EXP. N.° 03951-2007-PA/TC
CALLAO
GRIFO ESCORPIO S.R.L.
REPRESENTADO POR
WILMINGTON SILVIO
MAMANI TEJADA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes
de octubre de 2008, la
Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los
Magistrados Landa Arroyo, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia
la siguiente sentencia
ASUNTO
El recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Wilmington Silvio Mamani Tejada contra la sentencia expedida por la Primera Sala Civil de
la Corte Superior
de Justicia de Callao, de fojas 314, su fecha 24 de mayo de 2007, que declaró
infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 27 de setiembre
de 2004 el demandante interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial
del Callao solicitando se deje sin efecto la Resolución de Gerencia
N.º 501-2004-MPC-GGDELC a través de la cual se dispone
la clausura temporal del local de la demandante. Refiere el demandante
que cuenta con toda su documentación en regla, con autorización de
funcionamiento de su gasolinería desde el año 1992,
con el certificado de compatibilidad de uso correspondiente y con licencia
municipal de funcionamiento para el minimarket que
opera en su gasolinería. Asimismo, refiere que
erróneamente gestionó una licencia de funcionamiento cuando lo que correspondía
era una actualización de licencia de apertura de establecimiento por
modificación de nombre o razón social. Como resultado de dicho trámite, la
entidad demandada dispuso la clausura del local del demandante pese a que ésta
no había quedado consentida, vulnerando una serie de derechos constitucionales
de la demandante, entre los que se encuentra el derecho al debido procedimiento
administrativo y la libertad de empresa.
La demandada contesta la demanda
solicitando que sea desestimada toda vez que el artículo 41º del Reglamento de
Sanciones Administrativas de Infracciones establece que junto con la sanción de
multa impuesta ante el incumplimiento de normas expresas, la Municipalidad podrá
imponer como medida de prevención la clausura temporal o definitiva sin para
ello realizar notificación previa de tal acto. Por ello, y en la medida que en
el presente caso la demandante aún no cumple con levantar las observaciones que
motivaron la imposición de la clausura preventiva, la misma debe mantenerse, no
resultando exigible procedimiento sancionatorio
previo alguno en el presente caso.
El Sexto Juzgado Civil del
Callao declaró infundada la demanda por considerar que la posibilidad de
clausurar un establecimiento se encuentra dentro de las competencias
municipales y por considerar que al no haberse impedido al demandante la
pluralidad de instancias y su derecho de defensa así como los derechos a los
que se hace referencia en el artículo 4º del Código Procesal Constitucional, no
existe vulneración del derecho al debido procedimiento administrativo. La
recurrida confirmó la apelada por los mismos considerandos.
FUNDAMENTOS
1.
El demandante hace
referencia a una serie de derechos constitucionales vulnerados, no obstante, el
objeto de su demanda es cuestionar la facultad municipal de clausurar
temporalmente su local comercial sin para ello notificarle previamente el hecho
ni seguirle un procedimiento administrativo previo, y adicionalmente, la
proporcionalidad de la medida de clausura en el caso concreto.
En este sentido, corresponde analizar, por un
lado, si resulta posible para la Municipalidad disponer la clausura temporal de un
local comercial sin para ello realizar un procedimiento administrativo previo,
o si, por el contrario, proceder de esta manera supone una vulneración del
derecho al debido procedimiento administrativo; y por otro, si en el presente
caso, la medida resulta proporcionada en atención a las circunstancias.
De
la situación legal de la empresa demandante
2.
Como cuestión
previa, resulta indispensable establecer si en el presente caso la demandante
contaba o no con una autorización municipal que le permitiera funcionar o si,
por el contrario, su actividad era ejercida al margen de la Ley.
3.
Al respecto, a
fojas 25 y siguientes de autos, obran las licencias en atención a las cuales el
demandante ejercía su actividad, constatándose que la última licencia que le
fue otorgada venció en 1998.
4.
En este sentido, a
la fecha de entrada en vigencia de la Segunda Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º
27180, que ordenó que las licencias de funcionamiento expedidas con
anterioridad al año 2000 fuesen consideradas licencias de apertura de
establecimiento válidamente expedidas, no podía serle aplicada a la demandante,
toda vez que tal disposición estaba referida a todas aquellas licencias de funcionamiento
que a la fecha de emisión de la norma estuvieren vigentes. Así, el
demandante ejercía su actividad sin contar para ello con la licencia
correspondiente.
De
la facultad municipal de clausurar un establecimiento comercial
5.
Respecto de la
posibilidad municipal de clausurar el local de la demandante, la medida estará
justificada si fue motivada por el interés público y resultará arbitraria si,
por el contrario, no es posible identificar un interés público en la clausura.
6.
En relación al
interés público, a través de la
STC N.º 0090-2004-AA/TC este
Tribunal ha reconocido que se trata de un concepto jurídico con contenido y
extensión variable en atención a las circunstancias. No obstante lo cual,
para su concreción en cada caso, es posible reconocer también la existencia de
algunos parámetros, que en el caso están referidos a los fundamentos del poder
de policía de la
Administración.
7.
Sobre el
particular, el artículo 49º de la Ley Orgánica de Municipalidades que desarrolla las
prerrogativas a las que hace referencia el artículo 192º de la Constitución,
establece lo siguiente:
ARTÍCULO 49º.- CLAUSURA, RETIRO O
DEMOLICIÓN
La autoridad municipal puede ordenar la
clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios
cuando su funcionamiento está prohibido legalmente o constituye un peligro o
riesgo para la seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad
pública, infrinjan las normas reglamentarias o de seguridad del sistema de
defensa civil o produzcan olores, humos, ruidos molestos u otros efectos
perjudiciales para la salud o la tranquilidad del vecindario.
La autoridad municipal puede ordenar el
retiro de materiales o la demolición de obras e instalaciones que ocupen vías
públicas o a mandar ejecutar la orden por cuenta del infractor, con el auxilio
de la fuerza pública o a través del ejecutor coactivo, cuando corresponda.
La autoridad municipal puede demandar en la
vía sumarísima autorización judicial para la demolición de obras inmobiliarias
que contravengan normas legales, reglamentos y ordenanzas municipales.
8.
Las potestades a
las que se hace referencia en el artículo 49º de la Ley Orgánica de
Municipalidades corresponden a la función de policía de la Administración, es
decir, aquella que le permite limitar la libertad y la propiedad de los
administrados mediante el ejercicio de la coacción, y cuya finalidad no es otra
que posibilitar el ejercicio de los derechos y libertades de los propios
ciudadanos, garantizar la seguridad ciudadana y velar por el desarrollo urbano
del territorio de su competencia.
9.
Este deber de crear
las condiciones para el ejercicio de los derechos y a la vez garantizar la
seguridad ciudadana y el desarrollo de los ciudadanos como sociedad que
justifica el poder de limitar derechos de los administrados es lo que
fundamenta el poder de policía de la Administración.
10. La noción de interés público
incorpora, entonces, las funciones que está llamada a cumplir la autoridad.
Por ello, tras el interés público es posible encontrar el deber de la Administración de,
por un lado, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades; y, por
otro, garantizar la seguridad ciudadana y el desarrollo en términos sociales.
En esa medida, la
Administración en cada caso deberá mantener las condiciones
adecuadas para el logro de estas finalidades y, a su vez, remover los
obstáculos que pudieran impedirlas; o dicho de otra manera, hacer posible la
convivencia pacífica de los administrados en la sociedad y a la vez el
desarrollo de la misma.
11. El poder de policía de la Administración y
los derechos de libertad y propiedad ciudadanos, entonces, se presentan como
las dos caras de una misma moneda. Mientras el poder de policía
encuentra su límite en los derechos ciudadanos, estos a su vez, tienen el deber
de ejercer sus derechos respetando el orden público.
12. En este sentido, será legítimo
el ejercicio del poder de policía de la Administración
cuando la limitación impuesta se encuentre legitimada por una razón de interés
público; o dicho de otra manera, cuando la actuación de la Administración
tenga por finalidad garantizar la seguridad pública o proteger los derechos de
libertad o propiedad de los ciudadanos.
13. Además del interés público, el
Estado Constitucional ha impuesto una serie de otros límites al ejercicio del
poder de policía de la
Administración. Entre estos límites, podemos encontrar
el deber de actuar de modo proporcional en cada caso y el deber de obrar contra
quien perturba el orden público pero no contra quien ejercite legítimamente sus
derechos.
14. En el caso de autos, el
demandante cuestiona el ejercicio del poder de policía de la Municipalidad,
poniendo en tela de juicio la medida de clausura temporal que le fue
impuesta. Alega que para su validez, la clausura requería necesariamente
de un procedimiento administrativo previo con todas las garantías del debido
procedimiento, en donde fuera posible discutir la existencia de la infracción
que se le imputa y la pertinencia de una sanción.
15. Una respuesta a la cuestión
requiere analizar las facultades conferidas a la Municipalidad por el
artículo 49º de la Ley
Orgánica de Municipalidades a la luz de los fundamentos del
poder público.
16. Al respecto, el artículo 49º de la Ley Orgánica de
Municipalidades establece expresamente la facultad de la Administración de
clausurar locales de forma temporal o definitiva cuando su funcionamiento esté
prohibido legalmente o cuando constituya un peligro o un riesgo para la
seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad pública.
17. En este sentido, la norma en
cuestión establece una serie de supuestos en los que la sola verificación del
hecho por parte de la
Municipalidad autoriza la ejecución inmediata de la medida de
clausura, la misma que podría ser, sin embargo, cuestionada con posterioridad
en sede administrativa. En contraposición, la norma exige, para el caso
de la demolición, el trámite de una autorización judicial.
18. Así, el trámite de un
procedimiento previo no resulta exigible para el caso de autos, toda vez que al
no contar el demandante con una licencia que haga posible el ejercicio de su
actividad empresarial, la misma se presenta como una actividad al margen de la Ley, que como tal, estaría
perjudicando el interés público al no haberse verificado que la actividad de
este cumple con los requisitos legales exigidos para garantizar la seguridad
pública y el desarrollo urbano del distrito.
19. En este sentido, no toda
limitación de derechos exige el trámite de un procedimiento administrativo
sancionador previo. Tal procedimiento no resultará necesario para supuestos
como el presente, en donde la actividad empresarial del demandante es ejercida
al margen de la Ley,
sin contar con licencia, perjudicando con ello el interés público al no haberse
verificado que su actividad sea coherente con el desarrollo urbano del
distrito.
20. Tolerar el ejercicio de una
actividad que no cuenta con los requisitos mínimos exigidos por la Ley supone incrementar
indebidamente un riesgo para la seguridad pública y amenazar el desarrollo
urbano del distrito, perjudicando así la calidad de vida de los vecinos del
distrito y el valor de su propiedad. En esa medida, no resulta acorde con las exigencias
de la función de policía de la Administración y su deber de garantizar la
seguridad pública.
21. Por ello, este Tribunal
considera que en el presente caso, no existe vulneración del derecho al debido
procedimiento administrativo cuando se impone una medida de clausura temporal
al establecimiento comercial del demandante, sin para ello habérsele seguido
previamente un procedimiento administrativo sancionador.
De la proporcionalidad
de la clausura
22. Corresponde ahora analizar si la
medida de clausura impuesta resultaba proporcionada en atención a las
circunstancias concretas del caso, utilizando para ello el test
de proporcionalidad y los juicios de adecuación, de necesidad y de
proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.
23. A través del juicio de
adecuación, se exige que la medida impuesta tenga un fin y que sea adecuada
para el logro de dicho fin. A su vez, dicho fin no debe estar
constitucionalmente prohibido y debe ser socialmente relevante. Concretamente,
la clausura tiene como finalidad hacer respetar el ordenamiento legal y evitar
el desarrollo de actividades comerciales cuya seguridad y conformidad con el
desarrollo del distrito no resulte acreditada. Asimismo, la clausura se
encuentra dentro de las competencias municipales, siendo que los fines que
persigue en abstracto son acordes con la Constitución y
socialmente relevantes.
24. A través del juicio de
necesidad, se examina si dentro del universo de medidas que puede aplicar la Administración para
lograr el fin propuesto, la medida adoptada es la menos restrictiva de
derechos. Al respecto, este Tribunal considera que la clausura se presenta como
la medida municipal más eficaz para desincentivar el incumplimiento de las
normas y a la vez velar por la seguridad y el orden en el distrito. Ello,
en la medida que evita el ejercicio de actividades no verificadas por la Municipalidad a la
vez que traslada al propio administrado la responsabilidad de su accionar al
margen de la norma.
25. A través del juicio de proporcionalidad
en sentido estricto, se persigue establecer si la medida guarda una relación
razonable con el fin que se pretende alcanzar, a través de un balance entre sus
costos y sus beneficios. En este punto, es de señalar que la medida sólo
resulta razonable si en efecto el demandante continuara sin cumplir con los
requisitos para la obtención del certificado de compatibilidad de uso, pero se
presentaría como arbitraria si tales observaciones fueren removidas. Por ello,
resulta esencial que en la actualidad, la Municipalidad
practique una nueva inspección ocular y verifique si en efecto las condiciones
que determinaron la no conformidad del certificado de compatibilidad de uso
fueron removidas. No obstante, y conforme al estado en el que este Tribunal
conoce del caso, la medida se presenta como proporcional en la medida que hasta
la fecha el demandante no ha obtenido la conformidad de la compatibilidad de
uso municipal.
26. Este Tribunal deja expresa
constancia, sin embargo, que si el demandante considerara que el certificado de
compatibilidad de uso o la licencia de apertura de establecimiento le
estuvieran siendo indebidamente negadas por la Municipalidad, pese
a contar con todos los requisitos para su obtención, queda expedita la vía del
proceso contencioso-administrativo para hacer valer su derecho.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