EXP. N.º 00002-2008-PCC/TC
SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
DE 8 DE JUNIO DE 2010
Poder Ejecutivo (demandante)
contra
Gobierno Regional de Moquegua (demandado)
Asunto:
Demanda de conflicto competencial (entendida como
demanda de inconstitucionalidad) interpuesta por el Poder Ejecutivo contra el
Gobierno Regional de Moquegua, por la expedición de la Ordenanza Regional
N.º 019-2007-CR/GRM, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de
octubre de 2007, la misma que prohíbe el traslado físico o cambio de ubicación
de establecimientos industriales pesqueros para el desarrollo de actividades de
consumo humano indirecto, así como la ampliación de capacidad de procesamiento de
plantas y establecimientos industriales pesqueros de consumo humano indirecto.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º
00002-2008-PCC/TC
LIMA
PODER EJECUTIVO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 8 días
del mes de junio de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa
Arroyo, Beaumont Callirgos,
Calle Hayen, Eto Cruz y
Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Demanda de conflicto
competencial (entendida como de inconstitucionalidad) interpuesta por el Poder Ejecutivo
contra el Gobierno Regional de Moquegua, por considerar que se ha producido
afectación de competencias constitucionales.
II. NORMA IMPUGNADA
“Prohíben traslado
físico o cambio de ubicación de establecimientos industriales pesqueros para el
Desarrollo de actividades de consumo humano indirecto, así como la ampliación
de capacidad de procesamiento de plantas y establecimientos industriales pesqueros
de consumo humano indirecto
ORDENANZA REGIONAL N.º 019-2007-CR-GRM
27 de setiembre de
2007
EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO REGIONAL DE MOQUEGUA
POR CUANTO:
El Consejo Regional de Moquegua
Ha aprobado la Ordenanza Regional
siguiente:
VISTO:
La Sesión Ordinaria N.º 009-2007 de fecha
27.09.2007, se trató como punto de Agenda N.º 10 “Proyecto de Ordenanza
Regional que aprueba la prohibición del traslado de fábricas o Cambio de Uso de
industrias pesqueras y/o harineras a la jurisdicción del Gobierno Regional de
Moquegua”, en mérito al Oficio N.º 018-2007-RAACH-CR/GRM de fecha 19.09.2007
que fuera suscrito en conjunto por los Consejeros Regionales: Leonel Eloy Villanueva Ticona,
Lucrecia Nora Maldonado Cuadros, Juan Agripino Apaza Ventura y Renato Asunto Ascuña
Chavera, imvocando el
Reglamento Interno del Consejo Regional; y,
CONSIDERANDO:
Que, de acuerdo al Art. 191 de la Constitución Política
del Estado y el Art. 2 de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N.º
27867, los Gobiernos Regionales son personas jurídicas de derecho público que
gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia.
Que, el Art. 192 de la Constitución Política
del Perú, le otorga competencia a los Gobiernos Regionales en materia de
agricultura, pesquería, agroindustria, industria, comercio, turismo, energía,
minería, viabilidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente conforme
a ley.
Que conforme al Art. 45 de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, el Gobierno Regional tiene funciones normativa y
reguladora elaborando y aprobando las normas de alcance regional, dentro del
ámbito de sus competencias.
Que, el Art. 22 Inc. 2) de la Constitución Política
del Perú señala que toda persona tiene derecho “A la paz, a la tranquilidad, al
disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”.
Que el Art. I del título preliminar de la Ley N.º 28611, Ley General
del Medio Ambiente, establece que toda persona tiene el derecho irrenunciable a
vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo
de la vida y el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y proteger
el ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud de
las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad
biológica y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el
desarrollo sostenible del país.
Que, igualmente el Art. VII del Título
Preliminar en mención señala que la gestión ambiental tiene como objetivos
prioritarios el prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Agrega en
su segundo extremo que cuando es posible eliminar las causas que la generan se
adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual
compensación que corresponda.
Que, el artículo VII del acotado Título
Preliminar precisa que cuando hay peligro de daño grave o irreversible, la
falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergarse la
adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del
ambiente.
Que, conforme al Art. 52 de la Ley Orgánica de los
Gobiernos Regionales, son funciones específicas en materia pesquera del
Gobierno Regional, inciso a) las de formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y
producción acuícola de la
Región, asimismo, el Inc. b) señala que es función del
Gobierno Regional, administrar, supervisar y fiscalizar la gestión de
actividades y servicios pesqueros bajo su jurisdicción; el inciso c)
desarrollar las acciones de vigilancia y controlar para garantizar el uso
sostenible de los recursos bajo su jurisdicción.
Que, conforme con lo establecido en el artículo
53 incisos a), c ) y f ) de la
Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, es función
específica de esta autoridad controlar y administrar planes y políticas en
materia ambiental dirigidas a mantener la diversidad biológica y sobre cambio
climáticos dentro del marco de las estrategias nacionales respectivas.
Que, el Gobierno Regional de Moquegua, mediante
Ordenanza Regional N.º 008-2006-CR/GRM aprobó la Política Ambiental
Regional de Moquegua, entre las que se consideran los siguientes lineamientos:
- La conservación y valorización de la
diversidad biológica.
- Evaluar, planificar y ejecutar el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de la Región Moquegua,
considerando las estrategias, como metodologías y tecnologías apropiadas para
la conservación y mejoramiento continuo de la calidad ambiental regional.
- Propiciar la sostenibilidad
de los ecosistemas existentes y los servicios ambientales que brinden.
- La protección de ecosistemas frágiles,
recursos naturales de interés regionales y especies en peligro de extinción.
Que, conforme con la Ley General de Pesca, D.L. N.º 25977, que establece que el Estado dentro del
marco regulador de la actividad pesquera vela por la protección y conservación
del medio ambiente, exigiendo que se adopten las medidas necesarias para
prevenir, reducir y controlar los daños o riesgos en el entorno marítimo,
terrestre y atmosférico.
Que, la Ley N.º 25977, establece
que se puede suspender o limitar la admisión de solicitudes de cualquier
actividad del sector pesquero por razones de aprovechamiento responsable de los
recursos pesqueros y protección del medio ambiente; limitando el acceso a un
recurso hidrobiológico mediante un determinado
sistema de extracción o procesamiento.
Que, conforme a la Resolución Ministerial
N.º 242-2003-PRODUCE y la Resolución Ministerial
N.º 449-2003-PRODUCE, se prohibió el traslado físico o cambio de ubicación de
establecimientos industriales pesqueros para consumo humano indirecto en
diferentes departamentos litorales del país, argumentando que conforme con la
información alcanzada por IMARPE el 10 de marzo del 2003, los reportes de
efluentes marinos en las áreas señaladas se mantenía en niveles de
contaminación.
Que, la instalación de nuevas plantas dentro de la Región Moquegua
traería dos consecuencias nefastas a la Región, la primera sería que los niveles de
contaminación por efluentes en el área marina se vería incrementada, más allá
de los límites permisibles por la norma, y Segundo que la instalación de
plantas en la Región
Moquegua traería una mayor flota extractiva dentro del ámbito
de la Región,
ya que ante mayor capacidad de procesamiento, la abultada flota pesquera que
existe en nuestro país, se trasladaría hacía la zona sur haciendo una mayor
presión sobre el recurso hidrobiológico Anchova; ante
esta situación el Gobierno Regional está obligado a actuar en forma inmediata
conforme a la base legal citada, y en cumplimiento de las funciones específicas
de protección de los recursos hidrobiológicos y del
medio ambiente que se encuentran dentro del ámbito de la Región Moquegua;
debido a que las consecuencias de la instalación de nuevos centros de
procesamiento industrial pesquero para consumo humano indirecto afectaría
gravemente el ecosistema de la
Región el mismo que esta autoridad Regional tiene la
obligación de preservar y proteger.
Estando a lo acordado y aprobado en Sesión
Ordinaria del Consejo Regional de fecha 27 de septiembre de 2007, contando con
el voto Mayoritario de los Consejeros Regionales y en uso de las facultades que
les otorga la
Constitución Política del Perú y el Art. 37 Inc. A) de la Ley N.º
27867, modificada por la Ley
N.º 27902, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. El Consejo
Regional del Gobierno Regional de Moquegua,
HA DADO LA ORDENANZA SIGUIENTE:
Artículo Primero.- Está prohibido el traslado
físico o cambio de ubicación de establecimientos industriales pesqueros para el
desarrollo de actividades de consumo humano indirecto en todo el ámbito de la Región Moquegua,
así como también queda prohibida la ampliación de la capacidad de procesamiento
de las Plantas y Establecimientos Industriales Pesqueros de Consumo Humano
Indirecto instalado dentro del ámbito de la Región Moquegua
que a la fecha cuentan con licencia de operación otorgada por el Ministerio de la Producción.
Artículo Segundo.- Promover el establecimiento
de Plantas Industriales para conservas y congelados facultándose a la Dirección Regional
de la Producción
a efecto de que tome las medidas necesarias para su cumplimiento en
coordinación con la
Gerencia Regional de Desarrollo Económico o quien haga sus
veces.
Artículo Tercero.- Ofíciese con la presente
Ordenanza a la
Municipalidad Provincial de Ilo y
Municipalidades Provinciales y Distritales de la
jurisdicción de la
Región Moquegua a fin de que tomen conocimiento y dispongan
su fiel cumplimiento.
Comuníquese al señor Presidente Regional de
Moquegua para su promulgación.
En Moquegua, a los veintisiete días de
septiembre del dos mil siete.
PASTOR AMADOR DÁVILA ANCO
Consejero Delegado
Consejo Regional de Moquegua
POR TANTO:
Mando se registre, publique y cumpla.
Dado en la Sede Central del
Gobierno Regional de Moquegua, a los veintisiete días del mes de septiembre del
año dos mil siete.
JAIME ALBERTO RODRÍGUEZ VILLANUEVA
Presidente Regional”.
III. ANTECEDENTES
1. Demanda
Con fecha 15 de abril de
2008, el Ministerio de la
Producción, debidamente representado por su Procuradora
Pública, doña Margarita Milagro Delgado Arroyo, interpone demanda de conflicto
competencial contra el Gobierno Regional de Moquegua por considerar que éste,
al haber emitido la
Ordenanza Regional N.º 019-2007-CR-GRM, publicada el 22 de
octubre de 2007, ha afectado la competencia constitucional que le confiere el
artículo 66º de la
Constitución, la cual ha sido desarrollada a su vez en
los artículos 2º, 9º, 11º y 12º de la Ley General de Pesca. Solicita que dicha
ordenanza sea declarada nula en base a los siguientes argumentos:
En primer lugar, aduce
que en el presente caso se ha configurado un conflicto competencial de carácter
positivo, toda vez que con la emisión de la Ordenanza Regional
N.º 019-2007-CR/GRM el Gobierno Regional de Moquegua se ha arrogado la
competencia para prohibir o limitar el traslado o la ampliación de la capacidad
de los establecimientos de procesamiento pesquero en Moquegua, cuando la
competencia para determinar las zonas geográficas sujetas a prohibiciones o
limitaciones para realizar actividades de procesamiento pesquero en el
territorio nacional corresponde al Ministerio de la Producción, de
conformidad con lo establecido en el artículo 66º de la Constitución y en los
artículos 2º, 9º, 11º y 12º de la Ley General de Pesca.
En segundo lugar,
sostiene que el ejercicio de las competencias regionales debe ser entendido
teniendo como premisa el ámbito unitario e integrador de la Constitución, y que
siempre debe preservarse la armonía de tales competencias con las políticas y
los planes nacionales. De conformidad con este carácter unitario e integrador
de la Constitución,
afirma, debe entenderse que las competencias regionales se encuentran
delineadas tanto en el artículo 192º de la Constitución como en
las normas conformantes del bloque de
constitucionalidad, la Ley N.º
27783 (Ley de Bases de la
Descentralización) y la Ley N.º 27867 (Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales), resultando de aplicación la cláusula de residualidad,
en virtud de la cual las competencias que no han sido asignadas a los Gobiernos
Regionales corresponden al Gobierno Nacional.
Asimismo, refiere que el
artículo 81º de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales establece que el proceso de
transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales, así como de los
recursos y el presupuesto necesarios para tal efecto, es realizado por etapas y
en forma gradual, teniendo en cuenta entre otros principios rectores el de
subsidiariedad, que supone que la asignación de competencias y funciones a cada
nivel de gobierno sea equilibrada y adecuada para la mejor prestación de los
servicios del Estado a la comunidad; y que mediante Resolución Ministerial N.º
175-2006-PRODUCE y Resolución Ministerial N.º 213-2006-PRODUCE, se declaró la conclusión
del proceso de transferencia de las funciones sectoriales en materia de
Pesquería a que se refieren los incisos a) al f), h) e i) del artículo 52º de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales. En dichas resoluciones se precisó que tal transferencia debía
ser ejecutada en armonía con las políticas nacionales y que estaban referidas
únicamente a la pesca artesanal mas no a la pesca
industrial.
En materia de pesca
industrial, a partir de las competencias constitucionales atribuidas al Estado
en los artículos 66º y 118º inciso 1 con relación a la fijación de las
condiciones de utilización de los recursos naturales con la finalidad de
preservar la diversidad biológica y la sostenibilidad
de los recursos naturales, así como teniendo en cuenta lo establecido por el
Decreto Ley N.º 25977, Ley General de Pesca, y la Ley N.º 27789, Ley de
Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, el
demandante sostiene que tiene potestad para determinar las zonas geográficas
sujetas a prohibiciones o limitaciones para realizar actividades de
procesamiento pesquero, así como para prohibir o limitar el traslado o la
ampliación de la capacidad de los establecimientos de procesamiento pesquero de
consumo humano directo o indirecto a nivel nacional.
Por lo tanto, concluye
en que la ordenanza impugnada, al prohibir tanto el traslado físico o cambio de
ubicación de establecimientos industriales pesqueros para el desarrollo de
actividades de consumo humano indirecto como la ampliación de la capacidad de
procesamiento de las plantas y de los establecimientos pesqueros de esa
naturaleza, está afectando la competencia que tiene el Ministerio de la Producción para regular
esta materia en base a los artículos 66º y 118º inciso 1 de la Constitución, y a las
normas conformantes del bloque de constitucionalidad
(Ley General de Pesca, Decreto Ley N.º 25977, y Ley N.º 27789, Ley de
Organización y Funciones del Ministerio de la Producción), que por lo
demás ha venido siendo ejercida por medio de las siguientes disposiciones:
Resolución Ministerial N.º 218-2001-PE, de fecha 28 de junio de 2001;
Resolución Ministerial N.º 242-2003-PRODUCE, de fecha 27 de junio de 2003;
Resolución Ministerial N.º 449-2003-PRODUCE, de fecha 27 de junio de 2003;
Resolución Ministerial N.º 047-2004.PRODUCE, de fecha 4 de febrero de 2004;
Resolución Ministerial N.º 205-2006-PRODUCE, de fecha 11 de agosto de 2006; y
Resolución Ministerial N.º 395-2008-PRODUCE, de fecha 14 de marzo de
2008.
2. Contestación de la demanda
Con fecha 30 de
diciembre de 2008, el Gobierno Regional de Moquegua, debidamente representado
por su Presidente, don Jaime Alberto Rodríguez Villanueva, se apersona al
proceso y contesta la demanda, contradiciéndola y negándola en todos sus
extremos, en los siguientes términos:
En primer lugar,
respecto a lo afirmado por la parte demandante en relación a que la competencia
regulatoria en materia de pesquería industrial es
exclusiva del Ministerio de la
Producción, sostiene que por el contrario, dicha competencia
es compartida entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, de
conformidad con lo establecido en el artículo 38º de la Ley N.º 27783, Ley de
Bases de la
Descentralización, y en el artículo 10º inciso 2 de la Ley N.º 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.
En ese sentido, afirma
que en ejercicio de esa competencia compartida y en aplicación del principio
precautorio fue que se dictó la Ordenanza Regional N.º 019-2007-CR-GRM, en virtud
de la cual se prohibió tanto el traslado físico o cambio de ubicación como la
ampliación de establecimientos industriales pesqueros para el desarrollo de
actividades de consumo humano indirecto en todo el ámbito de la región
Moquegua, incluyendo a los que contaban con licencia de operación otorgada por
el Ministerio de la
Producción, con la finalidad de impedir la degradación del
ambiente por los efluentes contaminantes en el área marina de las nuevas
fábricas de harina y aceite de pescado.
En segundo lugar, alega que
aun en el caso de que existiera colisión de competencias, su conducta se
encuentra amparada por los estándares establecidos por el Tribunal
Constitucional vía el test de competencia (y menciona
las sentencias recaídas en los Expedientes N.º 0020-2005-PI/TC y N.º
0021-2005-PI/TC), ya que su actuación respeta el principio de unidad,
pues se ha conducido dentro de los márgenes establecidos por la Ley de Bases de la Descentralización
y por la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales; del principio de competencia, en tanto se trata del
ejercicio de una competencia compartida; y del principio de cooperación y
lealtad regional, en tanto la ordenanza en cuestión contribuye a que el Estado
cumpla con el objetivo de preservar la diversidad biológica y el medio ambiente.
Además, subraya que de acuerdo al principio de subsidiariedad, establecido en
el artículo 14º de la Ley
de Bases de la
Descentralización, se debe tener en cuenta para la
concepción, desarrollo y ejecución de políticas regionales al nivel de gobierno
más cercano a la población.
Por último, aduce que su
actuación se encuentra sustentada tanto en el principio de efecto útil, en
virtud del cual se entiende que en materia de delegación de competencias éstas
no se transfieren con fines meramente enunciativos, sino que comprenden los
poderes implícitos para que puedan ser ejercidas eficazmente, como en el
principio de progresividad aplicable al proceso de
descentralización. Asimismo, afirma que estaba en la obligación de actuar ante
el riesgo que el exceso de fábricas y plantas de harinas de pescado supone,
tanto para el medio ambiente como para la industria pesquera
regional.
IV.
FUNDAMENTOS
Precisión
del petitorio de la demanda
1.
Del
análisis de la presente demanda se advierte que tiene por objeto que este
Tribunal Constitucional, acogiendo los argumentos del demandante, declare la
nulidad de la
Ordenanza Regional N.º 019-2007-CR-GRM, publicada el 22 de
octubre de 2007. Sin embargo, antes de ingresar a analizar los argumentos del
demandante es preciso dilucidar una cuestión procesal previa sobre la vía para
evaluar la constitucionalidad de la ordenanza impugnada.
Cuestión procesal previa
2.
De acuerdo
con el segundo párrafo del artículo 110º del Código Procesal Constitucional
“[s]i el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una
norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso
de inconstitucionalidad”. Al respecto es de verse que, desde un punto de vista
formal, el presente proceso responde a los presupuestos del proceso de
inconstitucionalidad, en la medida que se trata de enjuiciar la eventual
inconstitucionalidad (vicio de incompetencia) de una ordenanza regional que
tiene rango de ley.
3.
Sin embargo
no puede soslayarse que, desde un punto de vista material, se trata de un
conflicto de competencias positivo, pues las partes procesales reclaman como
propia la competencia para regular la materia abordada por la ordenanza
regional objeto de control. De este modo, en aplicación del artículo 110º
(segundo párrafo) del Código Procesal Constitucional, se trata de encausar, en
la vía del proceso de inconstitucionalidad, un conflicto de competencias que,
no por tener su origen en la expedición de una norma con rango de ley, deja de ser
tal.
Competencia del Tribunal
Constitucional para enjuiciar la legitimidad constitucional de las ordenanzas
regionales
4.
La facultad de realizar el control abstracto de
constitucionalidad, en nuestro ordenamiento jurídico, ha sido reconocida al Tribunal
Constitucional de manera exclusiva. Tal como lo dispone el artículo 202º inciso
1 de la Constitución,
le corresponde al Tribunal Constitucional “[c]onocer en instancia única, la acción de
inconstitucionalidad”. Ello como consecuencia
de que el artículo 201º consagra al Tribunal Constitucional como el órgano de
control de la constitucionalidad de las leyes.
5.
Tal facultad se concretiza a través del proceso de
inconstitucionalidad, pues, de acuerdo con el artículo 200º.4 de la Constitución, mediante
dicho proceso los sujetos legitimados (artículo 203º de la Constitución) pueden
demandar, ante el Tribunal Constitucional, la inconstitucionalidad de las
normas con rango de ley, entre ellas las normas regionales de carácter general
que contravengan la
Constitución por la forma o por el fondo.
6.
Si bien el proceso de inconstitucionalidad es un
proceso fundamentalmente objetivo, esto es, un proceso en el cual se realiza un
juicio de compatibilidad abstracta entre la Constitución y las normas
con rango de ley, no se puede desconocer que dicho proceso también tiene una
dimensión subjetiva. Esta dimensión subjetiva del proceso de
inconstitucionalidad tiene que ver con la finalidad de los procesos
constitucionales, esto es, con velar por la observancia del principio de
supremacía jurídica de la
Constitución y por la vigencia efectiva de los derechos
fundamentales, de conformidad con el artículo II del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional.
7.
Por ello no puede soslayarse que aun cuando el control
abstracto de las normas tiene una finalidad inmediata, como es la de
salvaguardar el principio de supremacía jurídica de la Constitución
–expulsando del ordenamiento aquellas disposiciones que la contravengan
material o formalmente–, tiene también como fin
mediato impedir su aplicación y con ello evitar que puedan generar afectaciones
concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de las personas. Por tanto,
es deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado por
antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (proceso
de inconstitucionalidad), siempre tendrá también, en última instancia, la
vocación subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las personas.
Juicio de validez constitucional de la ordenanza impugnada
8.
El Poder Ejecutivo sostiene, esencialmente, que la
ordenanza resulta constitucionalmente inválida por cuanto el Gobierno Regional
de Moquegua, al haber prohibido el traslado físico o cambio de ubicación, así
como la ampliación de la capacidad de establecimientos industriales
pesqueros para el desarrollo de las actividades de consumo humano indirecto, en
todo el ámbito territorial de la Región Moquegua, contraviene las competencias
exclusivas derivadas de la
Constitución y del bloque de constitucionalidad.
9.
A tenor del artículo 43º de la Norma Fundamental,
el Estado peruano es unitario, pero descentralizado. Es una república
distribuida territorialmente en regiones, departamentos, provincias y
distritos, y gubernativamente en los niveles nacional, regional y local
(artículo 189º de la
Constitución), complexión especial que posibilita, junto al
ordenamiento jurídico nacional, la existencia de ordenamientos jurídicos
regionales y locales y, consecuentemente, la potencial incompatibilidad entre
fuentes normativas (v.g. la ley y la
ordenanza regional) que, por ostentar idéntico rango (artículo 200º inciso 4 de
la Constitución),
no puede ser resuelta apelando al principio de jerarquía normativa, sino al de
competencia.
10. El reparto de competencias o atribuciones es un
problema general, presente en cualquier organización compleja, sea o no
en el marco del Estado descentralizado. En tal perspectiva, este
Colegiado estima que las responsabilidades de cada instancia de decisión
deben someterse, en primer término, a exigencias de racionalidad y orden.
Tales exigencias deben traducirse en una disciplina que debe presidir el
funcionamiento de cualquier organización.
11. El principio de competencia es tributario del de jerarquía.
Así, si una entidad estatal incurre en la expedición de una norma
inválida por invadir esferas competenciales previstas
como ajenas por otra norma de su mismo rango, ello se debe a que la Norma Normarum
(Constitución), fuente normativa jerárquicamente superior a cualquier otra,
reservó en la segunda norma la capacidad de regular la distribución
competencial.
12.
En los sistemas políticos descentralizados, estos principios generales de
organización, además tienen que responder a la misma necesidad, tienen que
servir también de garantía de la autonomía que la Constitución predica
y reconoce en las instancias de los gobiernos regionales y municipalidades como
parte de lo que en su momento Carl Schmitt habría de denominar la garantía institucional. Así,
y en la medida en que la
Constitución reconoce la citada autonomía dentro de la
distribución territorial de competencias (artículo 19º de la Constitución), ello
debe presuponer organizar el reparto de competencias de forma estable, sin que
el equilibrio con el que quede organizado el reparto pueda ser suplido
por decisiones de los Gobiernos Regionales que supongan autarquías delegadas
por la Constitución.
13. En el presente caso, dado que se
está acusando a un Gobierno Regional de haber excedido su esfera competencial,
habrá que acudir al bloque de constitucionalidad conformado por la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización
(Ley N.º 27783) y la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales (Ley N.º 27687), para determinar la esfera competencial de
los Gobiernos Regionales y verificar si es que, efectivamente, el demandado se
ha excedido en el ejercicio de sus competencias.
14. De acuerdo con lo señalado en la STC 020-2005-PI/021-2005-PI, “la articulación de las fuentes
en un ordenamiento de tal naturaleza no puede efectuarse exclusivamente bajo
los alcances del principio de jerarquía, pues éste no permite dar respuesta
coherente al conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el
Gobierno Central y los gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango
normativo. En efecto, si las normas regionales no son jerárquicamente
subordinadas a las del Gobierno Central, su articulación con éstas no puede
sustentarse en el principio de jerarquía, sino conforme al principio de
competencia, según el cual en el ámbito competencial regional la norma regional
termina excluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de
cualquier otro ordenamiento” (fundamento 59).
15.
Atendiendo a ello, corresponde ahora analizar la validez constitucional de la Ordenanza Regional
N.º 019-2007- CR-GRM, que prohíbe el traslado físico o cambio de ubicación de
establecimientos industriales pesqueros para el desarrollo de actividades de
consumo humano indirecto, así como la ampliación de capacidad de procesamiento
de plantas y establecimientos industriales pesqueros de consumo humano
indirecto.
16. De acuerdo con el artículo 192º.7, “[l]os
gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las
inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en
armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Son
competentes para: (…) 7. Promover y regular actividades y/o servicios en
materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio,
turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio
ambiente, conforme a ley”.
17. Por su parte la Ley de Bases de la Descentralización
(Ley N.º 27783) desarrolla dicha disposición constitucional
y considera la competencia para promover y regular actividades como una de naturaleza
compartida. Se trata ésta de una competencia que es ejercida de manera
coordinada por dos o más niveles de gobierno, atribuyéndose a cada uno un
determinado nivel de responsabilidad. En efecto, el artículo 36º de la Ley mencionada señala: “[c]ompetencias compartidas: (…) b) Promoción, gestión y
regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel,
correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria,
comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones,
y medio ambiente, c) Gestión sostenible de los recursos naturales y
mejoramiento de la calidad ambiental (…)”.
18. A su vez, la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, en su artículo 10º, considera que son competencias compartidas la: “(…) c) Promoción,
gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y
nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria,
comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y
medio ambiente, d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento
de la calidad ambiental (…)”.
19.
Como puede observarse, del análisis de las normas constitucionales pertinentes
así como de las normas conformantes del bloque de
constitucionalidad en el presente caso, es decir, la Ley de Bases de la Descentralización
y la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales, se infiere que la materia sobre la que versa la norma
impugnada (la regulación de la actividad pesquera y de industria), es una
competencia de naturaleza compartida; esto es, una competencia cuyo ejercicio
debe ser realizado de manera coordinada entre el Gobierno Nacional y los
Gobiernos Regionales.
20.
Así, en una competencia compartida se le encarga a dos o más niveles de
gobierno la regulación de una materia. Se trata en esta competencia, entonces,
del ámbito de la realidad sobre el cual recaerá la facultad normativa conjunta
de ambos niveles de gobierno, pero asignándose a cada uno de ellos una función
constitucional específica. Por ejemplo, mientras que al Gobierno Nacional se le
suele encargar la función de planificación de la política general sobre un
determinado sector, a los Gobiernos Regionales y Locales les corresponde la
ejecución de tal política, debiendo además fiscalizar su cumplimiento.
21.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional advierte que la Ordenanza Regional
impugnada, en efecto, es una cuyo objeto de regulación es claramente materia
pesquera e industrial, al establecer la prohibición para “el traslado físico o
cambio de ubicación de establecimientos industriales pesqueros para el
desarrollo de actividades de consumo humano indirecto en todo el ámbito de la Región Moquegua,
así como también queda prohibida la ampliación de la capacidad de procesamiento
de las Plantas y Establecimientos Industriales Pesqueros de Consumo Humano
Indirecto instalado dentro del ámbito de la Región Moquegua
que a la fecha cuentan con licencia de operación otorgada por el Ministerio de la Producción”.
22.
En la medida que se ha determinado que la materia pesquera e industrial es una
materia compartida entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, la
ordenanza impugnada adolece de un vicio de incompetencia, al haber sido
expedida sin la coordinación previa con el Gobierno Nacional. Más aún si la
prohibición alcanza a las Plantas y Establecimientos Industriales Pesqueros de
Consumo Humano Indirecto, instalados dentro del ámbito de la Región Moquegua,
que cuentan con licencia de operación otorgada por el Ministerio de la Producción.
23. Y es que, como se ha señalado en la STC 0001-2002-AI/TC
(fundamento 5), dentro de los límites formales que fijan la Constitución y las
normas a las que ella encarga la regulación del procedimiento de elaboración de
otras fuentes, como la ley y las normas con rango de ley (Ordenanza Regional),
deben considerarse los límites de orden competencial. Tal límite, cuya
infracción supone la generación de un vicio de inconstitucionalidad por incompetencia,
actúa en distintos niveles: por un lado, disponiendo, (1) o bien que
determinadas fuentes sólo puedan ser expedidas por ciertos órganos
constitucionales, (2) o bien que ciertas materias sólo puedan ser reguladas por
determinadas fuentes (3) o a la inversa, que ciertas fuentes no pueden regular
determinadas materias.
24.
Siendo ello así, es claro que el Gobierno Regional de Moquegua es incompetente,
por sí solo, para expedir ordenanzas cuya materia de regulación sea la pesquera
e industrial. Como éstas son materias compartidas, una ordenanza que pretenda
regularlas ha de ser dictada, necesariamente, previa coordinación con el
Gobierno Nacional. Lo que se justifica también por el hecho de que la
regulación introducida por la ordenanza cuestionada deja sin efecto
autorizaciones de funcionamiento otorgadas por el Ministerio de la Producción.
25. De otro lado, el demandado ha esgrimido, como
argumento a favor de la constitucionalidad de la ordenanza impugnada, el principio
de subsidiaridad, según el cual “[e]l gobierno más cercano a la población es el más
idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente el gobierno
nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más
eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la
duplicidad y superposición de funciones”
(artículo 14º-2-a, Ley de Bases de la Descentralización).
26.
El Tribunal Constitucional admite la importancia de este principio para que el
proceso de descentralización cumpla plenamente con su fin constitucional: “el
desarrollo integral del país” (artículo 188º de la Constitución). Pero
dicho principio no autoriza a los Gobiernos Regionales a legislar al margen de
las políticas nacionales. La aplicación del principio de subsidiaridad tiene un
claro límite en el artículo 192º de la Constitución: “las políticas y planes nacionales
y locales de desarrollo”. De ahí que la invocación a dicho principio por parte
del Gobierno Regional de Moquegua no es un argumento válido que justifique la
expedición de la ordenanza objeto de control. Es por ello que la Ordenanza Regional
N.º 019-2007-CR-GRM, al estar afectada de un vicio de
incompetencia, deviene en inconstitucional.
Gobiernos Regionales,
medio ambiente y recursos hidrobiológicos
27. Cabe señalar, de otro lado, que en uno de los considerandos
de la Ordenanza
Regional impugnada se señala que:
“(…)
la instalación de nuevas plantas dentro de la Región Moquegua traería
dos consecuencias nefastas a la
Región, la primera sería que los niveles de contaminación por
efluentes en el área marina se vería incrementada, más allá de los límites
permisibles por la norma, y Segundo que la instalación de plantas en la Región Moquegua
traería una mayor flota extractiva dentro del ámbito de la Región, ya que ante mayor
capacidad de procesamiento, la abultada flota pesquera que existe en nuestro
país, se trasladaría hacía la zona sur haciendo una mayor presión sobre el
recurso hidrobiológico Anchova; ante esta situación
el Gobierno Regional está obligado a actuar en forma inmediata conforme a la
base legal citada, y en cumplimiento de las funciones específicas de protección
de los recursos hidrobiológicos y del medio ambiente
que se encuentran dentro del ámbito de la Región Moquegua;
debido a que las consecuencias de la instalación de nuevos centros de
procesamiento industrial pesquero para consumo humano indirecto afectaría
gravemente el ecosistema de la
Región el mismo que esta autoridad Regional tiene la
obligación de preservar y proteger”.
28. El Tribunal Constitucional no puede ni debe ser
ajeno a la preocupación legítima del Gobierno Regional de Moquegua por la
protección del medio ambiente y de los recursos hidrobiológicos,
porque finalmente ellos son mandatos que se derivan de la propia Constitución
(artículos 66º, 67º, 68º y 69º). Sin embargo, ello debe ser realizado en
coordinación con el Gobierno Nacional, en tanto se trata de una materia
compartida con el Gobierno Nacional.
29. Puede afirmarse, por ello, que así como los
Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de cooperación
y lealtad constitucional nacional, así también al Gobierno Nacional le
asiste el deber de cooperación para con los Gobiernos Regionales –lealtad
constitucional regional–,
más aún si se considera que uno de los deberes constitucionales del Estado es
el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nación (artículo 44º de la Constitución).
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar
FUNDADA la demanda de conflicto competencial (entendida como demanda de
inconstitucionalidad); en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza Regional
N.º 019-2007-CR/GRM, publicada en el diario oficial El
Peruano, el 22 de octubre de 2007.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA