TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
PLENO
JURISDICCIONAL
00001-2008-PI/TC
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Más del 1% de
ciudadanos de la provincia de Abancay, representados por Daniel Germán Badiola
Leguía, contra
Sentencia del 6 de mayo de 2010
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por más del 1% de ciudadanos de la
provincia de Abancay, representados por Daniel Germán
Badiola Leguía, mediante la cual se cuestiona
Magistrados
firmantes:
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
LIMA
DANIEL
GERMÁN BADIOLA
LEGUÍA
EN REPRESENTACIÓN
DEL
1% DE CIUDADANOS DE LA
PROVINCIA
DE ABANCAY
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los
6 días del mes de mayo de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli,
Presidente; Mesía Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos,
Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por don Daniel Germán Badiola Leguía, en
presentación de más del 1% del ciudadanos de
A) Argumentos de los demandantes
Con fecha 18 de enero de 2008,
el señor Daniel Germán Badiola Leguía, en representación de más del 1% de
ciudadanos de
Refiere que el 12 de mayo de
2005 la empresa de transporte público Mi Abancay S.C.R.L. interpuso demanda de
amparo contra
El demandante alega que
mediante
De igual forma, afirma que
estando a que
Advierte que, si bien no puede acreditarlo, existió un contubernio entre la municipalidad y la empresas de transporte de taxis y combis, ya que a éstas no les conviene que existan empresas de mototaxis para cubrir la demanda de pasajeros, con lo que se materializa la lesión de su derecho a la igualdad, pues se permite que cierto tipo de vehículos sí puedan transitar por el distrito de Abancay, y otros no. Refiere que la norma no pasaría el test de igualdad, puesto que no supera el subexamen de idoneidad, ya que existen otros medios alternativos por los que se pueden alcanzar los mismos fines de la norma. En lo concerniente al subexamen de proporcionalidad en sentido estricto, toma en cuenta que de un lado está la búsqueda de seguridad y el ordenamiento del tránsito, y de otro los derechos de propiedad y los otros alegados. Concluye que la dignidad humana, como fin supremo, es mucho más importante que cualquier otra finalidad buscada por la comuna.
Aduce que se afecta también a la población en su conjunto al obligarla a tener que optar por contratar el servicio de taxi (automóviles), los cuales, al no tener competencia, fijan arbitrariamente tarifas que no corresponden a la realidad del Distrito de Abancay.
Además de los derechos
fundamentales citados, el demandante expresa que también se estaría vulnerado
el tránsito de los vehículos de propiedad de los afectados. Y es que si se toma
en cuenta que la vía pública sirve para el desplazamiento de todo vehículo, la
ordenanza en cuestión vulnera
Por último, expresa que el ciudadano que había comprado un vehículo tipo mototaxi, ahora con la promulgación de la ordenanza ya no puede desarrollar la actividad de transporte público y tampoco utilizar el vehículo.
B) Contestación de la demanda
Con fecha 30 de enero de 2009,
La
municipalidad demandada sostiene que en el Dictamen N.° 001-2005-RTCV-MPA,
presentado por
Alega que la ordenanza cuestionada
ha sido expedida en virtud de los artículos 191 y 192 de
Argumenta que el artículo 1. a) de
la ordenanza cuestionada no vulnera o limita los derechos al libre desarrollo,
a la igualdad, al libre tránsito, a la libertad de trabajo, a la propiedad ni a
la libertad de empresa; que, por el contrario, mediante la ordenanza se
contribuye a brindar seguridad y a mantener un ambiente equilibrado y adecuado;
que si bien
Igualmente,
respecto a la libertad de empresa,
Agrega
que el derecho a la seguridad ciudadana (artículos 2.5 y 73 de
FUNDAMENTOS
1.
La presente demanda se circunscribe a cuestionar el
primer artículo, literal a), de
§ Regulación legal sobre vehículos menores (servicio
público de transporte)
2. De
acuerdo al artículo 1 del Reglamento Nacional de Transporte Público Especial de
Pasajeros en Vehículos motorizados o no motorizados, Decreto Supremo N.°
004-2000-MTC, el vehículo menor es aquel que tiene “tres (3) ruedas, motorizado
y no motorizado, especialmente acondicionado para el transporte de personas o
carga, cuya estructura y carrocería cuentan con elementos de protección al
usuario”.
3.
Corresponde, en primer lugar, analizar si la ordenanza
en cuestión fue emitida en el marco de las competencias de
“Las municipalidades, en
materia de tránsito, vialidad y transporte público, ejercen las siguientes
funciones:
1. Funciones específicas
exclusivas de las municipalidades provinciales:
[...]
1.2. Normar y regular el
servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano de su
jurisdicción, de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales sobre la
materia. [...]
1.4. Normar y regular el transporte público y otorgar las
correspondientes licencias o concesiones de rutas para el transporte de pasajeros,
así como regular el transporte de carga e identificar las vías y rutas
establecidas para tal objeto.
[...]
1.6. Normar, regular y controlar la circulación de vehículos menores
motorizados o no motorizados, tales como taxis, mototaxis, triciclos, y otros
de similar naturaleza. [...]
1.9. Supervisar el servicio público de transporte urbano de su
jurisdicción, mediante la supervisión, detección de infracciones, imposición de
sanciones y ejecución de ellas por incumplimiento de las normas o disposiciones
que regulan dicho servicio, con el apoyo de
4. Asimismo,
“Las Municipalidades Distritales
ejercen las siguientes competencias:
a) En materia de transporte: en general, las
que los reglamentos nacionales y las normas emitidas por
b) En materia de tránsito: la gestión y fiscalización, dentro su
jurisdicción, en concordancia con las disposiciones que emita la
municipalidad provincial respectiva y los reglamentos nacionales
pertinentes” [...] (énfasis agregado).
5. El Reglamento Nacional de Transito, aprobado mediante Decreto Supremo
N.° 033-2001-MTC, vigente al momento de la expedición de la ordenanza,
establecía en su artículo 157 que: “Los vehículos menores motorizados o no
motorizados que presten el servicio público de transporte especial de
pasajeros, sólo pueden circular por las vías que señalen las autoridades
competentes”. Finalmente,
6.
Conforme a lo expuesto, este Tribunal no puede sino
concluir que
§ Análisis sobre la
constitucionalidad de la prohibición establecida en
7. Corresponde
ahora analizar si la prohibición establecida a través de la ordenanza vulnera
los derechos constitucionales alegados por los demandantes. Y es que si bien
8.
9. Con ello no se niega la utilidad que estos vehículos brindan a la ciudadanía en contextos en donde no exista suficiente oferta de transporte público y en vías que no puedan significar mayores riesgos o peligros para quienes se encuentran dentro del mototaxi. Por ello, tomando en cuenta tales elementos, se debe ponderar entre la utilidad de tales vehículos y los riesgos que estos vehículos menores introducen en la realidad. En otras palabras, la necesidad del uso de los mototaxis en determinadas circunstancias debe ponderarse con las características del medio en que circulan, a fin de modular posibles riesgos de pérdidas humanas y económicas.
10. En este caso,
11. Es decir, de conformidad con el contexto geográfico de la ciudad, se ha determinado la prohibición que ahora se cuestiona. Sin embargo, los demandantes no han cuestionado en momento alguno los resultados técnicos expuestos en el referido informe y que finalmente son parte esencial de la fundamentación de la ordenanza. En tal sentido, hasta este punto, la presunción de constitucionalidad que toda norma legal en principio tiene, no estaría siendo desvirtuada.
§ Alegación de derechos
fundamentales vulnerados
12. Acerca del proceso de inconstitucionalidad,
este Tribunal ha venido sosteniendo que se trata de una proceso “fundamentalmente
objetivo, es decir, un proceso en el que se realiza un juicio de compatibilidad
abstracta entre dos fuentes de distinta jerarquía (“Por un lado,
13. Ahora bien, este Tribunal considera que lo que en puridad se está
cuestionado es la prohibición impuesta por
§ Libertad de tránsito
14. El
artículo 2, inciso 11), de
15. Este Colegiado ha distinguido entre los límites
explícitos y los implícitos que tiene la libertad de tránsito. Aquellos están
expuestos en el propio artículo 2, inciso 11 de
16. El demandante argumenta que se está restringiendo la libertad de tránsito,
ya que mediante la ordenanza en cuestión se prohíbe de forma total el tránsito
de los vehículos de propiedad de los afectados. En este caso, se está
refiriendo a todos los propietarios y usuarios de mototaxis que desean transitar
por el distrito de Abancay en dichos vehículos. Al respecto explica que si la
vía pública sirve para el desplazamiento de todo vehículo, con la ordenanza
impugnada se restringe el tránsito de vehículos de tres ruedas.
17. Si bien el demandante en su
demanda ha desarrollado el test de proporcionalidad, es de advertirse que se ha
dejado varios puntos sin una argumentación adecuada. Así, al exponer lo
relativo al sub principio de idoneidad, se explicó en qué consiste tal
examen, pero no de qué forma éste no
había sido respetado por la ordenanza. De igual forma, al desarrollar el examen
de necesidad, se argumenta que existen otros mecanismos alternativos que
pudieron ser idóneos para conseguir el fin establecido en la ordenanza, sin
embargo no se detalla cuáles serían esos mecanismos. Por último, al explicar el
examen de proporcionalidad en sentido estricto, se argumenta que “la dignidad
de la persona humana, como fin supremo de la sociedad y del Estado, es mucho
más importante que cualquier finalidad buscada por la comuna demandada [...]”.
Esta frase, como se analizará más adelante, es cierta en cuanto destaca la
importancia de la dignidad, pero la inferencia que realiza a partir de ello
resulta ser de un reduccionismo simplificador, al dejar de lado otros elementos
también importantes del texto constitucional.
§ Examen de proporcionalidad de
18. El test de proporcionalidad es
una herramienta argumentativa mediante la cual se pretende analizar una norma
cuyos efectos implican una intervención en algún derecho fundamental o bien
constitucional. Por
intervención se entiende el establecimiento de una prohibición, un mandato o
una permisión que implique alguna injerencia en un derecho fundamental. En tal
sentido, mediante el test de proporcionalidad se determina si es que tal medida adoptada es
constitucionalmente legítima o ilegítima. Dicho test está compuesto por
los subcriterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido
estricto.
19. El primero de tales subcriterios, idoneidad, comporta que toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo, es decir, que exista una relación de medio-fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente legítimo que se pretende alcanzar con aquél. En cuanto al subcriterio de necesidad, impone adoptar, entre las diversas alternativas existentes para alcanzar el fin perseguido, aquella que resulte menos gravosa para el derecho que se limita. Como tal, presupone la existencia de una diversidad de alternativas, todas aptas para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida aquella que genera menos aflicción sobre el derecho fundamental. Una medida será innecesaria o no satisfacerá este segundo subcriterio cuando la adopción de un determinado medio significa, o importa, un sacrificio desmesurado o manifiestamente innecesario, del derecho limitado. Por último, mediante el subcriterio de proporcionalidad en sentido estricto, se busca establecer si la medida guarda una relación razonable con el fin que se pretende alcanzar, a través de un balance entre sus costos y sus beneficios. Rige aquí la ley de la ponderación, según la cual “cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro” [STC 2235-2004-AA, fundamento 6].
20. En el caso de autos, la finalidad que se pretende conseguir con la medida prohibitiva es la protección de la seguridad pública y por consiguiente la salud de los pobladores y transeúntes en el Distrito de Abancay. Y es que como lo alega la municipalidad demandada, estos vehículos menores no están preparados para transitar por el Distrito de Abancay debido a las características físico-geográficas propias de la ciudad. Como se puede apreciar, la medida tiene claramente un nexo causal entre la prohibición y lo que se pretende evitar o el bien que se pretende tutelar. Se prohíben determinados vehículos en determinada zona porque se considera -debido a la inseguridad de los mismos- que estos podrían generar accidentes que afecten la salud de los pasajeros y de la comunidad en su conjunto.
21. Respecto
al subcriterio de necesidad, es de resaltarse en primer lugar que la
prohibición está limitada sólo al Distrito de Abancay, debido a las características
geográficas del lugar; no abarca, por tanto, el resto de
22. Por último, en lo que al subcriterio de proporcionalidad en sentido estricto se refiere, en la demanda se ha dicho que el respeto de la dignidad es más importante que cualquier finalidad buscada por la comuna demandada. Si bien la dignidad de la persona subyace a todo derecho fundamental, y es sobre estos sobre los que se erige el Estado peruano, no puede simplificarse y enunciarse que tales derechos son ilimitados o absolutos. Debe tomarse en cuenta que estos derechos no se encuentran ubicados en la abstracción de un documento, sino junto con elementos vivos que se configuran y acomodan en una dinámica social con determinados elementos culturales, sociales, económicos e históricos. En tal sentido, no es adecuado hablar de dignidad de las personas fuera de la sociedad y no puede haber una sociedad, justa y democrática, sin sólida raigambre en la tutela de la dignidad y en los derechos fundamentales. Ambos elementos son infaltables en el desarrollo de los enunciados constitucionales.
23. Con
ello se entiende que las medidas legales emitidas por todas las entidades
estatales deben en principio beneficiar a la comunidad, sin afectar derechos
fundamentales. Para ello, deben observarse las pautas que
24. En
el caso de autos, la medida pretende integrar la libertad de tránsito de los
propietarios o usuarios de los mototaxis con la seguridad pública, esto es, con
la seguridad de los transeúntes y los pasajeros de los vehículos menores,
puesto que la geografía del Distrito de Abancay genera riesgos para los que los
vehículos menores no están preparados. En suma, la medida legal de
§ Supuesta vulneración del derecho de igualdad
25. Los demandantes han alegado que con está medida se está discriminado a los propietarios de vehículos menores en beneficio de quienes brindan el servicio de transporte o son propietarios de vehículos automotores. En realidad, tal diferenciación legislativa alegada está plenamente justificada por la sencilla razón de que se trata de vehículos de distinta naturaleza. Debe recordarse que la discriminación legislativa se genera cuando se regula de manera similar cuestiones que no son iguales o cuando se regula de manera desigual materias que son iguales. En tal sentido, la argumentación sobre la vulneración del principio igualdad debe ser desestimada, puesto que la ordenanza que ahora se cuestiona regula específicamente los vehículos menores de acuerdo a sus características propias, dejando de lado a los vehículos automotores, precisamente porque no tienen las mismas características.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA