EXP. N.° 00005-2008-PCC/TC
LIMA
GOBIERNO
REGIONAL
DE AREQUIPA
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes abril de 2010, el
Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de
los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa Arroyo, Beaumont
Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente
sentencia, con los votos singulares de los magistrados Vergara Gotelli y Landa
Arroyo, que se acompañan.
ASUNTO
Demanda de conflicto de competencia interpuesta por el Gobierno
Regional de Arequipa contra el Poder Ejecutivo porque el Ministerio de la Producción ha
expedido determinadas resoluciones directorales.
ANTECEDENTES
Mediante demanda de fecha 25
de agosto de 2008 y escrito subsanatorio de fecha 5 de febrero de 2009, el Procurador Público a cargo
de los asuntos judiciales del Gobierno Regional de Arequipa interpone demanda
de conflicto de competencia contra el Poder Ejecutivo, solicitando que se
declare nulas las
Resoluciones Directorales N.os 054-2008-PRODUCE/DGEPP,
093-2008-PRODUCE/DGEPP, 219-2008-PRODUCE/DGEPP y 392-2008-PRODUCE/DGEPP,
publicadas en el diario oficial El
Peruano el 8 de marzo, el 19 de marzo, el 9 de junio y el 11 de agosto de
2008, respectivamente. Aduce que dichas resoluciones han sido expedidas
indebidamente por el Ministerio de la Producción, toda vez que menoscaban su
competencia prevista en el inciso a), del artículo 52º de la Ley N.º 27867.
Refiere que conforme al inciso
a) del artículo 52º de la
Ley N.º 27867, tiene la competencia de formular, aprobar y
ejecutar las políticas en materia pesquera de la región Arequipa, razón por la
cual el Ministerio de la
Producción no podía disponer mediante las resoluciones
directorales referidas el traslado de determinadas empresas pesqueras a la
región Arequipa.
Sentado lo anterior señala que
si bien es cierto que el Ministerio de la Producción, conforme al artículo 46º del Decreto
Ley N.º 25977, a nivel nacional, tiene la competencia para otorgar concesiones,
autorizaciones, permisos y licencias para el desarrollo de las actividades
pesqueras, también lo es que el Ministerio de la Producción, con
la expedición de las resoluciones directorales, está contraviniendo la política
nacional establecida en el Decreto Supremo N.º 002-2007-PRODUCE, que declara de
importancia estratégica y de interés nacional la promoción del consumo de
Anchoveta y Pota y la política regional establecida en la Ordenanza Regional
N.º 032-AREQUIPA, así como su propia política sectorial precisada en la Resolución
Ministerial N.º 395-2008-PRODUCE.
El
Procurador Público del Ministerio de la Producción contesta la demanda señalando que,
conforme a los artículos 3.º y 5.1 del Decreto Legislativo N.º 1047, la
competencia en materia de pesquería industrial la ejerce de manera exclusiva y
no compartida; y que, a tenor del artículo 46º de la Ley General de Pesca,
a nivel nacional, para el desarrollo de las actividades pesqueras le compete
otorgar concesiones, autorizaciones, permisos y licencias.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación
del petitorio y de la controversia constitucional
1. El presente proceso
constitucional ha de resolver el conflicto de competencias planteado por el
Gobierno Regional de Arequipa contra el Poder Ejecutivo en relación con la
expedición de las Resoluciones Directorales N.os
054-2008-PRODUCE/DGEPP, 093-2008-PRODUCE/DGEPP, 219-2008-PRODUCE/DGEPP y
392-2008-PRODUCE/DGEPP, por las que se autoriza el traslado de determinadas
plantas de harina de pescado a la región de Arequipa.
Para el Gobierno Regional de
Arequipa lo dispuesto en las resoluciones directorales referidas menoscaba su
competencia establecida en el inciso a) del artículo 52º de la Ley N.º 27867.
Por el contrario, el
Procurador Público del Ministerio de la Producción sostiene que, conforme a los artículos 3.º y 5.1 del Decreto
Legislativo N.º 1047 y al artículo 46º de la Ley General de Pesca,
para el desarrollo de las actividades pesqueras, al Ministerio de la Producción le
compete, a nivel nacional, otorgar concesiones, autorizaciones, permisos y
licencias.
2.
Delimitados así
los alegatos de las partes, este Tribunal considera que para resolver la
controversia competencial planteada debe empezarse por analizar quién es el
órgano competente para autorizar el traslado de una planta de harina de
pescado. Ello a fin de poder determinar si se ha producido el menoscabo competencial alegado y,
por ende, si las resoluciones
directorales son nulas porque han sido expedidas por un órgano incompetente.
