EXP. N.° 03505-2006-PA/TC
LIMA
ASOCIACIÓN
DE COMERCIANTES
28 DE
SEPTIEMBRE
RAZÓN DE RELATORÍA
La
resolución recaída en el Expediente N.° 03505-2006-PA/TC, que declara INFUNDADA la
demanda, es aquella conformada por los votos de los magistrados Landa Arroyo,
Alva Orlandini y Beaumont Callirgos, magistrado que fue llamado para que
conozca de la causa debido al cese en funciones del ex magistrado García Toma.
El voto del magistrado Alva Orlandini aparece firmado en hoja membretada
aparte, y no junto con la firma de los demás magistrados debido al cese en
funciones de este magistrado.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 31 días del mes de enero de 2008, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Landa
Arroyo, Alva Orlandini y Beaumont Callirgos, magistrado que fue llamado para
que conozca de la causa debido al cese en funciones del ex magistrado García
Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por
Asociación de Comerciantes 28 de septiembre contra la sentencia de la Primera Sala Civil de
la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas 254, su fecha 6 de octubre de 2005, que declaró
improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 16 de diciembre de 2003,
los recurrentes interponen demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital
de San Juan de Lurigancho, el Ejecutor y el Auxiliar Coactivo, solicitando que
se declare inaplicable la
Resolución de Alcaldía N.º 126, de fecha 5 de marzo de 2003,
que dispuso erradicar a los comerciantes informales de la Asociación de
Comerciantes 28 de Septiembre del terreno en que se encuentran asentados, esto
es, en el área destinada a Servicios Comunales del Asentamiento Humano Arriba
Perú de San Juan de Lurigancho, ubicados en el área de 2,796.80 m2 lote 1 Mz.
64-A, haciendo extensivo el pago de los intereses legales, con costas y costos
del proceso. Sostienen que se han vulnerado sus derechos constitucionales al
trabajo, a la libertad de asociación y de propiedad.
Manifiestan que mediante la
resolución cuestionada se declararon procedentes las solicitudes de quejas
presentadas por don Aurelio Taype Toribio y por el Asentamiento Humano Arriba
Perú; asimismo, señalan que la demandada en forma arbitraria ha ordenado que
desocupen el área antes mencionada, en donde funciona su centro de trabajo, el
mismo que constituye un ingreso para mantener a sus familias, y que de proceder
el desalojo habrá muchas familias sin trabajo.
El Procurador Público de la Municipalidad Distrital
de San Juan de Lurigancho contesta la demanda manifestando que las normas
cuestionadas han sido emitidas dentro de un proceso regular y que provienen de
las facultades conferidas por la Ley Orgánica de Municipalidades, cuales son
normar, regular y controlar el comercio ambulatorio, así como regular y otorgar
la apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades
profesionales de acuerdo con la zonificación. Anota, también que mediante
Informe N.º 150-2002-DCYPM7MSJL, de 27 de agosto de 2002, la División de
Comercialización y Policía Municipal señala que con anterioridad los
representantes de la
Asociación de Comerciantes Informales 20 de Junio y 28 de
Septiembre solicitaron el reordenamiento general de sus asociados, acción que
no se pudo llevar a cabo por encontrarse dichos comerciantes en terrenos
destinados a obras comunales que son de propiedad del Asentamiento Humano
Arriba Perú. Señala que según la Ordenanza N.º 001-95 y el Acuerdo de Concejo de
20 de mayo de 1996, se declaró que las pistas y veredas del distrito son zonas
rígidas para el desarrollo de cualquier actividad, entre otras, el comercio
ambulatorio, por ser estas vías de tránsito vehicular y peatonal, no pudiendo
ser ocupadas por comerciantes informales, máxime si la autorización con la que
contaban era de carácter temporal; recuerda finalmente que los fines de la Municipalidad son
llevar a cabo el desarrollo del distrito dentro de los cánones del orden y la
aplicación irrestricta de la ley.
El Tercer Juzgado Mixto de San Juan
de Lurigancho de Lima, con fecha 6 de agosto de 2004, declaró improcedente la
demanda, por considerar que la
Asociación de Comerciantes Informales se constituyó con fecha
14 de octubre de 1999, y que a la fecha de la presentación de la demanda había
transcurrido más de 4 años, tiempo más que prudencial para que la accionante se
formalice; además sostiene que la
Asociación demandante no puede aducir un supuesto derecho de
propiedad del predio que ocupan, más aún cuando han demandado a la Comisión de Formalización
de la Propiedad
Informal (COFOPRI) ante el Juzgado
Contencioso-Administrativo, ya que esta instancia administrativa no los
reconoce como poseedores del predio que ocupan, teniendo la calidad de
poseedores precarios del inmueble, y que la Municipalidad ha
actuado con arreglo a la ley.
La recurrida confirmó la apelada y
declaró improcedente la demanda, por estimar que la demandada no ha vulnerado
los derechos constitucionales que invoca respecto a la propiedad, y que la
parte accionante no es propietaria del
terreno, por cuanto no ha concluido el proceso que interpuso ante la Comisión de Formalización
de la Propiedad
Informal –COFOPRI, a efectos de que se le declare como tal;
por tanto, al no ser propietario no se está afectando derecho constitucional
alguno.
FUNDAMENTOS
1.
El objeto de la demanda es
que se declare inaplicable la
Resolución de Alcaldía N.º 126, de fecha 5 de marzo de 2003,
que dispuso:
a)
Declarar procedentes las
solicitudes presentadas por don Aurelio Taype Toribio y por el Asentamiento
Humano Arriba Perú.
b)
Declarar improcedentes las
solicitudes presentadas por la
Asociación de Comerciantes Informales 20 de Junio y
Asociación de Comerciantes Informales 28 de Septiembre.
c)
Proceder a la erradicación de
los comerciantes informales de las Asociaciones 20 de Junio, 28 de Septiembre,
9 de marzo y otros comerciantes informales no identificados, que se encuentran
ubicados en el área de 2,796.80
m2, lote 1, Mz. 64, destinado a Servicios
Comunales del Asentamiento Humano Arriba Perú.
d)
Disponer el retiro de
materiales o la demolición de obras e instalaciones que se encuentren en el
área antes mencionado.
e)
Encargar al Ejecutor Coactivo
la ejecución de la presente resolución, con el apoyo de la Dirección de Desarrollo
Económico y Social, Dirección de Desarrollo Ambiental y Salud, Áreas
competentes y de las Fuerzas Policiales, si fuera necesario. Además, solicitan
el pago de los intereses legales, con costas y costos del proceso. Sostienen
que se han vulnerado sus derechos constitucionales al trabajo, a la libertad de
asociación y propiedad.
2.
Constituye materia de
pronunciamiento determinar si los emplazados han actuado en el ejercicio
regular de sus atribuciones o si, con dicha actuación, se han afectado derechos
fundamentales de los demandantes, en cuyo caso se debería ordenar la reposición
de las cosas al estado anterior a la alegada afectación.
3.
De
conformidad con la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades,
artículo 83°, inciso 1), numeral 2, e inciso 3), numeral 2, son funciones de
las municipalidades distritales establecer las normas respecto del comercio
ambulatorio y regular y controlar el comercio ambulatorio, de acuerdo a las
normas establecidas por la
Municipalidad provincial. En consecuencia, la demandada, al
emitir la Resolución
de Alcaldía N.º 126, de fecha 5 de marzo de 2003, ha actuado en el
ejercicio regular de sus atribuciones,
por lo que,
en el presente caso, no se ha acreditado la vulneración de los derechos
constitucionales invocados.
4.
Las competencias de las
municipalidades como Gobiernos locales están previstas en el artículo 195º de la Constitución, y
desarrolladas legalmente en el artículo 73º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, N.º 27972.
Entre otras atribuciones, las municipalidades están facultadas
para reglamentar el comercio ambulatorio mediante las normas municipales
correspondientes –acuerdos y ordenanzas, entre otros– conforme a los artículos
39º y 83º, punto 3.2, de la misma ley. Esta última norma señala que es una
función específica exclusiva de una municipalidad distrital,
Regular
y controlar el comercio ambulatorio, de acuerdo a las normas establecidas por
la municipalidad provincial.
De otro lado, se ha considerado que con el
ejercicio de esta función municipal se está vulnerando el derecho al trabajo de
los recurrentes.
En el fundamento 30 de la sentencia recaída en el Expediente N.º
3330-2004-AA/TC, el TC ha señalado que
El contenido esencial del derecho al trabajo se manifiesta en un
doble aspecto, por un lado, el de acceder a un puesto de trabajo; y, por otro, el derecho a no ser despedido
sino por causa justa.
El derecho al trabajo, por tanto, no se ve
vulnerado, si la forma en que su ejercicio se interrumpe está permitida dentro
del ordenamiento jurídico. Entonces, esto es lo que debe comprobarse en el caso
concreto.
5.
Los
recurrentes sustentan su demanda en la Resolución de Alcaldía N.° 126, de fecha 5 de
marzo de 2003, que dispuso erradicar a los comerciantes informales de la Asociación de
Comerciantes 28 de Septiembre, los que se encuentran asentados en el área
destinada a Servicios Comunales del Asentamiento Humano Arriba Perú de San Juan
de Lurigancho, ubicados en el área de 2,796.80 m2,
lote 1, Mz. 64-A. Por otro lado, de la contestación de la demanda (a fojas
116), se desprende que mediante la
Ordenanza 001-95 y el Acuerdo de Concejo de fecha 20 de mayo
de 1996, se dispuso que las pistas y veredas del distrito son zonas rígidas
para el desarrollo de cualquier actividad, entre otras el comercio ambulatorio,
por ser estas vías de tránsito vehicular y peatonal, no pudiendo ser ocupadas
por comerciantes informales, máxime si la autorización con la que contaban era
de carácter temporal; del estudio de autos se advierte que los comerciantes
integrantes de la Asociación
recurrente vienen ocupando la vía pública. En consecuencia, tampoco se ha
vulnerado el derecho del trabajo, pues el propósito de la emplazada es
legítimo.
6.
Con
relación a la presunta afectación del derecho de propiedad, cabe mencionar que de los medios probatorios adjuntados en autos,
se desprende que lo que en realidad cuestionan los recurrentes no es la
afectación del citado atributo sino del derecho de posesión tal como consta de la Resolución de Gerencia
de Titulación N.º 1405-2002-COFOPRI/GT, de fecha 29 de noviembre del 2002,
confirmada por la
Resolución del
Tribunal Administrativo de la
Propiedad N.º 090-2004-COFOPRI/TAP, de fecha 16 de marzo de
2004.
7.
El TC ha sostenido que “(...)
si bien el derecho de propiedad tiene reconocimiento y protección
constitucional (...), no todos los aspectos de dicho atributo fundamental
pueden considerarse de relevancia constitucional. Es esto último lo que sucede
precisamente con la posesión que, no obstante configurarse como uno de los
elementos que integra la propiedad, no pertenece al núcleo duro o el contenido
esencial de la misma, careciendo, por tanto, de protección en sede
constitucional, limitándose su reconocimiento y eventual tutela a los supuestos
y mecanismos que la ley prevé, a través de los procesos ordinarios.”
(Expedientes N.º 3773-2004-AA/TC FJ 2.c). En consecuencia los accionantes, al
no ser propietarios del terreno antes descrito, no se está afectando derecho
alguno al respecto.
8.
Finalmente y respecto de la
libertad de asociación, tampoco se aprecia afectación alguna de este derecho
por parte de la emplazada, por cuanto la parte accionante no ha sido impedida
en modo alguno a asociarse.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA
la demanda respecto de las libertades de trabajo y de asociación, e IMPROCEDENTE respecto del derecho de
propiedad.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
ALVA ORLANDINI
BEAUMONT CALLIRGOS
EXP. N.° 03505-2006-PA/TC
LIMA
ASOCIACIÓN
DE COMERCIANTES
28 DE
SEPTIEMBRE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALVA ORLANDINI
Voto que formula el magistrado Alva Orlandini en el recurso de agravio constitucional
interpuesto por Asociación de Comerciantes 28 de septiembre contra la sentencia
de la Primera Sala
Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima, de fojas 254, su fecha 6 de
octubre de 2005, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
1.
Con
fecha 16 de diciembre de 2003, los recurrentes interponen demanda de amparo
contra la
Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, el
Ejecutor y el Auxiliar Coactivo, solicitando que se declare inaplicable la Resolución de Alcaldía
N.º 126, de fecha 5 de marzo de 2003, que dispuso erradicar a los comerciantes
informales de la Asociación
de Comerciantes 28 de Septiembre del terreno en que se encuentran asentados,
esto es, en el área destinada a Servicios Comunales del Asentamiento Humano
Arriba Perú de San Juan de Lurigancho, ubicados en el área de 2,796.80 m2 lote 1 Mz.
64-A, haciendo extensivo el pago de los intereses legales, con costas y costos
del proceso. Sostienen que se han vulnerado sus derechos constitucionales al
trabajo, a la libertad de asociación y de propiedad.
2.
Manifiestan
que mediante la resolución cuestionada se declararon procedentes las
solicitudes de quejas presentadas por don Aurelio Taype Toribio y por el
Asentamiento Humano Arriba Perú; asimismo, señalan que la demandada en forma
arbitraria ha ordenado que desocupen el área antes mencionada, en donde
funciona su centro de trabajo, el mismo que constituye un ingreso para mantener
a sus familias, y que de proceder el desalojo habrá muchas familias sin
trabajo.
3.
El
Procurador Público de la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho
contesta la demanda manifestando que las normas cuestionadas han sido emitidas
dentro de un proceso regular y que provienen de las facultades conferidas por la Ley Orgánica de
Municipalidades, cuales son normar, regular y controlar el comercio
ambulatorio, así como regular y otorgar la apertura de establecimientos
comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la
zonificación. Anota, también que mediante Informe N.º 150-2002-DCYPM7MSJL, de
27 de agosto de 2002, la
División de Comercialización y Policía Municipal señala que
con anterioridad los representantes de la Asociación de Comerciantes Informales 20 de Junio
y 28 de Septiembre solicitaron el reordenamiento general de sus asociados,
acción que no se pudo llevar a cabo por encontrarse dichos comerciantes en
terrenos destinados a obras comunales que son de propiedad del Asentamiento
Humano Arriba Perú. Señala que según la Ordenanza N.º 001-95
y el Acuerdo de Concejo de 20 de mayo de 1996, se declaró que las pistas y
veredas del distrito son zonas rígidas para el desarrollo de cualquier
actividad, entre otras, el comercio ambulatorio, por ser estas vías de tránsito
vehicular y peatonal, no pudiendo ser ocupadas por comerciantes informales,
máxime si la autorización con la que contaban era de carácter temporal;
recuerda finalmente que los fines de la Municipalidad son
llevar a cabo el desarrollo del distrito dentro de los cánones del orden y la
aplicación irrestricta de la ley.
4.
