EXP.
N.º 00004-2009-PI/TC
LIMA
PODER EJECUTIVO
SENTENCIA
DEL
PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
DEL
1 DE OCTUBRE DE 2009
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA c/.
GOBIERNO REGIONAL DE TACNA
Síntesis
Proceso de
inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA
mediante la cual se aprueba la comercialización de ropa y calzado de segundo
uso en diversos distritos de la
Provincia de Tacna.
Magistrados firmantes
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA
ARROYO
BEAUMONT
CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP.
N.º 00004-2009-PI/TC
LIMA
PODER
EJECUTIVO
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Lima, a los 1 días del mes de octubre de 2009, el Tribunal Constitucional en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara
Gotelli, Presidente; Mesía Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont
Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente
sentencia
I.
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República, representado
por la Ministra
de Justicia, doña Rosario del Pilar Fernández Figueroa, contra la Ordenanza Regional
N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA, mediante la cual se aprueba la comercialización
de ropa y calzado de segundo uso en diversos distritos de la provincia de
Tacna, publicada en el diario oficial El
Peruano el 12 de junio de 2007.
II.
DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Argumentos de la demanda
Con
fecha 6 de marzo de 2009, el Presidente de la República interpone
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ordenanza Regional
N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA, por considerar que infringe los artículos 7º,
189º, 191º y 192º de la
Constitución.
Sostiene
que la referida Ordenanza Regional excede la competencia del Gobierno Regional
de Tacna al invadir un ámbito de competencia exclusivo del Gobierno Nacional
(fojas 1). En este sentido, afirma que la comercialización de ropa y calzado
usado: (i) afecta el derecho a la salud; (ii) promueve el contrabando, que es
una actividad ilícita; (iii) traspasa el límite que establecen la Constitución y la ley
para las autonomías regionales; y (iv) desconoce el alcance de la sentencia del
Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N.º 0031-2005-AI/TC del 20 de marzo
de 2007, generando un estado de cosas inconstitucionales.
En
primer lugar, el Poder Ejecutivo manifiesta que la comercialización de ropa y
calzado usado afecta el derecho a la salud consagrado en el artículo 7º de la Constitución Política,
puesto que, de acuerdo con el Convenio de Basilea y la Ley N.º 27314, referida a la Ley General de
Residuos Sólidos, esta mercadería es considerada como un residuo sólido
peligroso, ya que puede contener materiales o sustancias peligrosas si es que
supera una cantidad determinada (fojas 3 y 4).
En
segundo lugar, afirma que si bien la Ordenanza Regional
no promueve la importación de ropa y calzado usado, puesto que esta es una
actividad prohibida por la Ley
N.º 28514, sí fomenta su comercialización, lo que
necesariamente supondría la importación de estos bienes mediante el contrabando
proveniente de la Zona
Franca de Iquique (fojas 5), lo cual es una actividad ilícita
sancionada a través de normas tributarias, aduaneras y penales que afecta
competencias exclusivamente nacionales.
Finalmente,
sostiene que el Gobierno Regional de Tacna desconoce la sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Exp. N.º 0031-2005-AI/TC, que declaró la
inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 009-2005-CR-GOB.REG.TACNA
(fojas 9) por permitir la importación de ropa y calzado usado. Agrega que si
bien la Ordenanza
Regional objeto de la demanda no hace referencia expresa a la
importación, el propósito de la norma es similar, generando un estado de cosas
inconstitucionales.
Contestación de la demanda
El
1 de junio de 2009, el Gobierno Regional de Tacna presenta ante el Tribunal
Constitucional, a través de su apoderada, doña Juana Coronado Chura, el escrito
de contestación de la demanda solicitando que se declare infundada la totalidad
de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Ministerio de Justicia
contra la Ordenanza
Regional N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA (fojas 45 a 54).
El
Gobierno Regional de Tacna sostiene que la norma impugnada procura formalizar
una actividad comercial y fomentar el derecho al trabajo, facultad que
encuentra sustento constitucional en los artículos 189º, 191º y 192º inciso 7)
de la
Constitución Política (fojas 46 a 47).
Aduce
también que la Ordenanza
Regional no afecta el derecho a la salud y que el Convenio de
Basilea no es aplicable a este caso, dado que dicho tratado regula el
movimiento transfronterizo de desechos peligrosos así como el procedimiento a
seguir para su eliminación; y, dado que la Ordenanza en cuestión no autoriza la importación,
estas disposiciones no serían aplicables (fojas 47). De forma complementaria,
afirma que no existe una legislación que expresamente califique a la ropa usada
como residuo sólido (fojas 48).
Finalmente,
expresa que la
Ordenanza Regional no promueve ninguna actividad ilícita, ya
que, al no autorizar la importación de ropa o calzado usados, no atenta contra la Ley N.º 28514 que prohíbe
la importación de estos bienes, por lo que no existe una colisión entre la
norma demandada y la ley (fojas 50). Por este motivo –enfatiza- es que la Ordenanza tampoco
colisiona con la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N.º
0031-2005-AI/TC (fojas 51).
III.
FUNDAMENTOS
§1.
Delimitación del petitorio y de la controversia constitucional
1.
La presente demanda de
inconstitucionalidad tiene por objeto el artículo 1º de la Ordenanza Regional
N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA, cuyo texto dispone:
Artículo
Primero.- APROBAR la Comercialización
de Ropa y Calzado de Segundo Uso en los distritos de Tacna, Alto de la Alianza, Ciudad Nueva y
Gregorio Albarracín Lachipa, de la provincia de Tacna.
2.
El Poder Ejecutivo considera
que la disposición de la ordenanza regional transcrita vulnera el derecho a la
salud reconocido en el artículo 7º de la Constitución y
contraviene la atribución constitucional del Presidente de la República de dirigir la
política general del Gobierno, reconocida en el inciso 3) del artículo 118º de la Constitución.
En
sentido similar señala que la ordenanza regional referida es contraria a las
políticas nacionales, lo cual contraviene los artículos 189º, 191º y 192º de la Constitución.
3.
Por su parte, el Gobierno
Regional emplazado sostiene que la ordenanza regional cuestionada no
contraviene ningún artículo de la Constitución, y que por el contrario, es conforme
a ella, toda vez que no existe ninguna ley que prohíba de manera expresa la
comercialización de ropa y calzado usado.
4.
Delimitados los alegatos de constitucionalidad e inconstitucionalidad,
este Tribunal estima que para la resolución de la
presente controversia es necesario recurrir a la aplicación del test de la competencia desarrollado en la STC 0020--2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC
(acumulados). Asimismo deberá determinarse si el artículo 1º de la Ordenanza Regional
N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA contraviene el derecho a la salud reconocido en
el artículo 7º de la
Constitución.
§2. Test de la competencia
5.
El test de la competencia
está estructurado según determinados principios constitucionales, los cuales a
continuación, sucintamente se precisan:
a. Principio de unidad.– De acuerdo con este principio, el Estado peruano es unitario y
descentralizado (artículo 43.º de la Constitución), lo cual quiere decir que es un
Estado en el cual los Gobiernos Regionales y Locales no sólo tienen autonomía
administrativa, sino también económica y, lo que es más importante, autonomía
política. Este principio, a su vez, agrupa a los principios de cooperación, y
lealtad nacional y regional, de taxatividad y cláusula de residualidad y de
control y tutela.
b.
Principio de competencia.– El
principio de competencia está estructurado, a criterio del Tribunal, por los
principios de distribución de competencias, por el bloque de constitucionalidad
de las ordenanzas regionales y por la integración de otras normas en dicho
bloque.
c.