§2. Análisis de la controversia competencial
3.
Así, para
resolver el presente conflicto de competencia debe determinarse si el inciso a) del artículo
52º de la Ley N.º
27867, por ser una norma orgánica, le confiere a los Gobiernos Regionales la
competencia de otorgar a las plantas de harina de pescado permisos de traslado
de sus instalaciones.
Al respecto, se tiene que
conforme al inciso a) del artículo 52º de la Ley N.º 27867, una de las funciones que tienen
los Gobiernos Regionales estatuidas en materia pesquera es la de:
“Formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y
producción acuícola de la región”.
4.
Sobre la
interpretación del artículo 52º de la Ley N.º 27867, debe recordarse que este Tribunal,
en el fundamento 21 de la sentencia recaída en el Exp. N.º 00024-2007-PI/TC, ha
señalado que del texto de dicho artículo, en especial de los incisos b), c), f), i) y j),
puede concluirse que:
“(...) la
función específica de los Gobiernos Regionales en materia pesquera es básicamente
una labor de administración, supervisión, fiscalización y sanción que se
desarrolla en el ámbito territorial de su competencia. Es decir, corresponde a
los Gobiernos Regionales, como función específica, supervisar el cumplimiento
de las políticas sectoriales dispuestas por el Gobierno Nacional”.
5.
Por tanto,
teniendo presente el fundamento transcrito y que de la interpretación literal
del inciso a)
del artículo 52º de la
Ley N.º 27867, no puede
afirmarse que los Gobierno Regionales tengan la competencia personal y material
para otorgar a
las plantas de harina de pescado permisos de traslado de sus instalaciones, este Tribunal considera que las resoluciones
directorales cuestionadas han sido emitidas por el Ministerio de la Producción en el
ejercicio regular de sus competencias.
Ello debido a que de una interpretación conjunta de
los artículos 3.º del Decreto Legislativo N.º 1047, al artículo
46º de la Ley General
de Pesca y al artículo 52º del Decreto Supremo N.º 012-2001-PE, puede
concluirse que le compete al Ministerio de la Producción
otorgar la autorización de instalación de un establecimiento industrial
pesquero, así como su traslado físico.
6.
De otra parte,
debe precisarse que no es objeto del proceso competencial determinar si las
resoluciones directorales cuestionadas, son, o no, conformes al Decreto Supremo N.º
002-2007-PRODUCE, a la Resolución Ministerial N.º 395-2008-PRODUCE y a la Ordenanza Regional
N.º 032-AREQUIPA, pues este proceso tiene por finalidad dilucidar los
conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas
directamente por la
Constitución o las leyes orgánicas.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de conflicto de
competencia.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ
MIRANDA
EXP. N.° 00005-2008-PCC/TC
LIMA
GOBIERNO
REGIONAL
DE AREQUIPA
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente voto singular concordando con lo expresado por el
Magistrado (Juez Constitucional Landa Arroyo) por las consideraciones que paso
a exponer:
- Llega a conocimiento de esta sede la demanda
competencial interpuesta por el Gobierno Regional de Arequipa contra el
Poder Ejecutivo, con la finalidad de que se declare la nulidad de las
Resoluciones Directorales N.os 054-2008-PRODUCE/DGEPP,
093-2008-PRODUCE/DGEPP, 219-2008-PRODUCE/DGEPP y 392-2008-PRODUCE/DGEPP,
considerando que las referidas resoluciones han sido emitidas
indebidamente por el Ministerio de la Producción,
puesto que contraviene la competencia asignada en el inciso a), del
artículo 52° de la Ley N°
27867, puesto que éste le atribuye la competencia de formular, aprobar y
ejecutar las políticas en materia pesquera de la región Arequipa, por lo
que considera que el Ministerio de la Producción
no podía disponer mediante las resoluciones directorales cuestionadas el
traslado de determinadas empresas pesqueras a la región Arequipa.
Sostiene que
conforme al inciso a) del artículo 52° de la Ley N° 27867, tiene la competencia de formular,
aprobar y ejecutar las políticas en materia pesquera de la región Arequipa, por
lo que considera que el Ministerio de la Producción no podía disponer mediante las
resoluciones directorales referidas el traslado de determinadas empresas
- Encontrándome de acuerdo con lo expresado por el
Doctor Cesar Landa en su voto singular quiero enfatizar que los Gobiernos
Regionales cumplen un rol importante en un Estado Democrático, puesto que
el Estado ha dejado su política centralista para convertirse en un Estado
que llegue a todos los lugares en los que la sociedad requiera de sus
prestaciones. Debemos tener presente que la política de Descentralización
es una forma de que el Estado pueda satisfacer las necesidades de toda la
sociedad, brindando a los Gobiernos Regiones la autonomía suficiente para
que pueda cumplir con los objetivos trazados. Es así que se le otorga a
éstos los recursos necesarios para la ejecución de sus objetivos,
debiéndose por ello interpretar de manera congruente lo señalado en las
leyes con lo expresado en la Constitucional
Política del Perú, puesto que una interpretación aislada
o sesgada podría causar distorsiones que finalmente afectarán a la
sociedad. En tal sentido considero necesario remarcar que el Gobierno
Central –Ministerio de la Producción– en aras del reconocimiento a la
autonomía de los Gobiernos Regionales debe respetar la política de
descentralización tendiente a que el Estado llegue a los lugares mas
recónditos en busca del bienestar general.
- Es por ello que no considero pertinente lo
expresado en la sentencia en mayoría que realizando una interpretación
recortada señala que “(…) no es objeto del proceso competencial determinar
si las resoluciones directorales cuestionadas, son o no, conformes al
Decreto Supremo N° 002-2007-PRODUCE, a la Resolución
Ministerial N° 395-2008-PRODUCE y a la Ordenanza Regional
N° 032-AREQUIPA, pues este proceso tiene por finalidad dilucidar los
conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas
directamente por la
Constitución o las leyes orgánicas.”, puesto que el
objeto del presente proceso competencial no busca verificar la validez de
un decreto supremo o una resolución
ministerial, sino definir competencias asumidas equivocadamente por
un órgano del Estado, que pretende, contraviniendo lo expresado por la Constitución,
asumir roles y funciones que ostentan los Gobiernos Regionales.
- Por tanto, concordante con el voto del Doctor
Cesar Landa Arroyo, considero que la demanda debe de estimarse. Finalmente
debo expresar que una interpretación como la realizada en el proyecto en
mayoría sería ir contra la política de descentralización, que precisamente
es el rol prioritario de los Gobiernos Regionales, debiendo por ello. Es
en tal sentido si bien en la
Ley de la Descentralización se expresa que como
función exclusiva del Gobierno Nacional se encuentra el “a) Diseño de políticas nacionales y
sectoriales.”, ello no es, de ninguna forma, impedimento para que los
Gobiernos Regionales promueven gestionen y regulen sus actividades en
diversos sectores, como por ejemplo la pesca, puesto que es evidente que
el Gobierno Central debe de brindar el marco regulador sobre el que se
desarrollará el gobierno regional, teniendo éste como función –como lo
expresa el Mag. Landa Arroyo, la promoción,
gestión y regulación de las actividades pesqueras, por lo que la
emisión, por parte del Ministerio de la Producción,
de los dispositivos cuestionados acarrean una intromisión ilegitima en las
funciones establecidas para el Gobierno Regional de Arequipa.
Por lo expuesto mi voto es
porque se declare FUNDADA la demanda
competencial interpuesta por el Gobierno Regional de Arequipa.
Sr.
VERGARA
GOTELLI
EXP. N.° 00005-2008-PCC/TC
LIMA
GOBIERNO
REGIONAL
DE AREQUIPA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO LANDA
ARROYO
Con el debido
respeto por los argumentos vertidos por los votos en mayoría, considero que la demanda de amparo interpuesta debe ser declarada FUNDADA,
por los fundamentos que a continuación expongo:
1. DELIMITACIÓN DEL PETITORIO
Proceso
competencial interpuesto por la Municipalidad Regional
de Arequipa contra el Poder Ejecutivo, en específico contra el Ministerio de la Producción
-PRODUCE- por haber emitido las Resoluciones Directorales
054-2008-PRODUCE/DGEPP, 219-2008-PRODUCE/DGEPP y 392-2008- PRODUCE/DGEPP, que
disponen que las plantas de harina de pescado Natalia S. A. C., Triac S. A. y Vlacar S. A. C.,
respectivamente, realicen traslado físico de sus
plantas hacia el litoral de Arequipa.
2.
FUNDAMENTOS
El principio
de unidad y descentralización: el proceso de descentralización desde la Constitución
- La descentralización, como forma de organización
democrática, es un objetivo que desde la Constitución
se desarrolla. Su concreción plena se logra a través de políticas
constantes emanadas desde el Estado para lograr una plena distribución de
funciones entre el Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales.
