EXP. N.º
00005-2010-PI/TC
LIMA
MIL CIENTO TREINTA
Y SIETE CIUDADANOS
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los
25 días del mes de octubre de 2010, reunido el Tribunal Constitucional en sesión
de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Beaumont
Callirgos, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Calle Hayen y Urviola Hani, pronuncia la
siguiente sentencia
ASUNTO
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por mil ciento treinta y siete ciudadanos,
debidamente representados por don José Amador Mendoza Mamani,
contra la
Ordenanza Municipal N.º 008-2009-MPM/A, de fecha 15 de junio
de 2009, que aprueba el nuevo Cuadro de Asignación de Personal (CAP) de la Municipalidad Provincial
de Melgar.
ANTECEDENTES
Argumentos de la demanda
Don José
Amador Mendoza Mamani, en representación de mil
ciento treinta y siete ciudadanos, cuestionan la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal
N.º 08-2009-MPM/A, expedida por la Municipalidad Provincial
de Melgar, Ayaviri, Puno, a través de la cual se
aprueba el nuevo Cuadro de Asignación de Personal (CAP) de la referida
Municipalidad. Sustenta su pretensión alegando, por un lado, que la ordenanza
no ha cumplido con el requisito de publicidad, y por otro, que se sustenta bajo
los criterios de la Ley N.º 28175, Ley Marco del Empleo Público
–que aún no era aplicable por no haberse aprobado las leyes que la desarrollan– de manera que resulta violatoria del derecho
laboral, a la libertad de información y al trabajo (sic).
Contestación de la demanda
La demanda fue admitida a trámite
por resolución del Tribunal Constitucional de fecha 18 de marzo de 2010, razón
por la que se corrió traslado de la misma a la Municipalidad Provincial
de Melgar – Ayaviri, Departamento de Puno, para su
contestación, conforme a lo prescrito por el artículo 107.4º del Código
Procesal Constitucional.
Al transcurrir el plazo de ley para
contestar la demanda, la municipalidad emplazada no se apersonó al proceso ni
la contestó.
Solicitud de Información
En tales circunstancias y dado que
uno de los argumentos en los que se sustentaba la demanda de
inconstitucionalidad de autos era que la impugnada ordenanza no había sido
publicada con arreglo a ley, mediante resolución del 4 de agosto de 2010 y,
estando a la atribución conferida por el artículo 119º del Código Procesal
Constitucional, el Tribunal Constitucional dispuso que el Juez del Segundo
Juzgado Mixto de la
Provincia de Melgar, Ayaviri, de la Corte Superior de
Justicia de Puno, informe respecto del trámite que se dio a la cuestionada
ordenanza, así como al mecanismo a través del cual se publicitan las ordenanzas
de la
Municipalidad Provincial de Melgar, Ayaviri,
Puno. Del mismo modo dispuso que si dicha autoridad contaba con información
jurisdiccional relacionada a lo solicitado, la incorpore al informe requerido,
todo lo cual debía efectuarse con conocimiento de los representantes de las
partes en el presente proceso.
En ese sentido, con fecha 31 de
agosto de 2010, este Tribunal Constitucional recibió todo lo actuado por el
Juez del Segundo Juzgado Mixto de Puno respecto de las diligencias
comisionadas.
FUNDAMENTOS
Petitorio de la demanda de inconstitucionalidad
1. Mediante la
demanda de inconstitucionalidad de autos, mil ciento treinta y siete
ciudadanos, representados por don José Amador Mendoza Mamani,
cuestionan la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal
N.º 08-2009-MPM/A, expedida por la Municipalidad Provincial
de Melgar, Ayaviri, Puno, a través de la cual se
aprueba el nuevo Cuadro de Asignación de Personal (CAP) de la referida
Municipalidad. Las razones para sustentar su pretensión pueden resumirse en
que: (i) La ordenanza no ha cumplido con el requisito de publicidad; y, (ii) Se sustenta bajo los criterios de la Ley N.º
28175, Ley Marco del Empleo Público –que aún no era aplicable por no haberse
aprobado las leyes que la desarrollan– de manera que
resulta violatoria del derecho laboral, a la libertad de información y al
trabajo (sic).
Análisis de constitucionalidad por la forma (requisitos
para la dación de una ordenanza municipal)
2. El
artículo 51° de la
Constitución, que consagra el principio de jerarquía
normativa y supremacía normativa de la Constitución, dispone que la Constitución
prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior
jerarquía, y así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4° del artículo 200°
de la Constitución
establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por
ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y
ordenanzas. Por su parte, el inciso 1° del artículo 102° de la Constitución
establece que es atribución del Congreso de la República dar leyes.
Consecuentemente, de las normas citadas se colige que, en nuestro ordenamiento
jurídico, el primer rango normativo corresponde a la Constitución y el
segundo a la ley y a las normas con dicho rango, entre las que se encuentran
las ordenanzas municipales.
3. El artículo 109º
de la Constitución
establece la necesaria publicación de la ley para que aquella sea obligatoria,
de modo que lo será desde el día siguiente de su publicación en el diario
oficial, salvo disposición contraria de la misma ley, cuando postergue su
vigencia en todo o en parte.
4. Lo
expuesto quiere decir que una ordenanza será válida cuando ha sido aprobada por
el órgano competente y dentro del marco de sus competencias, esto es,
respetando las reglas de producción normativa previstas en la Ley N.º
27972, Orgánica de Municipalidades –como norma integrante del bloque de constitucionalidad– y siempre que adquiera legitimidad para
ser exigida en su cumplimiento, esto es, mediante el requisito de publicidad
derivado del artículo 51° de la Constitución.
5. En el presente
caso, dado que la parte emplazada no contestó la demanda –a pesar de haber sido
debidamente notificada para tal efecto– el Tribunal
Constitucional se vio en la necesidad –apelando a la atribución conferida por el artículo 119º del
Código Procesal Constitucional– de requerir al
Juez del Segundo Juzgado Mixto de la Provincia de Melgar, de la Corte Superior de Justicia de Puno, que
informe en relación al trámite
que se dio a la ordenanza impugnada, así como al mecanismo a través del cual se
publicitan las ordenanzas de la Municipalidad Provincial
de Melgar. Con fecha 31 de agosto de 2010, este Colegiado recibió del Juez
comisionado el informe que contiene el resultado de la investigación
encomendada, según se aprecia del Oficio N.º
598-2010-SJM-MA-SC-CSJP, que obra en autos.
6. El requisito de
la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene
por objeto tanto la difusión de su contenido como la publicidad de la misma de
manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su
cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente.
7. En el caso de las
leyes así como de las normas con rango de ley expedidas por autoridades de
competencia nacional, su ámbito de aplicación es todo el territorio del Estado,
mientras que en el caso de las normas regionales y locales, su ámbito de
aplicación se circunscribe al ámbito del gobierno regional o local, según
corresponda.
8. Esto ha llevado a
que el artículo 109º de la
Constitución, en relación con la publicidad de la ley en el
diario oficial, sea exigido también en el caso de las autoridades que emiten
normas con este rango y cuyo alcance es nacional, entiéndase, decretos
legislativos y decretos de urgencia. Sin embargo, ello no ocurre en el caso de
las normas de alcance regional y local.
9. En el caso de las
ordenanzas municipales es el artículo 44º de la Ley N.º
27972, Orgánica de Municipalidades, el que se ha encargado de establecer los
mecanismos para hacer efectiva la exigencia de publicidad. Así,
-
En el caso de las municipalidades distritales
y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional
del Callao, en el diario oficial El Peruano.
-
En el caso de las municipalidades distritales
y provinciales, en el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada
jurisdicción, siempre que las ciudades cuenten con tales publicaciones, o en
cualquier otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.
-
En los demás casos, en los carteles municipales impresos fijados en
lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad
judicial respectiva.
-
Y por último, en los portales electrónicos, en los lugares en que
existan.
Asimismo, dicho dispositivo
establece que no surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan
cumplido con el requisito de la publicación o difusión.
10. En el caso de la Municipalidad
emplazada no se ha acreditado que en su circunscripción territorial no existan
medios de comunicación que se encarguen de las publicaciones judiciales o
cualquier otro medio que asegure, de modo indubitable, que la publicidad de la
ordenanza haya sido realizada.
11. Por el contrario, según se aprecia del
Acta de Inspección Judicial realizada por el juez comisionado por este
Tribunal, que corre a fojas 35 y 36, el Secretario General de la Municipalidad Provincial
de Melgar, don Elmer Choquehuanca
Mamani, manifestó que “(…) la publicitación
de las ordenanzas municipales no se hace mediante tablilla o carteles
municipales sino mediante periódico es decir mediante el diario el correo (…)”.
12. En efecto, de los actuados remitidos por
don Rubén Gómez Aquino, Juez comisionado a cargo del Segundo Juzgado Mixto de la Provincia de Melgar, Ayaviri, de la Corte Superior de Justicia de Puno, consta que:
a) No obra
información alguna que acredite que la cuestionada ordenanza haya sido
publicada por alguno de dichos juzgados informantes (Primer Juzgado Mixto de la Provincia de Melgar y
Primer Juzgado de Paz Letrado de la misma provincia), (fojas 9 a 16 del cuadernillo remitido
a este Tribunal Constitucional).
b) En el Acta de
Inspección Judicial del 23 de agosto de 2010 (fojas 35 y 36), corre la
declaración de don Elmer Choquehuanca
Mamani, Secretario General de la Municipalidad Provincial
de Melgar, quien manifiesta que la publicidad de las ordenanzas municipales se
encarga a la Oficina
de Imagen Institucional, quien las realiza en el diario judicial de Puno, es
decir, en el diario “El Correo” y otras veces en el diario oficial “El
Peruano”. Expresó, además, que el encargado de dicha dependencia, don Gerald Baca Ponce, se encontraba fuera de la ciudad, pero
que desconocía si se había publicado la ordenanza materia de autos, y que en
todo caso ello se efectuaba en el diario “El Correo”, mas no a través de
tablilla o carteles municipales. Por tales razones, se suspendió la diligencia
para que continúe a las cuatro de la tarde.
c) En el Acta de
continuación de la Inspección Judicial del 23 de agosto de 2010 (fojas
37), el Jefe de la Oficina
de Imagen Institucional, don Gerald Baca Ponce,
expresó que la
Gerencia Municipal no le había encargado la publicación de la
ordenanza cuestionada, y que por tanto “(…) no se ha efectuado la
publicación de dicha Ordenanza Municipal en el diario “Correo”; sin
embargo, recuerda que dicha ordenanza ha sido publicada en la vitrina de la Municipalidad
que queda en la pared próximo a la puerta de ingreso a éste palacio
Municipal y que dicha publicación probablemente se haya realizado entre el 16
de julio de 2009 hasta fines de agosto del mismo año, pero que al respecto
no cuenta con el acta o constancia de fijación y desfijación
de la referida publicación (…) agregando que no ha hecho constar dicha
publicación con la autoridad judicial respectiva de la Provincia de Melgar (…).
El referido funcionario dijo que va a emitir un informe escrito documentado
respecto de la publicitación de la Ordenanza Municipal
en referencia cuyo informe hará llegar al Juez el día de mañana 24 de los
corrientes (…)”. (subrayado agregado).
13. Respecto de lo anotado en el acápite c)
precedente, es conviene precisar que, además de que ello no está debidamente
acreditado, la sola fijación del texto de la ordenanza en una vitrina no se
condice con la exigencia de publicarla en lugares visibles, puesto que ello
conlleva que el texto se publicite en varios lugares y no en uno solo, de lo
que además debe dar fe la autoridad judicial y no un funcionario municipal de
menor rango o jerarquía que el funcionario competente, conforme a lo dispuesto
por la Ley Orgánica
de Municipalidades.
14. En consecuencia, estando probado que la Ordenanza Municipal
N.º 08-2009-MPM/A no ha sido publicada en el diario
encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdicción, en carteles
municipales, en la vitrina de la municipalidad, ni en medio de comunicación
alguno, la demanda de autos debe ser estimada, y en consecuencia debe
declararse la inconstitucionalidad de la impugnada ordenanza.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, y en
consecuencia, inconstitucional, por la forma, la Ordenanza Municipal
N.º 08-2009-MPM/A, de fecha 15 de junio de 2009, emitida por la Municipalidad Provincial
de Melgar – Ayaviri, Departamento de Puno, a través
de la cual se pretendía aprobar el nuevo Cuadro de Asignación de Personal (CAP)
de la referida Municipalidad.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA
RAMÍREZ
BEAUMONT
CALLIRGOS
VERGARAGOTELLI
CALLE
HAYEN
URVIOLA
HANI