EXP.
N.° 00102-2007-PC/TC
LAMBAYEQUE
FÉLIX MARTÍN
MONTENEGRO COLLAZOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de agosto de 2008, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Landa Arroyo, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don
Félix Martín Montenegro Collazos contra la sentencia de la Sala Descentralizada
Mixta Permanente de Jaén de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de
fojas 143, su fecha 8 de noviembre de 2006, que declara improcedente la demanda
de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa
Local de Cutervo, la Dirección Regional
de Educación de Cajamarca y el Presidente de la Región Cajamarca,
con el objeto que se cumpla con la Resolución de Dirección Subregional
Sectorial 642-2000-ED-CUTERVO, de fecha 6 de octubre de 2000, mediante la cual
se resolvió otorgarle, con retroactividad al 1 de julio de 1994, la
bonificación especial prevista en el Decreto de Urgencia 037-94 de acuerdo a su
nivel remunerativo y tiempo de servicios acumulados al cese, con deducción de
lo indebidamente pagado por concepto de bonificación del Decreto Supremo
019-94-PCM, así como el pago de los intereses legales.
Manifiesta que la bonificación especial debe otorgársele atendiendo al nivel
F-4 alcanzado en el grupo ocupacional de funcionario y que asciende a S/.
380.00, dado que la resolución directoral constituye un acto firme que no ha
sido objeto de impugnación administrativa dentro del plazo de ley.
El Director de la Unidad
de Gestión Educativa Local – Cutervo, al contestar la
demanda, señala que el actor se encuentra excluido de percibir la bonificación
del Decreto de Urgencia 037-94, conforme lo establece el inciso d) del artículo
7.
El Procurador Público de la
Región Cajamarca solicita que la demanda sea declarada
improcedente o infundada, por considerar que el Gobierno Regional no ha tenido
ninguna participación en la emisión de la resolución materia del proceso.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Educación señala que la boleta de pago evidencia que el actor percibe la
bonificación especial del Decreto Supremo 019-94-PCM, motivo por el cual no
puede percibir la prevista en el Decreto de Urgencia 037-94 conforme lo
señala el artículo 7, inciso d), del referido decreto.
El Segundo Juzgado Mixto de Cutervo, con fecha 6 de setiembre de 2006, declara fundada la demanda, por
considerar que la
Resolución de la Dirección Subregional
Sectorial 642-2000-ED-CUTERVO ha sido expedida sin haber sido impugnada o
invalidada por la administración con las formalidades de la ley, por lo cual ha
quedado consentida y ha adquirido la calidad de acto firme, siendo de
obligatorio cumplimiento.
La recurrida revoca la apelada y la reforma declarando
improcedente la demanda, por estimar que la resolución administrativa ha sido
adoptada contraviniendo el contenido mismo de la norma, por lo que el acto
administrativo cuya ejecución se demanda carece de virtualidad suficiente para
constituirse en un mandamus.
FUNDAMENTOS
§
Objeto del proceso de cumplimiento
1. El artículo 200,
inciso 6 de la
Constitución Política establece que la acción de cumplimiento
procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 66, inciso 1 del
Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por
objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma
legal o ejecute un acto administrativo firme.
§
Naturaleza de los requisitos mínimos del mandamus
contenido en una norma legal y en un acto administrativo
2.
En la STC 0168-2005-PC se ha señalado, al desarrollar los
alcances del proceso de cumplimiento en el modelo de jurisdicción
constitucional de la
Constitución de 1993, que aquél tiene por finalidad esencial
proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas
legales y actos administrativos. Este criterio ha sido ratificado en la STC 07435-2006-PC al indicar que: “No sólo basta que una norma de
rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de
forma y fondo que le impone la
Constitución, las normas del bloque de constitucionalidad o
la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es indispensable, también,
que aquellas sean eficaces”. La
salvaguarda del indicado derecho se materializa a través de lo previsto por el
artículo 66 del Código Procesal Constitucional que establece que el objeto de
este tipo de procesos es que el funcionario o autoridad pública renuente dé
cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o se
pronuncie de manera expresa cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa o un reglamento.
3.
Bajo dicha premisa, el Tribunal
Constitucional ha considerado que para lograr la plena protección del derecho a
defender la eficacia de normas legales y actos administrativos mediante el
proceso de cumplimiento es necesario que previamente se verifiquen dos acciones
concretas. La primera, contenida en la norma procesal y derivada del artículo
200, inciso 6, de la
Constitución, referida a la comprobación de la actitud
renuente por parte del obligado a cumplir (funcionario o autoridad pública) y
en segundo orden, la verificación de la características mínimas comunes del
mandato de la norma legal, del acto administrativo o de la orden de emisión de
una resolución o un reglamento. En tal sentido, se ha precisado que solo de
cumplirse dichos supuestos el proceso de cumplimiento prosperará, haciéndose
hincapié en que “de no reunir tales características [mínimas comunes], además
de los supuestos contemplados en el artículo 70.º del Código Procesal
Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea”, vale decir, el cumplimiento de los
requisitos mínimos del mandamus contenido
en una norma legal, en un acto administrativo o en la orden de emisión de una
resolución o un reglamento se convierte en una exigencia indispensable para
determinar la procedencia del proceso de cumplimiento.
4.
Lo anotado permite concluir que la
idoneidad o no del proceso de cumplimiento, en atención del criterio
jurisprudencial establecido en la
STC 0168-2005-PC, dependerá de la verificación de los
requisitos mínimos comunes del mandato, por lo que en concordancia con lo
previsto en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional –que regula las
causales de improcedencia del proceso de cumplimiento–
la utilización de dicha vía no será procedente cuando una vez evaluada la norma
legal o acto administrativo se determine que estas no contienen en el mandato
que llevan [o deben llevar] inserto las características básicas para pretender
lograr la defensa constitucional de su eficacia.
§
La virtualidad o exigencia de un derecho incuestionable como requisito
adicional del acto administrativo
5.
Como ya se tiene expuesto en la STC 0168-2005-PC, este
Tribunal Constitucional estableció, con carácter de precedente vinculante, que
el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la
orden de emisión de una resolución resultan exigibles a través del proceso de
cumplimiento, siempre que, además de la comprobada renuencia del funcionario o
autoridad pública, el mandato contenido en aquellos reúna los siguientes
requisitos mínimos comunes: a) vigencia; b) certeza y claridad; c) no encontrarse
sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de
ineludible y obligatorio cumplimiento; y e) ser incondicional, pudiendo, por
excepción, ser condicional cuando su satisfacción no sea compleja y no
requiera de actuación probatoria. Del mismo modo, se precisó que,
adicionalmente para el caso del cumplimiento de actos administrativos, además
de los requisitos indicados, en el acto [administrativo] se deberá f)
reconocer un derecho incuestionable del reclamante y g) permitir individualizar
al beneficiario.
6.
Como fluye de lo anotado, para la
viabilidad del proceso de cumplimiento el mandato contenido en la norma legal o
en el acto administrativo debe reunir unas características mínimas comunes,
bastando la verificación de éstas para que sea posible emitir un
pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, conforme se ha acotado en la STC 0168-2005-PC; sin embargo,
debe advertirse que atendiendo a la naturaleza de los actos administrativos, el
Tribunal ha recogido dos cualidades o características que deben someterse a
evaluación cuando lo solicitado sea el cumplimiento de un acto administrativo.
En efecto, en dicho supuesto, además de la verificación de los requisitos
mínimos comunes del mandato, en el acto administrativo se deberá reconocer un
derecho incuestionable del reclamante e individualizar al beneficiario. Sobre
la individualización del administrado la idea es explícita. El acto
administrativo deberá consignar a un sujeto o, de ser el caso, un grupo de sujetos,
en ambos casos perfectamente identificables; no cabe, en tal sentido, someter a
la vía de cumplimiento un acto administrativo de carácter general, en tanto es
cualidad de un acto administrativo sometido al proceso de cumplimiento que la
mora o el letargo de la
Administración, vale decir la omisión, deba incidir
directamente en algún sujeto determinado.
Por otro lado, en lo
concerniente al reconocimiento del derecho
del reclamante –segunda característica propia del acto administrativo– este Tribunal considera que el
cuestionamiento al derecho reconocido en el acto administrativo puede
efectuarse con posterioridad a la verificación de los requisitos mínimos
comunes, siempre que no se haya comprobado la existencia de una controversia compleja
derivada de la superposición de actos administrativos, o que el derecho
reclamado esté sujeto a interpretaciones dispares. Así, cuando deba efectuarse
un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se deberá revisar si
existe algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de
haberlo –a pesar de la naturaleza del proceso de cumplimiento–
corresponderá su esclarecimiento. De verificarse que el derecho no admite
cuestionamiento corresponderá amparar la demanda; por el contrario, cuando el
derecho sea debatido por algún motivo, como por ejemplo por estar contenido en
un acto administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda
deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad
suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal. En este
supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al
sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el
otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho
incuestionable. En las SSTC 01676-2004-AC, 03751-2004-AC y 02214-2006-PC,
referidas al bono por función jurisdiccional y al bono fiscal, el Tribunal
Constitucional desarrolla en la misma línea el supuesto de falta de virtualidad
del mandato.
§ Viabilidad del proceso de
cumplimiento y requisito especial de la demanda
7. A partir de lo indicado, este Tribunal
ha señalado en la STC
0168-2005-PC que “Como hemos expuesto precedentemente, el acatamiento de una
norma legal o un acto administrativo tiene su más importante manifestación en
el nivel de su eficacia. Por tanto, así como el proceso de hábeas data tiene
por objeto esencial la protección de los derechos a la intimidad, acceso a la
información pública y autodeterminación informativa, el proceso de cumplimiento
tiene como finalidad proteger el derecho constitucional de defender la eficacia
de las normas legales y actos administrativos”.
8. Con la solicitud
presentada por vía notarial (f. 4) se acredita que el demandante cumplió con el
requisito previsto en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional.
§ Delimitación del
petitorio
9. En el presente
caso, se solicita el cumplimiento de la Resolución de Dirección Subregional
Sectorial 642-2000-ED-CUTERVO, mediante la cual se le otorgó al recurrente la
bonificación especial establecida en el Decreto de Urgencia 037-94.
§
Análisis de la controversia
10. En la STC 168-2005-PC este Colegiado ha precisado los
requisitos mínimos que debe contener el mandato contenido en una norma legal o
en un acto administrativo para que sea exigible a través del proceso de
cumplimiento. En el presente caso, el mandato cuyo cumplimiento exige la parte
demandante satisface dicho requisito, de modo que cabe emitir un pronunciamiento
de mérito.
11. El artículo 2 del Decreto Supremo
019-94-PCM establece que los pensionistas y cesantes de las entidades a que se
refiere el artículo 1, comprendidos en la Ley 23495, percibirán la bonificación especial en
forma proporcional a los años de servicios alcanzados. Tal circunstancia
importa que percibirán la bonificación los
pensionistas y cesantes que se hayan desempeñado como personal administrativo y
asistencial de los Ministerios de Educación y Salud y sus Instituciones
Públicas Descentralizadas, Sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras
de Asistencia Social y Programas de Salud y Educación a cargo de los Gobiernos
Regionales.
12. De la Resolución Suprema
149-89-ED, de fecha 31 de marzo de 1989 (f. 5), se desprende que el actor fue
designado en el cargo de confianza de Director de Programa Sectorial II de la Unidad de Servicios
Educativos de Cutervo, Departamento de Cajamarca; y
de la Resolución
Directoral 0779, de fecha 22 de noviembre de 1991 (f. 6), que
amplía la
Resolución Directoral 1004, se comprueba el
reconocimiento total del tiempo de servicios y el otorgamiento de la pensión de
cesantía nivelable.
13. De lo anotado, se concluye que el actor
como pensionista del sector Educación en el nivel F-4, con el último cargo
ocupado de Director de Programa Sectorial II, se encuentra dentro de los
alcances del Decreto Supremo 019-94-PCM. En ese sentido, debe precisarse que la
condición de funcionario que ostentó el demandante al momento de cese no lo
incluye en el ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia 037-94, debido a que
dicha norma solo incluyó a los pensionistas y cesantes que durante su actividad
se hubiesen desempeñado como servidores de la Administración Pública
ubicados en los niveles F-2, F-1, Profesionales, Técnicos y Auxiliares, así
como al personal comprendido en la
Escala 11 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que desempeñan
cargos directivos o jefaturales, supuestos en los que
el actor no se encuentra, dado que no se desempeñó como Director de la Unidad de Servicios
Educativos.
14. Consecuentemente, la resolución
administrativa cuyo cumplimiento se exige carece de la virtualidad y la legalidad suficientes para constituirse en mandamus, toda vez que no es posible reconocer
derecho alguno en un acto administrativo que ha sido expedido sin respetar el
marco legal vigente.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la
demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