estratégico institucional”.
En este mismo sentido el
artículo 31º de
“Artículo
31º.- Responsabilidades del Titular del
Pliego
Para
efecto de las acciones que se desarrollen durante las Fases de Programación y
Formulación Presupuestal, le corresponde al Titular del Pliego o a quien éste
delegue, en el marco del artículo 7º de
a) Determinar los Objetivos Institucionales
b) Definir
c) Revisar y dar la conformidad a
la propuesta de distribución de
d) Revisar y aprobar
e) Revisar, aprobar y suscribir el proyecto de prespuesto del pliego.
f) Suscribir la propuesta final que se remita a
5. La asignación de recursos a
cada entidad se realiza a través de las Leyes de Presupuesto del Sector
Público, cuya aprobación corresponde al Congreso
El artículo 102º, inciso 3
de
“Artículo
102º.- Son atribuciones del Congreso:
4. Aprobar el Presupuesto y
Asimismo, el artículo 22º de
“Artículo
22º.- Aprobación del Presupuesto
Las
Leyes de Presupuesto del Sector Público, aprobadas por el Congreso de
Siendo así la asignación de
recursos a cada entidad se realiza a través de
6. En materia presupuestal, el
MEF tiene el deber de planificar y supervisar la gestión del Presupuesto de
cada entidad
En relación al papel del MEF
debe señalarse que
“a) Programar, dirigir, coordinar, controlar y
evaluar la gestión del Presupuesto del Sector;
b) Elaborar el anteproyecto de
c) Emitir las directivas y normas
complementarias pertinentes (...)”.
Conforme a lo
anterior, la función de
A mayor abundamiento,
el artículo 23º de
“(...) una vez aprobada y
publicada
En atención a lo expuesto,
la elaboración del Presupuesto del Ministerio Público corresponde a la propia entidad,
y la labor de
7. La falta de pago de
obligaciones pendientes es de responsabilidad exclusiva del Ministerio Público
Conforme a lo señalado por
las partes la responsabilidad del MEF residiría en el hecho de no haber
incorporado en la partida correspondiente del Proyecto de Ley de Presupuesto,
la previsión dineraria requerida por el Ministerio Público para hacer frente a
las obligaciones de pago que mantendría con los demandantes.
Tal cuestión, sin embargo,
presupone necesariamente que el Ministerio Público incluyó tales obligaciones
al momento de programar su presupuesto. Al respecto, a fojas 113 de autos obra
el escrito del Ministerio Público, a través del cual el MEF señala que:
“El Ministerio Público en
todo momento ha realizado las gestiones pertinentes para que el Ministerio de
Economía y Finanzas otorgue las partidas presupuestarias necesarias para el
cumplimiento de lo solicitado, así lo demuestran los múltiples oficios tales
como Oficio N.º 1504-2001-MP-FN-GECRE/01 de fecha 13 de noviembre de 2001,
Oficio N.º 099-2002-MP-FN-GECRE/01 de fecha 22 de enero de 2002, Oficio N.º
208-2002-MP-FN-GECRE/01 de fecha 14 de febrero de 2002 y Oficio N.º
511-2003-MP-FN-GECRE/01 de fecha 21 de julio de 2003, en este último se remite
el Informe Sustentatorio de la propuesta del Presupuesto Institucional para el
año Fiscal 2004, el cual incluye demandas adicionales para el cumplimiento de
nuestras obligaciones”.
Así, el Ministerio Público
refiere haber solicitado la ampliación de su presupuesto con la intención de
hacer frente a las obligaciones generadas a partir de las resoluciones emitidas
por la propia entidad a favor de los demandantes, pero que este pedido no había
sido tomado en cuenta por el MEF.
Al respecto debe precisarse que
“TERCERA.- Las demandas adicionales de gasto no
previstas en
En este sentido, el artículo
en cuestión establece la necesidad de cada entidad de afrontar las obligaciones
dinerarias de la cual es responsable con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en su
propio Presupuesto, por lo que el incumplimiento de pago de obligaciones no
puede justificarse bajo el argumento de no contar con los fondos para ello.
8. La obligación de pago del demandante correspondería de forma
exclusiva al Ministerio Público
Tal y como ha sido expuesto
la autorización para efectuar un determinado pago corresponde de forma exclusiva
a la entidad que lo adeuda, quien no sólo es responsable de su programación,
sino también de su pago. Por ello el literal d) del artículo 5º de
“d) Los actos o resoluciones administrativas que
reconozcan beneficios sociales y pensiones, son de exclusiva responsabilidad
del Pliego emisor y sujetan su aplicación a la debida programación de su gasto,
bajo responsabilidad del Titular del Pliego, de conformidad con el artículo 7
de
De acuerdo a ello y toda vez
que el MEF no mantiene ni ha mantenido relación alguna con el demandante, no corresponde
afectar su presupuesto para el pago de las obligaciones supuestamente
pendientes a los demandantes, las mismas que -de ser estimada la pretensión-
deberán ser afrontadas con cargo al Presupuesto del Ministerio Público.
En atención a lo expuesto,
corresponde estimar la excepción de falta de legitimidad para obrar interpuesta
en el presente caso y disponer el apartamiento del MEF del proceso.
