TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
006-2008-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 11 de junio de 2008
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Presidente de
Síntesis
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por el Presidente de
Magistrados
firmantes:
LANDA
ARROYO
MESIA
RAMIREZ
VERGARA
GOTELLI
BEAUMONT
CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO
CRUZ
ALVAREZ
MIRANDA
SUMARIO
I. Asunto
II. Datos
generales
III. Normas cuestionadas
IV. Antecedentes
- Fundamentación jurídica de la demanda y hechos relevantes.
- Contestación de la demanda.
V. Fijación de los puntos controvertidos en esta
materia Constitucional
VI.
Visión panorámica de lo actuado: Iter procesal y Saneamiento
VII. Finalidades del proceso de inconstitucionalidad, supremacía constitucional
y tipos de infracciones
- Casos precedentes y línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional
- El Perú Estado unitario y descentralizado; distribución de competencias
VIII. Fundamentos
- El derecho a la identidad cultural.
- El derecho a la identidad cultural y su concretización a través de la jurisprudencia constitucional.
- La hoja de coca como expresión de la identidad cultural.
- Órgano competente para declarar a la hoja de coca patrimonio cultural.
- Eficacia de las sentencias constitucionales, omisiones legislativas y función de colaboración del Tribunal Constitucional.
- Las implicancias político sociales de reconocer áreas de cultivo tradicional.
- Excesiva competencia asumida por el Gobierno Regional de Puno.
- Vulneración de los principios de unidad, lealtad, taxatividad, cláusula de residualidad y tutela y control.
IX. Efecto vinculante de la sentencia de
inconstitucionalidad
VII. Fallo
EXP. Nº 0006-2008-PI/TC
LIMA
PRESIDENTE DE
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de junio de 2008, el
Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, integrado por los
magistrados Landa
Arroyo, Mesía Ramírez, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto
Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la
siguiente sentencia:
I. ASUNTO
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de
Los
artículos 1º y 2º de
II. DATOS GENERALES
2.1. Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad.
2.2.
Demandante :
Presidente de
2.3. Normas sometidas a control
: Artículos 1º y 2º de
2.4. Normas constitucionales
presuntamente vulneradas : Artículos 21 y 192
III. TEXTO DE
Ordenanza Regional Nº 022-2007 emitida por el Gobierno Regional de Puno:
“Artículo
Primero.- Reconocer a la planta de Coca, como Patrimonio Regional, cultural
inmaterial, etnobotánico, sociológico histórico, alimenticio, medicinal e
industrial, como símbolo del Pueblo quechua – aymara de
Artículo
Segundo.- Reconocer como zonas cocaleras de cultivo tradicional a las cuencas
de: Inambari y Tambopata en
Artículo
tercero.- El Gobierno Regional promoverá e impulsará la industrialización de la
hoja de coca a través de la microempresa y pequeña empresa con fines
alimenticios y medicinales; impulsando la constitución y gestión empresarial de
los propios agricultores productores de la hoja de coca en sus propias cuencas
cocaleras con la finalidad de generar valor agregado a la hoja de coca; de
acuerdo a
Artículo
cuarto: El Gobierno Regional de Puno deberá gestionar un nuevo padrón de
productores de la hoja de coca en el ámbito de su jurisdicción (cuencas
cocaleras de Sandia y Carabaya) a través de
Artículo
quinto.- Declárese de necesidad e interés regional, la creación del Instituto
Científico de Investigación de la hoja de coca de
Artículo
sexto.- En tanto no exista una política nacional para la protección de la
planta de coca, deberá gestionarse la suspensión de la erradicación forzosa y
biológica de la hoja de coca en las cuencas cocaleras de Sandia y Carabaya por
constituirse en un ecodicio; que las fumigaciones destruyen la biodiversidad
total de la zona fumigada, eliminando todo tipo de vida, la calidad del suelo y
el medio ambiente.
Artículo
Séptimo.- Que, el Gobierno Regional Puno, Gestione ante el Congreso de
Artículo
Octavo.- La presente Ordenanza Regional será reglamentada por el Ejecutivo del
Gobierno Regional de Puno, en un plazo de treinta (30) días calendario a partir
de su publicación, en concordancia con las leyes y dispositivos legales
vigentes.
Artículo
Noveno.- Encargar a
Artículo
Décimo.- Deróguese los dispositivos regionales que contravengan a lo dispuesto
en la presente Ordenanza Regional.
Artículo
Décimo Primero.- Dispensar la presente Ordenanza Regional del trámite de
lectura y aprobación de Acta.”
IV. ANTECEDENTES
4.1. Fundamentación jurídica de la demanda y
hechos relevantes.
Con fecha 19 de marzo de 2008, el demandante
interpuso demanda de inconstitucionalidad
solicitando, como pretensión principal, se expulse del ordenamiento
jurídico Peruano los artículos 1º y 2º de
Al efecto dice que
En cuanto a la vía procedimental señala que si bien
es cierto que
Agrega que las competencias (exclusivas, compartidas
y delegables) de los Gobiernos Regionales están expresamente señaladas en el
artículo 192 de
El recurrente sostiene también que el Estado Peruano es uno e indivisible, que se organiza según el principio de separación de poderes y que no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de él, y como tal no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a éste. Sostiene por ello que debe entenderse que el diseño de las políticas nacionales y sectoriales es competencia exclusiva del Gobierno Nacional, de allí que se ha diseñado en las normas correspondientes cuáles son las competencias de los Gobiernos Regionales precisándose las competencias no asignadas a las Regiones corresponden al Gobierno Nacional.
