EXP. N.° 0030-2007-PI/TC
CIPRIANO
COSME
CAMPOMANES MARTINEZ
Y MÁS DEL 1% DE CIUDADANOS
DEL DISTRITO DE SANTA ANITA
En Lima, a los 11 días del mes de
diciembre de 2008, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional,
con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Mesía Ramírez,
Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda,
pronuncia la siguiente sentencia.
Demanda de
Inconstitucionalidad interpuesta por Cipriano Cosme Campomanes Martínez en
representación de más del 1% de ciudadanos del Distrito de San Luis, contra los
artículos 7, 8, 9 y 16 de
Tipo de proceso: De inconstitucionalidad.
Demandante: Cipriano Cosme Campomanes Martínez en representación de 844 ciudadanos del distrito de San Luis
Normas sometidas a control: Ordenanzas N.os 033-MDSL, 035-2005-MDSL, 052-MDSL y 056-MDSL.
Bienes
demandados: Los
principios de no confiscatoriedad y capacidad contributiva, establecidos en el
artículo 74º de
Petitorio: Se
declare la inconstitucionalidad de los artículos 7, 8, 9 y 16 de
A) Demanda
Los demandantes alegan que con las
ordenanzas referidas no se han respetado los criterios dispuestos por el
Tribunal Constitucional en las sentencias de los Expedientes N.os 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC, motivo por el cual se ha
vulnerado el principio de legalidad, de autoridad de la cosa juzgada, así como
el principio de no confiscatoriedad y capacidad contributiva, establecidos en
el artículo 74° de
Así, respecto
Respecto de las ordenanzas N.os 035-MDSL (que regula los arbitrios del año 2006), 052-MDSL y
056-MDSL (que regula los arbitrios del año 2007) refieren que fueron dictadas
sin tenerse presente de manera íntegra las sentencias del Tribunal
Constitucional, ya que
Alegan los demandantes que en algunos
casos los arbitrios se han incrementado en 400%, no habiendo ocurrido ello con
el costo de vida o con el índice de consumo. Indican finalmente que en el fondo
están cuestionando los criterios utilizados para la determinación de la
distribución del costo de los servicios municipales, los que están contenidos
en los artículos 7, 8, 9 y 16 de
La demandada contradice todos los argumentos esgrimidos por los demandantes señalando que tal como se aprecia de los Informes Técnicos que han sido debidamente publicitados, los mencionados arbitrios han sido cuantificados sobre la base de lo resuelto por este Tribunal en las STC N.os 00041-2004-AI y 00053-2004-PI/TC. Asimismo, señala que la pretensión debe ser desestimada en tanto la cuantificación de los arbitrios ha sido elaborada tomando en consideración criterios razonables. Finalmente sostiene que el mero incremento del costo de los citados tributos no conlleva per se la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.
1.
Si bien el artículo 74° de
§ Criterios establecidos por el Tribunal sobre la materia.
2.
Tal como en su momento fue desarrollado en
3. Si bien corresponde a las propias municipalidades dicha facultad, en modo alguno se encuentran autorizadas a considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos, pues los mismos -directos e indirectos-, deberán ser idóneos y guardar relación objetiva ya sea con la proyección del coste del servicio que se preste, o en su caso, con los costos efectivamente incurridos en la prestación del servicio.
4. Según el fundamento 35 de la mencionada sentencia, si bien la cuantificación del costo efectivo del servicio presenta una mayor complejidad cuando se habla de costo concreto por “prestación efectivamente singularizada”, esta fórmula admite una mayor flexibilidad al haberse incorporado su determinación en función a un “goce potencial”, determinándose aquello que previsiblemente deberá pagar cada individuo, asumiendo que el servicio es ofrecido o puesto a su disposición aunque no lo use.
5. Con ello, el Tribunal comprende que las municipalidades tienen amplia facultad para determinar el costo de los arbitrios y la distribución de éste entre los contribuyentes, siempre que se respeten criterios razonables expresados, los mismos que fueran expresados en las sentencias Expedientes N.os 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC. Desde luego, ello no implica cerrar la posibilidad al hecho de que, si existieran nuevos criterios a futuro, estos podrán ser tomados en cuenta. Así lo expuso este Colegiado en los fundamentos 22 al 25 de la sentencia del Expediente N.° 0018-2005-AI/TC. Con tales criterios, lo que se busca en realidad es establecer una línea de interpretación que permita conocer cuándo un criterio es válido. Esto es, plantear bases presuntas mínimas que puedan adaptarse a la realidad social y económica de cada municipio, sin que ello implique fundamentar los arbitrios en motivos arbitrarios o contrarios al orden constitucional.
6. Es por estas razones que el informe técnico deviene en el instrumento idóneo para la fiscalización del correcto uso de los fondos recaudados por los gobiernos locales, pues mediante tal filtro se constataría que lo recaudado por concepto de arbitrios, solo se emplee para financiar el servicio brindado o a brindarse, razón por la cual, debe ser publicado conjuntamente con las ordenanzas que regulan los arbitrios municipales.
7. Por su parte, y ya en lo que toca a la distribución de los costos, en las sentencias aludidas quedó sentado que “(…) la admisión o negación de un criterio como válido no puede definirse de manera uniforme, sino que dependerá de que, en el caso de un arbitrio específico, los criterios utilizados guarden una conexión razonable con la naturaleza del servicio brindado” (sentencia del Expediente N.° 0041-2004-AI/TC, fundamento 40 y sentencia del Expediente N.° 0053-2004-AI/TC, fundamento VIII, A.).
8. Tales parámetros, en los cuales subyace la razonabilidad, deben ser delimitados de tal forma que sea la naturaleza de los diferentes servicios la que determine, en cada caso, la opción distributiva de costos más adecuada para conseguir la cuota distributiva ideal. Debe comprenderse que los municipios son los encargados de desarrollar e implementar las formas de alcanzar tal objetivo, puesto que cuentan con la información y el personal técnico para tal fin, debiendo verse todo ello materializado en la regulación de fórmulas que logren un mejor equilibrio en la repartición de las cargas económicas.
9. El Tribunal Constitucional expuso algunos criterios objetivos a partir de los cuales cabría presumirse adecuada la distribución del costo de los arbitrios municipales, los cuales se reseñan a continuación:
Limpieza
pública:
a)
Barrido de calles
§
Para la limpieza de calles, no puede
considerarse el tamaño de predio entendido como metros cuadrados de superficie,
sino únicamente como longitud del predio del área que da a la calle, pues el
beneficio se da en el barrido y limpieza de las pistas y veredas circunscritas
a cada predio.
b) Recojo
domiciliario de residuos sólidos
§
El criterio tamaño del predio, entendido
como metros cuadrados de superficie (área m2), guarda relación
directa e indirecta con el servicio de recolección de basura, en los casos de
casa habitación, pues a mayor área construida se presume mayor generación de
desechos; por ejemplo, un condominio o un edificio que alberga varias viviendas
tendrá una mayor generación de basura que una vivienda única o de un solo piso.
§
Para lograr una mejor precisión de lo antes
señalado, deberá confrontarse, utilizando como criterio adicional, el número
de habitantes en cada vivienda, lo cual permitirá una mejor mensuración de
la real generación de basura.
§
Para supuestos distintos al de casa habitación
(locales comerciales, centros académicos, supermercados, etc), el criterio tamaño
de predio (área m2), no
demostrará por sí solo una mayor generación de basura, por lo cual, deberá
confrontarse a fin de lograr mayor precisión, con el criterio uso de predio, pues un predio destinado a
supermercado, centro comercial, clínica, etc., presume la generación
de mayores desperdicios no por el mayor tamaño del área de terreno, sino
básicamente por el uso.
Parques y
jardines:
§
En este caso, lo determinante para medir la
mayor intensidad de disfrute del servicio será el criterio ubicación del
predio, es decir, la medición del servicio según la mayor cercanía a áreas
verdes. Por consiguiente, no se logrará este objetivo si se utilizan los
criterios de tamaño y uso del predio, debido a que no relacionan directa
o indirectamente con la prestación de este servicio.
Servicio de
serenazgo:
§ En el servicio de serenazgo es razonable utilizar los criterios de ubicación y uso del predio, por cuanto su uso se intensifica en zonas de mayor peligrosidad. Asimismo, debe tenerse en cuenta el giro comercial; por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen producirse con mayor frecuencia en centros comerciales, bares o discotecas.