B. Si el mandato de las
resoluciones demandadas cumple con los requisitos establecidos en
9. Para que el mandato contenido
en la norma o acto administrativo cuyo cumplimiento se solicita sea exigible
debe reunir los requisitos establecidos jurisprudencialmente por el Tribunal
Constitucional. A través de
“Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto
administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través
del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad
pública, el mandato contenido en aquéllos deberá contar con los siguientes
requisitos mínimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser
incondicional.
Excepcionalmente
podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no
sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente,
para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los
requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
f)
reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) permitir individualizar al beneficiario (...)”.
En este
sentido además de los requisitos de procedibilidad a los que se refiere el
artículo 70º del Código Procesal Constitucional, para conocer el fondo de la
cuestión deberá verificarse que el mandato contenido en la norma o acto cuyo
cumplimiento se solicita,
reúna los requisitos a los que se refiere
10. El mandato contenido en las
resoluciones cuyo cumplimiento se pretende reúne los requisitos a los que se
refiere
A fojas 10 y siguientes obran las resoluciones de gerencia cuyo cumplimiento
se solicita y a través de las cuales se determina nivelar la pensión de
cesantía que vienen percibiendo los demandantes incluyéndose en la misma el
monto correspondiente al bono por función fiscal y asignación por movilidad.
Así, el mandato se concreta en “(…) nivelar la pensión de cesantía de
los demandantes incluyéndose en la misma el monto por concepto de bono por
función fiscal y/o asignación por movilidad”.
Con relación al mandato, debe precisarse que, tal y como está redactado,
el mismo satisface todos y cada uno de los requisitos a los que se refiere
C. Si en el presente caso
corresponde el cumplimiento de las Resoluciones N.os1372-2001-MP-FN-GCPER,
1092-2001-MP-FN-GCPER, 1075-2001-MP-FN-GECPER, 962-2001-MP-FN-GECPER y
1378-2001-MP-FN-GECPER
11. Según el MEF, las resoluciones cuyo cumplimiento se solicita son
nulas de pleno derecho. Así, el MEF ha alegado que:
“(...) las
Resoluciones de Gerencia Nº 1372-2001-MP-FN-GECPER, Nº 1092-200-MP-FNGECPER, Nº
1075-2001-MP-FNGECPER, Nº 962-2001-MP-FN-GECPER, Nº 1378-2001-MP-FN-GECPER son
abiertamente contrarias a
Conforme a lo anterior, las resoluciones
cuyo cumplimiento se pretende adolecerían de nulidad manifiesta. Por ello corresponde
analizar si, efectivamente, en el presente caso las referidas resoluciones
adolecen o no de algún vicio que determine su nulidad, caso en el cual deberá
desestimarse la demanda.
12. Los actos administrativos cuyo cumplimiento
se solicita se fundamentan en
Sobre
la base de lo dispuesto en dicha resolución, las resoluciones de gerencia cuyo
cumplimiento se pretende en el presente proceso dispusieron la nivelación de
las pensiones de cesantía que venían percibiendo los demandantes, incluyéndose
en las mismas los conceptos correspondientes al bono por función fiscal y la
asignación por movilidad.
13.
Similar previsión fue
efectuada a través de
De esta forma, y desde un
principio, se estableció que el bono por función fiscal no tenía carácter
remunerativo ni pensionable y que su financiamiento era efectuado con cargo a
los recursos ordinarios de la entidad, por lo que
14.
“El proyecto presupuestal
debe estar efectivamente equilibrado”
y que ha sido desarrollado
legislativamente a través la prohibición contenida en el artículo I del Título
Preliminar de
“Artículo
I.- Equilibrio Presupuestario
El
Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos
presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de
los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas
de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el
financiamiento correspondiente”.
15. Las resoluciones de gerencia cuyo cumplimiento se solicita son nulas
de pleno derecho
Tanto las Resoluciones de
Gerencia N.os 1372-2001-MP-FN-GECPER,
1092-2001-MP-FN-GECPER, 962-2001-MP-FN-GECPER, 1075-2001- MP-FN-GECPER y
1378-2001-MP-FN-GECPER, como
“Artículo 19º.- Actos o disposiciones administrativas de
gasto
Los funcionarios de las
entidades del Sector Público competentes para comprometer gastos deben
observar, previo a la emisión del acto o disposición administrativa de gasto,
que la entidad cuente con la asignación presupuestaria correspondiente. Caso contrario devienen en nulos de pleno
derecho”.
Conforme
a lo anterior, y en el entendido de que en el presente caso se pretende el
cumplimiento de actos administrativos nulos, no es posible estimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento
Publíquese
y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
ÁLVAREZ MIRANDA
[1] El artículo 8º de
“Artículo 8.- El Presupuesto
8.1. El Presupuesto constituye el instrumento de
gestión del Estado que permite a las entidades lograr sus objetivos y metas
contenidas en su plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la expresión cuantificada,
conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal, por cada
una de las Entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos
que financian dichos gastos”.
[2] El artículo IX del Título
Preliminar de
“Artículo IX.- Anualidad
El Presupuesto del Sector
Público tiene vigencia anual y coincide con el año calendario. Durante dicho período se afectan los
ingresoso percibidos dentro del año fiscal, cualquiera sea la fecha en los que
se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan producido con
cargo a los respectivos créditos presupuestarios durante el año fiscal”.
[3] Artículo 6º de
“Artículo 6º.-