Respecto al artículo primero de
En cuanto al segundo artículo de la norma sometida a
control constitucional el demandante señala que esta disposición ha legalizado
como zonas de cultivo de coca a todos los valles que están dentro de la
circunscripción de su región. Afirma asimismo que el artículo 26 de
Sostiene el actor que los artículos tercero y cuarto
de la norma cuestionada son inconstitucionales porque los únicos entes que
pueden otorgar licencia para la industrialización y comercialización de la hoja
de coca son el Ministerio de Agricultura y
Fundamenta que el artículo sexto de
Expone que el artículo sétimo al buscar la
derogatoria del Decreto Ley 22095 persigue dejar sin efecto una norma que
prohíbe la formación de nuevos cultivos y que de ser así se promovería en
realidad la elaboración de drogas. Solicitar el retiro de la hoja de coca de la
lista de estupefacientes de
Añade a su demanda el hecho de que el Tribunal
Constitucional ya ha emitido sentencia, que constituye cosa juzgada, recaída en
el expediente acumulado 020-2005-PI/TC y 021-2005-PI/TC declarando fundada la
demanda de inconstitucionalidad contra Ordenanzas emitidas por los Gobiernos
Regionales de Cuzco y Huánuco que declararon patrimonio cultural de la nación
al arbusto de coca. Sostiene igualmente que las sentencias recaídas en los
procesos de inconstitucionalidad suponen ley negativa, y son vinculantes a
todos los sectores de la población, es decir tienen efectos generales y en
consecuencia acarrean la prohibición de emitir una norma igual a la que ha sido
declarada inconstitucional. Solicita por ello que el Tribunal adopte medidas eficaces
para evitar que esta se vuelva una práctica usual entre los Gobiernos Regionales
y se sancione drásticamente al infractor de
Finalmente sostiene que
4.2. Contestación de la demanda
El Presidente del Gobierno Regional de Puno, don Pablo Fuentes Guzmán y el Consejero Delegado del Consejo Regional del Gobierno Regional de Puno, don Juan Sacachipana Sacachipana contestan la demanda solicitando sea declara infundada en base a lo siguiente:
Respecto al exceso o invasión de competencia señalan que esto no es así
porque los principios de dinamicidad y subsidiaridad estatuidos en los incisos
b) y f) del artículo 4º de
Señalan igualmente que el Ministerio de Agricultura tiene como
competencia regular la política de desarrollo agrario de
Sostienen que
Sobre la afectación a los principios de unidad, lealtad, taxatividad y
cláusula de residualidad expresan que el actor interpreta erróneamente
En cuanto a lo expuesto sobre el tema de la regulación normativa regional
opuesta a políticas nacionales afirman que
Los recurrentes señalan también que de conformidad con el artículo 45 de
Sostiene por tanto que
Finalmente señalan que el caso resuelto por
V. FIJACION DE PUNTOS CONTROVERTIDOS EN ESTA MATERIA
CONSTITUCIONAL
De lo expuesto en el escrito de la demanda de inconstitucionalidad y su contestación se extrae que los puntos controvertidos en materia constitucional son:
- Determinar en quien recae la competencia para declarar patrimonio de la nación a la hoja de coca.
- Determinar en quien recae la competencia para declarar zonas de cultivo de la coca.
- Determinar si la competencia asumida por el Gobierno Regional de Puno es excesiva.
- Determinar si existe violación a los principios de unidad, lealtad, taxatividad, cláusula de residualidad y tutela y control.
VI. VISION PANORÁMICA DE LO
ACTUADO: Iter Procesal y Saneamiento.
6.1. La demanda fue
admitida a trámite por resolución de fecha 25 de marzo del 2,008, en la que el
Tribunal consideró que ésta cumplía los requisitos de fondo y forma para su
admisión establecidos en los artículos 202 y 203 de
6.2. Admitida a
trámite la demanda de inconstitucionalidad y de acuerdo al artículo 89 del
Código Procesal Constitucional se corrió traslado de ésta al Órgano emisor de
6.3. A su turno el Procurador Público Regional del Gobierno Regional de Puno, Walter Gustavo Chávez Mamani, se apersonó al proceso y solicitó la ineficacia del auto admisorio de demanda afirmando que la demanda no cumplía con un requisito de forma, es decir, faltaba anexar el Acuerdo del Consejo de Ministros con la determinación de formular demanda de inconstitucionalidad.
6.4. Mediante resolución de fecha 05 de junio de 2008 el Tribunal admitió como apersonado al proceso al Consejero Delegado del Consejo Regional del Gobierno Regional de Puno, Sr. Juan Sacachipana Sacachipana y declaró improcedente la excepción propuesta por éste fundamentando que la redacción de la demanda para este colegiado no ha sido y no es ni oscura ni ambigua porque su texto presenta con la claridad suficiente lo que el demandante quiere en su pretensión, que no es otra cosa que la declaración de inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional que por su texto y espíritu hace una declaración en relación a la hoja de coca, que, a decir del demandante, no tiene la facultad para ello.
6.5. En concernencia a
la solicitud de ineficacia del auto admisorio de demanda propuesta por el
Procurador Público Regional del Gobierno Regional de Puno este colegiado emitió
resolución de fecha 05 de junio de 2008 fundamentando que
6.6. Respecto a la vía
procedimental debe tenerse en cuenta que si bien es cierto que el tema de fondo
versa sobre el presunto ejercicio excesivo de competencia asumido por el
Gobierno Regional de Puno y en consecuencia la demanda debiera tramitarse bajo
las reglas del proceso competencial, también lo es que dicha competencia ha
sido expresada y arrogada en una Ordenanza que, como norma con rango de ley, es susceptible de ser cuestionada únicamente
mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad que se plantea ante
el Tribunal Constitucional en instancia única según lo ha previsto el inciso 4
del artículo 200 de
“Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad”.
6.7. Resueltas las
excepciones y cumplidas las exigencias para los procesos de
inconstitucionalidad establecidas en los artículos 202 y 203 de
VII. Finalidades del Proceso de Inconstitucionalidad, supremacía
constitucional y tipos de infracciones:
1.
El proceso de inconstitucionalidad tiene como finalidad
inmediata la defensa de
2.
No está demás recordar que la doctrina ha señalado que
3. Lo expuesto en el fundamento precedente ha sido recogido por el artículo 75º del Código Procesal Constitucional cuando señala que el proceso de inconstitucionalidad, tiene por finalidad
“la
defensa de
Este precepto contiene el principio
de jerarquía normativa que nos dice que cualquier otra norma con rango menor
está sometida a la supremacía de
4. En el presente caso están en discusión normas que delimitan el ámbito competencial de distintos órganos constitucionales por lo que, además de la aplicación del principio de jerarquía normativa, es menester acudir al principio de competencia para determinar la validez o invalidez constitucional de la norma con rango de ley cuestionada. Así el artículo 79º del Código Procesal Constitucional establece que
“Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.
5.
Por otra parte el artículo 75º del Código Procesal
Constitucional señala que la infracción a la jerarquía normativa de la
Constitución, puede ser: a) por la forma o por el fondo; b) parcial o total; y,
c) directa o indirecta; sin embargo, el recurrente no ha precisado en qué tipo
de infracción incurre
Casos
precedentes y línea Jurisprudencial del Tribunal Constitucional:
6. En el año 2005 los Gobiernos Regionales de Cusco y Huánuco emitieron las Ordenanzas Regionales 031-2005-GRC/CRC y 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GRH, respectivamente, que declararon a la planta de la hoja de coca como patrimonio regional natural, biológico, cultural e histórico y además reconocieron como zonas de producción tradicional de carácter legal al territorio de sus circunscripciones.
7.
Frente a dichas Ordenanzas el Presidente de
8.
El presente caso tiene como petitorio la declaración de
inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional que ha declarado patrimonio
cultural a la planta de coca, razón por la que el Presidente de
El
Perú Estado unitario y descentralizado; distribución de competencias
9.
El artículo 43º de
“El Estado es uno e indivisible. Su gobierno
es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio
de la separación de poderes”
El Estado
constituye una unidad, un todo, un universo; no obstante la vertiginosidad con
la que avanzan los Estados modernos y la creciente población, que suma miles de
millones en algunos casos como China, han creado la necesidad de transferir el
poder, elemento básico para gobernar, a órganos especializados para una mejor
administración del Estado. Es indudable que quien gobierna necesita del poder y
lo ejercita para bienestar del componente social. El poder del Estado en
consecuencia es único, pero hay que diferenciar el Estado unitario del
centralista; en este último el poder recae en un solo órgano que se convierte
en dominante de los poderes locales y particulares en los que además la
subordinación orgánica al poder central es absoluta, con autoridad investida
con competencias normativas en el Gobierno Central. En el Estado unitario y
descentralizado en cambio el poder no se encuentra concentrado en un órgano
único sino que se permite la posibilidad de transferir facultades de gobierno a
entidades, denominadas por algunos como “organismos constitucionales autónomos”,
que ayudan al desarrollo integral de la política nacional (artículo 189 de
10.
Nuestro país tuvo una concepción centralista por muchos
decenios y su política gubernativa estuvo destinada a un grupo minoritario hasta
que abandonó esa idea y adoptó la descentralización a partir de
11.
El legislador constitucional atendiendo a la realidad antes
descrita ha desarrollado un proceso de descentralización que responde a esa
realidad nacional concreta, por lo que ha creado Gobiernos locales y Regionales
en los que sus gobernantes son elegidos por sufragio directo (artículo 191º de
12. El propio Tribunal en los casos precedentes ha señalado que las competencias de los órganos constitucionales pueden ser:
a. Competencias exclusivas: Son materias asignadas en exclusividad a favor de organismos constitucionales. Serán positivas si son susceptibles de ser delegadas o negativas si son privativas del órgano respectivo, es decir, no sólo exclusivas sino también excluyentes.
b. Competencias compartidas: Son materias divididas en determinadas áreas de atención, repartiéndose responsabilidades entre dos o más niveles de gobierno, actividad coherente con los principios de cooperación y de tutela y control de los organismos constitucionales autónomos, según se verá luego.
c. Competencias delegadas: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada.
13.
Las competencias asignadas a los Gobiernos Regionales
se encuentran taxativamente establecidas en el artículo 192 de
Artículo 192.-
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía
regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su
responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de
desarrollo.
Son competentes para:
1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.
2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los
servicios de su responsabilidad.
5. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes
y programas correspondientes.
6. Dictar las normas inherentes a la gestión regional.
7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de
agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,
minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme
a ley.
8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para
la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia.
10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
14.
Las demás atribuciones inherentes a su función las
encontramos en el inciso 10 de
Artículo 10.- Competencias exclusivas y compartidas establecidas en
Los gobiernos regionales ejercen las competencias exclusivas y
compartidas que les asigna
1. Competencias Exclusivas
Son Competencias Exclusivas, de acuerdo al artículo 35 de
a) Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los
programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de
Desarrollo.
b) Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su región.
c) Aprobar su organización
interna y su presupuesto institucional conforme a
d) Promover y ejecutar las
inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial,
energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con
estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión
privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades.
e) Diseñar y ejecutar programas
regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias.
f) Promover la formación de empresas y unidades económicas regionales
para concertar sistemas productivos y de servicios.
g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales
para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y
otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
h) Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de
desarrollo.
i) Concretar acuerdos con otras
regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental.
j) Administrar y adjudicar los
terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con
excepción de los terrenos de propiedad municipal.
k) Organizar y aprobar los
expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su
jurisdicción, conforme a la ley de la materia.
I) Promover la modernización de
la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación,
empleo y a la actualización e innovación tecnológica.
m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su
responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes.
n) Promover el uso sostenible de
los recursos forestales y de biodiversidad.
o) Otras que se le señale por
ley expresa.
2. Competencias Compartidas
Son Competencias Compartidas, de acuerdo al artículo 36 de
a) Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial,
primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de
interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo.
b) Salud pública.
c) Promoción, gestión y
regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel,
correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio,
turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio
ambiente.
d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la
calidad ambiental.
e) Preservación y administración de las reservas y áreas naturales
protegidas regionales.
f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones
artísticas y culturales regionales.
g) Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos
los niveles, concertando los recursos públicos y privados.
h) Participación ciudadana, alentando la concertación entre los
intereses públicos y privados en todos los niveles.
i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.
15.
A todo esto hay que agregar lo dispuesto en la Ley
28296, Ley General del Patrimonio Cultural de
Artículo I.- Objeto de la Ley
La presente Ley establece políticas nacionales de defensa, protección,
promoción, propiedad y régimen legal y el destino de los bienes que constituyen
el Patrimonio Cultural de
Artículo II.- Definición
Se entiende por bien integrante del Patrimonio Cultural de
16.
Tratándose en el presente de temática de puro derecho
es preciso verificar si el Gobierno Regional de Puno emitió
VIII.
Fundamentos
17. Antes
de ingresar a las cuestiones propuestas, este tribunal considera necesario
dejar establecido su posición institucional con relación al derecho a la identidad
cultural que ha sido alegado por la parte emplazada como sustento para ejercer
su competencia como Gobierno Regional al declarar a la planta de
8.1.
El derecho a la identidad cultural
18. El derecho a la identidad cultural fue introducido como “novedad” en el texto constitucional de 1993, al establecerse en su artículo 2°, inciso 19), el derecho de toda persona:
“19) A su identidad étnica y cultural. El
Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de
Todo peruano tiene derecho a usar su propio
idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete. Los extranjeros tienen
este mismo derecho cuando son citados por cualquier autoridad”.
19.
20. La identidad étnica, como especie del género “identidad cultural”, ha merecido también atención de la comunidad internacional. Así, el artículo 27° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece que:
“Artículo 27.- En los Estados en que existan minorías étnicas,
religiosas y lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas
minorías el derecho que le corresponde, en común con los demás miembros de su
grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia
religión y a emplear su propio idioma”.
21. El objeto de tutela de este dispositivo es el derecho a la identidad cultural de los grupos minoritarios. Sin embargo, dada la amplitud semántica que tiene el término “vida cultural” utilizado en el dispositivo, su interpretación no debe restringirse sólo a los grupos denominados minoritarios, sino que debe otorgársele un amplio contenido, de modo que alcance también a toda manifestación cultural que desarrolle un grupo social o local al interior del Estado, puesto que toda la existencia del fenómeno cultural es inherente a toda agrupación humana, y no sólo a los grupos étnicos.
22. A
partir de esta consideración, y conforme lo señala
8.2. El
derecho a la identidad cultural y su concretización a través de la
jurisprudencia constitucional.
23. Este Colegiado ha hecho algunas precisiones en anteriores pronunciamientos en torno a la dimensión de la protección constitucional que otorga el artículo 2°, inciso 19), al considerar que mediante dicha disposición,
(...) el Constituyente ha
proyectado en
24.
En otra ocasión, este Tribunal también ha manifestado
que los derechos que reconoce
(...) constituyen la dimensión principal del contenido cultural de nuestra Constitución, es decir, el conjunto de rasgos distintivos espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un grupo social; el cual abarca, además de las artes y las letras, los modos de vida, las maneras de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y creencias (STC 0042-2004-AI/).
25. La identidad cultural, como elemento de integración de la sociedad en el marco del pluralismo que profesa el Estado Democrático y Constitucional, también es concebida como un conjunto de manifestaciones y rasgos culturales de diversa índole, que cumple las funciones simultáneas de caracterizar a una sociedad o un grupo social, es decir, de imprimirle cualidades que posibiliten su propio reconocimiento como grupo que vive e interactúa en un contexto y tiempo determinado, así como de identificar las diferencias frente a los demás grupos sociales, por la constatación de que no comparten de modo total o parcial dichas manifestaciones o rasgos culturales.
26. Estas expresiones culturales, que corresponden a una sociedad pluricultural y multiétnica compatible con el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho que alienta y promueve el respeto a las diferencias, han sido valoradas por este Tribunal como expresiones de un patrimonio inmaterial, mientras que los bienes culturales a que se refiere el artículo 21° de la Constitución[2], han sido valorados como expresión del patrimonio cultural materializado.
27. En tal
sentido, la identidad que se construye a través de representaciones o
manifestaciones culturales concretas o materiales, expresa una doble dimensión
de la cultura. Por un lado, constituye expresión de la “obra cultural” de un
pueblo o grupo social, como puede ser un monumento, una construcción, un telar,
o una determinada práctica social etc.; y, por otro, también expresa la
“identidad emotiva”, es decir, tiene la virtud de lograr adhesiones a partir de
su constitución como expresión cultural de un grupo social. Esta comprensión
emocional de determinados bienes materiales puede, por tanto, llegar a
convertirse en expresión de cultura e identidad de un grupo social determinado
que, por ello, debe ser tutelada por el Estado en el marco del artículo 21º de
28. De este modo, la identidad cultural de los grupos sociales y, de las personas en general, se construye a partir de un conjunto de percepciones de carácter objetivo- subjetivo, respecto a una serie elementos culturales y de representación. Estos elementos y practicas sociales caracterizan a los grupos humanos, definiéndolos, individualizándolos y diferenciándolos de otros grupos, y generando entre ellos lazos de pertenencia. Pueden ser de diversa índole: lingüísticos, religiosos, políticos, históricos, (identificación con un pasado común), costumbres ancestrales, paisajes naturales monumentos históricos restos arqueológicos, monumentos de importancia arquitectónica, producción material e inmaterial, entre otras posibilidades por agotar. En cuanto expresión de la cultura de un pueblo, los elementos que forman su cultura, así como sus prácticas ancestrales y, en general, el patrimonio cultural de los pueblos, puede también ser tutelados como expresión del derecho a la identidad cultural, en la medida que representan la vida cotidiana mantenida a través del tiempo que refleja la historia y las aspiraciones de un grupo o una comunidad.
29. La
protección que deba brindarse a la identidad cultural como derecho subjetivo
que se sustenta en tales manifestaciones culturales, importa no obstante la
identificación de qué debe considerarse como patrimonio cultural. Una primera
respuesta a dicha cuestión la ofrece
Se entiende
por bien integrante del Patrimonio Cultural de
8.3. La hoja de coca como expresión de la identidad
cultural
30. En este sentido, este Colegiado ha
tenido ocasión de establecer que, aunque en el marco de lo que establece
“(…) la planta de la hoja de coca, en tanto especie
vegetal, no es susceptible de ser declarada como patrimonio cultural ni natural
en un sentido material”; ello sin embargo no “no supone, desconocer su carácter
de elemento biológico cuya utilización con fines terapéuticos y medicinales le
otorga una protección especial, en tanto, patrimonio
cultural inmaterial.” (STC 020-2005-AI/TC FJ 104)
31. Con relación al concepto de patrimonio cultural inmaterial, este Colegiado ha precisado que se trata del,
“(…) conjunto de las expresiones
culturales y sociales que, heredadas de sus tradiciones, caracterizan a las
comunidades, lo que ha determinado que estos bienes inmateriales se hayan
afirmado y terminado imponiéndose a nivel internacional como una noción capital
para comprender las identidades culturales de los pueblos, y es la que ahora
nos permitirá abordar la naturaleza de la planta de la hoja de coca.”
En tal sentido hemos establecido con relación a la hoja de coca que:
“(…) en tanto especie natural cuya
utilización para un fin determinado, debe recibir un régimen de protección
especial conforme al Derecho Internacional, pero fundamentalmente dentro de los
alcances de
32.
De este modo, cabe resaltar
la íntima relación del cultivo y uso tradicional de la hoja de coca como parte
de un conjunto de prácticas sociales, culturales, medicinales y de intercambio
comercial, de determinadas comunidades de nuestro país, con el derecho
reconocido en el artículo 2.19 de
33. Ello no obstante, resta por ver si en el Estado Constitucional el reconocimiento del Derecho a la identidad cultural, genera per se un derecho o comporta la habilitación de competencias de modo que cualquier estamento del Estado pueda declarar que determinada práctica, social o ancestral pueda ser declarada como patrimonio cultural de la nación.
8.4. Órgano competente para
declarar a la hoja de coca patrimonio cultural
34. La cuestión que debe responderse en este caso estriba,
entonces, en establecer si el Gobierno Regional de Puno, tiene o no habilitada
su competencia para declarar al cultivo de la hoja de coca “(…)como
Patrimonio Regional, cultural inmaterial, etnobotánico, sociológico histórico,
alimenticio, medicinal e industrial, como símbolo del Pueblo quechua – aymara
de
En tal sentido, la presente
demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo (a través
del Ministerio de Justicia) contra
34. En dicha sentencia recaída en los expedientes ya mencionados el Tribunal Constitucional exhortó:
1) Al
Congreso a reconocer a la hoja de coca como Patrimonio Cultural de
“Todo lo dicho, evidencia que desde
hace siglos el uso tradicional (chaccheo, mágico religioso, ceremonial y
medicinal) de la planta de la hoja de coca, forma parte de la identidad
cultural de los pueblos originarios del Perú. Por ello, este Colegiado comparte
la preocupación de los demandados por el ocio del legislador nacional al no
haber reconocido expresamente al uso tradicional de la planta como patrimonio
cultural inmaterial de la nación. En tanto dicha inercia legislativa persista
se corre el riesgo de generar una inconstitucionalidad por omisión, no sólo por
afectar el derecho a la identidad cultural de muchos peruanos (artículo 2º 19
de
Por tales motivos se exhorta al
Congreso de
2) Al
INC a evaluar la conveniencia técnica de esa declaración como patrimonio
cultural inmaterial
3) Al
Poder Ejecutivo y a DEVIDA a concretar el Programa de Desarrollo Alternativo.
En este otro punto el Tribunal fundamentó que:
Fundamento
146: “Para tales efectos, exhorta al
Poder Ejecutivo, y particularmente, a DEVIDA, ha adoptar todas las medidas
necesarias para concretar, en el más breve plazo posible, el Programa de
Desarrollo Alternativo previsto en el punto IV.C de
8.5. Eficacia de
las sentencias constitucionales, omisiones legislativas y función de
colaboración del Tribunal Constitucional.
35. Han
transcurrido poco más de dos años desde que se dictó la aludida sentencia, que
tiene efectos erga omnes, y el
Congreso de
36. En
efecto conforme ha sido reconocido de manera creciente por la doctrina
constitucional, en la situación actual de desarrollo del Derecho Procesal
Constitucional, mediante el proceso de control de constitucionalidad de la ley,
no sólo es posible el control de las actuaciones positivas del legislador a
través de la emisión de leyes, sino que también, en muchos casos, se vuelve
imperativo la vigilancia de su desidia o inacción, cuando dicha inactividad
viene ordenada por imperio de
37. Es
verdad que
38. Ello
muestra que la tesis de la división de poderes en el marco del actual
desarrollo del Estado Constitucional, se complementa con el principio de
colaboración de los poderes del Estado, permitiendo que también los jueces
participen de la labor de creación de normas a través de sus interpretaciones
o, en otros supuestos, activando la acción legislativa en determinado sentido a
efectos de lograr desarrollos compatibles con la real vigencia de los derechos
fundamentales. En este marco, el control de las omisiones del legislador se
corresponden con una tesis básica respecto del valor de
“Lo que está ordenado por
39. En
este esquema metodológico, puede establecerse que el control de la acción
positiva del legislador, está en directa relación con lo que es
“constitucionalmente imposible”. Cuando la actividad del legislador a través de
la ley incursiona dentro de este ámbito, la actuación del Tribunal se orienta a
eliminar dicha intromisión prohibida por
Constitucionalmente prohibido, así como para exigir aquello que resulta “constitucionalmente necesario”.
40. Si no fuera posible desde la jurisdicción constitucional la exigencia de determinadas acciones al legislador en sentido positivo, buena parte del modelo de garantía de los derechos no serían posibles de atender, puesto que el Estado Constitucional se sustenta no sólo en un haz de posibilidades de acción negativa por parte del Estado, sino que la naturaleza misma del Estado Social y Democrático de Derecho, importa una serie de acciones positivas sin las cuales el modelo sería incompleto. De modo que la necesidad de que los órganos judiciales puedan activar la acción de los demás poderes, no hay que buscarla necesariamente en un mandato expreso del constituyente, en la medida que se trata de un mandato más sustancial que formal y que responde a la misma esencia del modelo de reparto de atribuciones y competencias de los poderes públicos para hacer efectiva la tutela de los derechos fundamentales.
41. En
esta dirección la doctrina ha reafirmado la necesidad de la inclusión del control
de las omisiones, entre otras razones, en virtud a: a) la necesidad de
reivindicar el valor normativo de
Omisiones
de
42. Establecida la necesidad del control de las omisiones del
legislador, conviene ahora detenernos en identificar las formas en que suele
presentarse estos supuestos de control por parte del Tribunal Constitucional.
En este punto, la doctrina suele distinguir las omisiones absolutas u omisiones del legislador de las omisiones relativas u omisiones de la
ley. Las primeras están referidas a los silencios
totales del legislador sobre determinadas materias cuya regulación o
tratamiento legislativo viene exigido desde
43. Respecto a la configuración de una omisión
absoluta o total, la doctrina discute si esta se presenta sólo después de
transcurrido un lapso de tiempo prudencia en que la acción legislativa no se ha
desarrollado o ella puede deducirse del simple mandato constitucional y opera
desde el momento mismo de la promulgación de
44. Siendo ello verdad, no
obstante, tratándose de derechos fundamentales, el silencio del legislador no
puede quedar sujeto a el derecho comparado también ha desarrollado una serie de
mecanismo a efectos a ese “albur de la decisión del legislador” como si tratara
de una simple promesa que el tiempo termine por extinguir, en la medida que
corresponde a los jueces la tutela de los derechos constitucionales en el
actual Estado Constitucional, y son ellos quienes pueden establecer una línea
de diálogo y comunicación con el Poder Legislativo a través de sus sentencias.
45. En este sentido, dos son los mecanismos que suelen utilizarse a efectos de remediar los problemas que presenta las omisiones por parte del legislador en el tiempo. A) en primer lugar la apelación al plazo razonable, como un tiempo prudencia que permita cubrir la omisión; b) la fijación de un plazo fijo por parte de las instancias judiciales. La teoría del plazo razonable es en realidad un instrumento utilizado por los jueces constitucionales frente al legislador en el control sobre todo de los silencios de la ley constitutivos de una inconstitucionalidad por omisión (omisiones relativas) para disponer de la vigencia de la voluntad legislativa. Con el supuesto fin de atemperar el fallo de las sentencias que aprecian su existencia, el juez constitucional deja en precario la validez de la ley impugnada por omisiva, pues, en el caso de declarar la inconstitucionalidad por omisión, no se anula el precepto legal omisivo, sino que la sentencia recomienda al legislador que en un plazo razonable remedie esa omisión, so pena de que, transcurrido ese plazo a juicio del juez constitucional, una nueva impugnación de esa misma ley abocará a que se declare, ahora sí, nulo el precepto en cuestión.
Omisiones constitucionalmente explícitas y omisiones de configuración
jurisprudencial
42. En
el Derecho comparado actualmente no ofrece mayores resistencias la necesidad
del control de las omisiones ordenadas de manera explícita por
43. Distintos
son los supuestos en que la constatación de la omisión, sólo se pone en
evidencia como consecuencia de la interpretación judicial de los derechos
fundamentales o del desarrollo de las cláusulas orgánicas de
44. En
este sentido, conviene precisar en este punto, que las omisiones constatadas a
través de la actuación de los órganos judiciales, en especial, por la actividad
del Tribunal Constitucional, se configuran como mandatos normativos que se
proyectan con efecto erga omnes
conforme al artículo 204º de
Configuración de un supuesto de
omisión legislativa por delimitación jurisprudencial en el presente caso.
45. Tal como ya ha quedado establecido en el fundamento 34, este
Colegiado ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la relación entre el
derecho a la identidad cultural previsto en el artículo 2.19 de
“Por ello, este Colegiado comparte la
preocupación de los demandados por el ocio del legislador nacional al no haber
reconocido expresamente al uso tradicional de la planta como patrimonio
cultural inmaterial de la nación. En tanto dicha inercia legislativa persista
se corre el riesgo de generar una inconstitucionalidad por omisión, no sólo por
afectar el derecho a la identidad cultural de muchos peruanos (artículo 2º 19
de
Por tales motivos se exhorta al
Congreso de
46.
Con base en este precedente jurisprudencial este Tribunal
está en condiciones de establecer que dado el tiempo transcurrido desde
entonces (mas de dos legislaturas ordinarias), se ha configurado un supuesto de
omisión legislativa por delimitación jurisprudencial del derecho a la identidad
cultural previamente desarrollado por este Colegiado y que incluye entre sus
supuestos normativas, la necesidad de que el Estado actúe reconociendo
legislativamente las diversas manifestaciones culturales y tradicionales, entre
ellas, la relevancia cultural milenaria del cultivo y utilización tradicional
de la hoja de coca en las diferentes comunidades y espacios geográficos de
nuestro país.
47.
En este sentido, el Tribunal considera que el legislador
está obligado a actuar en la próxima legislatura emitiendo una ley que recoja
las aspiraciones de los pueblos andinos y amazónicas que ven reflejada parte de
su identidad constitucionalmente reconocida, en el cultivo, uso y tratamiento
en general de la planta de la hoja de coca. Esto además en la necesidad de
prevenir permanentes conflictos frente a la frustración que general la
inactividad de los poderes públicos con relación al reconocimiento de este tipo
de derechos tan profundamente arraigados en la cosmovisión de las diferentes
nacionalidades y culturas que habitan en nuestro territorio nacional.
Sobre las cuestiones planteadas en el presente caso
48. Resta
ahora analizar si la actuación del Gobierno de Puno, invade las competencias
del gobierno central con la emisión de la ordenanza materia de este proceso.
Esto acarrea dos controversias, una de tipo formal y la otra de fondo. La
primera está referida al accionar del Gobierno Regional de Puno, el cual no
puede declarar a la hoja de coca como patrimonio cultural, pues no es
competencia que le esté asignada taxativamente por
“Así las
cosas,
Y
la de fondo sería la supuesta “inconstitucionalidad por omisión” del Congreso
de
49.
El Perú forma parte de los países firmantes de
50.
Si bien el Congreso debía declarar Patrimonio Nacional
a la hoja de coca y el INC evaluar la conveniencia de declararla patrimonio
cultural inmaterial, esta debía hacerse de acuerdo al ordenamiento
internacional; es por ello que tanto el
Congreso de
51.
Se debe distinguir además que la declaración de la hoja
de coca como patrimonio cultural de
52.
El Estado Peruano no ha emitido declaraciones precisas
y oficiales sobre el informe del año 2007 sobre las drogas realizado por
53.
Declaraciones con matiz de opinión afirman que el
Gobierno del Perú se encuentra evaluando este informe y su grado de validez, así
como que estaría estudiando una posición frente a la temática en comentario, la
que tendrá que analizar el informe de
54.
En consecuencia habiendo este Colegiado determinado
quien es el órgano competente para declarar a la hoja de coca patrimonio
cultural, el artículo 1 de la ordenanza cuestionada resulta inconstitucional.
Debe tenerse en cuenta que si la inacción del órgano competente continua y para
evitar Ordenanzas masivas que declaren a la hoja de coca como patrimonio
cultural, el Tribunal Constitucional como máximo intérprete de
8.6. Las implicancias político – sociales
de reconocer áreas de cultivo tradicional.
Artículo 2º de
55.
El artículo 2º de
56. Este Tribunal considera que para poder emitir un pronunciamiento al respecto debe partir de la realidad de las localidades señaladas y la relación que guardan con otras zonas de vivencias similares. Lo primero que se debe estudiar es el número de hectáreas de cultivo, la producción de la hoja de coca a nivel nacional en las zonas descritas, para luego ver las cifras que se estiman sobre su uso tradicional tanto en la región como en la elaboración de productos industriales a través de ENACO.
57.
Según los datos publicados por el Observatorio Peruano
de Drogas (OPD) la superficie de cultivo de coca, expresada en hectáreas ha
aumentado en el año 2007 dejando la cifra en
58.
Esas
Gráfico 1.
Fuente: Sistema Nacional de Monitoreo
en colaboración con
Elaboración
59.
Sin embargo son muchas las regiones donde encontramos
áreas de cultivo de la hoja de coca, no pudiendo de manera prematura y
automática atribuirle todo el total y porcentaje destinado a las zonas
referidas en
60. El gráfico 2 muestra las áreas de cultivo de la hoja de coca. Así aparecen las zonas de Inambari y Tambopata en la provincia de Sandia y San Gabán en la provincia de Carabaya, todas ellas mencionadas en la cuestionada Ordenanza (Fuente: Perú Monitoreo de Cultivos de Coca. ONUDD. Junio 2007).
61.
En
Gráfico 2 Fuente: Perú Monitoreo de Cultivos de Coca. ONUDD. Junio 2007
|
VALLES |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
Alto Huallaga |
13,636 |
14,481 |
15,286 |
13,646 |
16,900 |
16,039 |
17,080 |
17,217 |
|
Apurímac-Ene |
11,475 |
12,600 |
14,170 |
14,300 |
14,700 |
15,530 |
15,813 |
16,019 |
|
|
13,914 |
13,980 |
12,170 |
12,340 |
12,700 |
12,503 |
12,747 |
12,894 |
|
San
Gabán |
s.d |
s.d |
s.d |
470 |
2,700 |
292 |
446 |
465 |
|
Inambari
- Tambopata |
1,511 |
2,520 |
2,430 |
2,260 |
2,000 |
2,250 |
2,366 |
2,864 |
|
Aguaytía |
2,529 |
1,051 |
1,070 |
510 |
500 |
917 |
1,570 |
1,610 |
|
Marañón, Putumayo, Amazonas |
s.d |
1,250 |
1,250 |
450 |
500 |
500 |
968 |
1,065 |
|
Palcazú - Pichis - Pachitea |
340 |
350 |
350 |
250 |
300 |
211 |
426 |
1,148 |
|
Alto Chicama |
s.d |
s.d |
s.d |
s.d |
s.d |
s.d |
s.d |
400 |
|
Total redondeado |
43,400 |
46,200 |
46,700 |
44,200 |
50,300 |
48,200 |
51,400 |
53,700 |
Gráfico 3. Fuente: Elaboración del gráfico OPD – DEVIDA
62.
En las áreas de San Gabán (Carabaya) e Inambari y
Tambopata (Sandia) tenemos un total de
63.
Según una encuesta realizada por el Instituto de
Estadísticas e Informática (INEI) el máximo de consumo tradicional de la hoja
de coca a nivel nacional es de 8 800 TM, y esta cifra disminuye anualmente (Según dicha encuesta factores como
el de las migraciones influyen en la disminución del consumo tradicional, así
también como el nuevo consumo industrial (filtrantes, mates, harina etc.)).
En el informe presentado por DEVIDA se señala que ENACO en el año 2007 solo
acopió 25,8 TM de hoja de coca de los valles de Inambari y Tambopata y de
64. Ahora sí podemos comprobar con estos datos que solo una parte de toda la producción de hoja de coca está destinada al consumo tradicional de la zona, y el resto (la mayor parte) está destinada al narcotráfico o a otros fines no lícitos.
65.
Con la política antidrogas emprendida por el Estado a
través de DEVIDA y plasmada en la “Estrategia Nacional de lucha contra las
drogas 2007-
66. De un análisis directo de la situación en la que se encuentran las personas encontramos una realidad que tiene diferentes carencias que son de tipo:
· Económico
· Social
· Cultural – educacional
· Institucional
67.
El primero por las condiciones y cifras
económicas que muestran un panorama desalentador, el segundo por las distintas
posiciones en cuanto al consenso y diálogo de la población y el Estado, el
tercero por el escaso nivel educacional con que cuentan sus habitantes, y el
cuarto por la carencia de reglas claras y de control por parte de las
autoridades. En el gráfico 4 se ha elaborado un cuadro comparativo en el que se
ubican algunas de las provincias productoras de hoja de coca y el puesto que
ocupa en el ranking de pobreza dentro de las 194 provincias con las que cuenta
el Perú (siendo 1 el menos pobre y 194 el más pobre) (Fuente:
Informe sobre Desarrollo Humano – Perú 2005. PNUD).
|
DEPARTAMENTOS Y PROVINCIAS |
POSICIÓN |
DEPARTAMENTOS Y PROVINCIAS |
POSICIÓN |
|
AYACUCHO |
|
PASCO |
|
|
Huanta |
162 |
Oxapampa |
84 |
|
La Mar |
175 |
PUNO |
|
|
CUSCO |
|
Carabaya |
118 |
|
La Convención |
152 |
San Antonio de Putina |
115 |
|
HUÁNUCO |
|
Sandia |
120 |
|
Huamalíes |
186 |
SAN MARTÍN |
|
|
Leoncio Prado |
157 |
Tocache |
101 |
|
Puerto Inca |
194 |
UCAYALI |
|
|
Pachitea |
193 |
Padre Abad |
151 |
|
JUNÍN |
|
LORETO |
|
|
Chanchamayo |
57 |
Maynas |
80 |
|
Satipo |
91 |
|
|
Gráfico 4.
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano – Perú 2005. PNUD
68. Las provincias de Sandia y Carabaya ocupan los lugares 120 y 118 respectivamente, siendo esto un ejemplo de las condiciones económicas de la zona.
69. Según reportes del INEI en los valles de Inambari, Tambopata y San Gabán impera una extrema pobreza, que abarca el 51 % de la población. Entre todos sus cultivos (coca, café, cítricos etc) el ingreso anual promedio es de S/. 3 000 en Tambopata y de S/. 6 000 y S/. 15 000 en Inambari y San Gabán respectivamente. El cultivo que más les favorece es la coca.
70.
En el plano social
71. En el plano educativo, la mayoría de la población campesina solo alcanza la educación primaria.
72. En lo institucional las autoridades distritales se encuentran en un proceso de constantes altercados con el gobierno provincial y regional así como con el nacional por la defensa de sus cultivos de hoja de coca.
73.
En
1.
PREVENCIÓN DEL CONSUMO
Promover el desarrollo e institucionalización de
políticas y programas de prevención y rehabilitación del consumo de drogas,
desde los gobiernos regionales y gobiernos locales.
2.
INTERDICCIÓN
Detener y disminuir sostenidamente los cultivos
ilícitos, así como la producción, comercialización, tráfico de drogas y delitos
conexos.
3.
DESARROLLO SOSTENIBLE
Generar propuestas productivas, sociales y de
infraestructura que sean sostenibles y participativas, orientadas al abandono
del cultivo de coca para uso ilícito.
74. El
segundo y tercer objetivo se encuentran estrechamente relacionados. La
interdicción se ha venido ejecutando con la erradicación de la hoja de coca y
el control de ENACO. Sin embargo la
propuesta de desarrollo sostenible aún parece poco eficaz por factores como el
precio de los productos alternativos, las condiciones de vida y la pasividad
con la que estas se efectúan. Los programas internacionales y nacionales,
públicos y privados han venido invirtiendo y prestando más apoyo a la zona
central (sierra y selva centro) debido a que la mayor cantidad de producción
cocalera se encuentra precisamente en estas áreas.
75. El
artículo 2 de
76. Entonces
los problemas referidos al “desarrollo sostenible” o “productos alternativos”
son básicamente:
1.
La pasividad política de los encargados de
llevar a cabo este proyecto
2.
Las condiciones de vida de los pobladores y la
inacción por parte del Estado
3.
La poca retribución económica que generan
estos productos alternativos.
77.
Como ya se manifestó anteriormente los
proyectos de “cultivo de productos alternativos” aún no se han llevado a cabo a
plenitud en la zona, el avance es lento y genera descontento en la población y
en las autoridades. La mayoría de estos proyectos han sido efectuados en el
centro del país descuidando estas zonas de Puno. Sin apoyo estatal y debido a
las condiciones de vida de los pobladores de las cuencas declaradas como aptas
para el cultivo de coca, resulta atractiva económicamente esta actividad frente
a cualquiera de los otros productos que se proponen. Además el apoyo técnico,
la capacitación y preparación para competir en el mercado con estos cultivos
alternos es casi nula. La mayoría de estos pobladores no cuentan con servicios
básicos, (51% en extrema pobreza), lo que dificulta aún más que sus familias
puedan resistir el cambio o la transición entre la hoja de coca y otro producto
alterno, ya que el período de adaptabilidad puede ser relativamente largo. El
Estado (Nacional, Regional y Local) aún no ha llegado a la zona de forma
activa. Su inacción favorece a los comerciantes del cultivo ilícito.
78.
El tercer punto relaciona el precio de la hoja
de coca (Tanto el
precio legal como el ilícito) con el precio de los “productos
alternativos”. Aquí es evidente que el Estado no va a poder competir
económicamente con los narcotraficantes. El precio promedio anual de la hoja es
como lo indica el gráfico 5 (Fuente ONUDD 2008)
79.
Sin embargo
Grafico 5. Fuente: Fuente ONUDD 2008
80.
Del gráfico 6 se desprende que el precio más alto de la hoja de coca se da
en la zona de Inambari, casi similar ocurre en las dos áreas cocaleras también
reconocidas en
81.
Los productos alternativos que las Naciones
Unidas proponen a través del Estado y de los mismos programas que vienen
efectuando en algunas zonas de
Gráfico 6 Fuente: ONUDD 2008
82.
Hay que tener presente en esto que no todos
los productos mencionados son cultivables en la zona, dadas las condiciones
climáticas, riqueza de la tierra y desniveles del terreno en donde se cultiva o
realiza la actividad. Así los productos cultivados en el plan “alternativo” son
el cacao, el café, el pijuayo, los frutales (cítricos) que solo crecen en
Tambopata ( Monitoreo publicado por
Gráfico 7. Fuente: Monitoreo publicado por
83. Ahora, el precio de estos productos no satisface las necesidades mínimas de la población y no tienen punto de comparación con lo que se obtiene con la hoja de coca al vendérsela a los narcotraficantes. Inclusive el precio que paga ENACO es de menos de la mitad, de lo que se obtiene con la otra forma.
84. Programas del gobierno que llegan a la zona como “Juntos” muestran altas cifras de atención, sin embargo esta aún es insuficiente en relación con las necesidades que verdaderamente tiene la población (Programa Nacional de Apoyo Directo a los más pobres “JUNTOS”. Ver gráfico 8). Las expectativas de atención de este programa por ejemplo son elevadas, pero en última instancia solo sirven para mitigar momentáneamente las necesidades de los pobladores, más no aseguran un programa a largo plazo de desarrollo integral.
Gráfico 8. Fuente: Programa
Nacional de Apoyo Directo a los más pobres “JUNTOS”
85.
De lo expuesto hasta aquí podemos encontrar
y comprobar que las zonas declaradas como áreas de cultivo tradicional
satisfacen la demanda del consumo tradicional e industrial, la cual es mínima
en relación a la producción. El resto alimenta el narcotráfico.
86.
87.
El Estado así no puede reconocer como áreas
de cultivo tradicional a las señaladas, pues se ha demostrado que alimenta el
narcotráfico, sin embargo puede limitar la producción y las zonas de cultivo a
lo necesario para el consumo y la industria, de aceptar esta práctica milenaria
del chacchado y oponerse a las recomendaciones de
88.
De no lograrse la inconstitucionalidad de la
norma además se estaría reconociendo un centro de provisión de insumos para el
narcotráfico que constituye un canal de distribución para el narcotráfico
internacional de la zona sur del país, que nace en Puno, y crea un canal de
distribución por Bolivia y Brasil. (ver Mapas sobre los canales de distribución
de la coca en el país. Fuente: ONUDD
– Informe 2007 Drogas y Delitos en el Perú situación actual y evolución -)
89.
De esta manera es necesaria la declaración
de inconstitucionalidad de
8.7. Excesiva competencia asumida por el
Gobierno Regional de Puno.
90.
En
resumen, de lo expuesto en los fundamentos anteriores la competencia
asumida por el Gobierno Regional de Puno de declarar a la hoja de coca
patrimonio cultural y señalar que su cultivo es tradicional, y que por ende
puede cultivarse a discreción dentro de la circunscripción del Gobierno
Regional de Puno es excesiva, primero porque no es una que esté asignada en
Artículo I.- Objeto de la Ley
La presente Ley establece políticas
nacionales de defensa, protección, promoción, propiedad y régimen legal y el
destino de los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de
8.8. Vulneración a los principios de
unidad y lealtad regional, taxatividad, cláusula de residualidad y tutela y
control.
91.
La norma en cuestión vulnera los principios de unidad y
lealtad regional, taxatividad, cláusula de residualidad y tutela y control. Si
bien es cierto que
Artículo
191.- Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las
municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones.
También es cierto que la autonomía debe
ejercerse bajo el principio de unidad y lealtad regional que dice
Artículo 189º de
El
territorio de
El principio de lealtad regional “…Opera como una garantía
institucional, pues asegura que el proceso de descentralización no degenere en
uno de desintegración en el que los gobiernos regionales puedan confundir el
principio de autonomía que le ha sido reconocido constitucionalmente (artículo
191º) con los de autarquía o soberanía interna…” (fundamento 44 del caso
precedente)
Fuente: ONUDD – Informe 2007 Drogas y Delitos en el Perú situación actual y evolución
Nivel de Pobreza en puntos porcentuales. Fuente: ONUDD
2007.
“…Los gobiernos regionales, al tener un deber de cooperación leal, o de lealtad regional, en la consecución de los fines estatales, no pueden dictar normas que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales. Asimismo, tienen la obligación de facilitar el cumplimiento de la misión constitucionalmente asignada al Gobierno Nacional así como a los gobiernos municipales. También la de abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados a tales instancias de poder estatal y vecinal…” (fundamento 42 del caso precedente).
El
Gobierno de Puno pone en riesgo y peligro
“…En un Estado como el nuestro, el principio de unidad resulta determinante al momento de evaluar la atribución de competencias que no se encuentren claramente definidas por el bloque de constitucionalidad, de manera tal que bajo una cláusula de residualidad, prima facie, la competencia corresponderá al Gobierno Nacional…” (fundamento 48 del caso precedente)
“…Los gobiernos regionales no tienen más competencias
que aquellas que
Como se dijo anteriormente ni la
Constitución ni
El artículo 199º de la Constitución señala que
“Los gobiernos
regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización
y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o
legal, y están sujetos al control y supervisión de
En “la medida que la regionalización se inserta dentro del proceso de descentralización, y éste se realiza “por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales”, los gobiernos regionales están sujetos a instancias de control y tutela por parte de órganos nacionales competentes.
De este artículo debe entenderse no sólo que los Gobiernos están sometidos a control y fiscalización administrativa sino que además sus normas pueden estar sujetas a control constitucional cuando, activada la demanda de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional asume competencia para ello, tal como ha ocurrido en el presente caso.
IX.
Efecto vinculante de la sentencia de inconstitucionalidad.
92.
El Artículo 82 del Código Procesal
Constitucional establece que:
“…Las sentencias del Tribunal
Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los
procesos de acción popular que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada,
por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales
desde el día siguiente a la fecha de su publicación…”
Las sentencias
dictadas en un proceso de inconstitucionalidad tienen efecto vinculante para
todos los poderes públicos, vinculación que, por sus alcances generales, se
despliega hacia toda la ciudadanía. En tal sentido, el Tribunal Constitucional,
en su condición de órgano de control de
FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la excepción deducida por el Gobierno Regional de Puno.
2. Declarar FUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad de autos; y, en consecuencia, INCONSTITUCIONALES
los artículos 1º y 2º de
3. Declarar INCONSTITUCIONALES los demás artículos de dicha Ordenanza por conexidad.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA
ARROYO
MESIA
RAMIREZ
VERGARA
GOTELLI
BEAUMONT
CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO
CRUZ
ALVAREZ
MIRANDA
EXP. N.º 00006-2008-PI/TC
LIMA
PODER EJECUTIVO
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ERNESTO ÁLVAREZ MIRANDA
1.
Suscribo la presente sentencia porque estoy de acuerdo,
en parte, con su fundamentación, así como con lo decidido en ella.
2.
Sin embargo, no me ocurre lo mismo con respecto a lo
consignado, esencialmente, en aquellos fundamentos mediante los que se pretende
declarar a la planta de la hoja de coca como Patrimonio Cultural de
3.
En efecto, mi principal discrepancia radica en la
declaración de
4.
Y no comparto dicha declaración porque es necesario
tener en cuenta que no hay información que permita creer que el uso de la
planta de la hoja de coca, por medio del chacchado,
constituyó una práctica popular en la sociedad incaica. Por el contrario, la
costumbre fue introducida compulsivamente por los encomenderos españoles para
que los indígenas trabajaran más horas sin descanso. En ese sentido, considero
que dicho antecedente histórico, y su posible uso medicinal no la convierten en
patrimonio cultural.
5.
No hay estudios serios que permitan afirmar que la
planta de la hoja de coca, más allá de sus efectos inmediatos, tenga
nutrientes; su chacchado tiene como
finalidad esencial insensibilizarse para trabajar más allá de las fuerzas de
cada trabajador. Lo que el Estado debe propugnar es una mayor nutrición del
campesino y mayores niveles de calidad en la alimentación del campesinado.
6.
La aceptación de
7.
Tiene, en efecto, usos adecuados para evitar el mal de
altura y, posiblemente, como energético artificial a desarrollar en la
agroindustria, lo cual, sin embargo, no la convierte en Patrimonio Cultural de
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA