EXP. N.° 0003-2008-PCC/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD
DISTRITAL
DE SAN
MARTÍN DE PORRES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de agosto
de 2009 el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados
Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen,
Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente
sentencia, con el voto singular del magistrado Calle Hayen, que se agrega
I. ASUNTO
Demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital
de San Martín de Porres contra la Municipalidad Distrital
de Independencia, por considerar que se ha producido interferencia e invasión a
sus atribuciones y competencias constitucionales.
II. ANTECEDENTES
1. Demanda
Con escrito de fecha 10 de mayo del 2008 la Municipalidad Distrital
de San Martín de Porres, a través de su Alcalde, interpone demanda de conflicto
competencial contra la Municipalidad Distrital de Independencia,
solicitando: i) se declare la nulidad de los requerimientos de pago de tributos
efectuados por la
Municipalidad Distrital de Independencia en la zona
territorial comprendida por las áreas siguientes (en adelante la Zona Territorial
en Conflicto): 1) Áreas Urbanas
Industriales: La Urbanización Industrial Panamericana Norte,
Urbanización Industrial El Naranjal, Urbanización Industrial Mulería,
Urbanización Industrial Carretera Panamericana Norte, Sector Industrial Beta
y Pilas Nacional (esquina Av. Tomás
Valle con autopista Panamericana Norte), 2) Áreas
Urbanas Residenciales: Urbanización Mesa Redonda, Asociación de Vivienda El
Naranjal, Programa de Vivienda Wisse (Panamericana Norte), Asentamiento Humano
9 de Octubre; ii) se disponga que la Municipalidad Distrital
de Independencia se abstenga de efectuar requerimiento de pago de tributos en la Zona Territorial
en Conflicto; y iii) se disponga que la Municipalidad Distrital
de Independencia se abstenga de ejercer competencia en la Zona Territorial
en Conflicto.
Sostiene que el distrito de San Martín de Porres fue creado por
Ley N.º 11369, modificada luego por la Ley N.º 12662, de las cuales se desprende que por
el Este San Martín de Porres colinda con Independencia y Comas; asimismo
sostiene que el distrito de Independencia fue creado mediante Ley N.º 14965, de
la cual se aprecia cuáles son las urbanizaciones populares que la conforman,
como son: Independencia, El Ermitaño, Tahuantinsuyo, El Ángel, El Milagro y El
Volante, no señalándose la zona industrial comprendida por la Av. Tupac Amarú, Av.
Naranjal y Carretera Panamericana Norte, zona industrial ésta que, de acuerdo a
la Ley N.º
16012, no pertenece a Independencia. En tal contexto, añade que la Ley N.º 25017 -que
creó el distrito de Los Olivos- contiene un error al señalar que por el Este
colinda con el distrito de Independencia ya que desconoce la Ley N.º 16012 que
estableció los límites por el Este entre San Martín de Porres e Independencia,
agregando que la Ley
N.º 25017 no deroga la Ley N.º 16012 que mantiene su vigencia.
Refiere, por tanto, que los límites de los distritos de San Martín
de Porres, Los Olivos, Independencia y Comas están debidamente acreditados en
sus leyes de creación y se ven reflejados en el mapa especial con trazos de
límites cartointerpretables elaborado por el Instituto Geográfico Nacional, del
cual se aprecia que, según plano del distrito de San Martín de Porres,
comprende la Zona
Territorial en Conflicto. Sin embargo, aduce que la Municipalidad de
Independencia, desconociendo la competencia que les asiste, ilegalmente ha remitido
órdenes de pago y resoluciones de ejecución coactiva a contribuyentes
registrados en su jurisdicción territorial (Urbanización Industrial El
Naranjal), considerando -en su entender- que dos gobiernos locales se
consideran competentes para ejercer una misma función (conflicto positivo).
Concluye señalando que el accionar de la Municipalidad de
Independencia al materializar actos administrativos en territorios que
corresponden a la jurisdicción del distrito de San Martín de Porres, interfiere
e invade la esfera de sus atribuciones y competencias municipales,
contraviniendo su autonomía política, económica y administrativa consagrada en la Constitución
Política del Perú.
2.
Contestación de demanda
Con escrito de fecha 27 de febrero del 2008 la Municipalidad Distrital
de Independencia, a través de su Alcalde, contesta la demanda solicitando que
sea declarada improcedente o subsidiariamente infundada.
Sustenta su contradicción a la demanda en que la verdadera
pretensión de la
Municipalidad de San Martín de Porres es que el Tribunal
Constitucional se pronuncie sobre la demarcación territorial de ambos
distritos, asignándole la
Zona Territorial en Conflicto, pronunciamiento éste que
escapa a las competencias del Tribunal Constitucional.
Refiere que la
Zona Territorial en Conflicto se encuentra indefectiblemente
bajo la jurisdicción territorial de la Municipalidad de Independencia desde al año 1989,
pues la Ley N.º
25017 que creó el distrito de Los Olivos, en su artículo 3º, derogó la Ley N.º 16012
restituyendo la zona industrial al distrito de Independencia; por tanto, señala
que de acuerdo a la legislación vigente (Ley N.º 25017) y a lo opinado por la Municipalidad
Metropolitana de Lima, por el Instituto Metropolitano de
Planificación y por la Oficina Técnica de Demarcación Territorial la Zona Territorial
en Conflicto forma parte del territorio de la Municipalidad de
Independencia.
De otro lado, manifiesta que el Poder Judicial ya se ha
pronunciado sobre la demarcación territorial, resolviendo que la Zona Territorial
en Conflicto pertenece a la
Municipalidad de Independencia. Explica que a pesar de la
claridad de la Ley N.º
25017 la Municipalidad
de San Martín de Porres pretendió desconocer su validez ejerciendo jurisdicción
en su territorio, motivo por el cual se vio en la necesidad de iniciar un
proceso sobre demarcación territorial ante el Poder judicial en contra de la Municipalidad de San
Martín de Porres a fin de definir los límites de su distrito, declarándose -con
calidad de cosa juzgada- fundada su demanda y, por tanto, que la
circunscripción territorial comprendida por la Av. Naranjal,
Panamericana Norte, Av. Tomás Valle y Av. Túpac Amarú corresponde a la
jurisdicción del Concejo Distrital de Independencia.
Concluye señalando que en la actualidad un ex Alcalde de la Municipalidad de San
Martín de Porres ha sido objeto de sentencia condenatoria por usurpar
competencias de la
Municipalidad de Independencia sobre la Zona Territorial
en Conflicto.
III. FUNDAMENTOS
Delimitación
del Petitorio.
1. Que
conforme se aprecia de la demanda competencial de autos su objeto es que se
declare la nulidad de los requerimientos de pago de tributos efectuados por la Municipalidad Distrital
de Independencia en las áreas urbanas y residenciales de la Zona Territorial
en Conflicto; se disponga que la Municipalidad Distrital
de Independencia se abstenga de efectuar requerimiento de pago de tributos en la Zona Territorial
en Conflicto; y disponer que la Municipalidad Distrital
de Independencia se abstenga de ejercer competencia en la Zona Territorial
en Conflicto. Dicho petitorio llevará a este Tribunal Constitucional a
determinar, a la luz de los hechos expuestos y de la normatividad vigente, a
qué jurisdicción territorial pertenece la Zona Territorial
en Conflicto, ¿si a la Municipalidad Distrital de San Martín de Porres o
a la
Municipalidad Distrital de Independencia?, o si por el
contrario, existe indeterminación territorial en dicha Zona Territorial
(conflicto territorial). Subsecuentemente, se determinará la competencia de
este Tribunal Constitucional para establecer y/o precisar la extensión y limite
territorial de los gobiernos locales.
Sobre los
presupuestos procesales específicos del conflicto competencial según el Código
Procesal Constitucional.
2. La Constitución
Política del Perú ha establecido que “Corresponde al Tribunal
Constitucional: (...) 3. Conocer los conflictos de competencia, o de
atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley” (artículo 202º). Y,
el Código Procesal Constitucional (en adelante el Código) ha reconocido en el
Título Preliminar, numeral III, como fines de los procesos constitucionales;
“(...) garantizar la primacía de la Constitución (...)”. Adicionalmente el
Código señala en referencia a la
pretensión en el Proceso Constitucional de Conflicto Competencial, que “El
conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que
se refiere el artículo anterior adopta decisiones (...), afectando competencias
o atribuciones que la
Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro. (...)”
(artículo 110º).
3.
Sobre el particular consideramos
relevante y pertinente precisar que los procesos constitucionales de conflictos
competenciales y su tipología ya han sido materia de pronunciamiento por parte
de este Tribunal. Así, se ha señalado que los conflictos competenciales pueden
ser típicos o atípicos. Entre los
conflictos competenciales típicos
cabe mencionar los conflictos competenciales positivos y negativos.
El “(...) conflicto constitucional positivo se produce cuando
dos o más poderes del Estado u órganos
constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución
constitucional; el conflicto constitucional negativo se da cuando dos
o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una
competencia o atribución constitucional (STC N.º 0006-2006-CC/TC, fundamento
17)”.
4.
En tal sentido, según este
Supremo Colegiado, “(...), el conflicto se identifica como un contraste entre
dos o más órganos surgido al afirmar (o negar) éstos recíprocamente su
competencia para actuar sobre una determinada materia y cuya resolución
corresponde a un ente superior. (...), el conflicto se define como un tipo de
controversia jurídica que se distingue de las demás, tanto por sujetos (son autoridades dotadas de poderes públicos)
como por el objeto (que es la competencia
para realizar un acto determinado) (STC N.º 0003-2007-CC/TC, fundamento
13).
5.
En el caso de autos se trata
de dos gobiernos locales (la Municipalidad Distrital de San Martín de Porres y la Municipalidad Distrital
de Independencia), quienes afirman tener las competencias
constitucionalmente atribuidas a los gobiernos locales, específicamente en
relación a que: a) Las municipalidades distritales son los órganos de gobierno
local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de
su competencia (artículos 194º); y b) Los gobiernos locales promueven el
desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su
responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales
de desarrollo. Son competentes para: (...) (3). Administrar sus bienes y rentas
(...); (5) Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales
de su responsabilidad (artículo 195º incisos 3 y 5).
6.
Respecto de los presupuestos
que deben concurrir en los procesos constitucionales de esta naturaleza, este
Colegiado ha establecido también la existencia de un elemento subjetivo que implica que los sujetos involucrados en el
conflicto competencial ostenten la legitimidad especial establecida en el
artículo 109º del Código; es decir, que se trate de poderes del Estado, órganos
constitucionales, gobiernos regionales o municipales; y, de otro lado, la
existencia de un elemento objetivo;
es decir, que la materia objeto del conflicto tenga sustento constitucional o
en las leyes orgánicas que correspondan.
7.
Con referencia al conflicto
competencial planteado, y en relación al cumplimiento de los elementos antes
señalados como presupuestos procesales específicos de este proceso
constitucional, es importante establecer lo siguiente:
· Configuración
del Elemento Subjetivo
En el conflicto competencial de autos el elemento subjetivo queda
plenamente configurado, en la medida en que en concordancia con lo previsto por
el artículo 109º, numeral 2 del Código, el conflicto competencial instaurado se
presenta entre dos gobiernos municipales (ambos sujetos legitimados para ser
parte en el proceso constitucional competencial), y es cada uno de ellos el que
se reconoce como titular legítimo -por razones contrapuestas- para el ejercicio
de las competencias municipales en la Zona Territorial
en Conflicto.
·
Configuración del Elemento
Objetivo
En el caso bajo análisis se trata en efecto de un conflicto a
propósito de las competencias constitucionales plasmadas en los artículos 194º
y 195º, incisos 3 y 5, de la norma fundamental, referidas específicamente a la
competencia municipal territorial y al ejercicio de autonomía en esta materia,
así como a la competencia asignada a los gobiernos municipales para administrar
sus bienes y rentas, y para organizar, reglamentar y administrar los servicios
públicos locales de su responsabilidad.
Se debe precisar además que al oponer el conflicto competencial de
autos a dos gobiernos municipales, en el que ambos se afirman como titulares de
las competencias constitucionales esbozadas, se configura un típico conflicto positivo objetivo de
competencias, y dicha cuestión deberá ser dilucidada por este Colegiado,
debiendo definir a cuál de los órganos en conflicto corresponde ejercer las
competencias constitucionales reclamadas en la Zona Territorial
en Conflicto.
8. En esta
lógica es importante recalcar que en el proceso constitucional instaurado el
acto que la
Municipalidad demandante considera ilegítimo e invasor de sus
competencias es la emisión de órdenes de
pago y resoluciones de ejecución coactiva a contribuyentes registrados y
pertenecientes a su jurisdicción territorial.
9. Habiéndose
configurado en el conflicto competencial instaurado los presupuestos requeridos (elemento subjetivo y elemento objetivo), este Tribunal se encuentra habilitado para
realizar el análisis que le permita determinar a quién corresponde ejercer
legítimamente las competencias constitucionales reclamadas en la Zona Territorial
en Conflicto.
El
territorio como elemento esencial de los gobiernos locales: delimitador de
competencias.
10. Sobre el
particular este Tribunal Constitucional ha establecido que los gobiernos locales tienen como uno de sus elementos
esenciales el territorio, definido
como la superficie física sobre la que se asienta una Municipalidad que ejerce ius imperium local en ese espacio
físico. En tal sentido se considera que el territorio municipal está conformado
por el espacio geográfico en el que tal Municipio despliega y ejerce su poder.
El Principio de Descentralización del
Estado es el fundamento que subyace al concepto de territorio municipal que
se desprende de lo dispuesto en el artículo 189º de la Constitución
Política del Perú. Para efectos jurídicos y políticos, no
basta el mero espacio geográfico asignado sino que éste requiere de un
procedimiento preestablecido, a fin de que dicho suelo pueda constituirse en
una circunscripción territorial (Cfr. STC 00003-2007-PC/TC,
fundamento 20-21)
11. Dicho procedimiento ha sido establecido en la Ley N.º 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades, que señala con meridiana claridad que “Las municipalidades provinciales y
distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el
Congreso de la República,
a propuesta del Poder Ejecutivo (…)” (artículo III del Título Preliminar).
12. Del mismo modo este Colegiado ha tenido
oportunidad de pronunciarse respecto de la importancia de la circunscripción
territorial de los gobiernos locales, como parámetro que permita regular sus
respectivas competencias. En tal sentido ha precisado: “(...), las competencias
que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la circunscripción territorial
correspondiente; de lo contrario, se llegaría al absurdo de pretender que los
actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las
demás corporaciones municipales, más aún cuando el artículo 194º de la Constitución
no distingue entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o
distrital, debido, justamente, al ámbito territorial dentro del que cada uno de
ellos puede hacer uso de sus atribuciones (STC 015-2003-AI/TC, fundamento 11)”.
13. En esa línea la misma Ley Orgánica de
Municipalidades, en su artículo 124º, ha establecido que las relaciones de los
gobiernos locales entre sí esencialmente se deben guiar por el respeto mutuo de
sus competencias y gobierno.
14.
Adicionalmente el Tribunal
Constitucional ha precisado que “Las Municipalidades son definidas como gobiernos
locales que ejercen su competencia en la circunscripción de las provincias y
distritos del Estado, y tienen una pluralidad de tareas que le son asignadas
atendiendo a lo siguiente: a) Competencia
por territorio. Según ésta, las municipalidades, sean provinciales,
distritales o delegadas, cuando ejercen sus atribuciones normativas,
administrativas o económicas, sólo deben referirse a las circunscripciones
geográficas para las cuales han sido elegidas (esto se conoce como la Jurisdicción). (...) (STC 3283-2003-AA/TC,
fundamento 11)”.
15.
Así, claro está que los gobiernos
municipales ejercen sus competencias en el ámbito territorial (competencia territorial) que les
corresponde de acuerdo a Ley; de lo contrario se daría una invasión ilegítima
del ámbito competencial asignado. Por tanto, cada gobierno municipal ejerce
autonomía en el marco de sus competencias y, claro está, dentro del espacio
territorial que le ha sido asignado.
16.
En el caso de autos la demandante
(Municipalidad Distrital de San Martín de Porres) afirma que: “el distrito de Independencia fue creado mediante Ley N.º 14965, de
la cual se aprecia cuáles son las urbanizaciones populares que la conforman,
como son: Independencia, El Ermitaño, Tahuantinsuyo, El Ángel, El Milagro y El
Volante, no señalándose la zona industrial comprendida por la Av. Tupac Amarú, Av.
Naranjal y Carretera Panamericana Norte”. Por su parte, la demandada
(Municipalidad Distrital de Independencia) sostiene que “la zona industrial se
encuentra indefectiblemente bajo la jurisdicción territorial de la Municipalidad de
Independencia desde al año 1989, pues la Ley N.º 25017 que creó el distrito de Los Olivos,
en su artículo 3º, derogó la
Ley N.º 16012 restituyendo la zona industrial al distrito de
Independencia”. Se aprecia de esta manera que ambas Municipalidades, en
posiciones irreconciliables, se atribuyen competencia territorial sobre la
denominada zona industrial; en consecuencia, corresponde conocer ahora a qué
jurisdicción territorial pertenece dicha zona industrial así como la Zona Territorial
en Conflicto, o si por el contrario existe indeterminación territorial en
éstas.
Sobre el informe emitido por el organismo competente
concejo de Lima Metropolitana
17.
De acuerdo a la Ley N.º 27795, Ley
de Demarcación y Organización Territorial y su Reglamento aprobado por Decreto
Supremo N.º 019-2003-PCM, los Gobiernos Regionales son competentes para
conducir el proceso de demarcación y organización territorial en el ámbito
regional, en tal sentido les corresponde promover de oficio las acciones de
demarcación territorial necesarias para la organización territorial de su
jurisdicción. Es así que, el proceso de demarcación territorial se inicia en el
respectivo Gobierno Regional, continua en la Presidencia del
Consejo de Ministros y concluye en el Congreso de la República con la Ley que aprueba la propuesta
correspondiente, según artículo 10º de la Ley N.º 27795.
18. Tratándose de la provincia de Lima, la Municipalidad
Metropolitana de Lima asume pues la competencia y funciones
en las acciones de demarcación territorial en razón que la provincia de Lima,
según el artículo 151º de la
Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades y Tercera
Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 27795, asume las competencias y funciones
que corresponden al gobierno regional en las acciones de demarcación
territorial, en razón a su régimen especial.
19.
Es por esto que a través del Decreto
de Alcaldía N.º 122 de fecha 9 de mayo del 2005, el Instituto Metropolitano de
Planificación (IMP), asumió las
competencias para conocer, identificar y evaluar los conflictos de límites
existentes en los distritos de la provincia de Lima y otros asuntos afines
sobre demarcación territorial. En el marco de sus atribuciones y competencias,
el IMP, emitió el Informe Nº 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT (con Resolución de fecha
13 de abril de 2009 el Tribunal Constitucional, atendiendo a la facultad
conferida por el artículo 119º del Código Procesal Constitucional, dispuso
oficiar a la
Municipalidad Metropolitana de Lima a efecto que le informe
sobre la existencia actual de conflictos limítrofes entre los distritos de San
Martín de Porres e Independencia; pedido que fue absuelto por la citada
Municipalidad con Oficio N.º 840-2009-MMML/SGC de fecha 30 de abril de 2009, al
cual se adjuntó el Informe N.º 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT, señalándose que dicho
Informe por si solo se explica) , en el que aborda el caso demarcatorio entre
los distritos de Comas, San Martín e
Independencia.
20.
El informe del IMP, originado en los petitorios de los Municipios
involucrados y de la población afectada con el problema limítrofe, señaló en el
Rubro VII. Análisis Demarcatorio.
Numeral 7.2. Situación Actual de Límites Territoriales que “(…) los
límites territoriales del distrito de San Martín de Porres son cartografiables
en un 68%, presenta tramos con imprecisión de límites con los distritos
de Independencia y el Callao, dicha imprecisión en sus límites
representa el 32% de su perímetro total”. Asimismo señaló que “(…) los límites territoriales del distrito
de Independencia son cartografiables en un 73%, presenta tramos con
imprecisión de límites con los distritos de Comas, el Rimac y San Martín
de Porres, dicha imprecisión de sus límites representa el 27% de su
perímetro total”. Ya en el Numeral
7.3 Definición de la
Problemática de Límites Territoriales. Caso San Martín de
Porres - Independencia señaló que “en
el año 1989 se promulgó la Ley Nº
25017 que crea el distrito de Los Olivos (…) y la exposición de motivos de esta
Ley indica que esta permitirá la solución de conflictos de demarcación
territorial en el área (…) indicando a Independencia como uno de los distritos
con quien limita hacia el Este, más no a San Martín de Porres, señalándose
incluso a la Av. Naranjal
y a la
Carretera Panamericana Norte como la línea limítrofe entre
los distritos de Independencia y Los Olivos”. Establece además que “la zona industrial circundada por la Av. Túpac
Amaru, Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte dejó de pertenecer a San
Martín de Porres y nuevamente pasó a formar parte del distrito de Independencia”.(A similar
conclusión llegó la Cuarta
Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, quien
mediante sentencia de fecha 23 de junio de 1992 confirmó la sentencia de
primera instancia expedida por el Vigésimo Noveno Juzgado Civil de Lima (Exp.
N.º 2720-90 - demanda sobre demarcación territorial interpuesta por la Municipalidad de
Independencia contra la
Municipalidad de San Martín de Porres). Sin embargo, precisa
también que “(…) actualmente existe un
tramo limítrofe indeterminado entre San Martín de Porres e Independencia
(…) correspondiente al límite sur de este último distrito, identificado como “segmento
f” que comienza en la intersección de la Carretera Panamericana
Norte con la Av.
Tomás Valle, continúa por esta última vía en dirección Este
hasta intersectar con la
Av. Túpac Amaru”. Ya finalizando el informe, en el Rubro VIII. Conclusiones. Caso San Martín de Porres - Independencia, el
IMP señala que “i. (…) La zona industrial
circundada por la Av.
Túpac Amarú, Av. Naranjal y Carretera Panamericana
Norte, deja de pertenecer al distrito de San Martín de Porres y nuevamente pasa
a formar parte del distrito de Independencia. j. Actualmente existe un tramo limítrofe indeterminado, esta
carencia de límite territorial, entre los distritos de San Martín de Porres
e Independencia, identificado como “segmento f” comienza en la intersección
de la Carretera
Panamericana Norte con la Av. Tomás Valle y
continúa por esta última vía en dirección Este hasta intersectar con la Av. Túpac Amaru.
k. Asimismo, subsiste la
problemática de Interpretación Legal que se hace a la Ley Nº 25017, según la
cual se argumenta que dicha Ley promulgada para la creación del distrito de Los
Olivos, no estaría facultada para modificar los limites de los distritos de
Independencia y Comas”.
21. Por tanto, de acuerdo al informe emitido por el órgano
competente en la materia (IMP) y a los argumentos expuestos en la demanda, este
Tribunal Constitucional aprecia que de toda la Zona Territorial
en Conflicto cuya jurisdicción se atribuye la demandante, la zona industrial circundada por la Av. Túpac Amaru,
Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte se encuentra dentro de la
jurisdicción territorial de la Municipalidad Distrital
de Independencia. A su vez comprueba que las partes en conflicto interpretan
cada una a su manera la finalidad y alcances de la Ley N.º 25017
siendo ésta la causa de los conflictos territoriales subsistentes entre las
citadas Municipalidades. Por último, comprueba también que existe una carencia
de límites entre los distritos de San Martín de Porres e Independencia en el
tramo identificado como “segmento f”.
22. En razón de lo expuesto, este Colegiado, considera que la demanda
debe ser desestimada debiéndose por tanto precisar que como ha quedado
acreditado en los fundamentos supra, la zona
industrial circundada por la Av. Túpac Amaru, Av. Naranjal y Carretera
Panamericana Norte se encuentra dentro de la jurisdicción territorial de la Municipalidad Distrital
de Independencia, porque así lo dice su ley la que por la presunción de
legitimidad no puede ser cuestionada en fundamento de la pretensión en este
caso de proceso constitucional singular. De otro lado, respecto a la
competencia territorial de las otras áreas que también forman parte de la Zona Territorial
en Conflicto este Colegiado se ve imposibilitado de emitir pronunciamiento
alguno dado que producto de las interpretaciones dispares que se realizan
respecto de la Ley N.º
25017, no se ha definido con exactitud la titularidad de dicha jurisdicción
territorial, no siendo tampoco competente este Colegiado para interpretar dicha
Ley, pues antes que contener una norma jurídica (mandato preceptivo conformado
por supuesto de hecho y consecuencia), contiene un acto político administrativo creador de un proceso técnico geográfico
cuya interpretación y/o definición última corresponde al Congreso de la República,
encargado de “aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder
Ejecutivo” (numeral 7 del artículo 102º de la Constitución
Política del Perú), previo trámite ante la Municipalidad
Metropolitana de Lima a quien le corresponde el “saneamiento
y la determinación de límites en áreas urbanas” de la provincia de Lima
(artículo 12º de la Ley
de Demarcación y Organización Territorial).
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, en uso de las atribuciones que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda de conflicto competencial respecto a la zona industrial circundada por la Av. Túpac Amaru,
Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte; e IMPROCEDENTE respecto a las demás áreas demandadas de la Zona Territorial
en Conflicto, por corresponder su determinación territorial a otros órganos del
Estado.
2.
ORDENAR a las Municipalidades Distritales de San Martín
de Porres e Independencia a que, conjuntamente, soliciten el inicio del
procedimiento descrito en el artículo 12º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial, a efectos de determinar con exactitud a qué
jurisdicción territorial corresponden las demás áreas de la Zona Territorial
en Conflicto, debiendo mantener las partes en conflicto el status quo administrativo-tributario sobre dichas áreas existente
al momento en que se interpuso la demanda de autos.
3. EXHORTAR a la Municipalidad de Lima Metropolitana para que
coadyuve, impulse o, de ser el caso, inicie de oficio el procedimiento descrito
en el citado artículo 12º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.° 00003-2008-PCC/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL
DE SAN MARTÍN DE PORRES
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con el respeto que me merece la opinión de mis colegas, discrepo
de los fundamentos y de la parte resolutiva de la sentencia, en mayoría, que
suscriben, por las razones que a continuación expongo:
1.
La demanda tiene por objeto
que: i) se declare la nulidad de los requerimientos de pago de tributos
efectuados por la
Municipalidad Distrital de Independencia en la zona
territorial que comprende las siguientes Áreas Urbanas Industriales:
Urbanización Industrial Panamericana Norte,
Urbanización Industrial El Naranjal, Urbanización Industrial Molería,
Urbanización Carretera Panamericana Norte, Sector Industrial Beta y Pilas
Nacional y las Áreas Urbanas Residenciales: Urbanización Mesa Redonda,
Asociación de Vivienda El Naranjal, Programa de Vivienda Wiesse, Asentamiento
Humano 9 de Octubre; ii) se disponga
que la
Municipalidad Distrital de Independencia se abstenga de
efectuar requerimientos de pago de tributos de la zona antes mencionada; y iii) la Municipalidad Distrital de
Independencia se abstenga de ejercer competencia en la zona territorial
comprendida por las zonas ya citadas; en ese orden de ideas y conforme se
aprecia en la demanda (p. 4), pretende también que el Tribunal Constitucional
dilucide el conflicto positivo de competencias surgido entre la Municipalidad de San
Martín de Porres y la Municipalidad Distrital de Independencia.
A juicio de la Corporación recurrente, la citada Municipalidad
de Independencia invade la esfera de sus atribuciones y competencias,
contraviniendo su autonomía política, económica y administrativa consagrada por la Constitución
Política del Perú
2. La Municipalidad
Distrital
de Independencia, por su parte, aduce que la zona territorial en conflicto se
encuentra bajo su jurisdicción desde el año de 1989, fecha en que se expidió la Ley N.º 25017 que
crea el Distrito de Los Olivos, y cuyo
articulo 3.º deroga la Ley N.º 16012,
restituyendo la zona industrial a su distrito. Añade que lo que en puridad
pretende la municipalidad demandante es que el Tribunal Constitucional se
pronuncie respecto a la demarcación territorial de ambos distritos y le asigne
la zona territorial en conflicto,
materia que es ajena a las asignadas por la Norma Fundamental.
Agrega finalmente que el Poder Judicial ya se pronunció -con carácter de cosa
juzgada- respecto a la demarcación
territorial en el proceso N.º 2720-90, que promovió contra la demandante, y en
el que declaró fundada la demanda que
interpuso precisando que “[e]n
consecuencia se declara que la circunscripción territorial comprendida por la Avenida Naranjal,
Panamericana Norte, Av. Tomás Valle y Av. Tupac Amaru, corresponde a la
jurisdicción del Concejo Distrital de Independencia.”
Materias constitucionalmente relevantes
3. Estimo que para la resolución de la presente controversia, es
necesario responder las siguientes cuestiones de relevancia constitucional:
i)
¿Existe demarcación territorial de la
zona en conflicto que permita establecer la competencia y por ende la
jurisdicción de cada una de las Corporaciones
ediles involucradas?
ii)
De ser el caso, ¿puede un gobierno local ejercer competencia en una zona
territorial indeterminada, sin afectar con ello las competencias y atribuciones
de otros gobiernos locales? Esto es, ¿puede un
municipio distrital efectuar
requerimientos de pago de tributos y cobrar estos en una zona
territorial indeterminada o no demarcada, sin que ello afecte las competencias y atribuciones
de otros gobiernos locales?
Análisis del conflicto competencial
4. De autos se advierte que –aplicando
el artículo 119.º del Código Procesal
Constitucional- mediante Oficio N.º
0275-2009-SR/TC, de fecha 16 de abril de 2009,
el Tribunal Constitucional solicitó información tanto a la Dirección Nacional
Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros como a la Gerencia de Desarrollo
Urbano de la
Municipalidad de Lima Metropolitana, respecto a la existencia
actual de conflictos limítrofes territoriales entre las Municipalidades de San
Martín de Porras e Independencia, específicamente en lo que concierne a: i) las áreas
urbanas industriales: urbanización industrial Panamericana Norte,
urbanización industrial El Naranjal, urbanización industrial Molería, urbanización industrial Carretera
Panamericana Norte, sector industrial Beta y Pilas Nacional (esquina avenida
Tomas Valle con Autopista Panamericana Norte), y; ii) las áreas urbanas residenciales: urbanización Mesa Redonda, Asociación
de Vivienda El Naranjal, Programa de Vivienda Wiesse (Panamericana Norte) y el
Asentamiento Humano 9 de Octubre, todas ellas ubicadas en la zona territorial
en conflicto.
5. En respuesta, la Municipalidad
Metropolitana de Lima, mediante Oficio N.º 840-2009-MML/SGC,
remitió copia del Oficio N.º
0463-09-MML-IMP-DE, que anexa el Informe Técnico N.º 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT, Caso Demarcatorio entre los Distritos
de Comas – San Martín de Porras, elaborado por la Dirección Ejecutiva
del Instituto Metropolitano de Planificación de dicha comuna. En el precisa
que: “[e]l mismo Informe N.º 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT fue remitido a la Oficina Técnica de Demarcación Territorial de la
Presidencia del Consejo de Ministros mediante Oficio
N.º 0143-2006- MML-IMP-DE de fecha 1 de febrero de 2006, para la prosecución de
los trámites que correspondan de acuerdo a la normativa referida a la Demarcación y Organización Territorial, Ley N.º 27795 y
su Reglamento D. S. N.º 019-2003-PCM”.
6. El citado informe
-03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT- que contiene 56 fojas, más planos cartográficos, al
referirse a la actual situación limítrofe de las comunas involucradas, indica
que: “[A]ctualmente, los límites territoriales del Distrito
de San Martín de Porras son cartografiables en un 68% presenta tramos con
imprecisión de límites con los Distritos de Independencia y el Callao. Dicha
imprecisión en su límites representa el 32%
de su perímetro total.” (fundamento 31).
En tanto que “[l]os límites
territoriales del Distrito de Independencia son cartografiables en un 73%
presenta tramos con imprecisión de límites con los Distritos de Comas, el Rimac
y San Martín de Porras. Dicha imprecisión en su límites representa el 27% de su perímetro total.” (fundamento
31).
Resalta que: “[c]omo
resultado de las modificaciones hechas a la Ley de creación de Independencia (ley N.º 14965),
mediante la promulgación de la ley
aclaratoria (N.º 16012) y la posterior
promulgación de la ley 25017 existe actualmente un trámite limítrofe
indeterminado entre San Martín de Porras e Independencia, esta carencia de límite territorial corresponde al límite sur de este último
distrito, ha sido identificado como “Segmento
F”. Este segmento comienza en la intersección de la Carretera Panamericana
Norte con la
Avenida Tomás Valle, continúa por esta última vía en
dirección este hasta intersectar con la Avenida Tupac
Amaru” (fundamento 39).
Para
concluir señalando que a la fecha “[S]ubsiste
la problemática de interpretación legal que se hace a la
Ley N.º 25017, según la cual se argumenta que dicha
ley promulgada para la creación del Distrito de Los Olivos no estaría facultada
para modificar los limites del Distrito de Independencia y Comas.” (ff.39)
Razón por la “[r]ecomienda
que la problemática asociada a las interpretaciones legales de la Ley N.º 25017, sea
resuelta por el Congreso de la República, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 192.º numeral 1 de la Constitución Política del Perú”. “[d]e
esa manera quedaran zanjadas las controversias suscitadas entre los Distritos
de Comas, San Martín de Porras e Independencia”
(Cfr. Recomendaciones item b fundamento 42).
En cuanto a la carencia de límites entre San Martín de
Porres e Independencia, en el tramo identificado como Segmento F, recomienda que “[e]n la interpretación que realice el Congreso, sobre la Ley N.º 25017 de
ser pertinente se determine también el tramo en mención, tomándose como
referencia para ello la
Av. Tomás Valle, desde su intersección con la Carretera Panamericana
Norte hasta la intersección la con la Av. Tupac Amaru, por ser la Av. Tomás Valle
la vía más adecuada para definir el
límite sur entre Independencia y San Martín de Porras. (Cfr.
Recomendaciones item c fundamento 42)
7. Entonces, a tenor de las
conclusiones resaltadas precedentemente, a la fecha el conflicto limítrofe entre ambas
Municipalidades subsiste, aun cuando se haya pretendido ponerle fin mediante el
pronunciamiento judicial recaído en la causa N.° 1598-92. Al extremo que el
Informe Técnico –N.º 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT- emitido por el Instituto
Metropolitano de Planificación de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, recomiende expresamente que dicha
problemática “[s]ea resuelta por el Congreso de la República, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 192.º numeral 1 de la Constitución
Política del Perú”.
8. En efecto, se tiene
dicho en procesos competenciales anteriores, -STC N.º 0001-2001-CC/TC, STC N.º 00005-2007-CC/TC, entre otros- que “[l]a
demarcación territorial es la división política del territorio en regiones,
departamentos, provincias y distritos, y tiene consecuencias en la vida social
y política del país; por ello, tanto la Constitución
Política de 1979 como la de 1993 han establecido que sean
normas con rango de ley aprobadas por el Congreso las que establezcan tal
configuración del territorio nacional.”
También
se ha destacado que: “[d]esarrollando el aludido artículo 102º inciso 7) de la Constitución,
el Legislador ha expedido la
Ley N.º 27795, de Demarcación y Organización Territorial,
“norma en la que se establece de modo preciso que:
Artículo 5.- Son organismos
competentes en asuntos y materias de demarcación territorial:
La Presidencia del Consejo de Ministros a través de su Dirección
Nacional Técnica de Demarcación Territorial es el órgano rector del sistema
nacional de demarcación territorial. Tiene competencia para normar, coordinar,
asesorar, supervisar y evaluar el tratamiento de todas las acciones de
demarcación territorial, a efecto de que se sustenten en criterios técnicos y
geográficos. Tramita ante el Consejo de Ministros, los proyectos de ley de las
propuestas que son conformes.
2.
Los Gobiernos Regionales a través de sus Áreas Técnicas en demarcación
territorial, se encargan de registrar y evaluar los petitorios de la población
organizada solicitando una determinada acción de demarcación territorial en su
jurisdicción, verifican el cumplimiento de los requisitos, solicitan la
información complementaria, organizan y formulan el expediente técnico de
acuerdo con el Reglamento de la materia. Los expedientes con informes
favorables son elevados a la
Presidencia del Consejo de Ministros. Asimismo tienen
competencia para promover de oficio las acciones que consideren necesarias para
la organización del territorio de su respectiva región.
3. Las entidades del sector público nacional, incluidas las
municipalidades están obligadas a proporcionar a los precitados organismos, la
información que requieran dentro de los procesos en trámite, sin estar sujetos
al pago de tasa administrativa alguna, con excepción del soporte magnético o
físico que contenga la información requerida. (Cfr. 00005-2007-CC/TC, fundamento
N.º 14).
9. Considero que tal argumentación resulta aplicable al presente
conflicto competencial, pues en el caso que nos ocupa -la demarcación
territorial entre las Municipalidades Distritales de San Martín de Porras e
Independencia-, el procedimiento previsto por el legislador se encuentra en
trámite. Así, el organismo competente, esto es, el Instituto Metropolitano de
Planificación de la Municipalidad Metropolitana de Lima, luego de
expedir el Informe Técnico N.º 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT, lo remitió a la Oficina Técnica de Demarcación Territorial de la
Presidencia del Consejo de Ministros mediante Oficio
N.º 0143-2006- MML-IMP-DE, de fecha 1 de febrero de 2006, para la prosecución
de los trámites que correspondan. Ello en aplicación de la normativa referida a
la Demarcación y Organización Territorial, Ley N.º 27795 y
su Reglamento D. S. N.º 019-2003-PCM.
10. De ahí, que a mi juicio, no corresponda al Pleno pronunciarse respecto a la demarcación
territorial en conflicto, ni determinar la respectiva demarcación territorial,
pues ésta no es atribución conferida al
Tribunal Constitucional, como tampoco corresponde a esta sede dar validez a los
informes técnicos elaborados con tal propósito, y menos determinar qué
competencias se deben o no se deben ejercer dentro de un territorio que
se mantiene en disputa. Estimo pues que debe declararse la IMPROCEDENCIA
de la demanda en el extremo que se pretende que este Colegiado se pronuncie
sobre el conflicto positivo de competencias entre las Municipalidades
Distritales de Independencia y San Martín de Porres.
Adicionalmente, considero
menester precisar que en el mencionado Informe Técnico que se pretende validar,
el Secretario General de la Municipalidad
Metropolitana que lo expide ostenta hoy la calidad de
representante legal de una de las municipalidades involucradas, conforme lo acredita la
delegación de poder conferida por la Municipalidad de Independencia en el segundo
otrosí de su escrito de contestación de demanda, hecho que no se condice con los deberes de
transparencia, independencia y lealtad que debe ostentar tanto el funcionario
público como quien ejerce el patrocinio y representación de un justiciable.
11. Por el contrario, soy de la
opinión que el procedimiento de demarcación
territorial iniciado debe
continuar conforme a lo previsto por los cánones establecidos y con la participación
de quienes cuentan con autorización constitucional y legal para ello. Por consiguiente, corresponde al Ejecutivo a
través de la Presidencia
del Consejo de Ministros validar el Informe Técnico mencionado –de considerarlo
así- y al Legislativo representado por
el Congreso de la República aprobar o desaprobar la demarcación
territorial propuesta.
Asimismo, conviene precisar que
si bien soy de la opinión que el Tribunal Constitucional no es el órgano
competente para determinar a qué municipio le corresponde la competencia sobre
determinados territorios, no se puede pasar por alto el grave daño que sobre
los derechos ciudadanos origina la indeterminación de los límites territoriales
entre los distritos de Independencia y San Martín de Porres. En efecto, tal como lo refieren ambas municipalidades, además de estar acreditada
en autos y ser de público conocimiento, tal indeterminación por parte del Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo y Municipalidad Metropolitana de Lima viene
generando graves perjuicios para aquellos ciudadanos que habitan en los
territorios en disputa, pues los mismos se ven privados de contar con obras de
infraestructura, servicios básicos, seguridad ciudadana, entre otros servicios,
situación que continuará o resultará deficiente hasta que no sean determinados
definitivamente los respectivos límites y con ello las respectivas obligaciones
que debe asumir cada una de la municipalidades en contienda. Por tanto,
considero pertinente reiterar la invocación al Congreso de la República, al
Poder Ejecutivo y a la Municipalidad Metropolitana de Lima para que, en
el ámbito de sus competencias, dentro de las prioridades y altas
responsabilidades que le confieren la Constitución y en el plazo razonable más breve,
se apruebe la demarcación territorial entre las Municipalidades Distritales de
Independencia y San Martín de Porres.
12. Por otro lado, no puedo pasar por alto lo resuelto por el
Tribunal en los procesos de amparo promovidos por los vecinos que habitan los
inmuebles ubicados en la zona de conflicto, aquellos en lo que se cuestionaba
el pago de tributos y las sanciones impuestas por el incumplimiento de
aquellas. En el fallo más reciente,
específicamente, en la
STC N.º 00123-2006-PA/TC (Caso Arraga Falero contra la
Municipalidad de
Independencia) el Colegiado afirmó:
“[P]or consiguiente, mientras subsistan
los problemas de imprecisión en la demarcación territorial entre los distritos
de San Martín de Porras e Independencia y éste no sea resuelto por la autoridad
competente, se debe respetar, para fines tributarios y administrativos, el
principio de los usos y costumbres, tal como lo acordaron las municipalidades
respectivas mediante el Acta de Compromiso de fecha 7 de mayo de 1996, según lo
detallado en el fundamento 2 de la Sentencia N.° 619-2004-AA/TC.” (Cfr. fundamento
4).
13. Tengo bien claro que lo resuelto en un proceso de amparo
vincula únicamente a los sujetos procesales intervinientes. En tanto que, en un
proceso competencial, conforme al artículo 113º del Código Procesal
Constitucional, “la sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene
plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a
que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las
disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve,
en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre
la base de tales actos administrativos” (resaltado agregado). En otros términos, el CPCons otorga al
Tribunal Constitucional, cuando conoce el proceso competencial, cierto grado de
discrecionalidad en cuanto a la determinación de los efectos jurídicos de
aquellos actos concretos viciados de incompetencia, por lo que no
resulta vedada la posibilidad de que este Colegiado al resolver una demanda de
conflicto de competencias, examine anteriores pronunciamientos adoptados en
procesos de control concreto como el amparo, en la medida en que resulten
aplicables.
En el presente proceso competencial –al igual que
en el amparo mencionado– se cuestionan actos concretos, esto es, el requerimiento
de pago de tributos, radicando la diferencia en quién o quiénes promueven la
demanda y el tipo de proceso constitucional en el que ésta debe tramitarse, así
como los efectos que genere el fallo a expedirse. Ello, aparentemente en un
mismo contexto –problemas de imprecisión en la demarcación territorial entre
los distritos de San Martín de Porres e Independencia que a la fecha no es resuelto por la autoridad competente–. De
ahí, que a mi juicio, los jueces que integramos el Tribunal Constitucional
obligados a ser coherentes con lo ya resuelto, tanto más si no existen razones
que impliquen algún cambio de línea jurisprudencial.
14. Por consiguiente, y teniendo en cuenta que los
actos cuestionados se encuentran viciados de incompetencia, toda vez, que el
gobierno local emplazado ejercitó sus
atribuciones dentro de un
territorio que se mantiene en disputa, mi voto es por:
Declarar la IMPROCEDENCIA
de la demanda en el extremo que se pretende que este Colegiado dilucide el
conflicto de competencias (demarcación territorial) entre las Municipalidades
Distritales de Independencia y San Martín de Porres.
Declarar INAPLICABLES
los requerimientos de pago de tributos efectuados por la Municipalidad Distrital
de Independencia, específicamente los referidos a la
zona territorial en conflicto, en tanto no se resuelva el
problema de límites que mantiene con el distrito de San Martín de Porres.
DECLARAR que mientras subsistan los problemas de imprecisión en la demarcación
territorial entre los distritos de San Martín de Porres e Independencia y éste
no sea resuelto por la autoridad competente, se debe respetar, para fines
tributarios y administrativos, los respectivos usos y costumbres existentes
antes de generarse el conflicto territorial.
4. EXHORTAR al
Congreso de la
República, al Poder Ejecutivo y a la Municipalidad
Metropolitana de Lima para que, en el ámbito de sus
competencias, dentro de las prioridades y altas responsabilidades que le
confieren la
Constitución y en el plazo razonable más breve, se apruebe la
demarcación territorial entre las Municipalidades Distritales de San Martín de
Porras e Independencia.
Sr.
CALLE
HAYEN