EXP. N.° 02814-2008-PHD/TC
LAMBAYEQUE
ERNESTO MENDOZA
PADILLA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima (Chiclayo), a los 25
días del mes de mayo de 2010,
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por Ernesto Mendoza Padilla contra la sentencia
expedida por
ANTECEDENTES
Con
fecha 16 de julio de 2007 el recurrente interpuso demanda de amparo contra doña
Diana L. Rodríguez Chávez, en su calidad de Jefe de
El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Trujillo declara improcedente liminarmente la demanda por considerar que se ha omitido presentar el requisito especial de la demanda exigido por el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, esto es, el documento de fecha cierta mediante el cual se acredite el reclamo del respeto del derecho fundamental de acceso a la información.
FUNDAMENTOS
1. Antes de poder entrar al fondo del presente caso, es necesario esclarecer algunas cuestiones formales que son consecuencia de los pronunciamientos de los jueces precedentes. En primer lugar, lo referido al rechazo liminar, y en segundo lo relacionado al supuesto incumplimiento del actor sobre el “requisito especial de la demanda” establecido en el artículo 62 del Código Procesal Constitucional.
§ Rechazo liminar injustificado
2. De acuerdo al artículo 47 del Código Procesal Constitucional –aplicable al proceso de hábeas data en virtud del artículo 65 del citado código– el rechazo in límine procederá siempre que el juez, al calificar la demanda, observe que es manifiestamente improcedente, expresando los fundamentos que motivan su decisión. Sin embargo se aprecia que las razones expuestas por los grados precedentes no justifican tal rechazo liminar. Si bien consideraron que no se cumplió con presentar el documento de fecha cierta en el que se reclama el derecho de acceso a la información pública, este Colegiado estima que se efectuó una interpretación parcial y errada de la norma constitucional, de la legal y de los hechos materia de la demanda, lo que será materia de análisis en la siguiente sección.
3. Queda por dilucidar ahora si a pesar del rechazo liminar este Tribunal puede pronunciarse sobre el fondo de la materia o si debe revocar la resolución impugnada y reponer el trámite al estado respectivo, a fin de admitirse la demanda. La jurisprudencia de este Tribunal es uniforme en permitir el pronunciamiento sobre el fondo aun cuando los grados precedentes hayan rechazado liminarmente la demanda. No obstante ello debe estar plenamente justificado y exigido por las circunstancias, ya de lo contrario se estaría afectando el debido proceso de la parte demandada.
4. Como lo ha expresado este Tribunal (STC 04587-2004-AA/TC), de acuerdo con los principios que inspiran los procesos constitucionales, especialmente el principio de economía procesal, el principio de informalidad y en virtud de la naturaleza objetiva de los procesos de tutela de los derechos fundamentales y la trascendencia de la materia bajo análisis, así como la urgencia requerida del caso, se observa que resulta innecesario devolver los actuados a los grados previos y hacer transitar nuevamente al justiciable por la vía judicial, más aún cuando, sobre la base de lo aportado al proceso, es posible emitir un pronunciamiento de fondo.
5. Y si bien en este caso no es la urgencia el elemento de relevancia para sustentar esta decisión en este punto, sí lo es la dimensión objetiva del derecho fundamental de acceso a la información, ya que en la presente sentencia se desarrollarán aspectos esenciales de tal derecho. Y es que como lo ha indicado este Colegiado, la efectiva vigencia del derecho de acceso a la información incumbe no sólo a quien se ve afectado por la negativa, sino a la sociedad en su conjunto, “puesto que no tendría forma de ejercer la fiscalización de la actividad administrativa del Estado. Con ello se pone de manera más clara aún la interrelación del interés individual y el interés social” [STC 04912-2008-HD/TC, fundamento 3]. Así, en virtud de la dimensión objetiva de los procesos constitucionales y a la interpretación que se desarrollará sobre el derecho de acceso a la información, es que se procede a un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda.
§ Sobre la supuesta ausencia del requisito especial de la demanda
6.
En cuanto a ello,
con fecha 8 de setiembre de 2006, el demandante
solicitó la información a
Frente a ello, el 20 de octubre
interpone un recurso de apelación, el que fue contestado por
7.
Al respecto este
Tribunal considera pertinente recordar que en el artículo 62 del Código
Procesal Constitucional se establece claramente que no se requiere el
agotamiento de la vía administrativa que pudiera existir. Con ello se está
modificando tácitamente la segunda parte del inciso e) y los incisos f) y g)
del artículo 11 de
§ Principio de publicidad y acceso a la información pública
8.
Uno de los
elementos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho es la
responsabilidad de los funcionarios. Ello implica una capacidad fiscalizadora
importante por parte de la población a fin de controlar a los funcionarios y servidores
públicos, idea central o nuclear del sistema democrático. Esta responsabilidad
de los funcionarios viene aparejada entonces con el principio de
publicidad, en virtud del cual toda la información producida por el Estado es, prima
facie, pública. Tal principio a su vez implica o
exige necesariamente la posibilidad de acceder efectivamente a la documentación
del Estado. Como ya se dijo en
9.
El principio de
publicidad es propio de la cultura de la transparencia, cuyo extremo opuesto es
la “cultura del secreto”, costumbre muy arraigada en la realidad de
§ Principio de reserva y acceso a la información pública
10. Lo expuesto no significa que no existan espacios de la actividad estatal que puedan ser materia de reserva. En efecto, si bien es cierto que el principio de publicidad es sumamente importante para la organización estatal –sin el cual se dudaría de la constitucionalidad del sistema- también es cierto que no es el único principio fundamental. Existen una serie de derechos fundamentales y bienes jurídicos que ostentan el mismo nivel de importancia, por lo que no se puede plantear el análisis del principio de publicidad al margen de ellos. Para el presente caso, interesa centrarse en el principio de reserva, mediante el cual se ampara la no publicitación de documentación que pueda generar afectaciones a otros derecho fundamentales o bienes constitucionales. La determinación no siempre es sencilla, requiriéndose un desarrollo argumentativo importante para definir ello.
11.
En este sentido
todos los esfuerzos e iniciativas que pretendan efectivizar materialmente el
principio de publicidad, no pueden significar la negación del principio de
reserva. Es decir, que si bien debe comprenderse que toda la información
producida por el Estado es en principio pública, existen excepcionalmente
ciertos elementos que pueden ser exceptuados de ser expuestos ante la luz
pública en virtud de la tutela de otros principios, tales como la seguridad
nacional, el secreto bancario, el tributario y la intimidad. Las excepciones al
acceso a la información se encuentran establecidos en
el artículo 15 (a, b y c) de
§ Principio de reserva y acceso a la información pública
12.
Si es que como se
ha dicho, que la información producida por el Estado es prima facie pública, se debe revisar el problema que ahora se
genera. Como se aprecia de autos (folios 6 y 7), al momento de interponerse la
demanda, el procedimiento de queja ya había culminado, sin embargo
13.
Para lo que
interesa al presente proceso debe citarse lo expuesto por el artículo 15-b de
“La información
vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad
sancionadora de
14. Así, la norma excluye del acceso a aquella información vinculada a la investigación en trámite al interior de un procedimiento administrativo sancionador. Tan solo podrá accederse a tal información cuando; i) queda consentida la resolución que pone fin al procedimiento, o ii) transcurren más de 6 meses desde que se inició el procedimiento sin que exista resolución final.
§ Acceso a la información pública y procedimiento administrativo de queja
15.
El procedimiento de
queja administrativa es considerado, de acuerdo al Reglamento de Organización y
Funciones de
16.
“Las copias certificadas se
expedirán por mandato expreso del Jefe de
17. Esta norma permite únicamente acceder a la resolución final y solo excepcionalmente a los actuados. Para ambos casos es necesario expresar el motivo de la solicitud así como la cancelación de la tasa judicial. Dos cuestiones contrastan con la norma que desarrolla el derecho fundamental de acceso a la información pública recién mencionada. En primer lugar, la prohibición de poder acceder a otras resoluciones distintas a aquella que pone fin al procedimiento, y en segundo lugar la obligatoriedad de motivar la solicitud.
18.
Como ya se expresó
la parte demandada ha alegado que tal reglamento se justifica en tanto debe
primar la regulación particular frente a la general. Este Colegiado estima que
tal argumentación es constitucionalmente ilegítima, y por consiguiente acarrea
consecuencias cuestionables desde la perspectiva de la tutela de los derechos
fundamentales. Obsérvese que al margen del criterio de resolución de antinomias
esbozado, no es factible afectar el contenido esencial de los derechos
fundamentales. En este caso
19.
De otro lado la
norma limita prima facie el acceso al resto de
la documentación del expediente administrativo, pudiendo ser entregada de
manera excepcional. Con ello se otorga una discrecionalidad sumamente amplia a
la administración, la misma que, como en este caso, puede ser mal comprendida,
entendiéndola como la ausencia de necesidad de motivar sus decisiones. Este
Tribunal entiende que la excepcionalidad en realidad debe estar dirigida a que
20.
En el caso de autos
el demandante solicitó en su momento que se le brinde información sobre los documentos
obrantes en el expediente administrativo. Sin embrago tal petición le fue
denegada porque el procedimiento estaba en trámite. En un segundo momento,
mediante
“habiéndose
declarado Consentida la resolución [...] mediante la cual se declaró
improcedente la queja formulada por Ernesto Mendoza Padilla [...] el quejoso
tiene expedito su derecho a solicitar copias que estime pertinentes a la
jefatura de
21. Si es que el demandante estaba solicitando unas copias y el procedimiento ya había culminado, lo lógico era que se ordenase la entrega de la documentación solicitada. Al no haberlo hecho se ha incurrido en una ofensa al derecho de acceso a la información pública del demandante, muy a lo pesar de lo que se establezca en el reglamento de la institución demandada, la que, como ya se vio, en virtud de un supuesto criterio de ley particular prima sobre ley general, pretende vulnerar un derecho fundamental.
22. Siendo ello así, procedería que este Tribunal ordene que se entregue la documentación solicitada por el demandante. Ello no obstante debe realizarse de forma equilibrada, vista las características del presente caso y la posible vulneración que este acceso a la documentación podría generar. En efecto, si es que en los actuados en el procedimiento existe documentación que podría ser considerada como parte del derecho a la intimidad de la persona investigada, evidentemente dicha sección no podrá ser entregada. Desde luego, vale precisar en caso de que llegase a ocurrir que aspectos relativos a la función que desempeñaba el funcionario quejado, incluyendo temas remunerativos, no forman parte de la intimidad del quejado.
23. En suma, por los motivos expuestos debe procederse a entregar la información solicitada, previo pago del costo de reproducción de la documentación solicitada.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda; por
consiguiente, dispone que
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.° 02814-2008-PHD/TC
LAMBAYEQUE
ERNESTO MENDOZA
PADILLA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente fundamento de
voto en atención a las siguientes consideraciones:
1.
Con
fecha 16 de julio de 2007 el recurrente interpone demanda de amparo contra
2.
El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Trujillo
declara la improcedencia liminar de la demanda por considerar que no se ha
cumplido con realizar la solicitud de dicha información con documento de fecha
cierta, conforme lo establece el artículo 62° del Código Procesal
Constitucional.
3.
Entonces tenemos que el tema de la alzada trata de un
rechazo liminar de la demanda (ab initio), en las dos instancias
(grados) precedentes, lo que significa que no hay proceso y por lo tanto no
existe demandado (emplazado). Por ello cabe mencionar que si el Superior no
está conforme con el auto venido en grado debe revocarlo para vincular a quien
todavía no es demandado puesto que no ha sido emplazado por notificación
expresa y formal requerida por la ley. Lo que se pone en conocimiento es “el
recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente. Por esto es que el Tribunal
Constitucional al intervenir como tribunal revisor debe limitarse al auto de
rechazo liminar.
4.
Debo manifestar que al concedérsele al actor el recurso
extraordinario de agravio constitucional, el principio de limitación aplicable
a toda la actividad recursiva le impone al Tribunal Constitucional la
limitación de sólo referirse al tema de la alzada, en este caso nada mas y nada
menos que el auto de rechazo liminar.
5.
El artículo 47º Código Procesal Constitucional en su
último parágrafo precisa ciertamente que “si la resolución que declara la
improcedencia (auto de rechazo liminar evacuado por el Juez al calificar la
demanda) fuese apelada, el juez pondrá en conocimiento del demandado el
recurso interpuesto”. Este mandato tiene sustento en la más elemental
lógica: el recurso de apelación concedido y notificado al que debería ser
considerado demandado si la sala superior revoca el auto cuestionado, produce
efectos para ambas partes.
6.
Por cierto si el Superior revoca el auto venido en
grado, para vincular a quien todavía no es demandado puesto que no ha sido
emplazado por notificación expresa y formal por no existir proceso y no ser él,
por tanto, demandado, tiene que ponérsele en su conocimiento “el recurso
interpuesto” y no la demanda, desde luego.
7.
No está demás recordar que la parte en análisis del
recurrido articulo 47º del Código Procesal Constitucional es copia de lo que al
respecto prescribe el artículo 427º del Código Procesal Civil en su último
parágrafo al decir: “La resolución
superior que resuelve en definitiva la improcedencia, produce efectos para
ambas partes”. Y la resolución del superior que, en definitiva, decide sobre la
improcedencia, no puede ser o no es sino la confirmatoria o la revocatoria del
auto objeto del recurso extraordinario de agravio constitucional.
8.
Que en atención a
lo señalado es materia de la alzada el pronunciamiento de este tribunal
respecto del rechazo liminar, estando en facultad sólo para pronunciarse por la
confirmatoria del auto recurrido o por la revocatoria de éste, y excepcionalmente
cuando se trate de casos que ameriten un pronunciamiento de emergencia por
tutela urgente del derecho, se podría ingresar al fondo del asunto, pero para
darle la razón al demandante puesto que lo contrario atentaría contra el
principio de prohibición de la reformatio in peius.
9.
En tal sentido en
el presente caso se aprecia que el recurrente solicitó copias respecto a una
queja administrativa iniciada por él mismo contra un funcionario público,
obteniéndose como respuesta la denegatoria del ente emplazado. Es así que a
pesar de la existencia del auto de rechazo liminar, de los actuados se
evidencia que el ente emplazado tiene pleno conocimiento de la materia que se
discute por medio del presente hábeas data, ya que ha conocido de dicha pretensión
previamente al presente proceso, habiéndosele denegado, motivo por el que
recurre a esta instancia. Por ello encuentro que existiendo dichos antecedentes
que comprueban que el emplazado tiene conocimiento y que el recurrente ha
interpuesto el proceso de hábeas data el año 2007 habiéndose prolongado
indebidamente por 3 años, resulta innecesario revocar el auto de rechazo
liminar para admitir a trámite la demanda.
10. Por lo expuesto concuerdo con la resolución en
mayoría que ha estimado la demanda, dejando también claramente expresado que no
concuerdo con lo señalado en el fundamento 4 de dicha sentencia, puesto que de
ninguna manera puede considerarse que el hecho de revocar el auto de rechazo
liminar resulta afectan los principios de celeridad, informalidad, entre otros,
ya que dicha determinación precisamente es la que permite que se lleve un
proceso con todas las garantías del debido proceso, colocando a ambas partes en
igualdad de condiciones. Es en tal sentido que en oportunidades anteriores he
manifestado que sólo excepcionalmente y por tutela de urgencia (como el caso
presente) este Colegiado puede emitir un pronunciamiento de fondo, pese al
rechazo liminar de la demanda (votos Exp., 00405-2008-PA/TC, 02871-2008-PA/TC,
entre otros).
Mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda de habeas data y
como consecuencia se le haga la entrega de la documentación requerida, claro
está conforme a las especificaciones realizadas en el fundamento 22 de la
resolución en mayoría.
Sr.
VERGARA GOTELLI