LIMA
CÉSAR ABEL
PAZ SOLDÁN SALAZAR
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de Julio de 2006, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados García Toma, Alva Orlandini y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario interpuesto por don César Abel Paz Soldán Salazar contra la sentencia emitida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 154, su fecha 13 de Junio de 2005, que declara improcedente la demanda de amparo interpuesta.
Con fecha 4 de abril de 2003, don César Abel Paz Soldán
Salazar interpone demanda de amparo contra el presidente del Casino de la
Policía, don Rómulo Zevallos Solano, con el objeto de que se proceda a
suspender los descuentos que se le vienen realizando por concepto de
aportaciones, pese a haber presentado su renuncia formal a dicha entidad.
Considera que con tal proceder se vulnera su derecho constitucional de libre
asociación.
Refiere el recurrente que con fecha 5 de Diciembre del 2002 presentó su carta de renuncia al Casino de la Policía, por estimar que los descuentos que venían aplicándose por pertenecer a dicha entidad eran indebidos, más aún cuando su incorporación se realizó de forma ilegal, no habiendo autorizado en ningún momento pertenecer a ella y menos aún el descuento por concepto de aportaciones que le efectúan en su boleta de pago, no pudiendo la emplazada obligarlo a pertenecer compulsivamente.
El emplazado
contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente, alegando que su
representada es una asociación sin fines de lucro al servicio de la Policía
Nacional del Perú y que tiene como socios a los oficiales de la PNP en
situación de actividad, disponibilidad o retiro. Agrega que en los Estatutos de
su representada se tiene regulado expresamente el procedimiento que se debe
seguir ante todo pedido formulado por los socios. Señala que, conforme al
mismo, el demandante se encuentra obligado a seguir dicho procedimiento y
agotarlo antes de acudir a la vía judicial, no pudiéndose dar por agotada la
vía previa con la sola presentación de la carta de renuncia, más aún cuando
esta ha sido denegada mediante Resolución de Consejo Directivo N.°
464-2003-CP/CD, del 20 de mayo de 2003, y tenía expedita su apelación ante la Asamblea General Extraordinaria de
Delegados. Finalmente, aduce que la incorporación se efectuó hace varios años,
periodo en el que se ha venido haciendo efectivo el descuento correspondiente,
sin que se efectuara reclamo alguno, lo que demuestra la no arbitrariedad de
dicho proceder.
El Décimo Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima, el 28 de agosto de 2003, declara
improcedente la demanda, fundamentalmente, por considerar que el recurrente no
ha cumplido con agotar las vías previas.
La recurrida
confirma la apelada esencialmente por los mismos fundamentos.
Petitorio
1. Conforme aparece
en el petitorio de la demanda, el objeto del presente proceso constitucional se
dirige a que el Casino de Policía proceda a suspender los descuentos que se le
viene realizando al recurrente por concepto de aportaciones, pese a haber
presentado su renuncia formal a dicha entidad. A juicio del demandante, con el
proceder descrito se vulnera su derecho constitucional de libre asociación.
Necesidad de integración del petitorio
2. Aunque el
petitorio de la demanda se circunscribe a la suspensión de los descuentos que
se vienen realizando al demandante por parte del Casino de la Policía, de su
contenido se desprende que el tema de fondo no sólo se limita a un
cuestionamiento por la consecuencia económica que el demandante considera
gravosa, sino a que se le haya sometido a una condición de asociado sin su
previo consentimiento. Prueba de lo dicho no sólo son los argumentos aducidos
en su demanda, sino el hecho mismo de haber decidido tramitar su renuncia en la
condición de asociado.
3. Este Colegiado
considera que para pronunciarse sobre la presente controversia resulta
ineludible integrar el petitorio demandado, dado que lo que se cuestiona no
sólo se limita a los descuentos que se consideran lesivos, sino al hecho mismo
de haber solicitado su renuncia sin que la demandada se haya pronunciado
favorablemente respecto de su pretensión. El proceder descrito, por lo demás,
se sustenta en la regla de suplencia de la queja, en cuanto componente del
principio iura nóvit curia,
reconocido en el Artículo VIII del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional.
La no exigibilidad de la regla de agotamiento de la vía
previa
4. De manera
preliminar a la dilucidación de la presente controversia y en tanto ha sido
materia de pronunciamiento tanto por parte de la apelada como de la recurrida,
este Colegiado considera pertinente puntualizar que en el caso de autos no cabe
invocar la excepción de falta de agotamiento de la vía previa, habida cuenta de
que tal exigencia se encuentra condicionada, entre otras cosas, a que la
conducta cuestionada no se venga ejecutando en la práctica o a que con la tramitación
administrativa de un reclamo frente a la misma no se genere agravamiento en el
derecho constitucional invocado, al extremo de generar eventuales riesgos de
irreparabilidad, conforme lo establecen los incisos 1) y 2) del Artículo 46 del
Código Procesal Constitucional. En el presente caso, queda claro que,
independientemente del reclamo iniciado por el recurrente, en la práctica se le
ha venido afectando su derecho, al mantenerse subsistentes los descuentos
económicos por concepto de aportaciones, pese a haber formulado su renuncia
formal a la emplazada. Por otra parte, por considerar que al tener los citados
descuentos incidencia inmediata y directa sobre los ingresos del recurrente,
existe peligro de irreparabilidad respecto de sus derechos constitucionales
remunerativos.