El artículo 188 de la Constitución establece que “La
descentralización es una forma de organización democrática y constituye
una política permanente del Estado, de carácter obligatorio, que tiene
como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”.
- Este mandato constitucional en torno a la
descentralización implica una actividad progresiva de distribución de
funciones. El diseño de estas políticas correspondientes al proceso de descentralización
compete al Gobierno Central, con la finalidad de que se trasladen de forma
ordenada y en respeto de la unidad del Estado determinadas funciones, pues
la
Constitución consagra en su artículo 43 que “El Estado
es uno e indivisible, su gobierno es unitario representativo y
descentralizado”. Con este proceso se busca un manejo eficiente de las
regiones, que logre mayor cercanía con la población. Ya este Tribunal ha
precisado que “[e]n el esquema
descentralizador, el objetivo final de esta redefinición gubernamental
será la creación de gobiernos intermedios realmente sólidos entre el
nacional y la población. Por ello, se ha buscado dotarles a las regiones y
a los municipios de autonomía, con un territorio, población y gobierno
propios, a la vez de presentarse sin relación jerárquica alguna con el
nacional”.
- De ello se desprende que el Gobierno Central ya
no está compelido a asumir un rol protagónico en las regiones y
localidades de todo el país, sino que actuará de forma subsidiaria, en
tanto no esté previsto constitucional ni legalmente que una determinada
función la deban asumir los gobiernos regionales y locales. Esto permite
que se pueda “(…) garantizar una toma de decisión lo más
cerca posible del ciudadano, comprobándose constantemente que la acción
que debe emprenderse a escala nacional se justifica en relación con las
posibilidades que ofrece el nivel regional o local”.
En tal sentido, para lograr una solidez en la estructura de gobierno y su
cercanía con el pueblo, se requieren de puentes de comunicación para
lograr una cooperación efectiva.
- Por lo que se requiere evaluar con qué
competencias cuentan las partes del presente proceso competencial, de
conformidad con los mandatos constitucionales, del bloque de
constitucionalidad y los legales.
Análisis del
principio de competencia. El bloque de constitucionalidad: sobre la
independencia de los gobiernos regionales
- En la sentencia en mayoría se afirma que la labor
de los gobiernos regionales en materia pesquera es de carácter meramente
administrativo. Para ello, se cita el fundamento 21 de la sentencia del
Tribunal Constitucional N.º 00024-2007-PI, cuya cita completa, en
referencia al artículo 52 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales-Ley
27867, es la siguiente:
“Como
puede apreciarse de dicho dispositivo legal, en especial de los literales b),
c), f), i) y j), la función específica de los Gobiernos Regionales en materia
pesquera es básicamente una labor de administración, supervisión, fiscalización
y sanción que se desarrolla en el ámbito territorial de su competencia. Es
decir, corresponde a los Gobiernos Regionales, como función específica,
supervisar el cumplimiento de las políticas sectoriales dispuestas por el
Gobierno Nacional”.
- Si bien coincido en que los gobiernos regionales cumplen
predominantemente un rol de gestión y administración en materia pesquera,
no puede omitirse que también les compete desempeñar un rol activo en la
formulación de políticas locales para el desarrollo y sostenimiento de la
actividad pesquera. Esto se observa en el primer inciso del artículo 52 de
la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales-Ley 27867, en donde se
señala que:
“Artículo 52.- Funciones en materia
pesquera
a) Formular,
aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas
en materia pesquera y producción acuícola de la región”.
- Ello lleva a concluir que, aunque en menor medida
y de forma progresiva, los gobiernos regionales también participan en la
configuración de las políticas pesqueras en su ámbito territorial. Lo cual
descartaría, en principio, que la competencia del Gobierno Central, a
través de PRODUCE, sea exclusiva al momento de fijar las políticas
públicas de desarrollo de la región.
- Ello coincide con la visión de gobierno que la Constitución
consagra. Además de la señalado en el primer apartado del presente voto
singular, debe recordarse que el Tribunal Constitucional ha desarrollado
el significado de lo que implica la frase el Estado es “unitario y descentralizado”, y en la que se descarta la tendencia a
concentrar el poder en el Gobierno Central, lo que significa que no sólo
se asignan potestades administrativas a los gobiernos regionales, sino por
el contrario, que “nuestra
Constitución no sólo ha conferido a los gobiernos descentralizados
(regiones y municipios) autonomía administrativa, sino también económica,
y, lo que es más importante, autonomía política”.
- Frente a lo señalado, concierne revisar las
disposiciones que prevén las funciones del gobierno regional de Arequipa y
del Gobierno Central, a través de PRODUCE.
- Los Gobiernos Regionales son los promotores del
desarrollo de su circunscripción, y desarrollan políticas encaminadas para
su logro, en compatibilidad con las políticas nacionales, de acuerdo al
artículo 192. En el inciso 7, se
señala como una de sus funciones el “[p]romover y regular actividades y/o
servicios en materia de (…) pesquería”.
- El artículo 36º de la Ley de Bases de la Descentralización,
en el inciso c, especifica que:
“Artículo
36.- Competencias compartidas
c)
Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su
ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería,
industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes,
comunicaciones, y medio ambiente, c) Gestión sostenible de los recursos
naturales y mejoramiento de la calidad ambiental (…)”.
- En relación a las competencias del Gobierno
Central, como se ha señalado, la tendencia es lograr la descentralización,
descongestionando de funciones al Gobierno Central a través de una cesión
ordenada de estas funciones a los gobiernos regionales y locales. En
materia de pesquería, el Gobierno Central dictó una serie de decretos
legislativos orientados a la adecuación del Tratado de Libre Comercio con
EE. UU., entre los cuales se encuentra el DL 1047-Ley de Organización y
funciones del Ministerio de la Producción. En el artículo 3 de dicho cuerpo
legal, se establece lo siguiente:
“Artículo3º.-
Ámbito de competencia
El
Ministerio de la
Producción es competente en pesquería, acuicultura, industria
y comercio interno. Es competente de manera exclusiva en materia de
ordenamiento pesquero, pesquería industrial, acuicultura de mayor escala,
normalización industrial y ordenamiento de productos fiscalizados. Es
competente de manera compartida con los Gobiernos Locales, según corresponda,
en materia de pesquería artesanal, acuicultura de menor escala y de
subsistencia, promoción de la industria y comercio interno en el ámbito de su
jurisdicción”.
- Es necesario interpretar esta disposición de forma
que se logre compatibilizarla con la Constitución
y el bloque de constitucionalidad, en razón a los argumentos antes
enunciados. Los subrubros dentro de la materia pesquera encomendados
exclusivamente a PRODUCE encuentran sustento en el fin constitucional de
lograr una gestión de los recursos naturales -en el caso específico, en
materia pesquera- eficiente, en busca de lograr efectos económicos,
medioambientales y sociales óptimos. El Gobierno Nacional puede fijar el
marco normativo, sin embargo, la
promoción, gestión y regulación de las actividades pesqueras no son de su competencia
exclusiva, como lo señalan la Constitución, la Ley de Bases de
Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
- Ya este Tribunal lo ha señalado en casos
similares, tanto en el proceso de inconstitucionalidad del Gobierno
Regional de Tumbes (STC 0021-2007-AI), como en el de Moquegua (STC
0024-2007-AI):
“Como
puede observarse, del análisis de las normas constitucionales pertinentes así
como de las normas conformantes del bloque de constitucionalidad en el presente
caso, es decir, la Ley
de Bases de la
Descentralización y la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales, se infiere que la materia sobre la que versa la norma
impugnada, es decir, la regulación de la actividad pesquera, es una competencia
de naturaleza compartida, vale decir, una competencia cuyo ejercicio debe ser
realizado de manera coordinada entre el gobierno nacional y los gobiernos
regionales”.
- En el caso materia de análisis, el ejercicio de
funciones compartidas y coordinadas -el cual, como se ha desarrollado, es
un mandato constitucional- entre los distintos niveles de gobierno permite
una mejor gestión de las políticas públicas nacionales, regionales y
locales, con la finalidad de procurar una solución óptima y más
participativa al problema de los efectos sociales y de impacto ambiental
que el traslado de plantas procesadoras de harina de pescado involucra.
Para lograr una efectiva cercanía entre las decisiones ejecutivas y el
involucramiento de la población, la responsabilidad social que dichas
empresas deben mostrar requiere una aprobación y supervisión de todos los
niveles de gobierno.
- Por ello, con miras a una gestión eficiente y
comprometida de los recursos naturales, es necesario interiorizar la relación
de cooperación entre los distintos niveles de gobierno, tal como ya lo ha
dicho este Colegiado, “así como los
gobiernos regionales tienen el deber de observar el principio de
cooperación y lealtad nacional, así
también al gobierno nacional le asiste el deber de cooperación para con
los gobiernos regionales –lealtad regional–, más aún si se considera que uno de los deberes constitucionales
del Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación
(artículo 44º de la
Constitución).
Por tales
fundamentos, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda de conflicto
competencial.
Sr.
LANDA ARROYO