Principio del efecto útil y poderes implícitos.– Este se entiende como que, cada vez que una norma
(constitucional o legal) confiere una competencia a los Gobiernos Regionales,
debe presumirse que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los Gobiernos Regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.
d. Principio de
progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos– Que se expresa en el sentido de que el proceso de
descentralización del poder estatal mediante el establecimiento de las regiones
y sus Gobiernos Regionales no es un acto acabado o definitivo, pues se realiza
por etapas, conforme dispone el artículo 188.º de la Constitución.
6.
El presente caso gira en torno
a la facultad de los Gobiernos Regionales de regular la comercialización de
ropa y zapatos de segundo uso. Sobre el particular, debe tenerse presente que
en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0031-2005-AI/TC, este Tribunal
declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ordenanza Regional
N.º 009-2005-CR/GOB.REG.TACNA del Gobierno Regional de Tacna, la cual
autorizaba la importación de bienes de segundo uso, afectando el régimen de
importaciones y el aduanero, que son competencias exclusivas y excluyentes del
Gobierno Nacional.
7.
En esa sentencia de
inconstitucionalidad, el Tribunal determinó que “(…) en la medida en que la
importación, entendida como régimen jurídico mediante el cual se permite el
ingreso legal de mercancías provenientes del exterior para ser destinadas al
uso o consumo, tiene una incidencia directa en la economía no sólo de una
determinada región, sino más bien en la política arancelaria del Estado, se
constituye en un ámbito en el cual el
Gobierno Nacional, y no el Gobierno Regional de Tacna, ostenta competencia. La Constitución reconoce
que el Poder Ejecutivo, de acuerdo con
el artículo 25º de la Ley
de Bases de la Descentralización,
ejerce el Gobierno Nacional y dirige la economía nacional tanto en situaciones
extraordinarias como extraordinarias”.
8.
De forma complementaria, el
Tribunal precisó que la
Ordenanza Regional en cuestión contravenía las disposiciones
de la Ley N.º
28514, que formaba parte del bloque de constitucionalidad y que expresamente
prohíbe la importación con fines comerciales de ropa y calzados usados. En tal
línea concluyó que “los Gobiernos Regionales en un Estado unitario y
descentralizado como el nuestro (artículo 43º de la Constitución) no sólo
tienen autonomía administrativa, sino también económica y política. Pero de
ello no se deriva que sean gobiernos autárquicos. Por ello, en aplicación del
principio de unidad, en general, y del principio de cooperación y lealtad
nacional, en particular, si bien a los Gobiernos Regionales se les reconoce
autonomía política, económica y administrativa, al tener un deber de
cooperación leal o de lealtad nacional, en la consecución de los fines
estatales, las normas que dicten no pueden entrar en contradicción con las
leyes nacionales; tal como sucede en el presente caso”.
9.
Con relación a la norma objeto
de la demanda, cabe precisar que la Ordenanza Regional
N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA no autoriza de forma expresa la importación de
ropa y calzado de segundo uso, sino que tiene como fin aprobar la
comercialización y formalización de tales bienes.
10.
Como
determina el artículo 58º de la
Constitución, el Perú se rige bajo el principio de la
iniciativa privada ejercida en una economía social de mercado y en la cual el
Estado tiene la función de orientar el desarrollo del país. Como este Tribunal
ha establecido en la STC
0018-2003-AI/TC, dicha labor orientadora comprende,
entre otras funciones: (i) formular planes y programas en materia económica,
con sujeción a los principios y valores democráticos de participación,
representación y consenso con los agentes económicos; y (ii) establecer
políticas legislativas en materia económica y social destinadas a asegurar el
bienestar compartido y armónico de la población; la cual, para efectos
económicos, se constituye por la suma total de los consumidores y usuarios de
los bienes y servicios.
11. Se advierte pues que el artículo 58º
conjuga herramientas para hacer efectivos mecanismos de inclusión y equidad
social, pero respetando los principios de igualdad y libertad. La función
orientadora presenta las siguientes características: (i) el Estado puede
formular indicaciones, siempre que éstas guarden directa relación con la
promoción del desarrollo del país; (ii) los agentes económicos tienen la plena
y absoluta libertad para escoger las vías y los medios a través de los cuales
se puedan alcanzar los fines planteados por el Estado; y (iii) el Estado debe
estimular y promover la actuación de los agentes económicos.
12.
La
labor del Estado de orientar el desarrollo del país constituye una facultad y
un deber que alcanza el desarrollo de la nación en todos los ámbitos: social,
económico, político, cultural, educativo, entre otros. De lo anterior se
concluye que los Gobiernos Regionales no pueden establecer políticas que vayan
en detrimento del desarrollo integral de la Nación.
13. Esto queda de manifiesto en el
inciso 3) del artículo 118º de la Constitución, que reconoce la facultad del
Presidente de la República
para dirigir la política general del gobierno, la cual comprende la política
económica del Estado. El mismo artículo, en su inciso 11, también prevé la
potestad del Presidente de la
República de dictar medidas extraordinarias, a través de
decretos de urgencia, en materia económica y financiera, cuando lo requiera el
interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso de la República.
14.
Hechas
estas precisiones, le corresponde al Tribunal Constitucional determinar a quien
le corresponde regular la comercialización de ropa y calzado usado. Debe
precisarse que el artículo 191º de la Constitución reconoce la autonomía de los
Gobiernos Regionales, mientras que el inciso 7) del artículo 192º señala que
los Gobiernos Regionales son competentes para “promover y regular actividades
y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud
y medio ambiente, conforme a la ley”.
15.
La
interpretación del alcance de la norma predicha ha sido precisada por este
Tribunal en la STC
0018-2003-AI/TC, en la
que estableció que “el
proceso de descentralización tiene como objetivo que los Gobiernos Regionales
promuevan su desarrollo económico, a través del fomento de las inversiones y de
las actividades y servicios públicos que están dentro de su esfera de
responsabilidad. Pero ello, como lo resalta el propio artículo 192º de la Constitución, debe
realizarse en concordancia con las políticas y planes nacionales y locales de
desarrollo. De ahí que las competencias previstas en el artículo 192º no pueden
llevar a obstaculizar o poner en una situación de detrimento tanto las
competencias del Gobierno Nacional como las de otros Gobiernos Regionales”.
16.
Al
analizar el desarrollo de este precepto constitucional, es de suma importancia
referirse a la Ley
de Bases de la
Descentralización, Ley N.º 27783, cuyo artículo 26º inciso 1)
señala las competencias exclusivas del Gobierno Nacional, a las cuales los
Gobiernos Regionales deben someterse. Esta norma establece en el literal h) que
son competencias exclusivas del Gobierno Nacional:
Artículo
26.- Competencias exclusivas
26.1. Son competencias exclusivas del gobierno nacional: (…)
h) Régimen de comercio y aranceles.
26.2. No son objeto de transferencia ni delegación las
funciones y atribuciones inherentes a los sectores y materias antes señaladas.
17. Como se puede constatar, el literal
h) del inciso 1 de este artículo 26º establece
de forma expresa que es una competencia exclusiva del Gobierno Nacional
el régimen de comercio y aranceles, precisando en el inciso 2) que estas
facultades no son objeto de transferencia ni de delegación las funciones y
atribuciones inherentes a los sectores y materias señaladas.
18. Por lo tanto, la comercialización de
ropa y calzado usado, al reconocerse expresamente su regulación por la Ley de Bases de la Descentralización,
sobre la base de lo establecido en el artículo 58º de la Constitución Política,
es una competencia exclusiva y excluyente del Gobierno Nacional.
Esto significa que la facultad de promoción del
comercio reconocida en el inciso 7) del artículo 192º de la Constitución para los
Gobiernos Regionales, debe ser ejercida de acuerdo con la política nacional, la
cual incluye la adopción de medidas fitosanitarias, tributarias, comerciales y
de calidad, entre otras que se consideren necesarias.
19. En este sentido, y dado que la Ordenanza Regional
N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA excede las competencias y atribuciones conferidas
a los Gobiernos Regionales por los artículos 189º, 191º y 192º de la Constitución, es que
esta norma es inconstitucional.
§3. La comercialización de bienes usados y la afectación al derecho
a la salud
20. Uno de los argumentos presentados por la parte demandante es que la
comercialización de ropa y calzado usado afecta el derecho a la salud, alegato
que debe ser objeto de análisis por parte del Tribunal. Como se ha reconocido
en el artículo 7º de la
Constitución, “todos tienen derecho a la protección de su
salud, la del medio familiar y la de la comunidad así como el deber de
contribuir a su promoción y defensa”.
21. Así, el Poder Ejecutivo solicitó a la Dirección General
de Salud Ambiental (DIGESA) una opinión técnica sanitaria sobre la
comercialización de ropa y calzado de segundo uso (fojas 18 a 20). Mediante el
Informe N.º 00275-2009/DEPA-APRNFF/DIGESA, de fecha 15 de enero de 2009, dicha
entidad califica a la ropa y al calzado usado como residuo. Como tal, y bajo un
aspecto sanitario, se considera que estos bienes constituyen un riesgo a la
salud por lo siguiente (fojas 19):
§
Existencia de parásitos: Los principales
riesgos que se observan son la posibilidad de la existencia de piojos del
cuerpo o en la ropa. Estos se alimentan de sangre humana y viven en los
pliegues y costuras de ropa. Se puede contraer los piojos del cuerpo si entra
en contacto directo con una persona infectada o con ropa de cama o prendas de
vestir infectadas. Los piojos de cuerpo son más grandes que otro tipo de
piojos.
§
Existencia de hongos y ácaros: La ropa
usada también puede presentar hongos y ácaros al encontrarse ésta contenida en
bolsas, dependiendo del tiempo que permanezca sin ventilación adecuada.
22. Cabe destacar que en la
STC 2064-2004-AA/TC, este Tribunal precisó que el derecho a la salud comprende no sólo
el derecho al cuidado de la salud personal, sino también el acceso a
condiciones mínimas de salubridad, a fin de vivir una vida digna. El derecho a la salud abarca, por un lado, la
atención de salud oportuna y apropiada y, por otro, los factores que determinan
la buena salud, tales como el agua potable, la nutrición, la vivienda y las
condiciones ambientales y ocupacionales saludables, entre otros.
23. La adopción de normas fitosanitarias es un elemento necesario para
asegurar que los bienes puestos en el mercado cumplan con los requisitos de
salubridad e higiene necesario. De esta forma, se debe diferenciar la
importación de bienes y calzados de segundo uso, que está prohibida por la Ley N.º 28514 y por
tratados internacionales que regulan el tratamiento de los mismos, de la
comercialización de estos bienes en el mercado interno con productos que fueron
adquiridos y/o producidos en el mercado interno.
24. Por dicha razón, en la
STC 1956-2004-AA/TC este Tribunal puntualizó “que si la salud es un derecho cuyas
condiciones el Estado se encuentra obligado a promover mediante políticas,
planes y programas, o a garantizar su correcto funcionamiento, en caso de que
estos ya existan, el hecho de que el mismo Estado, o quienes a su nombre lo
representan, opten por decisiones que desconozcan de forma unilateral o
irrazonable la concretización o aplicación de los mismos, (…) supone un
evidente proceder inconstitucional que en modo alguno puede quedar justificado”.
25. Este Tribunal no comparte el alegato de la parte demandante cuando
afirma que “la comercialización de ropa y calzado usados no contribuye con el
fin de proteger la salud, ni promocionar su defensa” (fs. 3), toda vez que esa
afirmación no percibe la desigualdad social ni la imposibilidad que gran parte
de la población tiene para adquirir ropa y calzado nuevo.
IV. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA
RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, inconstitucional el artículo
1º de la Ordenanza
Regional N.º 006-2007-CR/GOB.REG.TACNA.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA
GOTELLI
MESÍA
RAMÍREZ
LANDA
ARROYO
BEAUMONT
CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO
CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA