EXP. N.° 2544-2009-PC/TC

ICA

VÍCTOR JOSEPH

LIVIA GONZÁLES

  

 

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

En Lima, a los 5 días del mes de noviembre de 2009, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Landa Arroyo, Calle Hayen y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia
 
ASUNTO

 

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Manuel Lizarzaburo Peña, abogado de don Víctor Joseph Livia Gonzales contra la sentencia expedida por de la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 222, su fecha 19 de febrero de 2009, que declara improcedente la demanda de cumplimiento de autos.

 

ANTECEDENTES

 

Con fecha 14 de mayo de 2008, el recurrente interpone demanda de cumplimiento contra el General de la Policía Nacional del Perú (PNP) que ostenta el cargo de Director de Recursos Humanos de la PNP, con el objeto que se dé cumplimiento al rubro c) y d) del numeral 3.a) del artículo 15º del Decreto Supremo N.º 07-2005-IN/PNP, de fecha 14 de octubre de 2005, y publicado en el diario oficial El Peruano el día 15 de octubre de 2005, ordenándose, por ende, el inmediato cumplimiento para que sea incluido, codificado y cuantificado en su legajo personal, el tiempo que viene prestando servicios en zona de emergencia, a fin de que se tenga en cuenta el mismo al momento de su calificación para el ascenso 2008.

 

El Procurador Público encargado de los Asuntos Judiciales del Ministerio del Interior relativos a la Policía Nacional del Perú propone las excepciones de incompetencia por territorialidad y por materia; y contesta la demanda indicando que para que prospere la demanda es indispensable que el derecho que se solicita sea actual y probado, es decir, que no exista el menor resquicio de duda, es decir, que el derecho conculcado que se pretenda hacer cumplir debe estar fehacientemente acreditado y vigente a efectos de que prospere la acción, situación que no se produciría en el caso planteado.

 

El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Ica, con fecha 31 de octubre de 2008, declara fundada la demanda, por considerar que el acto administrativo materia de cumplimiento resulta claro, cierto, no sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, de ineludible y obligatorio cumplimiento, más aún si el recurrente ha prestado servicios en zona declarada en emergencia.

 

La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la demanda de cumplimiento, por considerar que conforme si bien se dispuso mediante el Decreto Supremo N.º 068-2007-PCM, su fecha 15 de agosto de 2007, se declara en estado de emergencia el departamento de Ica y la provincia de Cañete del departamento de Lima, su contenido, modificado por el artículo 1º del Decreto Supremo N.º 076-2007, de fecha 28 de agosto de 2007, en lo que se refiere a la ejecución de acciones, no incluye taxativamente al Ministerio del Interior, institución a la que pertenece el accionante.

 
FUNDAMENTOS

 

1.      Este Colegiado preocupado de la situación actual del accionante considera adecuado resolver la presente controversia en dos niveles de análisis.

 

§1. Con relación al incumplimiento del Decreto Supremo N.º 07-2005-IN/PNP

 

2.      El artículo 200°, inciso 6) de la Constitución establece que la demanda de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 66°, inciso 1), del Código Procesal Constitucional establece que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

 

3.      Este Tribunal, en la STC N.º 0168-2005-PC/TC, publicada en el diario oficial  El Peruano, el 29 de setiembre de 2005, en el marco de su función de ordenación que le es inherente y en la búsqueda del perfeccionamiento del proceso de cumplimiento, ha precisado, con carácter vinculante, los requisitos mínimos comunes que debe reunir el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible a través del referido proceso constitucional. En los fundamentos 14, 15 y 16 de la sentencia precitada, que constituyen precedente vinculante de acuerdo al artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, se han consignado tales requisitos, estableciéndose que estos, en concurrencia con la demostrada renuencia del funcionario o autoridad pública, determinan la exigibilidad de una norma legal o acto administrativo en el proceso de cumplimiento.

 

4.      Con relación al análisis de procedibilidad, con la carta notarial de fojas 19 de autos, se acredita que se cumplió el requisito especial exigible en la demanda de cumplimiento, tal como lo establece el artículo 69º del Código Procesal Constitucional.

 

5.      Entrando al análisis del fondo de la cuestión, se observa que el objeto de la demanda es que se disponga el cumplimiento del Decreto Supremo N.º 076-2007 que señala en el punto “d. EXPERIENCIA PARA EL SERVICIO POLICIAL” en el cual se expresa que “Comprende los siguientes aspectos: a) Servicios prestados en (...) Zona de Emergencia (...) El puntaje por zona de emergencia se asigna proporcionalmente a los meses de permanencia (...)” y se hace de conformidad a una tabla que el propio decreto presenta.

 

6.      Con relación a los requisitos del mandato cuyo cumplimiento se exige, de acuerdo al precedente citado en el fundamento 3 supra, conviene enfatizar que este Colegiado estima que se cumplen  los requisitos de ser vigente, cierto y claro, incondicional, de obligatorio cumplimiento y no estar sujeto a interpretaciones dispares ni a controversia compleja, ya que a través de la resolución materia del proceso de cumplimiento, se reconoce incuestionablemente el derecho del demandante y se le individualiza como beneficiario, por lo que resulta pertinente estimar la demanda. No cabe duda que al haber laborado en zona de emergencia, tal como consta de los documentos ofrecidos a fojas 13 y ss. del Expediente, le corresponde un puntaje especial por la experiencia para el servicio policial.

 

7.      Consecuentemente, la medida en que este Colegiado considera que habiéndose verificado que la entidad emplazada ha expresado una conducta renuente en cuanto al cumplimiento de sus funciones, le corresponde el pago de costos conforme a los artículos 5º, 6º y 74º del Código Procesal Constitucional, el mismo que deberá hacerse efectivo en la etapa de ejecución de sentencia.

 

§2. Con relación a la eficacia de la medida cautelar

 

8.      Los procesos constitucionales, a partir de su configuración en la Norma Fundamental y en el Código Procesal Constitucional, así como en la jurisprudencia emitida por este Colegiado, debe buscar, entre otros, la eficacia de los derechos fundamentales que están siendo conculcados. En el caso del cumplimiento, los derechos en juego según lo señalado en el fundamento 10 de la STC N.º 0168-2005-PC/TC es el de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos. Por lo tanto, cuando se solicita una medida cautelar, debe buscarse una tutela anticipada de su eficacia. En el caso que se está analizando hay un grave problema con la aptitud y vigencia de la medida cautelar, cuestión a la cual no puede rehuir este Colegiado.

 

§2.a. La medida cautelar en el proceso de cumplimiento

 

9.      Asimismo, el legislador ha previsto la posibilidad de conceder medidas cautelares en el proceso de cumplimiento. Según el artículo 15º del Código Procesal Civil, “(...) Para su expedición se exigirá apariencia del derecho, peligro en la demora y que el pedido cautelar sea adecuado o razonable para garantizar la eficacia de la pretensión. Se dictan sin conocimiento de la contraparte y la apelación sólo es concedida sin efecto suspensivo; salvo que se trate de resoluciones de medidas cautelares que declaren la inaplicación de normas legales autoaplicativas, en cuyo caso la apelación es con efecto suspensivo (...)”. Sobre ella, se puede decir, tal como lo expresa el fundamento 49 de la STC N.º 0023-2005-PI/TC, que “(...) dada su trascendencia en el aseguramiento provisional de los efectos de la decisión jurisdiccional definitiva y en la neutralización de los perjuicios irreparables que se podrían ocasionar por la duración del proceso, se constituye en una manifestación implícita del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 139.° inciso 3), de la Constitución. No existiría debido proceso, ni Estado Constitucional de Derecho, ni democracia, si una vez resuelto un caso por la autoridad judicial, resulta de imposible cumplimiento la decisión adoptada por ésta”.

 

10.  Tras la solicitud correspondiente por parte del accionante, el Tercer Juzgado de Ica, de fecha 20 de noviembre de 2008, como parte del presente proceso, dictó medida cautelar. La accionada cumplió el mandato en ella exigida. Así, de la Resolución Directoral N.º 1651-DIRREHUM-PNP, de fecha 3 de marzo de 2009, obrante a fojas 25 del Cuadernillo del Tribunal, emitida por el Director de Recursos Humanos de la Policía Nacional del Perú, se puede observar que se ordena lo siguiente, a través de su artículo único: “Por mandato judicial – medida cautelar innovativa del 20 de noviembre de 2008, incluir y cuantificar en el legajo Personal del Comandante de la Policía Nacional del Perú (hoy en situación de retiro) Víctor Joseph Livia Gonzales la puntuación correspondiente al Subfactor Experiencia para el Servicio Policial, por servicios prestados en Zona de Emergencia en cumplimiento del Decreto Supremo N.º 007-2005-IN-PNP, artículo 15º de acuerdo al tiempo que ha prestado servicios en el Departamento de Ica, declarado como Zona de Emergencia desde el 16 de agosto de 2007 y de conformidad con la tabla de puntuación que esta contenida en el citado Decreto Supremo y que asigna proporcionalmente a los meses de permanencia el puntaje respectivo”.

 

11.  En un escrito presentado en julio del presente año, a fojas 30 del Cuadernillo del Tribunal, el accionante señala que “(...) a pesar que se incorporó el puntaje, éste es irrelevante debido a que cuando lo insertaron en mi legajo, ya había sido dado de baja. Es decir, no tuvo ningún sentido cautelarmente, básicamente por la venganza que sucedió en mi caso”. La pregunta que subyace a este planteamiento es si tiene sustento constitucional el accionar realizado por la entidad emplazada, toda vez que pese a que a través de una medida cautelar cumplió el mandamus que ahora se exige, igual decidió el cese de sus funciones por renovación.

 

§2.a. La eficacia de la medida cautelar en el proceso de cumplimiento

 

12.  Este Tribunal no puede sino confirmar lo ya señalado con relación a la medida cautelar en el fundamento 38 de la STC N.º 0023-2005-PI/TC: “(...) está orientada en su carácter instrumental a asegurar la efectividad del derecho demandado en el marco de un debido proceso, no sólo cuando se trate de procesos que adolecen de dilaciones indebidas o que no se resuelvan dentro de los plazos establecidos, sino también cuando se trate de la duración ordinaria de los procesos. Existen procesos que por su duración, aunque tramitados dentro de los respectivos plazos, pueden constituir un serio peligro para eficacia del derecho”.

 

13.  Sin embargo, en el caso concreto, parece que la medida cautelar no ha cumplido su objetivo. Y esto se puede decir en base a un argumento principal desarrollado por la legislación, según se observa del artículo 15º del Código Procesal Constitucional: “(...) Su procedencia, trámite y ejecución dependerán del contenido de la pretensión constitucional intentada y del adecuado aseguramiento de la decisión final, a cuyos extremos deberá limitarse (...)”. Si la idea es preservar el respeto de los derechos fundamentales, una resolución o acción que no la resguarde no estará respetando la naturaleza de las medidas cautelares.

 

14.  En el caso concreto, el petitorio del accionante es que se cumple el rubro c) y d) del numeral 3.a) del artículo 15º del Decreto Supremo N.º 07-2005-IN/PNP. Tal como se observa de la demanda y de los diversos presentados en el proceso de cumplimiento, la idea de la contabilización del tiempo de servicios en zona de emergencia era asegurar la inclusión del demandante en el cuadro de méritos respectivo, y así poder ascender.

 

15.  A fojas 26 del Cuadernillo del Tribunal obra el Informe N.º 75-2009- DIRREHUM-PNP/DIVPAPNB-DEPOFI, de fecha 9 de abril de 2009, en el que se señala que al actor le corresponde asignársele el referido puntaje, en el Proceso de Selección en el cual estaba en curso (Proceso de Ascenso para Promoción de Oficiales – Promoción 2009), debiendo ser integrado en el Cuadro Final de Méritos para Ascenso a Coronel PNP Promoción 2009. De esa forma, la medida cautelar surtía el efecto que requería el accionante.

 

16.  De otro lado, en el artículo 51º.1 de la Ley N.º 28857 explica en el punto 1 lo siguiente: “No son considerados en el proceso de Renovación los Oficiales Generales y Oficiales Superiores comprendidos en los siguientes supuestos:  Haber alcanzado vacante en el Cuadro de Mérito para el ascenso al Grado inmediato superior”. Por tal razón, no se podría haber determinado el cese por renovación del recurrente. Sin embargo, fue justamente ello lo que ocurrió. Según la Resolución Ministerial N.º 1300-2008-IN/PNP, del 30 de diciembre de 2008, que obra a fojas 18 del Cuadernillo del Tribunal, se le pasa de la situación de actividad a la situación de retiro, estando el número 29 de la relación de Comandantes Policías.

 

17.  Una resolución como ésta desnaturaliza completamente la idea de una medida cautelar que justamente intenta asegurar el respeto de los derechos de las personas, como sucede en los procesos de cumplimiento. Incluir al accionante dentro del listado de personal de la Policía Nacional del Perú que pasan de la situación de actividad a la de retiro por causal de renovación, desconoce el respeto del derecho tutelado a través de la medida cautelar.

 

§2.c. El control de la medida cautelar en el proceso de cumplimiento

 

18.  Ante una situación como ésta, este Colegiado muestra su preocupación. No es posible que una institución jurídica-procesal sea desvirtuada por el accionar de instituciones públicas que en el fondo reconocen la vigencia de derechos fundamentales. Al respecto, cabe señalar que la medida cautelar se tramita por ‘cuerda separada’ (artículo 15º del Código Procesal Constitucional), razón por la cual el Tribunal Constitucional no participa del análisis de las medidas cautelares, sino debió hacerse a través del juez o los jueces que la emitieron. Ante este Colegiado no llega, en ningún caso, el incidente formulado.

 

19.  Por esta situación, mal haría este Tribunal en intervenir en una cuestión que por corrección funcional no le corresponde. Aún así, es consciente que la actividad de la entidad pública ha terminado afectando la verdadera vigencia de los derechos fundamentales que buscan ser tutelados en este proceso. Tal como fuese expresado en el fundamento 3.f de la STC N.º 0603-2004-AA/TC, “(...) este Tribunal puntualiza que cuando se interviene en un proceso constitucional, las partes no pueden (...) manipular los argumentos y las pruebas a su antojo de tal manera que induzcan a error o equivocación al juzgador constitucional. Quien así procede, es evidente que lejos de coadyuvar a los objetivos y propósitos del proceso constitucional, los distorsiona, incurriendo en una evidente responsabilidad que no sólo es de tipo constitucional, sino que en casos como el presente puede ser hasta de índole penal y administrativa”.

 

20.  En tal sentido, la Policía Nacional del Perú, a través de la Resolución Ministerial N.º 1300-2008-IN/PNP, parece haber terminado por desconfigurar la medida cautelar y estaría haciendo imposible la eficacia de derechos fundamentales, pese a que a través de esta sentencia se declara fundada la demanda planteada. Todo hace suponer que existe violación de un nuevo derecho fundamental, no discutido en este caso, como es el de tutela procesal efectiva, reconocido en el artículo 139º, inciso 3) de la Constitución y en el artículo 4º del Código Procesal Constitucional. 

 

21.  Sólo cabe que se habilite algún mecanismo procesal para que el accionante recurra la situación reconocida. Si bien debió utilizar herramientas jurídicas dentro del incidente de la medida cautelar, igual cabe la presentación de la demanda de amparo para que en ella se dilucide la vulneración del derecho a la tutela procesal efectiva por parte de la demandada con relación al reclamante. Es cierto que este Colegiado tiene algunos indicios de la afectación de este derecho, pero al no haber tenido acceso al cuaderno de medida cautelar ni haber ejercido su derecho a la defensa la entidad accionada, corresponde que se inicie una investigación en un plazo expeditivo para que se tutele el supuesto derecho afectado.

 

22.  A entender del accionante, y tal como consta en el mencionado escrito presentado en julio del presente año, a fojas 30 del Cuadernillo del Tribunal, el accionante la situación planteada amerita que “(...) exista la necesidad de efectuar una reconversión procesal, como ha realizado el Tribunal Constitucional en una serie de casos (...)”, por lo que correspondería su retorno a la actividad policial y se ordene su ascenso. Este Colegiado ha dado las reglas utilizadas para la reconversión en la STC N.º 4941-2007-PC/TC, y como cuestión central es mantener la pretensión originaria de la parte demandante. Y tal como se ha señalado, la inclusión del puntaje ya está siendo admitido por este Tribunal, pero lo que adicionalmente está pidiendo el accionante no supone equivalencia en la pretensión. Por esta razón, debe desestimarse este pedido.

 

23.  Tal como señaló supra, el accionante podrá acudir a la vía del amparo para tutelar su derecho. Es más, sin perjuicio de dejar abierta la posibilidad de reclamar la afectación sufrida en otro proceso, igual este Colegiado deja sentado que a partir de una aplicación extensiva del artículo 626º del Código Procesal Civil, que según el artículo 15º del Código Procesal Constitucional se utiliza de manera supletoria, podría ser admisible la responsabilidad civil de las autoridades que tuviesen responsabilidad en la afectación de derechos en el trámite de la medida cautelar. De otro lado, en virtud de lo señalado en el artículo 8º del Código Procesal Constitucional, también podría remitirse los actuados al Ministerio Público para que investiguen la situación descrita.

 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

 

HA RESUELTO

 

1.      Declarar  FUNDADA la demanda  de cumplimiento. En consecuencia:

 

a.       Ordenar que el Director de Economía y Finanzas de la Policía Nacional del Perú  cumpla con reconocerle tiempo de siete meses (7) que prestó servicios el demandante en Zona de Emergencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento de Ascensos para Oficiales de la Policía Nacional del Perú, modificado por el Decreto Supremo N.º 007-2005-IN/PNP. Asimismo, Codificar y Cuantificar asignándole el puntaje correspondiente en el legajo personal por los servicios que prestó durante los meses de enero a julio de 2008; en el plazo de 10 días hábiles bajo apercibimiento de disponer la aplicación de multas compulsivas conforme el artículo 22º de Código Procesal Constitucional.

 

b.      Ordenar el pago de costos conforme al fundamento 7, supra.

 

2.      Se declara INFUNDADA la solicitud de reconversión.

 

3.      Con relación a la eficacia de la medida cautelar y la dación de la Resolución Ministerial N.º 1300-2008-IN/PNP, deja a salvo el derecho del demandante de accionar en la vía correspondiente, en la cual se deberá determinar la responsabilidad de la entidad demandada, y la individualización de los funcionarios que resulten responsables.

 

Publíquese y notifíquese.

  

SS.

 

LANDA ARROYO

CALLE HAYEN

ÁLVAREZ MIRANDA