Los alcances del Derecho de Asociación. Características
5. Considera este
Tribunal que en tanto la discusión de fondo se ha centrado en determinar el
derecho que le asiste al recurrente de retirarse de una entidad asociativa y de
evitar que se le exijan determinadas obligaciones por ser asociado contra su
voluntad; se impone, como una segunda cuestión preliminar, dilucidar sobre los
alcances del derecho constitucional de asociación. Sobre este particular, juzga
este Colegiado que el citado atributo puede ser concebido como aquel derecho
por el cual toda persona puede integrarse con otras, libremente y de modo
permanente, en función de determinados objetivos o finalidades, las mismas que,
aunque pueden ser de diversa orientación, tienen como necesario correlato su
conformidad con la ley.
Titularidad individual, concretización colectiva
6. De la
caracterización anteriormente descrita queda claro que el derecho en mención
es, en primer término, una facultad que, aunque puede invocarse por cualquier
persona a título individual, sólo se concretiza en tanto aquella se integra
juntamente con otras personas que, al igual que la interesada, aspiran a
ejercer dicha libertad. Su titularidad, en otros términos, es individual; su
ejercicio efectivo, fundamentalmente colectivo.
Libertad de asociarse, de no asociarse y de desvincularse
asociativamente
7. Se trata, en
segundo lugar, de un derecho que no sólo implica la libertad de integración
(libertad de asociarse en sentido estricto) sino que, por correlato, también
supone la facultad de no aceptar compulsivamente dicha situación (libertad de
no asociarse) o, simplemente, de renunciar en cualquier momento a la misma,
pese a haberla aceptado en algún momento o circunstancia (libertad de
desvincularse asociativamente). Como veremos más adelante, es este último
aspecto el que resulta esencial a efectos de dilucidar sobre el asunto aquí
controvertido.
No exigencia de autorización administrativa
8. En realación con
la variable anteriormente señalada, cabe precisar, en tercer lugar, que el
derecho de asociación no requiere ningún tipo de autorización administrativa a
efectos de configurarse como tal. Que, en todo caso, presuponga para los fines
de su formalización el cumplimiento de determinados y específicos requisitos,
no se debe interpretar como que la autoridad sea quien prima facie autoriza su funcionamiento, sino únicamente en el
sentido de que ella supervisa su correcto desempeño de acuerdo a ley. Sin
perjuicio de lo que más adelante se verá, es pertinente puntualizar que no es
lo mismo ejercer el derecho de asociación (para lo cual, y como dijo, no se
requiere autorización) que desplegar determinado tipo de actividades (lo que,
en ciertos casos, sí supone autorización de por medio).
Continuidad en el tiempo
9. Es, en cuarto
lugar, la facultad asociativa un derecho que supone una concretización de
cierta permanencia o continuidad en el tiempo. Se distingue en ello, y como ya
fue precisado en la Sentencia recaída en el Expediente N.° 4677-2004-PA/TC
(Caso Confederación General de Trabajadores del Perú), del derecho de reunión,
que aunque igual de relevante, es lo contrario del atributo aquí comentado y,
por lo que respecta a su desarrollo o puesta en práctica, sólo episódico o
circunstancial. La voluntad de asociarse busca, por así decirlo, una cierta
dosis de duración o estabilidad en el tiempo.
Fines indistintos. Fundamentos de Derecho Constitucional
Interno y de Derecho Constitucional Supranacional
10. En quinto lugar,
y por lo que respecta al propósito por el cual se estructura, el derecho de
asociación no se condiciona a objetivo o variable particular alguna. Aunque
desde luego alguna doctrina haya creído encontrar una identificación entre el
derecho de asociación reconocido por la
Constitución (inciso 13 del Artículo 2) y la asociación reconocida por el
Código Civil (Artículo 80), es conveniente especificar que, para efectos
constitucionales, las finalidades de dicho atributo no sólo se concretan en los
consabidos fines no lucrativos, sino en toda clase de objetivos. Tal
conclusión, aunque en apariencia pueda parecer
contradictoria con el texto constitucional, no es tal si nos atenemos a
dos argumentos esenciales; uno que repara en el derecho constitucional interno
y otro más bien en el derecho internacional de los derechos humanos (derecho
constitucional supranacional).