10. A
pesar de que ya se expresó líneas arriba, es de enfatizarse como ya se hizo en
§ Análisis de la constitucionalidad de
11. Los demandantes cuestionan el excesivo costo de los arbitrios y complementando su demanda entienden que ello sería originado por los criterios utilizados por la demandada al momento de determinar la distribución del costo de los servicios municipales. Como ya se dijo, entienden que se afecta el principio de no confiscatoriedad debido a lo elevado del costo del servicio.
12. No
obstante la generalidad con la que exponen los argumentos en la demanda de
inconstitucionalidad, los demandados han agregado mediante escrito de fecha 15
de julio de 2008 una serie de argumentaciones que precisarían sus alegaciones.
Así, expresan que
a)
Determinación del Costo Global
13. Sobre
lo argumentado por los demandantes en cuanto el desproporcionado aumento del
costo de los arbitrios, debe explicarse primeramente -como ya lo ha establecido
antes este Tribunal- que el mero incremento de la cuota de los arbitrios, no
implica necesariamente la inconstitucionalidad de la ordenanza que los regula
(STC 0020-2006-PI/TC, Fundamento 27). En efecto, lo inconstitucional
consistiría en que el costo global no tenga sustento o que no exista relación
idónea entre la proyección del coste del servicio con los insumos necesario
para llevarlo a cabo. Así, frente a ordenanzas que no adjunten plan técnico o
que no cumplan con sustentar detallada y adecuadamente el monto del costo
global de los arbitrios, tendrán que ser declaradas inconstitucionales.
14. De otro lado, es pertinente
traer a colación el hecho de que en el caso de esta ordenanza se está
cuestionando la cuantificación de arbitrios correspondientes a períodos
anteriores a su emisión, por consiguiente, estando a que no estamos frente
a una previsión a futuro de la determinación del costo global del servicio,
sino ante erogaciones, en su mayoría, ya realizadas, su sustento técnico debe
realizarse con el máximo detalle posible, a fin de reflejar el correcto
uso de los fondos recaudados para tal efecto de la manera más clara posible a fin de
permitir al ciudadano estar plenamente informado de su destino.
15. Sobre el particular es preciso
indicar que esta habilitación en
favor de los Municipios, no implica, en modo alguno, tributar sobre
supuestos no acontecidos pues el servicio ya fue prestado, y por tanto, la obligación
tributaria sustantiva nació en un momento determinado, de modo que, lo único
que dispuso este Colegiado es una conmutación de normas a efectos de que tal
cobranza no tenga como base una norma inconstitucional.
16. Por consiguiente, no resulta admisible que, sin mayor sustento, se indique que la determinación del costo global de los arbitrios ha aumentado respecto del año precedente por el mero hecho que la demandada ha dejado de subsidiarlos, mas aún cuando en el Informe Técnico no muestra mayor detalle sobre la depreciación de los bienes de su activo, ni especifica la manera en que los Gastos Administrativos han sido prorrateados, ni en qué forma la demandada ha venido subsidiando tales servicios (ver página 308373 de El Peruano).
17. Adicionalmente
a lo expuesto es de agregarse que si bien el Informe Técnico menciona, de
manera genérica y breve, cuáles son los componentes del costo de cada servicio
brindado, se ha abusado de las expresiones “otras herramientas”, “otros
equipos”, “gastos variables”, y del vocablo “otros”, de forma tal que existe un
amplio margen de incertidumbre sobre el contenido que corresponde a cada una de
dichas partidas debido a la poca claridad con que el mencionado informe ha sido
elaborado. En efecto, esta incompleta y poco clara sustentación de los gastos
globales de los arbitrios se ve materializada cuando se determina el costo de
los arbitrios por limpieza pública, parques y jardines y serenazgo (folios 16).
En tal sentido, es evidente que
18. En
consecuencia, los defectos en la determinación del costo global de los
arbitrios vulneran principios constitucionales consagrados en el artículo 74 de
b)
Distribución del Costo de los arbitrios
19. Respecto el servicio de limpieza pública, que se divide en la recolección de basura y el barrido de calles (artículo 7 de la disposición bajo análisis), se aprecia en el punto 5.1.1 del Informe Técnico, la primera de las mencionadas incluye la recolección de residuos sólidos, su transporte al relleno sanitario, barrido de calles y supervisión de los servicios de limpieza pública, mientras que la prestación de barrido de calles incluye el barrido y el lavado de calles. Por consiguiente, claramente se aprecia una inaceptable duplicidad de cobros.
20. Asimismo, el cálculo para la distribución del costo de barrido de calles no resulta compatible con los criterios constitucionales desarrollados por este Tribunal. En efecto, para ello se ha establecido de manera general que el frontis del inmueble será igual a la raíz cuadrada del área del terreno. La operación es razonable para los casos en donde efectivamente los terrenos son cuadrados, no así en los demás casos. Resulta evidente por consiguiente la colisión de dicho criterio con la jurisprudencia de este Colegiado (sentencia del Expediente N.° 0020-2006-PI/TC, fundamentos 11 al 15).
21. En
cambio, para el caso del servicio de serenazgo y parques y jardines,
§ Análisis
de la constitucionalidad de
22. Al
igual que en el caso anterior, los demandantes han incidido en el aumento de
los arbitrios que entienden desproporcionado. De acuerdo al esquema anterior,
se pasará a analizar el costo global de los arbitrios y luego la distribución
del costo de los arbitrios.
a)
Determinación del Costo Global
23. De
acuerdo con la información consignada en el Informe Técnico que sustenta los
costos globales de los arbitrios del año 2006, este Colegiado encuentra
cuestionable que no se muestre mayor detalle sobre la depreciación de los
bienes de su activo, ni respecto de la manera en que los Gastos Administrativos
han sido prorrateados, ni del contenido del rubro Costo Fijo. Claramente se
aprecia además que se vuelve a abusar de términos tales como “otras
herramientas”, “otros”, “otros costos y gastos variables”, dejando de brindar
con ello, información necesaria para que los contribuyentes puedan efectuar una
adecuada fiscalización de
24. Asimismo,
en relación al rubro “Costos Indirectos y Gastos Administrativos” (folios 35),
en tanto se ha incluido dentro de dicho ítem la realización de campañas y
eventos destinados a la “capacitación e información a la población para mejoras
en el servicio y preservación ambiental y ecológica del distrito”, resulta
obvio que se ha desconocido las reglas de observancia obligatoria establecidas
en los fundamentos 45 a 50 de
b) Distribución del Costo Global entre los contribuyentes del tributo
25. Adicionalmente
a lo expuesto sobre la determinación del costo global de los arbitrios, en lo
referente a la distribución del costo de barrido de calles, se aprecia que
26. En consecuencia, dado que la citada ordenanza adolece de vicios de inconstitucionalidad insalvables respecto a la determinación del costo global, carece de objeto seguir analizando la manera en que los costos globales han sido distribuidos entre los contribuyentes.
§ Análisis de la constitucionalidad de
27. Al igual que en el caso de la ordenanza anterior, los demandantes hacen hincapié sobre la elevación del monto de los arbitrios y añaden que en el caso de los arbitrios del 2007, “no se está cobrando por vivienda y/o predio, sino por los números de puertas que tiene cada vivienda a los cuales les denomina anexos y a cada una se le multiplica por los metros que da a las calle, los pisos del inmueble; es decir, si una casa tiene tres puertas se le está obligando a pagar hasta tres (3) o cuatro veces mas […].” Los demandantes no precisan a que arbitrios en particular se está refiriendo, si al servicio del serenazgo, parques y jardines o limpieza pública. No obstante la falta de prolijidad de los demandantes al momento de exponer los argumentos que sostienen sus afirmaciones, se infiere que se estarían refiriendo a la distribución del costo de los arbitrios, por lo que también se analizará dicho extremo.
a) Determinación del Costo Global
28. En primer lugar es preciso
indicar que del análisis de
b) Distribución del Costo entre los
contribuyentes
29. En lo que respecta a la distribución
del costo de los arbitrios, la ordenanza bajo análisis regula lo relativo al
servicio de limpieza pública, serenazgo y parques y jardines públicos,
utilizando una metodología compatible con los criterios explicitados por el
Tribunal Constitucional. Así, para la distribución de los costos del servicio
de parques y jardines (artículo 9 de la ordenanza sub judice) se ha
tomado en cuenta las áreas verdes en cada sector y la ubicación del predio
respecto de los parques y jardines. Dicho criterio es compartido por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional (fundamento 9, supra).
30. Para el caso del servicio de
serenazgo, la distribución del costo del arbitrio se realiza tomando en cuenta
la intensidad del goce del servicio y la ubicación del predio. Criterios que
como ya se observó en el fundamento 9, supra, este Tribunal reconoce
como válidos.
31. Por su parte, el artículo 8 de
§ Sobre la presente demanda y el
proceso de inconstitucionalidad
32. Como se ha ido apreciando a lo largo de la presente sentencia, los demandantes han mostrado gran preocupación sobre el supuesto y desproporcionado incremento de los arbitrios municipales. Sin embargo, los argumentos utilizados en la demanda son bastantes generales, no coadyuvando de esta forma con la labor del Tribunal Constitucional. Ello fue subsanado en parte solo con el escrito presentado el 15 de julio de 2008, en donde los actores precisaron los alegatos que sustentaban en la demanda.
33. A propósito de ello, debe comprenderse que es la parte demandante la que debe plantear todos los posibles aspectos que podrían significar la inconstitucionalidad de una norma. Y es que si bien el proceso de inconstitucionalidad tiene un claro talante pretoriano -debido a la característica objetiva de este proceso, que no implica la negación de una faz subjetiva en este tipo de procesos- no es menos cierto que la parte demandante debe asumir un rol también de relevancia en cuanto el desempeño que efectúe al interior del proceso, aportando perspectivas interpretativas y medios probatorios de inmediata actuación a fin de que se declare fundada su pretensión. No se trata pues de transmitir algunas argumentaciones que no tienen mayor contenido que el manifestar el descontento frente a una norma o afirmar sencillamente que cierta norma no es compatible con algún criterio jurisprudencial del Tribunal Constitucional. Tiene que argumentarse detalladamente en qué consiste la supuesta inconstitucionalidad, presentando para ello argumentos que sustenten de manera lógica y coherente lo afirmado.
34. Por
último, debe recordarse que el proceso de inconstitucionalidad se trata de un
juicio abstracto entre dos normas, lo
que no implica que se deje de lado su dimensión subjetiva. No obstante,
cuestiones referidas al cumplimiento oportuno o adecuado del servicio como las
que se plantean en la demanda, no puede ser analizadas en el proceso de
inconstitucionalidad por tratarse de cuestiones eminentemente fácticas. Y es
que, la medición del servicio requiere instrumentos probatorios complejos,
recayendo el análisis ya no sobre la norma y sus factibles interpretaciones,
sino sobre aspectos concretos de la aplicación de la norma. Ello sin embargo,
no significa que frente a una omisión de la prestación del servicio pueda alegarse
una infracción a
35. De igual modo ocurre con el principio de no confiscatoriedad. Por tal motivo, los alegatos dirigidos a cuestionar este punto tendrán que ser tratados en cada caso en concreto, mostrando los libros o documento respectivos que acreditan la respctiva afectación a dicho principio.
§ Efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad en el tiempo
36. Ahora bien, tal como se efectuó en las sentencias emitidas en los expedientes N.os 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC, en el presente caso deben modularse los efectos del presente pronunciamiento a fin de no generar un caos financiero y administrativo, lo que derivaría también en un perjuicio para los propios contribuyentes. Así, el artículo 81° del Código Procesal Constitucional autoriza a este Colegiado a modular los efectos en el tiempo de la sentencias de inconstitucionalidad que recaigan sobre normas tributarias.
37. Es por ello que, al igual que en las sentencias mencionadas, el Tribunal se ve impedido de hacer uso de su facultad excepcional de declarar la inconstitucionalidad de una norma legal con efecto retroactivo. Por consiguiente, se aplicarán las mismas reglas establecidas en la sentencia del Expediente N.° 0053-2004-AI/TC (Punto XIII. Efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad).
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere
1.
Declarar FUNDADA, en parte, la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra
2. INFUNDADA respecto las ordenanzas N.os 052-MDSL y 056-MDSL, de conformidad con los fundamentos de la presente sentencia.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA