EXP. N.° 01387-2009-PA/TC
LIMA
CONSORCIO
DHMONT & CG & M S.A.C.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de mayo de
2009,
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por el Consorcio
DHMONT & CG & M S.A.C. contra la resolución de
ANTECEDENTES
Con fecha 17 de enero de 2008, el demandante interpone demanda de
amparo contra
Refiere que con fecha 9 de abril de 2007 presentó ante ProInversión la iniciativa privada mencionada, la cual fue admitida a trámite por el Comité de Saneamiento de Inmuebles de ProInversión (en adelante, el Comité), y que el Comité de ProInversión mediante Oficio N.º 63/2007/DE-DP/PROINVERSIÓN, le solicitó que expresara su conformidad o disconformidad a las ampliaciones y modificaciones que realizó a la iniciativa privada que presentó, entre las que destaca la exigencia de que el titular de la iniciativa presente una carta de compromiso emitida por alguna entidad financiera que exprese claramente la voluntad de financiar el integro del valor de obra. Señala que con fecha 9 de julio de 2007 expresó su conformidad con las ampliaciones y modificaciones realizadas y confirmó la entrega de la carta de compromiso requerida, ante lo cual el Comité de ProInversión, mediante el Acuerdo Comité Saneamiento N.º 439-04-2007-Inmuebles, de fecha 3 de julio de 2007, declaró de interés la iniciativa privada referida, siendo publicada la declaración y el resumen ejecutivo del proyecto en el diario “Expreso” y en el diario oficial El Peruano los días 13 y 14 de julio de 2007, respectivamente; en estas publicaciones se señaló cuáles eran los requisitos de precalificación que deberían presentar los terceros interesados en la ejecución del proyecto y entre ellos se encontraba la carta de compromiso que también se le había solicitado al Consorcio demandante; que el 10 de agosto de 2007, presentó al Comité de ProInversión la carta de compromiso solicitada, la que le comunicó, el 27 de agosto de 2007, que Urbi Propiedades S.A., G Y M S.A. Contratistas Generales y Constructores Interamericanos SAC-BESCO S.A., se habían presentado como terceros interesados en la ejecución del referido proyecto.
Asimismo, aduce que los terceros interesados en un primer momento y dentro de los plazos establecidos por la norma, sólo lograron presentar cartas de intención mas no cartas de compromiso y que sólo presentaron las supuestas cartas de compromiso después de culminado el plazo establecido para ello, por lo que al haber sido incorporados al proyecto de inversión se ha vulnerado su derecho al debido proceso, toda vez que el Comité de Proinversión no siguió el procedimiento establecido en el Decreto Supremo N.º 015-2004-PCM y su modificación el Decreto Supremo N.º 013-2007-PCM.
Alega, además que el informe N.º 203-2007/VIVIENDA-OGAJ que obra
de fojas
El Quincuagésimo Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 21 de enero de 2008, declaró improcedente, in límine, la demanda, por considerar que existe una vía procedimental específica, igualmente satisfactoria, para la protección del derecho constitucional vulnerado, conforme lo establece el inciso 2) del artículo 5.° del Código Procesal Constitucional.
Con fecha 27 de marzo de 2008, el Procurador Público de
1.
Antes de ingresar a evaluar el fondo de la controversia constitucional,
es preciso examinar el rechazo in límine
dictado por las instancias precedentes, pues tanto en primera como
en segunda instancia la demanda fue rechazada liminarmente, argumentándose, por
un lado, que existiendo vías procedimentales
específicas, igualmente satisfactorias, para ventilar la pretensión debe
recurrirse a la vía contencioso-administrativa, y, por otro, que los hechos y el petitorio no
están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del
derecho invocado.
En buena cuenta, corresponde
determinar si existe otro proceso judicial para ventilar la
controversia expuesta en la demanda, y si éste es igualmente satisfactorio que
el proceso de amparo para defender y proteger los derechos constitucionales que
se alegan como vulnerados.
2.
La caracterización del amparo como proceso
subsidiario y excepcional se encuentra en el inciso 2), del artículo 5.º del
Código Procesal Constitucional, cuyo texto dispone que no procede el proceso de
amparo cuando “Existan vías procedimentales específicas, igualmente
satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o
vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus”.
3.
Teniendo
presente ello, este Tribunal considera pertinente precisar que dicha causal de
improcedencia será aplicada siempre y cuando existan otros procesos judiciales que en la
práctica sean rápidos, sencillos y eficaces para la defensa de los derechos que
protege el proceso de amparo; en caso contrario, es obvio que el proceso de
amparo constituye la vía idónea y satisfactoria para resolver la controversia
planteada.
En igual sentido, el proceso de
amparo procede cuando se pretenda evitar que la agresión o amenaza se convierta
en irreparable, a pesar de que existan otras vías procedimentales específicas,
igualmente satisfactorias. En este supuesto, la urgencia de tutela tiene que
ser valorada por el juez en el caso concreto, teniendo en consideración las
circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada o
amenazada con la acción u omisión.
4.
En el presente caso, este Tribunal considera que el proceso especial
previsto en
5.
Las instancias inferiores entonces han incurrido en un
error al momento de calificar la demanda, por lo que debería revocarse el auto
de rechazo liminar y ordenarse que se admita a trámite la demanda. No obstante
ello, y en atención a los principios de celeridad y economía procesal, este
Tribunal considera pertinente no hacer uso de la mencionada facultad, toda vez
que en autos aparecen elementos de prueba
suficientes que posibilitan un pronunciamiento de fondo, más aún si el Procurador Público a cargo de
los asuntos judiciales de ProInversión
ha sido notificado del concesorio del recurso de apelación y se ha
apersonado y expuesto sus fundamentos sobre la pretensión demandada, lo que implica
que su derecho de defensa está absolutamente garantizado.
§.2. Delimitación del petitorio y de la
controversia
6.
El Consorcio demandante pretende que se declare nulo el Acuerdo Consejo Directivo
Proinversión N.º 201-01-2007, publicado en el diario oficial El Peruano el
27 de octubre de 2007, que declaró la nulidad del
Acuerdo Comité Saneamiento N.º 439-04-2007-Inmuebles, de fecha 3 de julio de
2007, por el cual se declaró de interés la iniciativa privada denominada “Mega
Proyecto de Techo Propio, Mi Hogar y Mi Vivienda “Ciudad Sol de Collique”
presentada por el Consorcio.
Señala que el Comité de ProInversión ha vulnerado su derecho al debido proceso, por cuanto mediante el Oficio N.º 203-2007-CPS-INM-PROINVERSION, de fecha 15 de agosto de 2007, indicó que los terceros interesados en el proyecto no tenían que presentar cartas de compromiso de financiamientos firmes sino compromisos o intenciones de financiamiento, variando de este modo los términos y condiciones de la iniciativa privada y de su resumen ejecutivo publicados en el diario “Expreso” y en el diario oficial El Peruano los días 13 y 14 de julio de 2007, respectivamente, y en lo que, se establecieron como uno de los requisitos de precalificación la presentación de una carta de compromiso de financiamiento del proyecto.
Afirma que al haberse
precalificado a las empresas Urbi Propiedades S.A., G
Y M S.A. Contratistas Generales y Constructores Interamericanos SAC-BESCO S.A.,
también se
ha vulnerado su derecho al debido proceso, ya que según el artículo 18.1 del
Decreto Supremo N.° 015-2004-PCM, el plazo para que estas empresas presenten
sus cartas de compromiso de financiamiento venció el 13 de agosto de 2007.
Además, porque las cartas presentadas por las empresas referidas antes de la
fecha de vencimiento mencionada para la conclusión de la etapa de
precalificación no son cartas de compromiso de financiamiento, sino tan sólo
cartas de intención.
Alega que el Acuerdo Consejo Directivo ProInversión N.º 201-01-2007 también afecta
su derecho al debido proceso, en razón de que aplica indebidamente el principio
de razonabilidad para declarar la nulidad del Acuerdo N.º 439-04-2007-Inmuebles
y porque desconoce el plazo previsto en el artículo 18.1 del Decreto Supremo N.° 015-2004-PCM.
7.
Sobre la base
de estos alegatos, este Tribunal considera que la controversia debe centrarse
en analizar, en primer lugar, si el Comité de ProInversión ha respetado el
debido proceso de promoción de la inversión privada preestablecido en el
Decreto Supremo N.° 015-2004-PCM al
momento de tramitar la iniciativa privada presentada por el Consorcio
demandante.
En segundo lugar, corresponde analizar si el Acuerdo
Consejo Directivo ProInversión N.º 201-01-
8.
En cuanto a la alegada
vulneración del derecho fundamental al debido proceso, este Tribunal considera
relevante delimitar algunas cuestiones básicas que integran la noción de debido
proceso administrativo, así como el procedimiento preestablecido que debe
seguirse para las iniciativas privadas en proyectos de inversión.
El derecho al debido proceso administrativo puede ser entendido, en sentido positivo, como la regulación jurídica que de manera
previa delimita la actuación de los órganos que conforman
9.
El
procedimiento preestablecido que debe seguir el Organismo Promotor de
a.
Etapa de
presentación de iniciativas privadas en proyectos de inversión:
Esta primera etapa se inicia con la presentación
de iniciativas privadas de proyectos de inversión ante los Organismos
Promotores de
El contenido mínimo de la propuesta de iniciativa
que se le exige al titular se encuentra previsto en el artículo 14.2 del Decreto Supremo N.° 015-2004-PCM, del cual,
entre otras cosas, se deberá identificar: el proyecto de inversión a contratar
o a ejecutar y sus lineamientos generales; la evaluación económica y financiera
del proyecto, considerando el valor estimado de la inversión, la demanda
estimada, los costos estimados, el plan de financiamiento y otros elementos que
faciliten su análisis por el Organismo Promotor de
Esta primera etapa se inicia y concluye con la
presentación de la iniciativa privada de proyecto de inversión por parte del
titular, que tienen el carácter de petición de gracia, en razón de que la petición no se sustenta en ningún título
jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de
alcanzar una gracia administrativa, en este caso la adjudicación o concesión de
un proyecto.
b.
Etapa de
evaluación y Declaración de Interés de iniciativas privadas en proyectos de
inversión:
Presentada la iniciativa privada, el Organismo
Promotor de
Sin perjuicio del resultado de la evaluación del proyecto
de inversión, el Organismo Promotor de
Declarada de interés la iniciativa privada, el
Organismo Promotor de
Esta etapa se inicia con
c.
Etapa de selección
para la ejecución del proyecto de inversión:
Esta etapa puede iniciarse con la presentación de
terceros interesados en participar en la ejecución de la iniciativa privada
aprobada, los cuales tendrán que manifestar su interés dentro del plazo de treinta
(30) días calendario contados a partir del día siguiente de la publicación de
10.
En el
presente caso, con los documentos obrantes en autos se demuestra que: a) la primera etapa del procedimiento
se inició el 9 de abril de 2007, con la presentación del proyecto de iniciativa
privada, y b) la segunda etapa del
procedimiento se inició con el Acuerdo Comité
Saneamiento N.º 439-04-2007-Inmuebles, de fecha 3 de julio de 2007, obrante a
fojas 65, que aprobó y declaró de interés la iniciativa privada presentada por
el Consorcio demandante, siguiendo con la proposición de las ampliaciones y/o modificaciones a la iniciativa, las
mismas que fueron aceptadas por el Consorcio demandante; concluyendo con la
publicación de
11.
Sobre la
segunda etapa del procedimiento, resulta importante resaltar que en la proposición
de ampliaciones y/o modificaciones a la iniciativa privada presentada por el
Consorcio demandante, contenida en el Oficio N.° 63/2007/DE-DP/PROINVERSION, de
fecha 5 de julio de 2007, obrante a fojas 66, ProInversión, además de indicar
que adjuntaba las ampliaciones y/o modificaciones que habían sido propuestas
por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, le solicitó al
Consorcio demandante le entregue una carta de compromiso emitida por alguna
entidad financiera. Así, en el oficio referido ProInversión manifiesta que:
“(…) consideramos necesario se
entregue una carta de compromiso emitida por alguna entidad financiera donde se
exprese claramente la voluntad de financiar el integro del valor de la obra.
Agradecemos confirme la disposición de entregar esta carta a la brevedad de lo
posible.”
Del párrafo transcrito puede apreciarse claramente
que ProInversión es quien introduce como requisito en el proyecto de inversión
referido la carta de compromiso emitida por alguna entidad financiera, pues la
considera necesaria para garantizar el financiamiento del íntegro del valor de
la obra. Es más, ProInversión en vez de señalar que la carta de compromiso
podía ser presentada dentro del plazo de quince (15) días hábiles, que tenía el
Consorcio demandante para manifestar formalmente su conformidad o
disconformidad con las ampliaciones y/o modificaciones realizadas, le solicita
que “confirme la disposición de entregar esta carta a la brevedad de lo
posible”.
12.
En este mismo
sentido, resulta importante destacar que la presentación de la carta de
compromiso también ha sido considerado por ProInversión como un requisito de
precalificación para los terceros interesados que deseen ejecutar el proyecto
de inversión. Así, en el numeral 3 de
13.
Sobre el
particular, este Tribunal considera necesario enfatizar que la información
contenida en
14.
Pues bien, la
primera fase de la etapa de selección para la ejecución del proyecto de
inversión se inició el 13 de julio y venció el 13 de agosto de 2007, tal como
se señala en el Oficio N.° 201-2007-CPS-INM-PROINVERSION, de fecha 15 de agosto
de 2007, obrante a fojas 79. Durante dicho período los terceros podían
presentarse ante ProInversión como interesados en el proyecto de inversión
referido, siendo aprobada o desaprobada su precalificación dentro del plazo de
diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para la
presentación.
15.
Al
respecto, este Tribunal considera que durante la etapa de selección para la ejecución del proyecto de
inversión se ha vulnerado el derecho al debido proceso del Consorcio
demandante, debido a que, una vez vencido el plazo (13 de agosto de 2007) para
que los terceros interesados presenten los requisitos de precalificación ante
ProInversión, ésta altero los requisitos exigidos en
“(...)
la intención del Comité no fue el obtener de los posibles interesados cartas de
financiamiento firmes, incondicionales e irrevocables, sino compromisos o
intenciones de financiamiento dentro de los parámetros o reglamentos internos o
legalmente establecidos (...)”.
16.
Del
considerando transcrito puede advertirse que ProInversión, mediante el Oficio
N.º 203-2007-CPS-INM-PROINVERSION, de fecha 15 de agosto de 2007, cambió sin
fundamento legal alguno uno de los requisitos de precalificación del proyecto
de inversión, como es la carta de compromiso de financiamiento del proyecto, a
pesar de que fue ProInversión quien introdujo este requisito de precalificación
en la segunda etapa del procedimiento. Este comportamiento no sólo contraviene
el debido proceso, sino también el principio de legalidad, pues dicha actuación
no se encuentra prevista en el Decreto Supremo N.º 015-2004-PCM. Además, si
ProInversión tenía un intención diferente a la manifestada en el Oficio N.°
63/2007/DE-DP/PROINVERSION, de fecha 5 de julio de 2007, en
17.
Es más, dicho
hecho queda corroborado con lo manifestado en el
décimo quinto considerando del Acuerdo Consejo Directivo ProInversión N.º
201-01-2007, publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de octubre
de 2007, en tanto que en él se señala que:
“(...) la exigencia de presentar las referidas “cartas de compromiso de financiamiento” constituye una trasgresión al principio de razonabilidad (...) En este caso, exigir de parte de los terceros interesados la presentación del mencionado documento en el plazo de 30 días establecido en la norma de la materia, máxime si estos no cuentan con los estudios y documentos necesarios para la aprobación del proyecto de inversión, constituye un acto que atenta contra el principio de razonabilidad”.
18.
Teniendo en
cuenta ello, resulta razonable deducir que los terceros interesados que se
presentaron al proyecto, al momento de presentarse ante ProInversión, no
cumplían con el requisitos de la carta de compromiso de financiamiento. Abonan
a esta conclusión los oficios de fechas 23 de agosto de 2007, obrantes de fojas
19.
Este hecho
pone en evidencia que entre el Consorcio demandante y los terceros interesados
ha existido de parte de ProInversión un tratamiento desigual carente de una
justificación objetiva razonable, pues al Consorcio demandante, desde la primera
etapa del proceso se le solicitó que presente la carta de compromiso de
financiamiento, mientras que a los terceros interesados se les cambió los
requisitos de precalificación durante la tercera etapa del procedimiento, a
efectos de que no presenten la carta de compromiso de financiamiento, sino una
carta de intenciones de financiamiento, pues a consideración de ProInversión
(en un cambio de decisión, por lo menos, sorpresivo) la exigencia de este
requisito (carta de compromiso de financiamiento) resultaba irrazonable; este
cambio de actitud deviene, pues, en arbitrario y carente de una motivación
razonable, pues si se consideraba este requisito como irrazonable, no era
válido que al Consorcio demandante se le exigiera su cumplimiento en la primera
etapa del procedimiento.
20.
Sentado todo
lo anterior, este Tribunal considera que ProInversión, en el Acuerdo Consejo Directivo ProInversión N.º 201-01-
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NulOS el Oficio
N.º 203-2007-CPS-INM-PROINVERSION, de fecha 15 de agosto de 2007; el Oficio N.º
211/2007/CPS-INM/PROINVERSION, de fecha 15 de agosto de 2007; y el Acuerdo Consejo Directivo ProInversión N.º 201-01-2007, así como
los demás actos que se hubieren emitido para su ejecución, entendiéndose que
cualquiera que fuera la naturaleza o convocatoria del o los actos posteriores a
la nulidad declarada y la institución estatal promotora o convocante, por
efectos de la presente sentencia igualmente carecerán de validez
constitucional.
2.
Declarar válido y subsistente
el Acuerdo Comité Saneamiento N.º 439-04-2007-Inmuebles, de fecha 3 de julio de
2007, que declaró de interés la iniciativa privada denominada “Mega Proyecto de
Techo Propio, Mi Hogar y Mi Vivienda “Ciudad Sol de Collique” presentada por el
Consorcio demandante, y asimismo disponer que la presente sentencia se opone a
cualquier acto administrativo dictado con posterioridad y que afecte el mejor
derecho del Consorcio demandante.
3.
Ordenar que ProInversión o a
la entidad del Estado promotora del proyecto de inversión en vivienda en la
zona denominada Collique continúe el procedimiento sólo con el Consorcio DHMONT
& CG & M S.A.C. y actúe conforme al Decreto Supremo N.º 015-2004-PCM y
su modificatoria, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución imponga las
medidas coercitivas previstas en el artículo 22.º del Código Procesal
Constitucional, con el abono de los costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