EXP.
N.º 02364-2008-PHC/TC
LIMA
TULA
LUZ BENITES
VÁSQUEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de abril de
2009, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la
asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa Arroyo,
Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la
siguiente sentencia, con el voto singular de los magistrados Mesía Ramírez y
Eto Cruz, que se agrega, y los votos singulares de los magistrados Vergara
Gotelli y Calle Hayen, que también se acompañan.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por doña Tula Luz Benites Vásquez contra de la resolución de la Segunda Sala Penal
para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 176,
su fecha 17 de abril de 2008, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha
14 de marzo de 2008 la recurrente interpone demanda de hábeas corpus contra el Congreso de la República,
solicitando que se deje sin efecto el acuerdo del Pleno del Congreso de la República tomado
en la sesión de fecha 13 de marzo de 2008, que por sesenta y seis votos a
favor, nueve en contra y una abstención, aprobó acusarla constitucionalmente
por la presunta comisión de los delitos de peculado, colusión y falsedad
genérica; y que, en consecuencia, se ordene la vigencia del acuerdo del Pleno
del Congreso de la
República de la sesión de fecha 12 de marzo de 2008, que no
aprobó el informe final de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales que
propone acusarla constitucionalmente y decidió archivar la denuncia
constitucional en su contra, por no reunir los votos que exige el Reglamento
del Congreso de la
República.
Sostiene que
la sesión del Pleno del Congreso de la República de fecha 13 de marzo de 2008 ha vulnerado su
derecho al debido proceso, por cuanto el procedimiento de acusación
constitucional que se le instauró en su condición de congresista concluyó el 12
de marzo de 2008, cuando en la sesión plenaria no se aprobó el informe final de
acusación constitucional y se decidió archivar la denuncia constitucional
planteada en su contra; y que sin embargo, durante la sesión del 13 de marzo de
2008, dicha decisión fue sometida a reconsideración, lo cual no se encuentra
previsto en el Reglamento del Congreso de la República.
El Decimocuarto
Juzgado Penal de Lima, con fecha 17 de marzo de 2008, declaró improcedente, in
limine, la demanda, por considerar que los hechos y el petitorio de la
demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente
protegido del derecho a la libertad individual o los derechos conexos a ella, y
porque el acto considerado lesivo no limita ni restringe el derecho a la
libertad individual de la demandante.
La Sala Superior revisora confirmó la apelada por similares fundamentos.
FUNDAMENTOS
1.
La demandante solicita se ordene al Congreso de la República se
abstenga de tomar cualquier decisión que invalide o deje sin efecto la votación
realizada en la sesión plenaria del día miércoles 12 de mayo del presente año,
a fin de evitar que se formule acusación
constitucional en su contra que pudiese concluir en una formación de causa
penal. Estima que, en la eventualidad que ello se produzca, se violaría sus
derechos fundamentales a la tutela procesal efectiva y al debido proceso en
conexidad con la libertad personal. En la demanda se puede advertir que si bien
la pretensión se refiere a la alegada amenaza de violación [petitorio de la
demanda (folio 1 del expediente)], al final de ella se hace referencia a
la consumación de la supuesta vulneración del derecho invocado, pues finalmente
la reconsideración en sede congresal fue aceptada y se llegó a acusar
constitucionalmente a la recurrente (folio 13 del expediente), razón por
la cual, a juicio de la demandante, es, en concreto, la supuesta violación de los
derechos invocados la que debe ser examinada en sede constitucional.
2.
El Juez Titular del 14.° Juzgado Penal de Lima declaró
improcedente la demanda por considerar que si bien la decisión adoptada por el
Congreso genera la derivación de los actuados al Ministerio Público para la
promoción de la acción penal y su posterior remisión a la Corte Suprema, en la
que se debe dictar el auto de apertura de instrucción, sin exceder ni reducir
los términos de la acusación del Congreso de la República, no
puede perderse de vista que las objeciones procesales y legales alegadas
carecen de contenido constitucional pasible de ser amparado mediante el proceso
de hábeas corpus, por no incidir en su libertad individual o en otros derechos
constitucionales conexos, ya que tal circunstancia no constituye medida
restrictiva de libertad personal de la demandante (folio 29 y ss. del expediente). La Segunda Sala Penal
para Reos Libres de la
Corte Superior de Lima confirmó la apelada por los mismos
fundamentos (folio 176 y ss. del
expediente).
3.
En relación con la improcedencia liminar determinada
por los jueces del Poder Judicial cabe subrayar que la propia normatividad
procesal constitucional señala al respecto que: “[p]rocede el hábeas corpus
ante la acción u omisión que amenace o vulnere los siguientes derechos que,
enunciativamente, conforman la libertad individual: (…) 15. El derecho a que se
observe el trámite correspondiente cuando se trate del procedimiento o
detención de las personas, a que se refiere el artículo 99º de la Constitución”
(artículo 25º.15 del Código Procesal Constitucional). De ello se puede colegir
que cuando existe controversia sobre el trámite seguido en el procedimiento
parlamentario contra los funcionarios del Estado a que se refiere el mencionado
artículo 99º, dentro de los cuales se puede encontrar la acusación
constitucional por delito de función, el proceso de hábeas corpus es la vía
constitucional adecuada para analizar la supuesta violación de los derechos de
la persona. El Tribunal Constitucional también se ha pronunciado sobre la
idoneidad del hábeas corpus para analizar cuestiones relacionadas con las
acusaciones constitucionales. En el caso de un ex Presidente de la República [STC
2440-2007-PHC/TC, fundamento
10 y ss.] y en el de un ex ministro de Estado [STC 4747-2007-PHC/TC, fundamento 2 y ss.], se
ingresó al examen de fondo de las controversias planteadas, aceptándose
implícitamente que es el hábeas corpus el mecanismo procesal para discusiones de
ese tenor.
4.
Conviene precisar
que en el presente caso la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales del
Congreso de la
República recomendó “(...) ACUSAR CONSTITUCIONALMENTE a la
señora Congresista de la República TULA LUZ BENITES VÁSQUEZ por existir
indicios razonables de la comisión de los delitos contra la Administración
Pública, en las modalidades de Peculado y Colusión, previstos
y sancionados en los artículos 387 y 384 del Código Penal respectivamente, y
Contra la Fe Pública
– Falsedad Genérica, tipificado en el artículo 438 del mismo cuerpo legal” (Conclusiones
del Informe Final de la
Subcomisión de Acusaciones Constitucionales en la Denuncia Constitucional
N.º 59). Según está previsto en el Reglamento Parlamentario, este Informe Final
“(...) puede concluir con la acusación del investigado o el archivamiento de
la denuncia, y debe ser remitido a la Comisión Permanente,
conforme con lo establecido en el literal g) del presente artículo. No es
admisible otro tipo de conclusiones y/o recomendaciones” (artículo 89º.d.6
del Reglamento del Congreso).
5.
No obstante lo anteriormente reseñado, se aprecia que
en sede judicial se ha decidido, como correspondía, “(...) ABRIR INSTRUCCIÓN
en la vía ordinaria contra Tula Luz Benites Vásquez (...)” e incluso se ha
venido a emitir la siguiente medida cautelar: “(...) dictándose en contra de
la denunciada MANDATO DE COMPARECENCIA RESTRINGIDA (...)” [Auto apertura de
instrucción, de 4 de abril de 2008 (Exp. 03-08, Vocalía Suprema de Instrucción
de la Sala Penal
Permanente de la Corte
Suprema de Justicia)]. Es por ello que, habiéndose dictado ya
una resolución judicial que da inicio al proceso penal, por la supuesta
comisión de los delitos aludidos en el fundamento anterior en contra de la
recurrente, se ha producido la sustracción de la materia. Es menester poner de
relieve que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano
jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones, según dispone el
artículo 139º, inciso 2 de la
Constitución. En consecuencia, de
conformidad con el segundo párrafo del artículo 1º del Código Procesal
Constitucional, este Tribunal considera que carece de objeto pronunciarse
sobre el petitorio de la demanda, lo que no impide que la demandante haga
valer sus derechos fundamentales en el proceso penal en curso.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar que en el presente caso carece de
objeto pronunciarse sobre el fondo de la controversia, por haberse producido la
sustracción de la materia.
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP.
N.º 02364-2008-PHC/TC
LIMA
TULA
LUZ BENITES
VÁSQUEZ
VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS MESÍA RAMÍREZ Y ETO CRUZ
Haciendo
uso de la facultad establecida por el artículo 5.° de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, manifestamos, a través de este voto, nuestro
parecer discrepante sobre la cuestión que se somete al enjuiciamiento del
Tribunal Constitucional, parecer que se sustenta en las consideraciones
siguientes:
1.§ Procedencia de la demanda y delimitación de la pretensión
1. Antes de ingresar a evaluar
el fondo de la controversia constitucional, consideramos preciso examinar la
legitimidad del rechazo in límine
dictado por las instancias precedentes, pues tanto en primera como en segunda instancia la demanda fue rechazada
liminarmente, argumentándose, por un lado, que los hechos y el petitorio
no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido
del derecho invocado, y, por otro, que el acto considerado lesivo no limita ni
restringe el derecho a la libertad individual de la demandante. Ello a fin de determinar si las
instancias inferiores han
incurrido o no en un error al momento de calificar la demanda.
2. Para determinar la legitimidad del
rechazo liminar, es preciso tener presente que la demanda tiene por objeto que
se deje sin efecto el acuerdo del Pleno del Congreso de la República de la
sesión (en adelante, el acuerdo del Pleno), de fecha 13 de marzo de 2008, que
aprobó acusar constitucionalmente a la demandante, en su condición de
congresista, por la presunta comisión de los delitos de peculado, colusión y
falsedad genérica; y que, en consecuencia, se ordene la vigencia del acuerdo
del Pleno del Congreso de la República de la sesión de fecha 12 de marzo de
2008, que no aprobó el informe final de acusación constitucional y archivó la
denuncia constitucional en contra de la demandante.
3. Delimitado así el petitorio de la
demanda, corresponde analizar si los hechos y el petitorio están
referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del
derecho invocado y si el acto considerado lesivo afecta el derecho alegado como
vulnerado. Para ello, resulta pertinente señalar que conforme al artículo 99.º
de la Constitución,
la demandante, en su condición de Congresista de la República, fue
objeto de un procedimiento de acusación constitucional, en el cual, a
consideración de la demandante, no se respetó su derecho al debido proceso
debido a que la decisión que archivó la denuncia constitucional en su contra
fue reconsiderada, contraviniéndose de este modo el Reglamente del Congreso de la República, pues
éste no prevé las reconsideraciones de las votaciones que no aprueban y
archivan las denuncias de los procedimientos de acusación constitucional.
4. Teniendo
presente ello, estimamos oportuno precisar, de manera enunciativa y no
taxativa, en qué casos un indebido rechazo liminar de la demanda no debe ser
revocado, con el efecto de que se devuelvan los actuados y se ordene la
admisión a trámite de la demanda, sino que debe ingresarse a evaluar el fondo
de la controversia. Así, en virtud de los principios de celeridad y economía
procesal y atendiendo a la finalidad subjetiva de los procesos
constitucionales, consideramos que existen determinados supuestos en los que,
pese a existir un indebido rechazo liminar de la demanda, resulta procedente
ingresar a evaluar el fondo de la controversia; estos son los siguientes:
a.
Cuando en
autos obran medios probatorios idóneos, suficientes y eficaces que sean de actuación
inmediata, instantánea y autosuficiente, es decir, cuando los hechos alegados
no requieren la actuación de medios probatorios complejos.
b.
Cuando el derecho de defensa del demandado se encuentra
garantizado, bien porque ha
sido notificado del concesorio del recurso de apelación, o bien porque se ha
apersonado al proceso y ha expuesto sus fundamentos sobre la pretensión
demandada.
c.
Cuando el acto cuestionado haya sido declarado de
manera uniforme y reiterada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
como lesivo a los derechos fundamentales, o cuando el acto cuestionado haya
sido declarado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como un
comportamiento reiterado y reincidente que genera un estado de cosas
inconstitucionales.
d.
Cuando exista un precedente vinculante del Tribunal
Constitucional que haya condenado como lesivo el acto cuestionado en la
demanda, o cuando el acto cuestionado como lesivo haya sido previamente
inaplicado vía control difuso por el Tribunal Constitucional, siempre que se
presenten los mismos supuestos para su inaplicación.
5. Precisados
tales supuestos, corresponde ahora evaluar si la demanda fue debidamente
rechazada de manera liminar. En tal sentido, conforme al inciso 15), del
artículo 25.° del Código Procesal Constitucional, procede el hábeas corpus
cuando se vulnere los derechos que conforman la libertad individual, como es el
“derecho a que se observe el trámite correspondientes cuando se trate de
procedimiento (…) de las personas, a que se refiere el artículo 99 de la Constitución”.
De este
modo, resulta procedente la demanda de hábeas corpus cuando se alegue que el
procedimiento de antejuicio político y juicio político seguido a los altos
funcionarios señalados en el artículo 99.° de la Constitución,
ha sido llevado sin que se observen los actos o etapas procedimentales que la Constitución y
el Reglamento del Congreso de la República prevén de manera específica.
6.
Pues bien, teniendo presente el sentido del inciso 15),
del artículo 25.° del Código Procesal Constitucional, estimamos que las
instancias inferiores han
incurrido en un error al momento de calificar la demanda, pues no han tenido
presente que la demandante ha alegado que el Congreso de la República no
observó el trámite correspondiente al procedimiento de antejuicio que se le
instauró como congresista conforme al artículo 99.° de la Constitución.
De otra parte, teniendo presente que
en autos obran medios probatorios suficientes y que el Congreso de la República ha
ejercido su derecho de defensa al haber presentado un informe sobre los hechos
y la pretensión solicitada, consideramos legítimo emitir un pronunciamiento
sobre el fondo de la controversia.
1.1.§ Delimitación de la materia controvertida
7. La demandante sostiene que el
acuerdo del Pleno de fecha 13 de marzo de 2008, que aprobó acusarla
constitucionalmente por la presunta comisión de los delitos de peculado,
colusión y falsedad genérica, ha vulnerado su derecho al debido proceso ya que
el acuerdo del Pleno de fecha 12 de marzo de 2008, que no aprobó el informe
final de acusación constitucional y decidió archivar la denuncia constitucional
en su contra, no podía ser reconsiderado debido a que ello no se encuentra
previsto en el Reglamento del Congreso de la República.
8.
Sobre la base de estos alegatos, estimamos que la
controversia debe centrarse en analizar si la reconsideración del acuerdo del
Pleno de fecha 12 de marzo de 2008 y, por ende, el acuerdo del Pleno de fecha
13 de marzo de 2008, vulnera, o no, el derecho al debido proceso de la
demandante, por cuanto el recurso de reconsideración no se encuentra previsto
en el Reglamento del Congreso de la República.
9.
Para resolver la controversia es necesario precisar si
la demandante, en su condición de congresista, conforme al artículo 99.° de la Constitución,
fue objeto de un procedimiento parlamentario de antejuicio político o de juicio
político. Ello con la finalidad de poder determinar el procedimiento que el
Congreso de la
República debió seguirle, ya que en ambos procedimientos
parlamentarios, para la aprobación de la decisión a tomarse, se prevén
diferentes condiciones.
Así por
ejemplo, en el procedimiento de antejuicio político para la aprobación de la
acusación de contenido penal se requiere el voto favorable de la mitad más
uno de los congresistas, sin contar en tal cómputo a los integrantes de la Comisión Permanente,
por ser el órgano acusador ante el Pleno del Congreso de la República. En
cambio, en el juicio político, para aprobar la sanción se requiere el voto
favorable de por lo menos dos tercios del número legal de congresistas, sin
contar en tal cómputo a los integrantes de la Comisión Permanente.
2.§ ¿Antejuicio político o juicio político?
10. El antejuicio político es una
prerrogativa funcional de naturaleza formal consistente en que los altos
funcionarios del Estado señalados en el artículo 99.° de la Constitución
no sean procesados penalmente por supuestos delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones, sin haber sido previamente despojados de la prerrogativa
funcional en un procedimiento seguido con las debidas garantías procesales en
el seno del Congreso de la
República.
Así las
cosas, resulta oportuno precisar que el antejuicio político no es un privilegio
que afecte la aplicación de la ley penal a los altos funcionarios del Estado
señalados en el artículo 99.° de la Constitución por supuestos delitos cometidos en
el ejercicio de sus funciones, sino que simplemente constituye un requisito de
procedibilidad previo que debe ser cumplido para que los altos funcionarios del
Estado señalados en el artículo 99.° de la Constitución a los cuales el constituyente
les otorgó un fuero constitucional especial puedan ser procesados
penalmente ante la jurisdicción ordinaria por delitos de función.
11. El juicio político es un
procedimiento que también se instaura únicamente a los funcionarios
señalados en el artículo 99.° de la Constitución, pero en razón de las “faltas políticas” cometidas en
el ejercicio de sus funciones y no de supuestos delitos de función. Es decir,
el juicio político por infracción constitucional procede en los casos en
que se configuren responsabilidades eminentemente políticas, aun cuando no
exista la comisión de un delito de por medio.
Dicho de
otro modo, en este tipo de procedimiento parlamentario el Congreso de la República hace
especialmente un juicio de responsabilidad política y no un enjuiciamiento
jurídico de índole cuasi-penal. Por ello, al procedimiento parlamentario de
juicio político no le son aplicables
las normas de carácter penal.
12. En
este contexto, resulta oportuno señalar que en el caso de los congresistas de la República la
expresión “en el ejercicio de sus funciones” comprende los actos típicos del
mandato parlamentario, ordinariamente llevados a efecto en la sede del Congreso
de la República,
y sólo extraordinaria o excepcionalmente fuera de la sede del Congreso de la República pero
con ocasión del ejercicio del cargo.
2.1.§ Procedimiento de antejuicio político
13. De los medios probatorios obrantes
en autos se advierte que la suspensión de la demandante como congresista fue
producto del acuerdo del Pleno de fecha 13 de marzo de 2008, emitido en
el procedimiento parlamentario de antejuicio político que se le instauró, razón por lo cual debe ahora
evaluarse si respetaron, o no, las garantías mínimas del procedimiento de
acusación constitucional previstas en el artículo 89.º del Reglamento del
Congreso de la
República.
14. Ello debido a que toda persona sujeta a juicio,
proceso o procedimiento de cualquier naturaleza ante un órgano del Estado
(actuaciones judiciales o administrativas), tiene el derecho a contar con la
garantía de que dicho órgano sea competente, independiente e imparcial y que
actúe en los términos del procedimiento legalmente previsto para el
conocimiento y la resolución del caso que se le somete; sólo pues si el
juicio, proceso o procedimiento ha sido llevado a cabo correctamente, el
resultado de éste será correcto, toda vez que el debido proceso en su doble dimensión es un derecho que
busca la protección efectiva de la persona.
15. El debido proceso en el antejuicio político
tiene por finalidad limitar de manera previa los excesos de poder de la Comisión Permanente
y del Pleno del Congreso de la República y establecer las garantías de
protección a los derechos de los congresistas sometidos a antejuicio, para que
ninguna de las actuaciones parlamentarias a realizarse en el procedimiento de
antejuicio político dependa del propio arbitrio de la Comisión Permanente
o del Pleno del Congreso de la República, sino que se encuentren sujetas siempre
a las reglas procedimentales previamente señaladas en la Constitución y
en la ley (Reglamento del Congreso).
16. Por
ello, puede considerarse que el debido
proceso parlamentario se convierte en una manifestación del principio de
legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por la Comisión Permanente
y el Pleno del Congreso de la República debe estar previamente señalada en la Constitución y
en la ley, como también las funciones que les corresponden y los actos y reglas
a seguir en el procedimiento parlamentario de antejuicio político antes de
adoptar una determinada decisión. Estos actos y reglas no pueden ser
modificados a voluntad de quien conduce el respectivo procedimiento parlamentario
de antejuicio político, pues esto sorprendería a los congresistas procesados, y
se vulneró de manera manifiesta una de las garantías esenciales del derecho al
debido proceso, como es la observancia del procedimiento previamente
establecido por la ley.
17. En
el presente caso, el procedimiento previamente establecido por la ley para el
antejuicio político se encuentra previsto en el artículo 89° del Reglamento del
Congreso de la
República, que regula el denominado procedimiento de
acusación constitucional. Teniendo presente que la demandante alega que la
vulneración de su derecho al debido proceso se habría producido en la sesión de
fecha 13 de marzo de 2008 con el acuerdo del Pleno, este Tribunal considera
pertinente reseñar únicamente las reglas del procedimiento de acusación
constitucional que regulan la etapa de debate y votación del informe final que
propone la acusación constitucional de la Subcomisión de
Acusaciones Constitucionales ante el Pleno del Congreso de la República. Así
se advierte que:
f) Si el informe propone el archivamiento o la improcedencia de la
denuncia constitucional se vota previo debate. En ambos casos el expediente de
la denuncia constitucional se remite al archivo. Si por el contrario propone
la acusación ante el Pleno del Congreso, se debatirá el informe y se votará,
pronunciándose por la acusación o no ante el Pleno.
(…)
g) Si el informe que propone la acusación es aprobado, la Comisión Permanente
nombra una Subcomisión Acusadora integrada por uno o más miembros de la Subcomisión de
Acusaciones Constitucionales, propuestos por su Presidente al momento de
presentar el informe final, a efecto de que sustente el informe y formule
acusación en su nombre ante el Pleno del Congreso.
h) Aprobada la acusación por la Comisión Permanente,
el Consejo Directivo decide la fecha y hora, así como las reglas a ser
aplicadas para el debate de la acusación constitucional, otorgándole prioridad
en la agenda de la sesión correspondiente.
i) Luego de la sustentación del informe y la formulación de la
acusación constitucional por la Subcomisión Acusadora
y el debate, el Pleno del Congreso vota, pronunciándose en el sentido de si
hay o no lugar a la formación de causa a consecuencia de la acusación. En el
primer caso, el Pleno del Congreso debate y vota, en la misma sesión, si se
suspende o no al Congresista acusado en el ejercicio de sus derechos y deberes
funcionales, el cual queda sujeto a juicio según ley. En el segundo caso, el
expediente se archiva.
El acuerdo aprobatorio de una acusación constitucional, por la presunta
comisión de delitos en ejercicio de sus funciones, requiere la votación
favorable de la mitad más uno del número de miembros del Congreso, sin
participación de los miembros de la Comisión Permanente. El acuerdo aprobatorio de
suspensión requiere la misma votación.
(…)
m)
Las
denuncias declaradas improcedentes o que tengan informe de archivamiento y que
pongan fin al procedimiento de acusación constitucional, en cualquiera de sus
etapas, no pueden volver a interponerse hasta el siguiente periodo anual de
sesiones, requiriendo la presentación de nueva prueba que sustente la denuncia. En caso contrario
son rechazadas de plano. (Subrayado agregado).
18. Delimitado
el procedimiento preestablecido por la ley para el debate y votación del informe
final de acusación constitucional de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales,
consideramos oportuno recordar que el día 12 de marzo de 2008 se programó y
realizó la sesión para debatir y votar el informe de acusación constitucional
en contra de la demandante ante el Pleno del Congreso de la República, y que
en dicha sesión plenaria el informe final de acusación constitucional no fue
aprobado porque no se contó con la
votación favorable de la mitad más uno del número de miembros del Congreso, sin
participación de los miembros de la Comisión Permanente.
19. Teniendo
presente ello, estimamos que el procedimiento de acusación constitucional que
se le instauró a la demandante en aplicación del inciso i), del artículo 89.°
del Reglamento del Congreso de la República quedó archivado el 12 de marzo de 2008,
por cuanto la votación del informe final de acusación constitucional no alcanzó
la mitad más uno del número de
miembros del Congreso para aprobarlo, sin contar para tal cómputo la
participación de los miembros de la Comisión Permanente.
Consecuentemente, al no preverse en el Reglamento del Congreso de la República la
reconsideración de dicho acuerdo plenario, estimamos que el acuerdo de
archivamiento de la acusación constitucional adquirió la calidad de cosa
juzgada formal, pues contra lo resuelto en la sesión plenaria de debate y
aprobación de informe final de acusación constitucional no cabe recurso alguno.
20. A pesar de que el acuerdo de
archivamiento había adquirido firmeza y el procedimiento de acusación
constitucional había concluido, porque contra ellos el Reglamento del Congreso
de la República
no ha previsto recurso alguno, el día 13 de marzo de 2008 el pleno del Congreso de la República llevó
a cabo la reconsideración de la votación del acuerdo de archivamiento de la
sesión plenaria del día 12 de marzo de 2008, llegando a aprobar por sesenta y seis
votos a favor, nueve en contra y una abstención la acusación constitucional de
la demandante como congresista, por la presunta comisión de los delitos de peculado,
colusión y falsedad genérica.
21. Este
hecho, en nuestra consideración, demuestra de manera fehaciente que el Congreso
de la República
vulneró de manera real y efectiva el derecho al debido proceso de la
demandante, pues no respetó el procedimiento preestablecido por la ley, ya que
reconsideró la votación del acuerdo de archivamiento cuando ello no se
encontraba expresamente previsto en el Reglamento del Congreso de la República, y
porque obvió la autoridad de la cosa juzgada que había adquirido el acuerdo de
archivamiento.
22. Por
otro lado, a fin de justificar la legitimidad del recurso de reconsideración
antes referido, el Congreso de la República en el informe presentado argumenta que
ello es producto de las practicas y costumbres parlamentarias.
23. En
este sentido, estimamos oportuno precisar las “costumbres parlamentarias”
no pueden ser entendidas de tal manera que con ellas se legitime la creación de
normas y reglas que resulten contrarias a las disposiciones del Reglamento del
Congreso, o que adquieran su mismo valor. Ello ha sido señalado, por ejemplo,
por el Tribunal Constitucional Español, quien afirma que su importancia, “(…) no quiere decir que tales usos
parlamentarios hayan de tener necesariamente el mismo valor que las propias
normas del Reglamento parlamentario aprobadas por el Pleno de la Cámara, máxime
cuando, como ocurre en el presente caso, se trata de prácticas parlamentarias
surgidas al amparo de un concreto precepto del propio Reglamento al objeto de
interpretar el sentido y la finalidad del mismo. (STC 177/2002, fundamento
jurídico 7).
24. Y
es que, a pesar de que la “costumbre parlamentaria” sea considerada como
fuente de derecho y sea utilizada frecuentemente en la actividad parlamentaria,
la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico nos obliga a considerar
que existen fuentes normativas que priman sobre otras, siendo indefectiblemente
la Constitución
la que ocupa la cúspide de dicha estructura jerárquica. De modo que aun
reconociendo la existencia de prácticas reiteradas que se convierten en norma
al devenir en costumbre, ello no las convierte en normas con rango de ley, ni
con rango constitucional, por lo que, no pueden anteponerse a éstas.
25. Como
consecuencia de esta primacía constitucional, las prácticas parlamentarias, al
igual que todas las normas y resoluciones dictadas en su seno, tienen su límite
inmediato en el Reglamento del Congreso, el cual constituye una norma de
desarrollo constitucional. Además, como ha sido señalado en la jurisprudencia
citada, la función de la costumbre parlamentaria es crear normas, pero también
desarrollar normas ya existentes. En este último supuesto, cumple una función
creadora que está destinada a interpretar el sentido y finalidad de una
disposición establecida en forma expresa en el Reglamento.
26. Toda
actividad discrecional tiene límites; en el caso del derecho parlamentario, la
discrecionalidad de los congresistas se somete a las reglas de la Constitución y
del Reglamento del Congreso. Cabe entonces determinar si, en el presente caso,
el uso de la discrecionalidad parlamentaria se ajustó a los límites
constitucionales y reglamentarios, en función al objeto y fin de la figura
jurídica que se aplicó al procedimiento de la demandante, es decir del recurso
de reconsideración.
27. Teniendo
presente el Reglamento del Congreso debemos reiterar que no cabe interponer
recurso de reconsideración contra la decisión de acusar o no a un alto
funcionario por la presunta comisión de ilícitos penales, debido a la materia
que se decide en el antejuicio político. Como se ha señalado en fundamentos
anteriores, este tipo especial de proceso parlamentario genera en el legislador
la responsabilidad de decidir en función a criterios jurídicos, pues lo que se
vote tendrá consecuencias sobre el derecho a la libertad de los altos
funcionarios del Estado. En la medida en que está en juego un derecho de tan
alta significación, su limitación deber ser interpretada en forma restrictiva.
28. Este
razonamiento no está sujeto a condición numérica, pues ningún consenso
establecido en sentido contrario podría legitimar la afectación arbitraria del
derecho a la libertad personal. En este caso la voluntad popular que encarna el
legislador no puede utilizarse como argumento para someter la vigencia de los
derechos fundamentales de los individuos, pues existe un área de protección que
no se somete a criterios de mayoría o minoría, debido a que su desconocimiento
afectaría aspectos elementales de la personalidad del ser humano y, en
consecuencia, la institucionalidad democrática en general.
29. Es
decir, el propio Congreso ha desarrollado a través de su Comisión de
Constitución y Reglamento los supuestos en que cabe aplicar tanto la
reconsideración como la rectificación. En ambos casos, la referida Comisión ha
establecido que sólo pueden aplicarse cuando exista un error material que
requiera ser subsanado o corregido. La inconformidad con los resultados de la
votación de archivar una acusación constitucional no puede ser interpretada, en
ningún sentido, como un error material en el desarrollo de la sesión.
30. De
otra parte, consideramos importante precisar que a la votación de la sesión
plenaria del 12 de marzo de 2008 no le resultaba aplicable la reconsideración
de la votación prevista en el artículo 58.° del Reglamento del Congreso de la República, debido
a que en ella se debatió el informe final de acusación constitucional, esto es,
el resultado de un procedimiento de control político que tiene previamente
preestablecido en el artículo 89.° del Congreso de la República el
procedimiento a seguir, en el que no se prevé la reconsideración de la
votación. Por esta razón, estimamos que la reconsideración de la votación
prevista en el artículo 58.° del Reglamento del Congreso de la República
únicamente resulta aplicable al procedimiento legislativo, mas no a los
procesos de control político y especiales.
31. Sin
perjuicio de ello, y aun cuando se admitiera que la reconsideración de la
votación del archivo de la acusación constitucional es legítima y permitida,
debe tenerse presente que en la sesión plenaria del 13 de marzo de 2008 tampoco
se respetó el derecho al debido proceso en su dimensión de juez imparcial, pues
la votación de la reconsideración se encuentra viciada porque en ella votaron
los miembros de la Comisión Permanente.
Ello debido
a que según el inciso i), del artículo 89.° del Reglamento, en la votación del
informe final de acusación constitucional no pueden intervenir los miembros de la Comisión Permanente,
por estar subjetivamente parcializados por cuanto son ellos los que sustentan
el informe y formulan acusación. Por tanto, aplicando dicho criterio, mutatis mutandi, a la reconsideración de
la votación, resulta válido señalar que los miembros de la Comisión Permanente
también se encontraban prohibidos de votar.
32. En
este orden de ideas, consideramos que la reconsideración de la votación del día
12 de marzo de 2008, que archivó la acusación constitucional contra la
recurrente, vulneró el derecho al debido proceso de la demandante, razón por la
cual la votación de la acusación constitucional en contra de la recurrente,
celebrada en la sesión del Pleno del día 12 de marzo de 2008, es válida, y por
lo tanto, quedó válidamente archivado el procedimiento de acusación
constitucional. En este sentido, estimamos que son inconstitucionales tanto la
reconsideración de la votación del 12 de marzo de 2008 como la votación
efectuada en la sesión del Pleno del día 13 de marzo de 2008, en la cual se
aprobó en forma arbitraria la acusación constitucional contra la demandante.
Por estas razones,
consideramos que la demanda debe ser declarada FUNDADA; y en consecuencia, NULO
el acuerdo del Pleno del Congreso de la República de la sesión de fecha 13 de marzo de
2008, que aprobó acusar constitucionalmente a la demandante por la presunta
comisión de los delitos de peculado, colusión y falsedad genérica y suspenderla
como congresista; y que se debe ordenar al Congreso de la República que deje sin efecto la suspensión y
cumpla con reponer a doña Tula Luz Benites Vásquez en el cargo de congresista
de la República,
con todas las prerrogativas que gozaba antes de que ocurriera la violación de
sus derechos fundamentales.
Srs.
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
EXP.
N.º 02364-2008-PHC/TC
LIMA
TULA
LUZ BENITES
VÁSQUEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA
GOTELLI
Emito el presente voto por las
siguientes consideraciones:
- Con fecha 14 de marzo de 2008 la recurrente
interpone demanda de habeas corpus contra el Presidente del Congreso de la República,
por considerar que se le estaría vulnerando su derecho de libertad
individual, a la tutela procesal efectiva y al debido proceso. Sostiene
que en la sesión plenaria del 12 de marzo de 2008, el Congreso resolvió
“no ha lugar a la formación de causa y no ha lugar a la habilitación del
fuero ordinario” en el procedimiento de acusación constitucional seguido
en su contra, toda vez que no se alcanzó el numero suficiente de votos,
decidiendo, además, archivar la denuncia planteada y dispensar la
aprobación del acta. Advierte, a propósito de este hecho, que algunos
congresistas que estaban disconformes con la decisión y que tenían la
clara intención de sancionarla, difundieron en los medios de comunicación
que la realización de la sesión plenaria estuvo viciada de irregularidades
y que en consecuencia debía anularse. Señala, en este sentido, que el 13 de
marzo se planteó la reconsideración de su votación a pesar de no estar
prevista en el Reglamento del Congreso y se procedió, por tanto, a
desconocer el acuerdo celebrado el día anterior (12 de marzo). En
consecuencia, aduce que el Congreso de la Republica,
influenciado por razones de índole estrictamente políticas, toma la
decisión de reconsiderar la votación del pleno acaecida en el proceso de
acusación constitucional seguido en su contra, sin previo debate de la
cuestión y sin que estuviera regulada como tal en la normativa que rige
los procedimientos parlamentarios, violando de esta manera sus derechos
fundamentales y dejándola en un estado absoluto de indefensión.
- En el caso de autos soy de la opinión que debe
realizarse, prima facie, un análisis formal sobre la procedencia
misma del habeas corpus planteado, dado que las instancias precedentes
rechazaron liminarmente la demanda.
- En ese sentido debemos recordar que el proceso
constitucional de habeas corpus ha sido concebido como el instrumento non
plus ultra para la tutela de la libertad individual y así ha sido
entendido por el legislador peruano a lo largo de nuestra historia
constitucional. Sin embargo, el constituyente de 1993 optó por
Complementar dicha concepción y estableció en el artículo 200°, inciso 1)
e la Ley
Fundamental, que el habeas corpus “procede ante el hecho
u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que
vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos
constitucionalmente conexos“. Por su parte, el Código Procesal
Constitucional ha recogido en su artículo 25° la misma fórmula al
establecer una relación enunciativa de derechos que forman parte del
ámbito de protección del proceso libertario.
- Así se tiene que la norma procesal constitucional
habilita la procedencia del habeas corpus cuando se haya amenazado o
vulnerado el derecho “a que se observe el trámite correspondiente cuando
se trate del procedimiento o detención de las persona, a que se refiere el
artículo 99 de la
Constitución” (art. 25, inc. 15); pero siempre y cuando
esta amenaza o vulneración tenga una incidencia negativa en la libertad
individual de la persona.
- El Tribunal Constitucional en su sentencia recaída
en el Expediente N.° 0006-2003-AI/TC advirtió que la Constitución
ha recogido en sus artículos 99° y 100° dos procedimientos de acusación
constitucional de distinta naturaleza como son el antejuicio político y el
juicio político, respectivamente. Y sobre el antejuicio político en
particular señaló que “solo caben formularse acusaciones por las supuestas
responsabilidades jurídico-penales (y no política) de los funcionarios
estatales comprendidos en el artículo 99° de la Constitución,
ante los supuestos delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Una
vez que el Parlamento ha sometido a investigación la denuncia (que puede
provenir de su propio seno) y ha determinado la existencia de suficientes
elementos de juicio que, desde su perspectiva, configuran la comisión de
un delito en el ejercicio de las funciones, actúa como entidad acusadora,
dejando sin efecto la prerrogativa funcional del dignatario,
suspendiéndolo en el ejercicio de sus funciones, y poniéndolo a
disposición de la jurisdicción penal”.
- Por tanto, el antejuicio político es una
prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios públicos
dado la investidura que ostentan, a fin de no ser procesados ante la
judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus
funciones si es que previamente no han sido acusados constitucionalmente
en se de Parlamento.
- Por ello, cuando algún Congresista, Ministro de
Estado, Magistrado del Tribunal Constitucional, Miembro del Consejo
Nacional de la
Magistratura, Vocal de la Corte Suprema,
Fiscal Supremo, Defensor del Pueblo y Contralor General es procesado
penalmente y detenido sin haber sido previamente enjuiciado en el Congreso
(siendo la flagrancia la excepción según el artículo 93° de la
constitución y el artículo 16° del Reglamento del Congreso de la República)
adquiere plena legitimidad para promover un habeas corpus ya que ese acto
de detención que restringe su libertad individual deviene de un proceso
penal nulo e ilegítimo porque no se cumplió con el requisito previo de
llevarse a cabo la acusación constitucional respectiva.
- Sin embargo en el presente caso, tal como han sido
planteados los hechos por la demandante, cabe afirmar que nos encontramos
ante otro supuesto fáctico que no es el descrito en el fundamento supra,
ya que: i) independientemente de que el proceso de acusación
constitucional al cual fue sometida la recurrente adolezca de vicios como
sostiene, con su tramitación se cumplió el requisito previo que la propia
Constitución exige para que sea procesada penalmente; y, ii) porque el
proceso penal instaurado en su contra no puede ser entendido a priori
como una amenaza o violación a su libertad individual, por cuanto todas
las personas en principio gozamos del derecho a la presunción de inocencia
y, de otro lado, porque no se ha expedido una orden de detención que
restrinja efectivamente su derecho ambulatorio, sino que el juez
instructor ha previsto el mandato de comparencia como la medida cautelar
idónea para garantizar los fines del proceso.
- En consecuencia, al no haberse configurado una
incidencia negativa con carácter efectivo en la libertad individual de la
demandante, no cabe la promoción en el caso de autos de un proceso de
habeas corpus.
- No obstante lo argumentado, no puedo dejar de
advertir que i) tal como se sostiene en la demanda, existe el derecho
fundamental al debido proceso, que se encontraría comprometido en este
caso (vid. supra f.1); ii) que ante una presunta afectación de un derecho
fundamental, el juez constitucional tiene la obligación de actuar de
manera tutelar; iii) que si bien es cierta la reclamación planteada fue
erróneamente tramitada vía de habeas corpus, como queda expuesta en este
voto, ello no es argumento suficiente para dejar de atender el pedido del
demandante; iv) que en consecuencia y en aplicación del contenido
prescrito en el artículo VIII del Titulo Preliminar del Código Procesal
Constitucional, el presente proceso debe reanudarse en uno de amparo por
ser la vía idónea para la restitución y protección del derecho fundamental
al debido proceso, considerándose en todo caso que al haber sido rechazada
liminarmente la demanda es decir sin existir propiamente proceso ni
emplazamiento válido al pretenso demandado, solo le cabe al tribunal
revocar el auto cuestionado y disponer al juez civil competente admitir a
tramite la demanda entendiéndola de amparo y no de habeas corpus.
- Finalmente debo señalar que se deben remitir los
actuados al juez civil competente debiendo tener éste como demanda y
contestación de demanda los escritos del demandante y demandado en los que
exponen sus respectivos argumentos quedando el juzgador facultado para
sentenciar previa la tramitación de ley.
Por estas consideraciones debe
declararse IMPROCEDENTE el habeas corpus de autos, ordenándose la
remisión de los actuados al juez civil para que tramite el proceso como uno de
amparo teniendo los escritos de las partes como demanda y contestación de
demanda, quedando el juzgador facultado para sentenciar previa tramitación de
ley.
SS
VERGARA GOTELLI
EXP.
N.º 02364-2008-PHC/TC
LIMA
TULA
LUZ BENITES
VÁSQUEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con pleno respeto por la opinión mayoritaria,
expreso mi discrepancia justificándola en los términos siguientes
§1. Delimitación del
petitorio
1.
Conforme aparece del petitorio de la demanda el
presente proceso constitucional se dirige a que se declare la nulidad de
cualquier decisión adoptada por el Congreso de la República que
contradiga la adoptada el día 12 de marzo de 2008, por la que se resolvió
archivar la acusación constitucional por la presunta comisión de los delitos de
peculado, colusión y falsedad genérica instaurada en su contra. En concreto,
los actos posteriores a que se refiere la demandante son los que se
materializaron el mismo 12 de marzo de 2008, fecha en que el Pleno del Congreso
de la República
resolvió que procedía la reconsideración en la votación de la decisión antes
referida, así como la nueva votación realizada el 13 del mismo mes y año
mediante la cual se resolvió acusarla constitucionalmente.
2. Delimitado así el petitorio de la
demanda, corresponde analizar si los hechos y el petitorio están
referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del
derecho invocado (artículo 5.1 del Código Procesal Constitucional) y,
posteriormente, si el acto considerado lesivo afecta el derecho alegado como
vulnerado. Para ello, resulta pertinente señalar que conforme al artículo 99.º
de la Constitución,
la demandante, en su condición de Congresista de la República, fue
objeto de un procedimiento de acusación constitucional, en el cual, a consideración
de la demandante, al reconsiderarse la decisión del Congreso que archivó las
denuncia constitucional formulada en su contra y al resolver el Pleno del
Congreso de la
República en una segunda votación sin su participación en los
alegatos de defensa, no se respetó su derecho al debido proceso, derecho de
defensa y la proscripción del ne bis in
idem, contraviniéndose de este modo la Constitución
política del Estado y el propio Reglamento del Congreso de la República;
derechos que encuentran contenido directo en la Constitución
Política del Perú y que guardan relación con los hechos que
provocaron la alegada vulneración; en consecuencia la demanda cumple con el
requisito de procedibilidad a que se refiere el artículo 5.1 del Código
Procesal Constitucional
§2. Consideraciones
procesales
3.
De manera preliminar a la dilucidación de la presente
controversia considero pertinente pronunciarme sobre algunos aspectos
procesales que se han suscitado en la tramitación del presente proceso de
hábeas corpus; a saber: a) la posibilidad de un pronunciamiento de fondo no
obstante la existencia de un rechazo liminar; b) la pertinencia del proceso de
hábeas corpus como el mecanismo más adecuado para la protección de los derechos
invocados, y c) la presencia o no de una
de una sustracción de materia.
2.1 Primera cuestión previa: la posibilidad de un pronunciamiento sobre
el fondo
4. Conforme a la jurisprudencia de este
Tribunal (cfr. STC 4587-2004- AA, STC 2877-2005-PHC, STC 01432-2008-AA,
entre otras), es perfectamente posible emitir pronunciamiento sobre el fondo,
no obstante que la demanda haya sido declarada liminarmente improcedente en las
instancias inferiores. En tales circunstancias se tiene que tomar en cuenta si se
está frente a la evaluación del derecho fundamental invocado en lo
concerniente a su ámbito constitucionalmente protegido, si se afectarían los derechos de la parte
contraria; la intensidad, de ser el caso, de la afectación en el ámbito de los derechos
de la parte demandada como producto de la decisión del Tribunal; la importancia
objetiva del caso; los perjuicios que se podrían generar al recurrente por la
demora en un pronunciamiento sobre el fondo, entre otros.
5.
Debe precisarse, además, que la
jurisprudencia es uniforme al señalar que si de los actuados se evidencian los
suficientes elementos de juicio que permitan dilucidar el resultado del
proceso, resulta innecesario condenar al recurrente a que sufra la angustia de
ver que su proceso se reinicia o se dilata no obstante el tiempo transcurrido,
más aún si se garantiza el derecho de defensa de la parte demandada.
6. Por
ello, al haberse verificado que se ha dado cumplimiento al artículo 47 del
Código Procesal Constitucional, en tanto se puso en conocimiento de la
emplazada el recurso de apelación interpuesto contra la resolución que rechazó
liminarmente la demanda y la resolución concesoria, con el objeto que exprese
lo conveniente, así como del alegato escrito presentado por el Procurador
público a cargo de los asuntos judiciales del Congreso de la República, que
obra a fojas 3 y ss. del cuadernillo del Tribunal Constitucional (TC), no se
aprecia restricción material del derecho de defensa de la parte demandada; y al
comprobarse de los actuados que se cuenta con los suficientes elementos que
permiten dilucidar la controversia constitucional debe privilegiarse su
solución. Por tal motivo, en aplicación de los principios de economía y
celeridad procesal (artículo III del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional), y al haberse evaluado supra
que la pretensión pertenece al contenido constitucionalmente protegido de los
derechos invocados resulta plenamente legítimo pronunciarse a través del
proceso constitucional.
2.2 Segunda
cuestión previa: El proceso de hábeas corpus y el artículo 25 del Código
Procesal Constitucional
7. El
legislador ordinario ha concretizado el ámbito de protección del proceso de hábeas
corpus a través del Código Procesal Constitucional. En dicho contexto y por
referencia al caso que nos ocupa, el derecho cuya protección se invoca se
encuentra reconocido en el inciso 15 del artículo 25 del acotado cuerpo legal:
Artículo 25. Derechos
protegidos
Procede el hábeas
corpus ante la acción u omisión que amenace o vulnere los siguientes derechos
que, enunciativamente, conforman la libertad individual
(…)
15) El derecho a que se
observe el trámite correspondiente cuando se trate del procedimiento o
detención de las personas, a que se refiere el artículo 99 de la Constitución.
8.
Conviene asimismo y por tener relación
directa con la presente controversia tener en cuenta lo previsto en el artículo
99º de la Constitución Política del Perú, cuyo texto,
incorporando la institución del antejuicio político, ha precisado expresamente
que
corresponde a la Comisión Permanente
acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los
representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del
Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los
vocales de la Corte
Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al
Contralor General por infracción de la Constitución y
por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años
después de que hayan cesado en éstas (énfasis agregado).
9. Cabe
asimismo señalar que el TC en su sentencia recaída en el Expediente N.º
0006-2003-AI/TC, Caso 65 Congresistas de la República, al referirse a esta institución señaló
que
(...) en el antejuicio sólo caben formularse
acusaciones por las supuestas
responsabilidades jurídico-penales (y no políticas) de los funcionarios
estatales citados en el artículo 99° de la Constitución,
ante los supuestos delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Una
vez que el Parlamento ha sometido a investigación la denuncia (que puede
provenir de su propio seno) y ha determinado la existencia de suficientes
elementos de juicio que, desde su perspectiva, configuran la comisión de un
delito en el ejercicio de las funciones, actúa como entidad acusadora, dejando
sin efecto la prerrogativa funcional del dignatario, suspendiéndolo en el
ejercicio de sus funciones, y poniéndolo a disposición de la jurisdicción penal.
De esta forma en los casos de antejuicio las
funciones del Congreso pueden ser, en cierta medida, asimiladas a las del
Ministerio Público (porque acusa), e incluso a las del juez instructor (porque
previamente investiga) (…)
10. Es
en el contexto descrito que cabe realizar un análisis de la constitucionalidad
de los actos del Congreso de la República, asimilándolos en lo que corresponda a
los realizados por el Ministerio Público.
11. Si
bien la facultad de acusar, que se reconoce sobre el Congreso de la República, tiene
carácter discrecional, la misma en tanto ejercida por un órgano constituido no
puede ser ejercida irrazonablemente o con desconocimiento de los principios y
valores constitucionales, ni tampoco ni
mucho menos al margen del respeto de los derechos fundamentales.
12. La
citada exigencia se sustenta en la naturaleza del Estado constitucional y
democrático, cuyos elementos característicos son: la supremacía jurídica de la Constitución y
la tutela de los derechos fundamentales. Mientras que el primero permite que la Constitución
establezca el marco jurídico dentro del cual se realiza el ejercicio de los
poderes públicos y privados, el segundo facilita que la tutela de los derechos
fundamentales se nos aparezca como un auténtico límite al ejercicio del poder
estatal; en consecuencia el Estado constitucional se caracteriza por limitar y
controlar el ejercicio arbitrario del poder del Estado, así como de los
particulares.
13. En
esta misma línea de limitación y control del poder público y privado, el
artículo 200º inciso 1 de la Constitución establece que el proceso
constitucional de hábeas corpus “(...) procede ante el hecho u omisión de
cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnera o amenaza la libertad
individual o los derechos constitucionales conexos”. De conformidad con esta
disposición constitucional, se puede señalar que la Constitución
no ha excluido la posibilidad de realizar un razonable control constitucional
de los actos del Congreso de la República en materia de acusación constitucional,
toda vez que ha previsto la procedencia del hábeas corpus contra cualquier
autoridad, funcionario o persona que amenaza o vulnera el derecho a la libertad
personal o los derechos conexos.
14. Lo
aquí señalado tiene su fundamento en el principio de interdicción de la
arbitrariedad, que oficia como un límite a la facultad discrecional que la Constitución y
el Reglamento del Congreso le han conferido al Parlamento; de este modo la
facultad del Congreso de la
República para realizar investigaciones mediante las cuales
determinará si existen elementos suficientes que justifiquen una posterior
acusación constitucional se encuentra sometida a principios constitucionales
que proscriben: a) actividades caprichosas, vagas e infundadas desde una
perspectiva jurídica; b) decisiones despóticas, tiránicas y carentes de toda
fuente de legitimidad; c) lo que es contrario a los principios de razonabilidad
y proporcionalidad jurídica”; y d) conductas que vulneran el debido
procedimiento parlamentario
15. Concordante
con lo aquí señalado, la posibilidad de que el Tribunal Constitucional
realice el control constitucional sobre los actos del
Congreso de la
República en la materia que nos ocupa encuentra su sustento
en el derecho fundamental al debido proceso, atributo que en tanto despliega su
eficacia jurídica sobre todo tipo de espacios procesales, puede ser invocado
también en el ámbito de la “etapa prejurisdiccional” de los procesos penales,
lo que, para casos como el presente, supone su aplicación en el procedimiento
de acusación constitucional con contenido penal; es decir, en aquella fase del proceso parlamentario en la
que corresponde al Parlamento concretizar el mandato constitucional previsto en
los artículos 99º y 100º de la Constitución, correspondientes a la acusación
constitucional.
16. De
este modo, las garantías previstas en el artículo 4° del Código Procesal
Constitucional, que no son sino la concretización de los principios y derechos
previstos en el artículo 139º de la Constitución, serán aplicables al proceso de
acusación constitucional previa al proceso penal siempre que sean compatibles
con su naturaleza y fines, los mismos que deben ser interpretados de
conformidad con el artículo 1° de la Constitución, según el cual “la defensa de la
persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y
del Estado”.
17. Finalmente,
el desarrollo de las funciones de las personas a que se refiere el artículo 99º
de la Constitución
Política del Estado puede estar razonablemente protegido por
el proceso de hábeas corpus como una máxima garantía, pues involucra a
funcionarios que cumplen una labor especial en la tarea de la concreción del
Estado Constitucional y de los Derechos Fundamentales; ello permite que el
Legislador considere que la esfera de la libertad de dichos funcionarios pueda
ser tutelada de manera más amplia por el proceso de hábeas corpus en la medida
en que su naturaleza y prescripción procesal está nutrida de los principios
procesales constitucionales (celeridad, informalidad, legitimación activa
vicaria, unilateralidad, etc.) que con especial intensidad se despliegan en
este proceso constitucional.
18. En consecuencia, considero que
constituyen razone materiae del
hábeas corpus los actos irregulares e inconstitucionales que supongan
vulneración directa de los derechos constitucionales, cuando dichos actos
impliquen la ineludible formación de causa con contenido penal y su posterior
judicialización, tal como lo establece el tercer párrafo del artículo 100º de la Constitución
Política del Estado.
19. En el contexto descrito, los hechos
y el petitorio expuestos por la recurrente tienen contenido directo en la Constitución
Política del Estado y la tutela del derecho reclamado está
debidamente garantizada a través del inciso 15 del artículo 25º del Código
Procesal Constitucional.
2.3 Tercera cuestión previa: la
sustracción de la materia y la judicialización de la acusación constitucional
20. En el presente caso, y luego de la
decisión adoptada por el Pleno del Congreso, el 13 de marzo de 2008, de acusar
constitucionalmente a la recurrente, la Fiscal de la Nación formalizó la denuncia para posteriormente
el Poder Judicial abrirle instrucción con mandato de comparecencia restringida.
Esta secuencia de actos y la participación de la defensa ante el Poder Judicial
y el Ministerio Público es el sustento de la Procuraduría
pública de los Asuntos Judiciales del Congreso para proponer la improcedencia
de la demanda por la supuesta existencia de sustracción de la materia.
21. Al respecto, no comparto la posición
expresada por el Procurador Público pues el artículo 100º de la Constitución
establece conductas correlativas tanto para el Ministerio Público como para la Corte Suprema; mientras que el
primero deberá formular denuncia penal contra el funcionario acusado por el
Congreso de la República,
la Corte Suprema
(el vocal instructor) deberá abrir instrucción sin que le esté permitido exceder
ni reducir los términos de la acusación. En este sentido, el procedimiento
parlamentario que se acusa como lesivo de los derechos constitucionales de la
actora implica una sucesión ineludible e inmediata de actos que, siendo
diferentes, anidan un origen común y convocan la participación de órganos
distintos (Ministerio Público y Corte Suprema de Justicia de la República) al que supuestamente agravia el
derecho constitucional (Congreso de la República).
22. Conviene
precisar que, respecto de la participación del Ministerio Público y del Poder
Judicial dentro del marco exigido por el artículo 100º de la Constitución
Política del Estado, el TC se ha pronunciado con
anterioridad, sosteniendo que
“no existen criterios razonables que permitan concluir que la
prerrogativa del antejuicio deba dar lugar a algún grado de interferencia con
la independencia y autonomía de los poderes públicos encargados, por
antonomasia, de la persecución e investigación del delito. Por ello, este
Colegiado observa con preocupación lo expuesto en el tercer y quinto párrafo del
artículo 100° de la
Constitución. El primer párrafo establece: “En caso de
resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula
denuncia ante la Corte
Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal
abre la instrucción correspondiente”. Por su parte, el tercero prevé: “Los
términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden
exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso”.
El Tribunal Constitucional
considera que las referidas disposiciones son contrarias al aludido principio
fundamental sobre los que se sustenta el Estado democrático de derecho: la
separación de poderes. Si bien dicho principio no puede negar la mutua
colaboración y fiscalización entre los poderes públicos, impone la ausencia de
toda injerencia en las funciones esenciales y especializadas que competen a
cada una de las instituciones que diagraman la organización del Estado. En tal
sentido, en modo alguno puede restringirse la autonomía que corresponde al
Ministerio Público en el desenvolvimiento de las funciones que la Constitución
le ha conferido en su artículo 159°; menos aún puede aceptarse la limitación de
los principios de unidad, exclusividad e independencia de la función
jurisdiccional (incisos 1 y 2 del artículo 139°), la que, desde luego, alcanza
también al juez instructor encargado de evaluar la suficiencia de elementos de
juicio que justifiquen la apertura de instrucción y de conducir la etapa
investigativa del proceso” (STC
00006-2003-AI/TC ff.jj. 17)
23. Queda claro, por consiguiente, que la
inevitable judicialización del presente caso no puede ser un obstáculo para
ejercer el control constitucional, pues lo contrario sería admitir que existen
zonas exentas de fiscalización en las que se diluye la eficacia de los derechos
fundamentales. Ello evidentemente aparecería como irrazonable en atención a los
principios de unidad de la Constitución y de concordancia práctica, que
obligan a tomar en cuenta la totalidad de bienes constitucionales comprometidos
así como a ensayar interpretaciones de la norma fundamental acordes consigo
misma, como el TC lo estableció en un innumerable repertorio de casos (cfr. Proceso de amparo contra resoluciones
emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones que implicaban vulneración de
derechos constitucionales; además cfr. STC 00007-2007-PI/TC, STC 5854-2005-AA/TC).
24. Es más, el propio Congreso de la República
suspendió a la demandante sus derechos políticos en su calidad de parlamentaria
y procedió a disponer la incorporación de un accesitario antes de que se
hubiere abierto instrucción.
25. En atención a lo señalado, la
posibilidad de reparar la lesión reclamada se encuentra plenamente vigente y no
es irreparable; sin embargo, la naturaleza de casos como el presente aconseja
obrar con prudencia iuris, ingresando
a evaluar el daño y reparar las cosas al estado anterior inmediatamente
anterior a la vulneración, pero sin invadir las esferas competenciales propias
de los demás órganos y poderes del Estado.
§3. El procedimiento parlamentario en la acusación
constitucional
26. La causa y el acto lesivo tienen
como eje central y originario el procedimiento seguido luego de la sesión del
Pleno del Congreso de la República del 12 de marzo de 2008, que resolvió
no acusar a la recurrente.
27. Como se ha señalado con
anterioridad, son dos los actos del Congreso que se cuestionan como lesivos de
los derechos constitucionales de la actora: 1) el procedimiento realizado el 13
de marzo de 2008, por el que se resuelve aprobar la reconsideración de la
votación del 12 de marzo de 2008, y, 2) la Resolución del
Pleno del Congreso de la República del 13 de marzo de 2008, que resuelve
aprobar el informe de la Comisión
Permanente y declara haber causa contra la recurrente.
3.1 La evaluación de
la reconsideración votada el 12 de marzo de 2008
28. El Reglamento del Congreso de la República no contempla la posibilidad de someter
a reconsideración aquellas decisiones en las que se hubieran producido errores
patentes que impliquen aspectos que exceden el ámbito del clásico “error material”;
en efecto, el artículo 58 del Reglamento del Congreso de la República establece que
“Cualquier
Congresista puede solicitar que se rectifique la votación sólo cuando ésta se
haya realizado levantando la mano y exista duda sobre su resultado. Para tal
efecto, el Presidente solicitará que los Congresistas expresen su voto
poniéndose y permaneciendo en pie. Cuando la votación se efectúe mediante el
Sistema de Votación Electrónica, no procederá la rectificación. En este caso, y
por excepción, el Presidente podrá ordenar que se repita la votación utilizando
el procedimiento antes mencionado.
Las
reconsideraciones se presentan por escrito luego de las votaciones y su
aprobación requiere el voto de más de la mitad del número legal de
Congresistas. No proceden los pedidos de reconsideración sobre una
reconsideración previamente votada, con excepción del pedido que presenten por
una sola vez los voceros de los grupos parlamentarios que representen a los 3/5
del número legal de Congresistas, los que para su aprobación requieren el voto
de los 2/3 del número legal de Congresistas. No se puede presentar
reconsideraciones después de aprobada el acta o de la dispensa de dicha
aprobación.(…)”
29. Reconozco
que en la tramitación de los actos parlamentarios la naturaleza política de
esta institución flexibiliza los parámetros de regulación normativa, de tal
forma que se tomen en cuenta también la existencia de las llamadas “costumbres parlamentarias”,
estrechamente relacionadas con la discrecionalidad política del Parlamento, y
que van delineando en el tiempo su actividad, pues constituyen un importante
instrumento procedimental dentro de la organización y funcionamiento del
Congreso, en la medida que siempre han sido consustanciales al régimen
parlamentario y, por ende, al Estado de Derecho. De tal forma que a pesar de
que no exista una norma estipulada en el reglamento del Congreso o, de existir,
ésta se interprete en determinado sentido como consecuencia de acuerdos
constantes entre los miembros de la institución; dichas variaciones no generan
en todos los casos vicios de nulidad.
30. El Congreso de la República ha interpretado el artículo 58 de su Reglamento
en el sentido de que sí es posible reconsiderar las votaciones aun “después de
aprobada el acta o de la dispensa de dicha aprobación”, en ciertos casos. En mi
opinión la “práctica parlamentaria” si bien se sustenta más allá del texto literal
del Reglamento del Congreso, no se aprecia que ella se realice contra legem ni secundum legem; más bien se trata de una costumbre praeter legem pues responde a una
circunstancia distinta a la regulada en el artículo 58 del Reglamento del
Congreso y que no tiene referente en otra fuente normativa específica.
31. En efecto, las circunstancias que se
diferencian de la facultad de reconsiderar la votación producto de la
apreciación de un error material que provoque dudas respecto de su resultado a
las que se refiere el reglamento son distintas cuando, por ejemplo, el
propósito de la reconsideración es el de corregir una decisión apresurada, o
una decisión errónea o mal asesorada, o cuando aparece información adicional
que se produjo después de la votación y que no se tuvo en cuenta en su momento.
Estas últimas, si bien constituyen una práctica sin referente normativo, no por
ello son inconstitucionales, lo que, sin embargo, tampoco significa, ni debe
interpretarse, que no puedan estar sujetas a control, en tanto debe atenderse,
de acuerdo con la propia función del Parlamento, a que tales prácticas no
pueden responder a caprichos o distorsiones que escapen a la evidencia del
error incurrido.
32. En todo caso y sin perjuicio de la
autonomía de la que goza el Congreso de la República para regular sobre sus propias
materias, considero pertinente sugerirle proceder a efectuar una regulación
mucho más precisa en lo referente a la reconsideración de la votación por
causas distintas al “error material” al que se refiere el artículo 58º de su
Reglamento, atendiendo a las reglas de la evidencia del error o a la necesidad
de un nuevo debate, teniendo en cuenta que la causa que origina el error o
defecto debe ser de tal magnitud que pueda producir una modificación en la
decisión adoptada previamente. Por otro lado, este tipo de reconsideración
debería ser evaluada con prioridad y resuelta con la mayoría calificada de dos
tercios de los congresistas hábiles, atendiendo al quórum exigido para el
respectivo acto parlamentario; ello con el fin de garantizar una mayor certeza
y razonabilidad en la decisión a adoptar.
33. Acorde con lo expuesto considero que
la decisión del Congreso, de admitir a debate una reconsideración como la que
se produjo en el caso de autos, no implica por sí misma una afectación al
Reglamento del Congreso de la República ni del debido procedimiento
parlamentario.
3.2 Participación de la Comisión
Permanente en la votación de la reconsideración en el caso
concreto
34. La demandante alega que la
participación de la Comisión
Permanente del Congreso de la República (CPCR) es parcializada “pues un voto a
favor de ella significa un voto a favor de la acusación”; en consecuencia y
según afirma, sin la participación de la CPCR no se hubiera alcanzado los 61 votos
necesarios para reconsiderar la votación del día 12 de marzo de 2008.
35. Estimo que no es absoluto el
impedimento de los congresistas en la participación de aquellas decisiones que
impliquen una toma de posición predeterminada; por ejemplo, en el proceso de
formación de las leyes es posible que las comisiones y los congresistas
proponentes participen en todo el iter
procedimental congresal correspondiente.
36. Sin embargo, cabe apreciar si dentro
del procedimiento de reconsideración, y específicamente dentro de la etapa de
votación, se pueden exigir las garantías de imparcialidad en el ente decisorio.
37. He
de advertir que el contenido constitucionalmente declarado del derecho al juez
imparcial no tiene alcances similares en el ámbito de un proceso judicial y en
el seno de un procedimiento parlamentario acusatorio; sin embargo, como ya se
ha expuesto supra en el marco de un
proceso de acusación constitucional deben ser respetados todos los derechos
fundamentales y las garantías procesales y sustanciales que componen el debido
proceso, en lo que resulte aplicable.
38. El
principio de imparcialidad se materializa intensamente en el impedimento de
participación de la Comisión
Permanente en la votación de acusación constitucional tal
como lo recoge el artículo 25 del Reglamento del Congreso, y en tanto derecho
fundamental, el derecho a un juez imparcial y su contenido constitucionalmente
protegido se extiende también a los funcionarios a que se refiere el artículo
99º de la Constitución Política del Perú, específicamente
en lo concerniente a la acusación constitucional. El contenido aludido, por tanto, está
relacionado con aquello que el Tribunal ha identificado como las dos vertientes
de la imparcialidad; a saber, la subjetiva y la objetiva.
39. Desde
la perspectiva subjetiva, el derecho a un “juez imparcial” garantiza que una
persona no sea sometida a un proceso o procedimiento en el que el juez, o quien
está llamado a decidir sobre la cuestión litigiosa, tenga algún tipo de
compromiso con alguna de las partes o con el resultado del mismo. En este
sentido el “juez imparcial” se extiende al Pleno del Congreso de la República cuando actúa en su función acusadora.
40. Así,
la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia Tribunal Constitucional vs. Perú (sentencia
de 31 de enero de 2001) ha considerado, en su párrafo 71, que
De conformidad con la
separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien
la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros
órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es
decir, que cuando la
Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída
por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”,
esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa,
legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y
obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que
cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana.
41. Al
respecto, la imparcialidad que se requiere
se vería comprometida si los miembros de la CPCR participan en la
votación de la decisión del Pleno en la medida en que aquellos ya se han involucrado en la misión de
persuadir al Pleno a que se materialice su dictamen. Tan fuerte es esta lógica
que incluso y conforme a la misma tampoco podrían votar aquellos
parlamentarios, miembros de la Comisión
Permanente, que optaron por la no acusación constitucional en
el seno de la comisión, respecto de la decisión de acusar o no, pues se
encuentran también vinculados con una determinada toma de posición asumida en
la etapa inicial.
42. En
el caso de autos, se presenta el supuesto descrito toda vez que se aprecia la
participación de los miembros de la
CPCR en la votación de la reconsideración de aquella votación
del Pleno del 12 de marzo, que dispuso no acusar a la recurrente, siendo
evidente la conexidad existente entre la acusación propuesta por la CPCR y la reconsideración de
la votación del Pleno que la desestimó.
43. Al
lado de la dimensión subjetiva, el TC también ha destacado en el principio de
imparcialidad una dimensión objetiva, referida a la influencia negativa que
puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es
decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier
duda razonable.
44. Conforme
a ella, toda persona tiene el derecho a ser juzgada por un juez, o quien está
llamado a resolver la cuestión litigiosa, dentro de determinadas condiciones de
carácter orgánico y funcional que le aseguren la inexistencia de cualquier duda
razonable sobre la parcialidad del juzgador. En el caso que nos ocupa la
imparcialidad objetiva se presenta en el mecanismo que aísla a la CPCR del Pleno del Congreso
de la República al momento de resolver los asuntos
materia de la propuesta de la primera.
45. Es
en este sentido que estimo que se ha violentado el principio de imparcialidad y
el derecho a un “juez imparcial” de la actora tras permitirse la participación de
la CPCR en la
votación de la reconsideración del 13 de marzo de 2008, materia de autos.
3.3 La votación del Pleno del Congreso del 13 de marzo de 2008, que
resuelve acusar constitucionalmente a la recurrente
46. Si
bien es cierto que la autorización de la votación del Pleno del Congreso de la República es producto de actos viciados tras
haber vulnerado derechos constitucionales y por ello, conforme a su origen
podría declararse nulo el acto de la votación del 13 de marzo de 2008,
considero importante abundar en la alegada vulneración del derecho de defensa
expresada por la recurrente en esta etapa del procedimiento parlamentario.
47. En
efecto, la recurrente alega que la nueva votación de la propuesta de acusación
constitucional en su contra se realizó con la presencia de Congresistas que no
participaron en la decisión que resolvió declarar no ha lugar la formación de
causa del 12 de marzo de 2008, por lo que no escucharon ni los argumentos que
sustentan el informe acusatorio ni los de la defensa. En efecto, en el acta de
la sesión matinal DE FECHA 13 de marzo de 2008 se advierte que el Presidente
del Congreso expresa lo siguiente: “ha sido admitida la reconsideración (…).
Con la misma asistencia se va a votar el tema de fondo (…)”.
48. Al
respecto, y aun cuando el parlamento goce de la discrecionalidad para acusar o
no , “(…) tal discrecionalidad es posible sólo dentro de los límites que se
derivan de la propia Constitución y del principio de razonabilidad y
proporcionalidad (STC 3760-2004-AA/TC, FJ 24); apreciándose, entonces, que en
el caso concreto no se han brindado las garantías mínimas a la recurrente ante
la inminente decisión referida a la limitación de sus derechos políticos,
principalmente el de ser escuchada por quienes decidirán la materia de fondo que
la implica.
§4. Los efectos de la sentencia estimatoria
49. He
analizado el petitorio de la demanda y concluyo que se han vulnerado los
derechos constitucionales a la autoridad imparcial y defensa de doña Tula Luz
Benítez Vásquez en el procedimiento parlamentario, vulneración materializada en
las decisiones adoptadas el 13 de marzo de 2008, mediante las cuales se
resuelve reconsiderar la votación del 12 de marzo de 2008, así como haber lugar
para la formación de causa, lo que por consiguiente debe declararse nulo. A
consecuencia de lo dicho y por lógica conexión, también devienen en nulas y sin
efecto legal tanto la denuncia constitucional presentada por la Fiscal de la Nación con fecha 18
de marzo de 2008 como el auto de apertura de instrucción recaído en el Exp. N.º
03-08, del 4 de abril del mismo año, y los actos posteriores.
50. Atendiendo
a que el objeto del proceso constitucional es el de reponer la causa al estado anterior
a la vulneración de los derechos constitucionales, aprecio que el procedimiento
parlamentario instaurado a propósito de la acusación constitucional contra doña
Tula Luz Benites Vásquez debe retrotraerse al estado de que el Congreso de la República,
atendiendo a su Reglamento, resuelva las solicitudes de reconsideración de la
votación del 12 de marzo de 2008, planteadas por los congresistas
correspondientes; en dicho contexto, queda claro que doña Tula Luz Benites Vásquez,
en virtud de la presente sentencia y mientras no se resuelva lo contrario y a
nivel de un proceso debido, recupera todos sus derechos como Congresista de la
República y ciudadana, que fueron limitados por el proceso
acusatorio y penal, quedando el procedimiento
parlamentario que contiene la materia de acusación constitucional en su contra
en el estado en que el Congreso de la República resuelva las solicitudes de
reconsideración anteriormente referidas.
§5. Sobre la suspensión y el llamado al accesitario
51. Con
fecha 13 de marzo del año 2008, el Congreso aprobó el proyecto de resolución
legislativa que declara haber lugar a la formación de causa contra la Congresista Tula
Luz Benitez Vásquez (publicada el 18 de
marzo de 2008 en el diario oficial “El Peruano”: cfr. Resolución Legislativa del Congreso N.º Nº 011-2007-CR), a la
par que la suspende en sus derechos
parlamentarios mientras dure el proceso penal. A RAÍZ DE ELLO el Jurado
Nacional de Elecciones extiende las credenciales congresales a doña Olga
Cribilleros Siguihara con fecha 1 de abril de 2008, tomándosele el juramento del cargo el 3 del mismo mes y
año.
52. De
acuerdo con el artículo 25º del Reglamento del Congreso
“[e]n caso de muerte, o enfermedad o accidente que lo
inhabilite de manera permanente para el ejercicio de sus funciones; o que haya
sido inhabilitado o destituido en juicio político por infracción constitucional;
o que haya sido condenado mediante sentencia firme a pena privativa de la
libertad efectiva por la comisión de delito doloso, el Congresista será
reemplazado por el accesitario. En
caso de proceso penal, si el Congresista ha sido suspendido en antejuicio
político o se le ha impuesto mandato de detención, previo levantamiento de su
inmunidad parlamentaria, y mientras estas situaciones duren, será reemplazado
por el accesitario, previo acuerdo de la mitad más uno del número de miembros
del Congreso.(énfasis agregado) En tales casos, sus haberes
serán depositados en una cuenta especial. Si es absuelto, le será
entregada la suma acumulada y recobrará todos sus derechos. En caso
de sentencia condenatoria por delito doloso, el monto depositado revertirá
al presupuesto del Congreso. En el caso de inhabilitación por enfermedad, el
Congresista afectado no dejará de percibir sus haberes durante el período”.
53. Al
respecto, aprecio que el vigente artículo 25 del Reglamento del Congreso, cuya
modificación fue aprobada por Resolución Legislativa N.º 008-2007-CR, publicada
el 17 de octubre de 2007,
ha considerado, según lo entiende el Parlamento, una
autorización para que, en caso de lograrse la votación correspondiente, se
llame al accesitario para que reemplace al Congresista cuyos derechos han sido
suspendidos por habérsele declarado que ha lugar a la formación de causa en
virtud del artículo 100 de la
Constitución Política del Estado. Por otro
lado, la Constitución
Política del Perú, en su artículo 95, establece que“[l]as
sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y que
implican suspensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de
legislatura”; y en el cuarto párrafo del artículo 100º se establece que “[l]a sentencia absolutoria de la Corte Suprema
devuelve al acusado sus derechos políticos”.
Sobre este tema, el TC ha tenido la oportunidad de
pronunciarse a través de la STC
0006-2003-AI/TC
¿Acaso el Congreso puede imponer sanciones por delitos que no han sido
declarados por el Poder Judicial? Sin duda, la respuesta es negativa, porque si
así fuera se quebraría no solo el principio de separación de poderes sobre el
que se sustenta todo Estado democrático de derecho (artículo 43º de la Constitución),
sino también el principio de presunción de inocencia (párrafo e, inciso 24), de
su artículo 2°). Es por ello que la referida frase del inciso j) del artículo
89º del Reglamento del Congreso debe ser interpretada como aquella potestad
sancionadora de la que es titular el Congreso, para imponer las sanciones
previstas en el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución,
por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones por los funcionarios
enumerados en el artículo 99º de la Constitución, siempre que dichos delitos hayan
sido previamente declarados como tales en una sentencia firme expedida por el
Poder Judicial, quedando proscrita toda interpretación contraria.
Así pues, a los casos de delitos cometidos por funcionarios públicos en
el ejercicio de sus funciones, les son aplicables tanto una sanción penal por
parte del Poder Judicial –la que, incluso, según lo establecido en el inciso 3)
del artículo 31º del Código Penal, concordante con el artículo 36º del mismo
cuerpo de leyes, puede comprender la inhabilitación– como una sanción política
(las previstas en el primer párrafo del artículo 100º de la Constitución),
toda vez que existe un fundamento distinto en sus respectivas imposiciones; a
saber, en el primer caso, la protección del bien jurídico de que se trate, y, en
el segundo, la protección del Estado mismo. Quede claro, sin embargo, que en
estos supuestos, la condena penal impuesta por el Poder Judicial constituye
condición sine qua non de la sanción
política impuesta por el Poder Legislativo y, por este mismo motivo, sería
irrazonable exigir en estos casos una votación calificada, bastando una mayoría
simple para aplicar las sanciones previstas en el primer párrafo del artículo
100° de la
Constitución.
54. De todo ello se puede afirmar
que la suspensión a que se refiere el artículo 95º de la Constitución
es una sanción y, como tal, no podría ser impuesta a los funcionarios
comprendidos en su artículo 99º, como por ejemplo a los congresistas a los que
se les ha declarado haber lugar a la formación de causa, por lo menos hasta que
se determine su responsabilidad penal en sede del Poder Judicial. En ese
sentido, si bien el artículo 25º del Reglamento del Congreso dispone el llamado
del accesitario ante el supuesto de que exista un proceso penal y que el
Congresista haya sido suspendido en antejuicio político o se le haya impuesto
mandato de detención, previo levantamiento de su inmunidad parlamentaria,
mientras estas situaciones duren, una interpretación conforme con el artículo
99º y 100º de la
Constitución y con lo señalado por el TC en la interpretación
de dichas disposiciones, lleva razonablemente a concluir que el llamado al
accesitario debería producirse en tanto exista previamente una sentencia
judicial firme. De ahí que resulte pertinente invocar al Congreso de la República para
que, conforme a lo precisado, evalúe la modificación del artículo 25º del
Congreso de la
República.
55. Sobre la materia y desde la Constitución
surge otra interrogante vinculada a los efectos de la acusación constitucional,
contenida en el cuarto párrafo del artículo 100
de la Constitución
Política, que dispone que “La sentencia absolutoria de
la Corte Suprema
devuelve al acusado sus derechos políticos”; en este sentido podría asumirse
que la acusación constitucional suspende derechos políticos del congresista
acusado ¿a que derechos se
refiere el cuarto párrafo del artículo 100 de la Constitución?
Entendemos que se refiere
principalmente, aunque no exclusivamente, a la recuperación de la prerrogativa
del antejuicio que le fuera levantada por el Pleno del Congreso.
57. Así, surgen otras cuestiones
relevantes constitucionalmente respecto de los límites a los derechos políticos
y al derecho a la presunción de inocencia determinados por la acusación
constitucional formulada por el Pleno del Congreso al Congresista acusado, que
lo suspende por un plazo indeterminado (hasta que se defina la situación
jurídica en el proceso penal instaurado). ¿Ello limita razonablemente el
derecho a la presunción de inocencia y los derechos políticos del acusado?
58. Si somos consecuentes en que la
investigación judicial es lo único que ha de permitir esclarecer la situación
jurídica de un congresista sobre el que pesan determinados cargos, todo acto
preliminar con el que se pretenda dar por concluida dicha condición
representativa antes de emitida una sentencia definitiva, resultaría un
atentado al principio de presunción de inocencia y una evidente entronización
de facultades irrazonables en el seno del Congreso de la República.
59. Por otro lado, en caso de que al
Congresista de la República
al que el Pleno del Congreso ha encontrado fundamentos para resolver ha lugar
la formación de causa no se le pudiera suspender hasta que se declare
judicialmente su responsabilidad penal, entonces ¿podría llamarse a un
accesitario para que lo reemplace?
60. La solución de tales
interrogantes implica necesariamente interpretar la Constitución
Política conforme a los principios de unidad y concordancia
práctica, principios que no son privativos del juez constitucional y que
también son de recibo por el Congreso de la República en su
proceso de interpretación de la Constitución al momento de realizar la función
legislativa.
61. En
tal sentido, cabe atender al principio de unidad de la Constitución, conforme
al cual la interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla
como un “todo” armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el sistema
jurídico en su conjunto, y también al principio de concordancia práctica, en
virtud del cual toda aparente tensión entre las propias disposiciones
constitucionales debe ser resuelta “optimizando” su interpretación, es decir,
sin “sacrificar” ninguno de los valores, derechos o principios concernidos, y
teniendo presente que, en última instancia, todo precepto constitucional,
incluso aquellos pertenecientes a la denominada “Constitución orgánica”, se
encuentran reconducidos a la protección de los derechos fundamentales, como
manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana, cuya defensa y
respeto es el fin supremo de la sociedad y el Estado (artículo 1º de la Constitución).
62. Así mismo, se deben entender el contenido esencial de
un derecho fundamental y los límites que sobre la base de éste resultan
admisibles, como una unidad (Cfr.
Häberle, Peter. La libertad fundamental en el Estado Constitucional. Lima:
Fondo Editorial de la PUCP, 1997, p. 117);
por lo que, en la ponderación que resulte necesaria a efectos de determinar la
validez de tales límites, cumplen una función vital los principios de
interpretación constitucional de “unidad de la Constitución”
y de “concordancia práctica”, cuyo principal cometido es optimizar la fuerza
normativo-axiológica de la Constitución en su conjunto.
63. Ante las
cuestiones planteadas, considero pertinente recomendar al Congreso
de la República
que regule, a través de su Reglamento, la materia referida en los fundamentos
precedentes.
64. En atención
a lo expuesto,
considero pertinente recomendar
al Congreso de la
República que regule la materia señalada para evitar que
situaciones como las ocurridas en el presente proceso puedan tener
consecuencias jurídicas de inconstitucionalidad que provoquen perjuicios en las
dimensiones subjetiva y objetiva de los derechos fundamentales.
Por las razones expuestas estimo:
- Que
se debería declarar FUNDADA la
demanda en el extremo en el que se solicita la nulidad del acuerdo del
Pleno del Congreso de la República de fecha 13 de marzo de 2008, por
el que se resuelve declarar haber lugar a la formación de causa contra doña
Tula Luz Benites Vásquez y suspenderla en sus derechos como congresista; en
consecuencia, resultaría NULO
el acuerdo del Pleno del Congreso de la República de
la sesión de fecha 13 de marzo de 2008, que aprobó acusarla
constitucionalmente por la presunta comisión de los delitos de peculado,
colusión y falsedad genérica y suspenderla como congresista.
- Que
así mismo se debería declarar FUNDADA
la demanda en el extremo en que se solicita la nulidad del acuerdo del Congreso de la República,
que resuelve reconsiderar la votación
realizada el 12 de marzo de 2008, que resolvió declarar no ha lugar la
formación de causa contra doña Tula Luz Benites Vásquez; en consecuencia, resultaría NULO el acuerdo del Pleno del Congreso de la República de
la sesión de fecha 13 de marzo de 2008, que resolvió reconsiderar la votación
del acuerdo de fecha 12 de marzo de 2003, que archivó el proyecto de
acusación constitucional en su contra por la presunta comisión de los
delitos de peculado, colusión y falsedad genérica.
- Que,
en consecuencia, se debería RETROTRAER
el proceso parlamentario materia de la presente demanda al momento respectivo,
a efectos de que el Congreso de la República resuelva las solicitudes de
reconsideración del acuerdo del Pleno del Congreso de la República del
12 de marzo de 2008, referentes a la acusación constitucional de doña Tula
Luz Benites Vásquez conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos
N.ºs 49 y 50 de la presente sentencia, y por tanto, debería mantenerse
subsistente provisionalmente el Acuerdo del Congreso de la República
del día 12 de marzo de 2003, que no aprobó el informe final de
acusación constitucional y decidió archivar la denuncia constitucional propuesta
contra la demandante.
S.
CALLE HAYEN