11. En lo que
respecta al primer argumento, el mismo texto constitucional reconoce en el
inciso 17) del Artículo 2 el derecho de toda persona de participar no sólo en
forma individual, sino también asociada,
en la vida política, económica,
social y cultural de la nación, lo que en pocas palabras significa que, desde
una perspectiva amplia (la que ofrece el derecho de participación), no sólo
cabe ejercerse el derecho de asociación para propósitos no lucrativos, sino
también para objetivos que, al revés de lo dicho, sean lucrativos (no otra cosa
representan los consabidos fines económicos).
12. Considera por lo
demás este Colegiado que la temática de los fines del derecho de asociación no
es en realidad un asunto tan gravitante si se toma en cuenta la existencia de controles de sujeción a la legalidad o la existencia de
límites razonables para cada tipo o variante de actividad asociativa. Pretender
analogar el régimen del derecho de asociación a la concepción ius privatista de “asociación” significa
desconocer diversos aspectos no sólo doctrinales sino también históricos, pues
ninguna de nuestras Constituciones precedentes (ni la de 1856, donde por
primera vez se reconoció dicho atributo, ni en las posteriores de 1860, 1867,
1920, 1933 y, sobre todo, la de 1979) han exigido como presupuesto del derecho
de asociación que este tenga fines no lucrativos.
13. En suma,
estimamos, conforme al primer argumento expuesto, que tanto en aplicación de
los principios de unidad y concordancia práctica como en observancia de lo
previsto por nuestra Constitución histórica, es incorrecto sostener que los
fines del derecho de asociación tengan que ser sólo de carácter no lucrativo.
14. Por lo que
respecta al segundo argumento, conviene recordar que, conforme a la Cuarta
Disposición Final de nuestra norma fundamental, los derechos y libertades
reconocidos por la Constitución se interpretan de conformidad con la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y con los acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratificados por el Perú. Siendo tal perspectiva la
establecida desde la propia Carta Política, no parece difícil aceptar que,
frente a una hipotética incertidumbre sobre los alcances del derecho en
cuestión, la respuesta la tendrían que otorgar los instrumentos
internacionales.
15. Si la lógica
descrita es la correcta, como este Colegiado también lo considera y como lo ha
hecho saber en más de una oportunidad respecto del contenido de otros derechos
fundamentales, queda claro lo siguiente: a)
Conforme al Artículo 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos “Toda persona tiene derecho a la libertad de
reunión y de asociación pacíficas” (inciso 1), agregándose que “Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una
asociación” (inciso 2); b) De
acuerdo con el Artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, “Toda persona tiene derecho a
asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y
afiliarse a ellos para la protección de sus intereses” (inciso 1); “El ejercicio de tal derecho sólo podrá
estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en
una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad
públicas o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o
los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la
imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate
de miembros de las fuerzas armadas y de la policía” (inciso 2); c) Finalmente y conforme al Artículo 16
de la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica (el más inmediato de nuestros instrumentos) “Todas las personas tienen
derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos,
económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra
índole” (inciso 1); “El ejercicio
de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley
que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la
moral públicas o los derechos y libertades de los demás” (inciso 2); “Lo dispuesto en este artículo no impide la
imposición de restricciones legales, y aún la privación del ejercicio del
derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía”
(inciso 3).
16. Como es fácil
advertir, la respuesta que dispensan los instrumentos internacionales a la
temática que rodea a los fines del derecho de asociación es absolutamente
concluyente en todos los casos. En ninguno de ellos se condiciona el ejercicio
de dicho atributo fundamental a unos presuntos fines de carácter no lucrativo.
Las únicas restricciones que pueden considerarse son, como lo dicen las propias
normas, las que se deriven de las exigencias impuestas por un Estado
democrático, la seguridad nacional, el orden público, la salud y moral públicas
y los derechos y libertades fundamentales. Por lo demás, y por si existieran
dudas al respecto, la Convención Americana es absolutamente enfática al
justificar el carácter abierto o multidimensional en los alcances o ámbitos en
los que se manifiesta el derecho de
asociación.
17. Por
consiguiente, la única lectura que desde la Constitución es posible realizar
respecto del derecho de asociación, obliga, pues, a considerar el carácter
genérico en sus objetivos, existiendo como único y razonable condicionamiento
la sujeción en el ejercicio de dicho atributo a lo que determine la ley, la
que, por su parte y como ya se adelantó, puede establecer requisitos,
determinar reglas de actuación o, incluso, limitar las propias finalidades de
modo que se armonicen con el resto de derechos fundamentales y bienes jurídicos
de relevancia, mas de ninguna manera proscribir ipso facto actividades o roles a menos que con la existencia de las mismas se
desnaturalizara los propios objetivos constitucionales.
Análisis de la controversia
18. Del texto de la
demanda interpuesta se aprecia que lo que se discute en el fondo es si el
recurrente está siendo vulnerado en su derecho constitucional de asociación.
Mientras este sostiene tal premisa arguyendo que se le ha incorporado a la
asociación demandada sin tomar en cuenta su consentimiento y que incluso no se
quiere aceptar su renuncia ni la suspensión de los descuentos de los que ha
venido siendo objeto, la entidad demandada argumenta que el demandante no ha
cuestionado su situación durante varios años, motivo por el que existiría una
suerte de consentimiento tácito.
19. Merituados los argumentos de las partes así
como las instrumentales obrantes en el expediente, este Colegiado considera
legítima la pretensión habida cuenta de que a) Ha quedado acreditado que el recurrente, en ningún momento,
solicitó ser incorporado como integrante del emplazado Casino de Policía. Por
el contrario y conforme aparece de la contestación de la demanda y de lo
prescrito en el Artículo 9 de los Estatutos de la referida asociación, ha
quedado establecido que el solo hecho de ser Oficial de la Policía Nacional del
Perú, sea que se encuentre en condición de actividad, disponibilidad o retiro,
supone tener la condición de asociado activo de la referida organización
corporativa; b) Aunque la demandada
alega que los reclamos y solicitudes de los asociados pueden ser atendidos
favorablemente de acuerdo con el procedimiento establecido en los antes citados
Estatutos, no ha demostrado en ningún momento que la condición de asociado se
adquiera o sea resultado de una decisión individual y voluntaria de cada
persona. Al contrario y como ya se ha precisado, la condición de asociado es,
en la práctica, una consecuencia inmediata por el solo hecho de pertenecer a la
Policía Nacional del Perú; c) Este
Tribunal estima que, aunque la organización corporativa emplazada tiene plenas
facultades para organizarse de acuerdo con sus propios reglamentos y normas
internas, de ninguna manera puede pretender legitimar conductas o prácticas
reñidas con los derechos fundamentales de las personas, ni siquiera por el hecho
de encontrarse vinculada de alguna forma a una institución sustentada en
principios de jerarquía y disciplina como la Policía Nacional del Perú; d) Sostener que porque el demandante
vino consintiendo por años su estatus de asociado, existe una suerte de consentimiento
tácito que legitimaría el comportamiento de la demandada, resulta inaceptable,
pues las violaciones a los atributos fundamentales no se convalidan ni por el
transcurso del tiempo ni por el consentimiento de los agraviados. O la decisión
de asociarse es libre y voluntaria, o simplemente es un hecho unilateral y
forzoso, inadmisible en términos constitucionales. Corrobora, por lo demás este
aserto, el Informe N.° 002-2002-DDP/IN A LEG, emitido por la Defensoría del
Policía y obrante de fojas 89 a 91 de los autos, en cuyas conclusiones se
reconoce expresamente el proceder arbitrario con el que viene obrando la
entidad emplazada; e) Naturalmente y
aunque este Tribunal no está diciendo que se tenga que desconocer las diversas
obligaciones que se hayan visto configuradas durante el periodo en que el
recurrente tuvo la condición de asociado, entiende que aquellas dejaron de
existir desde el momento en que este último dejó constancia expresa de su
decisión de desvincularse de la asociación demandada (esto es, desde el 5 de
Diciembre del 2002). Esto último resulta vital a efectos de contabilizar el
momento desde que el demandante no se encuentra obligado a cotizar sus cuotas
como asociado. No es, pues, como parece entenderlo la demandada, que las
obligaciones tengan que prolongarse
hasta el momento en que la asociación acepte la renuncia del demandante, sino
desde el instante en que libre y
voluntariamente se formaliza la renuncia del asociado. La demandada, en
otras palabras, no puede anteponer su propia demora en la tramitación de una
solicitud de renuncia, como pretexto para seguir beneficiándose indebidamente.
Si, pese a ello, lo ha hecho, es su obligación devolver lo indebidamente
retenido, tanto más cuanto que, como ya se ha precisado, la propia condición
del demandante no es producto de un acto voluntario.
20. Por consiguiente
y habiéndose acreditado la vulneración del derecho constitucional de asociación
del demandante, en su manifestación de desvinculación asociativa, la presente
demanda deberá estimarse.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
Declarar FUNDADA la demanda de amparo interpuesta por don César Abel Paz
Soldán Salazar.
Ordena que el Casino de la
Policía Nacional del Perú proceda a aceptar la renuncia del demandante a dicha
organización corporativa.
Dispone que el Casino de la
Policía Nacional del Perú suspenda todo tipo de descuentos que venga realizando
al demandante como asociado, debiendo tomar como fecha de referencia la
solicitud del 5 de diciembre de 2002.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GARCÍA TOMA
ALVA ORLANDINI
LANDA ARROYO