El
Tercer Juzgado Mixto de San Juan de Lurigancho de Lima, con fecha 6 de agosto
de 2004, declaró improcedente la demanda, por considerar que la Asociación de
Comerciantes Informales se constituyó con fecha 14 de octubre de 1999, y que a
la fecha de la presentación de la demanda había transcurrido más de 4 años,
tiempo más que prudencial para que la accionante se formalice; además sostiene
que la Asociación
demandante no puede aducir un supuesto derecho de propiedad del predio que
ocupan, más aún cuando han demandado a la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal
(COFOPRI) ante el Juzgado Contencioso-Administrativo, ya que esta instancia
administrativa no los reconoce como poseedores del predio que ocupan, teniendo
la calidad de poseedores precarios del inmueble, y que la Municipalidad ha
actuado con arreglo a la ley.
5.
La
recurrida confirmó la apelada y declaró improcedente la demanda, por estimar
que la demandada no ha vulnerado los derechos constitucionales que invoca
respecto a la propiedad, y que la parte accionante no es propietaria del terreno, por cuanto no ha concluido el
proceso que interpuso ante la
Comisión de Formalización de la Propiedad Informal
–COFOPRI, a efectos de que se le declare como tal; por tanto, al no ser
propietario no se está afectando derecho constitucional alguno.
FUNDAMENTOS
9.
El objeto de la demanda es
que se declare inaplicable la
Resolución de Alcaldía N.º 126, de fecha 5 de marzo de 2003,
que dispuso:
f)
Declarar procedentes las
solicitudes presentadas por don Aurelio Taype Toribio y por el Asentamiento
Humano Arriba Perú.
g)
Declarar improcedentes las
solicitudes presentadas por la
Asociación de Comerciantes Informales 20 de Junio y
Asociación de Comerciantes Informales 28 de Septiembre.
h)
Proceder a la erradicación de
los comerciantes informales de las Asociaciones 20 de Junio, 28 de Septiembre,
9 de marzo y otros comerciantes informales no identificados, que se encuentran
ubicados en el área de 2,796.80
m2, lote 1, Mz. 64, destinado a Servicios
Comunales del Asentamiento Humano Arriba Perú.
i)
Disponer el retiro de
materiales o la demolición de obras e instalaciones que se encuentren en el
área antes mencionado.
j)
Encargar al Ejecutor Coactivo
la ejecución de la presente resolución, con el apoyo de la Dirección de Desarrollo
Económico y Social, Dirección de Desarrollo Ambiental y Salud, Áreas
competentes y de las Fuerzas Policiales, si fuera necesario. Además, solicitan
el pago de los intereses legales, con costas y costos del proceso. Sostienen
que se han vulnerado sus derechos constitucionales al trabajo, a la libertad de
asociación y propiedad.
10. Constituye materia de pronunciamiento determinar si los emplazados
han actuado en el ejercicio regular de sus atribuciones o si, con dicha
actuación, se han afectado derechos fundamentales de los demandantes, en cuyo
caso se debería ordenar la reposición de las cosas al estado anterior a la
alegada afectación.
11. De conformidad con la Ley N.°
27972, Orgánica de Municipalidades, artículo 83°, inciso 1), numeral 2, e
inciso 3), numeral 2, son funciones de las municipalidades distritales
establecer las normas respecto del comercio ambulatorio y regular y controlar
el comercio ambulatorio, de acuerdo a las normas establecidas por la Municipalidad
provincial. En consecuencia, la demandada, al emitir la Resolución de Alcaldía
N.º 126, de fecha 5 de marzo de 2003, ha actuado en el ejercicio regular de sus
atribuciones, por lo
que, en el presente caso, no se
ha acreditado la vulneración de los derechos constitucionales invocados.
12. Las competencias de las municipalidades como Gobiernos locales
están previstas en el artículo 195º de la Constitución, y
desarrolladas legalmente en el artículo 73º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, N.º 27972.
Entre otras atribuciones, las municipalidades están facultadas
para reglamentar el comercio ambulatorio mediante las normas municipales
correspondientes –acuerdos y ordenanzas, entre otros– conforme a los artículos
39º y 83º, punto 3.2, de la misma ley. Esta última norma señala que es una
función específica exclusiva de una municipalidad distrital,
Regular
y controlar el comercio ambulatorio, de acuerdo a las normas establecidas por
la municipalidad provincial.
De otro lado, se ha considerado que con el
ejercicio de esta función municipal se está vulnerando el derecho al trabajo de
los recurrentes.
En el fundamento 30 de la sentencia recaída en el Expediente N.º
3330-2004-AA/TC, el TC ha señalado que
El contenido esencial del derecho al trabajo se manifiesta en un
doble aspecto, por un lado, el de acceder a un puesto de trabajo; y, por otro, el derecho a no ser despedido
sino por causa justa.
El derecho al trabajo, por tanto, no se ve
vulnerado, si la forma en que su ejercicio se interrumpe está permitida dentro
del ordenamiento jurídico. Entonces, esto es lo que debe comprobarse en el caso
concreto.
13.
Los
recurrentes sustentan su demanda en la Resolución de Alcaldía N.° 126, de fecha 5 de
marzo de 2003, que dispuso erradicar a los comerciantes informales de la Asociación de
Comerciantes 28 de Septiembre, los que se encuentran asentados en el área
destinada a Servicios Comunales del Asentamiento Humano Arriba Perú de San Juan
de Lurigancho, ubicados en el área de 2,796.80 m2,
lote 1, Mz. 64-A. Por otro lado, de la contestación de la demanda (a fojas
116), se desprende que mediante la
Ordenanza 001-95 y el Acuerdo de Concejo de fecha 20 de mayo
de 1996, se dispuso que las pistas y veredas del distrito son zonas rígidas
para el desarrollo de cualquier actividad, entre otras el comercio ambulatorio,
por ser estas vías de tránsito vehicular y peatonal, no pudiendo ser ocupadas
por comerciantes informales, máxime si la autorización con la que contaban era
de carácter temporal; del estudio de autos se advierte que los comerciantes
integrantes de la
Asociación recurrente vienen ocupando la vía pública. En
consecuencia, tampoco se ha vulnerado el derecho del trabajo, pues el propósito
de la emplazada es legítimo.
14. Con relación a la presunta
afectación del derecho de propiedad, cabe mencionar
que de los medios probatorios adjuntados en autos, se desprende que lo que en
realidad cuestionan los recurrentes no es la afectación del citado atributo
sino del derecho de posesión tal como consta de la Resolución de Gerencia
de Titulación N.º 1405-2002-COFOPRI/GT, de fecha 29 de noviembre del 2002,
confirmada por la
Resolución del
Tribunal Administrativo de la
Propiedad N.º 090-2004-COFOPRI/TAP, de fecha 16 de marzo de
2004.
15. El TC ha sostenido que “(...) si bien el derecho de propiedad
tiene reconocimiento y protección constitucional (...), no todos los aspectos
de dicho atributo fundamental pueden considerarse de relevancia constitucional.
Es esto último lo que sucede precisamente con la posesión que, no obstante
configurarse como uno de los elementos que integra la propiedad, no pertenece
al núcleo duro o el contenido esencial de la misma, careciendo, por tanto, de
protección en sede constitucional, limitándose su reconocimiento y eventual
tutela a los supuestos y mecanismos que la ley prevé, a través de los procesos
ordinarios.” (Expedientes N.º 3773-2004-AA/TC FJ 2.c). En consecuencia los
accionantes, al no ser propietarios del terreno antes descrito, no se está
afectando derecho alguno al respecto.
16. Finalmente y respecto de la libertad de asociación, tampoco se
aprecia afectación alguna de este derecho por parte de la emplazada, por cuanto
la parte accionante no ha sido impedida en modo alguno a asociarse.
Por estos fundamentos, se debe declarar INFUNDADA la demanda respecto de las
libertades de trabajo y de asociación, e IMPROCEDENTE
respecto del derecho de propiedad.
S.
ALVA ORLANDINI