EXP. N.º
01412-2007-PA/TC
LIMA
JUAN DE DIOS
LARA CONTRERAS
RESOLUCIÓN
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 15 de abril de 2008
VISTA
La
solicitud de aclaración de la sentencia de autos, su fecha 11 de febrero de
2009, presentada por el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales
del Consejo Nacional de la
Magistratura; y,
ATENDIENDO A
1.
Que de acuerdo con el artículo
121.º del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional, de oficio
o a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error
material u omisión en que hubiese incurrido.
2. Que el Procurador Público solicita que se aclare: i) la
primera oración del fundamento 17 de la sentencia de autos, pues hace alusión a
la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Comisión IDH),
cuando en realidad tiene que mencionarse a la Comisión de Alto
Nivel designada por el Ministerio de Justicia; ii) la tercera y cuarta oración del
fundamento 17 de la sentencia de autos, en tanto que la Comisión IDH
no ha sido la que ha determinado las vulneraciones de los magistrados no
ratificados ni la rehabilitación de sus títulos, sino el Estado peruano en el
acuerdo amistoso adoptado; iii) el fundamento 20 de la sentencia de
autos, porque la
Comisión IDH no ha sido la que ha dejado sin efecto la Resolución N.°
323-2003-CNM, sino el Estado peruano
en mérito del acuerdo amistoso; iv)
el punto 2 de la parte resolutiva de la sentencia de autos, en tanto no se
pronuncia sobre el reinicio del proceso de ratificación del demandante.
3. Que a fin de despejar las inquietudes
y dudas expresadas en la solicitud de aclaración, este Tribunal considera
necesario precisar los efectos de la sentencia de autos. Así, conviene recordar
que en la sentencia recaída en el Exp. N.° 03361-2004-AA/TC, Caso Álvarez Guillén, se estableció como precedente vinculante que en los futuros procedimientos de evaluación y ratificación, el
Consejo Nacional de la
Magistratura (en adelante, el Consejo) debía motivar sus
resoluciones de ratificar o no a un magistrado.
De este modo,
en la sentencia de autos el Tribunal Constitucional no ha revocado el
precedente antes referido sino los efectos de su aplicación, pues en la
sentencia del Caso Álvarez Guillén se señaló que la obligación de
motivación solo sería exigible para los procesos de evaluación y ratificación
realizados por el Consejo después de la publicación del precedente y no para
los procedimientos que se habían realizado antes de su aprobación. Así, en la
sentencia de autos, se deja sin efecto la técnica del prospective overruling utilizada para aplicar el precedente del Caso Álvarez Guillén y se adopta
la técnica de la aplicación inmediata del precedente, que en, el fondo, es una
ratificación de que la
Constitución es una norma jurídica que de aplicación
inmediata para todos los casos, sin hacer distingos. Por esta razón en el punto
3 de la parte resolutiva de la sentencia de autos se señala como precedente
vinculante que:
“(…) Todas las resoluciones evacuadas por el Consejo Nacional de la Magistratura, en
materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales deben ser motivadas,
sin importar el tiempo en que se hayan emitido (…)”.
4.
Que con relación al primer
punto, este Tribunal debe recordar que en el fundamento 17 de la sentencia de
autos se señaló que la
Comisión IDH en el año 2006 ha precisado que
“(...) los procesos de evaluación y ratificación no contaron con las garantías
de la tutela procesal efectiva, particularmente la exigencia de la resolución
motivada, requisito que debe ser conservado a todo tipo de procedimiento”.
Al respecto, es oportuno señalar que en los Informes N.os
49/06,
de fecha 15 de marzo de 2006, 50/06,
de fecha 15 de marzo de 2006, y 109/06,
de fecha 21
de octubre de 2006, la
Comisión IDH, luego de haber aprobado la solución amistosa
entre el Estado peruano y los peticionantes, dejó sentado en la cláusula de
“reconocimiento de responsabilidad” que el Estado peruano reconoce que el proceso de ratificación de jueces
y fiscales, tal como fue llevado al cabo antes de la entrada en vigor el 1 de
diciembre de 2004 del Código Procesal Constitucional, no incorporó ciertas
garantías de la tutela procesal efectiva, particularmente la exigencia de
resolución motivada, que debe ser observada en todo tipo de procedimiento.
Por tanto, cuando en el fundamento 17 de la sentencia de autos, este
Tribunal señala que la
Comisión IDH en el año 2006 ha reconocido que “los
procesos de evaluación y ratificación no contaron con las garantías de la
tutela procesal efectiva, particularmente la exigencia de la resolución
motivada”, no está consignando un dato errado o un concepto oscuro, sino que,
efectivamente, la
Comisión IDH en los informes mencionados ha consignado lo
citado por este Tribunal en el fundamento 17 de la sentencia de autos.
Es más, la
Comisión IDH en sus informes del año 2007 también ha
consignado la misma conducta lesiva realizada por el Consejo, y reconocida por
el Estado peruano. Así, se tiene los Informes N.os 20/07,
de fecha 9 de marzo de 2007 y 71/07,
de fecha 27 de julio de 2007, en los que también la Comisión IDH,
al aprobar la solución amistosa entre el Estado peruano y los peticionantes,
dejó sentado en la cláusula de “reconocimiento de responsabilidad” que el
Estado peruano reconoce que el proceso de ratificación de jueces y fiscales,
tal como fue llevado a cabo antes de la entrada en vigor el 1 de diciembre de
2004 del Código Procesal Constitucional, no incorporó ciertas garantías de la
tutela procesal efectiva, particularmente la exigencia de resolución motivada.
Finalmente, debe
mencionarse que en el último informe elaborado por la Comisión IDH
sobre el proceso de ratificación de jueces y fiscales, dicha posición ha sido
reiterada. Así, en el Informe N.° 20/08,
de fecha 13 de marzo de 2008, la Comisión IDH luego de aprobar el acuerdo de
solución amistosa, deja sentado en la cláusula primera de “reconocimiento de
responsabilidad” que:
“El Estado reconoce que el
proceso de ratificación de jueces y fiscales, tal como fue llevado al cabo
antes de la entrada en vigor el 1 de diciembre de 2005 del Código Procesal
Constitucional (Ley No. 28237), si bien estuvo conforme a la interpretación de
las normas aplicables realizada por las instancias pertinentes, no incorporó
ciertas garantías de la
Tutela Procesal Efectiva, particularmente la exigencia de
resolución motivada (…)”.
5.
Que con relación al segundo
punto, este Tribunal considera que la tercera oración del fundamento 17 de la
sentencia de autos, cuando señala que la Comisión IDH
ha “(...) interpretado que existe
vulneración a los derechos fundamentales de las personas que no fueron
ratificadas en sus cargos de magistrados sin motivación alguna”, no incurre en
un error material, pues cuando la Comisión IDH homologa acuerdos de solución
amistosa verifica previamente que estos sean plenamente compatibles con las
obligaciones emergentes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en
adelante, la
Convención), es decir, que el Estado esté adoptando las
medidas necesarias para cumplir su obligación de respetar los derechos.
En tal contexto, resulta lógico afirmar que, una
vez valorados los hechos relatados, los alegatos expuestos y las pruebas
presentadas, la
Comisión IDH puede interpretar la vulneración de los derechos
reconocidos en la
Convención. Es más, la Comisión IDH
en los informes elaborados sobre el proceso de ratificación de jueces y
fiscales ha señalado que en reiteradas oportunidades el Estado peruano ha
reconocido su responsabilidad.
Por tanto, la
tercera oración del
fundamento 17 de la sentencia de autos reconoce una facultad que tiene la Comisión IDH,
como es la de reconocer o interpretar la vulneración de los derechos
reconocidos en la
Convención.
Es más, debe
señalarse que la afirmación realizada en el fundamento 17 de la sentencia de
autos sobre la
Comisión IDH tiene sustento en el párrafo 34 de la Opinión Consultiva
OC-13/93, del 16 de julio de 1993, en la que la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ha precisado que:
“34. En el trámite de las
comunicaciones individuales es indispensable que se alegue que ha habido una
violación de la
Convención por parte de un Estado. Es este un presupuesto de
admisibilidad (artículo 47.b) y las facultades de la Comisión están
dadas para determinar que esa violación efectivamente existe. En ese orden de
ideas y respecto de normas legales, le corresponde dictaminar si violan la Convención”.
6.
Que en lo que respecta a la
cuarta oración del fundamento 17 de la sentencia de autos, este Tribunal
considera que dicha oración no incurre en algún error material susceptible de aclaración,
ya que cuando se señala que “(…) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos requirió al Consejo Nacional de la Magistratura de
nuestro país que rehabilite el título correspondiente a los jueces y fiscales
que acudieron ante ella, y en la medida de ello se los reponga en el cargo de
magistrados que ostentaban hasta antes de la no ratificación”, se está teniendo
presente que en la parte resolutiva de los informes de la Comisión IDH,
que homologaron la solución amistosa entre el Estado peruano y los
peticionantes durantes los años 2006 y 2007, se precisa que ésta continuará con el
seguimiento y la supervisión de todos y cada uno de los puntos del acuerdo
amistoso.
Por esta razón es que se señala que la Comisión IDH
requirió al Consejo, toda vez que en el acuerdo amistoso homologado se
estableció expresamente que la Comisión IDH supervisaría todos y cada uno de los
puntos del acuerdo amistoso, entre los que destaca la rehabilitación del título
y la reincorporación en el Poder Judicial o el Ministerio Público,
respectivamente.
7.
Que con
relación al tercer punto, este Tribunal considera que debe corregirse el error
material contenido en el fundamento 20 de la sentencia de autos, en donde se
dice que “(…) una de las resoluciones que fue dejada sin efecto por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (…)”; debiendo decirse que
“(…) una de las resoluciones que fue dejada sin efecto por el Consejo Nacional
de la Magistratura
(…)”.
8.
Que con
relación al cuarto punto, debe señalarse que, atendiendo a que el cambio de los
efectos del precedente del Caso Álvarez Guillén, por haberse
fundamentado en las reiteradas homologaciones efectuadas por la Comisión IDH a
los acuerdos de soluciones amistosas celebrados entre el Estado peruano y los
peticionantes, los nuevos
procedimientos de evaluación y ratificación a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura,
incluido el del demandante, deberán sujetarse a lo establecido por los acuerdos
referidos.
9.
Que de otra parte este Tribunal estima
oportuno pronunciarse sobre la vinculación de los pronunciamientos de la Comisión IDH.
Ello debido a que las resoluciones de la Comisión IDH
que homologaron los acuerdos de solución amistosa han servido de base a la
sentencia de autos para dejar sin efecto la técnica del
prospective overruling, utilizada
para aplicar el precedente del Caso Álvarez
Guillén.
En primer
lugar, debemos recordar que conforme al artículo 106.º de la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, la Comisión es un órgano del sistema interamericano.
Por otra parte, es también un órgano de la Convención,
cuyas atribuciones constan en el artículo 41º de ese instrumento. En tanto
órgano de la
Convención, la Comisión se vincula con la Corte, ya que ambas tienen,
aunque con diferentes facultades, la función de examinar comunicaciones
individuales y estatales, de acuerdo con los artículos 44º, 45º, 51º, 61º y
siguientes de la
Convención.
En este
contexto, la
Comisión IDH ha sido considerada por la doctrina
internacional como un órgano cuasi-jurisdiccional, que posee algunos de los
atributos de un tribunal, como la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, pero no todos. Así, Daniel O'Donnell señala que la Comisión IDH
comparte elementos comunes con los tribunales como son los siguientes: (i) su
competencia está definida por un tratado y/o un estatuto aprobado por una
organización internacional, (ii) es permanente, autónoma y dotada de garantías
de independencia y, (iii) sus decisiones se basan en el derecho internacional y
son fundadas. La característica que la distingue de los tribunales es que la
obligatoriedad de sus pronunciamientos no está consagrada por un instrumento.
Así las cosas, resulta pertinente recordar que el
artículo 50º de la
Convención determina que el Estado debe adoptar las medidas
pertinentes para cumplir con las recomendaciones de la Comisión. De
lo contrario, podría ser remitido a la jurisdicción de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, con las consecuencias de poder ser condenado
internacionalmente por violación a los derechos reconocidos por la Convención.
De ahí que la doctrina internacional haya señalado
que en las denuncias individuales regidas
por la Convención,
las decisiones que adopta la Comisión IDH reúnen las condiciones para ser obligatorias, ya que
se trata de un proceso con todas las garantías, por lo que en estas situaciones
la Comisión
actúa como un organismo cuasi-jurisdiccional, a tal punto que sus resoluciones
poseen las mismas formalidades que un fallo.
10. En el caso de la solución amistosa, este Tribunal
considera que la homologación de dicho acto por parte de la Comisión IDH
constituye fuente del derecho internacional de los derechos humanos, debido a
que cuando se realiza la homologación, la Comisión IDH
actúa como un órgano cuasi-jurisdiccional, pues en virtud del inciso 1.f.
del artículo 48º de la
Convención, realiza una evaluación tanto formal como material
de la solución amistosa adoptada, a fin de que ésta efectivamente tenga por
finalidad el respeto a los derechos humanos reconocidos en la Convención.
Por ello, en razón de la naturaleza consensual del
procedimiento de solución amistosa, es válido afirmar que el Estado peruano,
cuando firma un acuerdo de solución amistosa, asume la responsabilidad frente a
la violación de un derecho alegado por el peticionante, lo cual es avalado y
comprobado por la
Comisión IDH, en virtud del propio reconocimiento del propio
Estado peruano. De lo contrario, no habría razón de ser para que se realice un
acuerdo de esta naturaleza en el seno de este órgano.
En buena
cuenta, mediante el acuerdo de solución amistosa el Estado demandado
reconoce que va a adoptar, en el menor tiempo posible, todas las medidas
necesarias, de orden administrativo o judicial, para que cese la violación
cometida sobre un derecho fundamental determinado.
Consecuentemente
el acuerdo de solución amistosa, al ser un acto multilateral de una
Organización Internacional de protección de los derechos fundamentales
(Comisión IDH), porque interviene un Estado parte de la Convención
(Perú) y una persona sujeta a la jurisdicción del Estado parte (peticionante),
tiene efecto vinculante.
11. En igual sentido, para abonar la tesis del efecto
vinculante del acuerdo de solución amistosa, debe señalarse que éste como fuente del derecho internacional de los derechos humanos,
es incorporado de manera automática en el ordenamiento jurídico interno del
Estado sin que se requiera una norma de armonización, desarrollo o
transformación, como sería el caso de una ley.
Asimismo, en
virtud de que el Estado peruano es parte de la Convención, las
decisiones de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, las resoluciones de
la Comisión IDH,
así como los acuerdos de solución amistosa, tienen fuerza vinculante en el
ordenamiento jurídico interno, lo que conlleva, un deber correlativo de las
autoridades del Estado de hacer efectivos los deberes de respeto y protección
de los derechos fundamentales.
12. Por otro lado, en armonía con la fundamentación expresada en la
sentencia de autos para dejar sin efecto la técnica del prospective, este Tribunal debe subrayar que el cambio de los
efectos de aplicación no sólo se sustentó en la “eficaz tutela de los derechos
fundamentales”, sino también en la “eficaz protección de los procesos
constitucionales” y en el “principio de equilibrio presupuestal”. Ello en
razón, que los casos resueltos por el
Tribunal Constitucional conforme al precedente del Caso Álvarez Guillén, después han sido objeto de uniformes
y reiteradas acuerdos de solución amistosa que han sido homologados por la Comisión IDH,
lo cual ponía en evidencia que el proceso de amparo, en la realidad, no
constituía un proceso de la libertad de naturaleza restitutiva sino meramente
declarativa.
Como muestra
de ello, podemos citar el caso del ex-magistrado Álvarez Guillén, que no
fue repuesto por el Tribunal Constitucional, pero sí por el acuerdo de solución
amistosa homologado por la Comisión IDH, conforme se determina en el Informe
N° 71/07, de fecha 27 de julio de 2007.
En cuanto a la
tutela del principio de equilibrio presupuestal, este Tribunal debe señalar que
las soluciones amistosas referidas en el considerando 4, supra, han
ocasionado al Estado peruano la suma de US $ 170,000.00 (ciento setenta mil
dólares americanos y 00/100). Por esta razón, es que también se deja sin efecto
el prospective overruling del precedente Álvarez Guillén,
ya que le estaba originando al Estado peruano un egreso innecesario e
injustificado, pues la reposición de las cosas al estado anterior podía haberse
obtenido vía el proceso de amparo, y no haberse recurrido a la jurisdicción
transnacional para solicitar tutela efectiva de los derechos vulnerado por el
Consejo.
13. Finalmente, el pedido de que se aclare temas como el control de
constitucionalidad de las resoluciones del Consejo, los supuestos en qué se
pueden revisar las resoluciones del Consejo, o cuáles son los presupuestos
constitucionales que se deben cumplir para que la resoluciones que emita el
Consejo tengan la calidad de irrevisables, resulta desestimable, porque no
tienen relación con la sentencia de autos, y porque ello ha sido determinado en
uniforme y reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional.
Por estas
consideraciones, el Tribunal Constitucional con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
RESUELVE
1.
Declarar FUNDADA en
parte, la aclaración. En consecuencia, corregir el fundamento 20 de la
sentencia de autos, conforme al considerando 7, supra.
2.
Declarar IMPROCEDENTE las
demás peticiones de solicitud.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA