EXP. N.º
00006-2010-PI/TC
LIMA
PRESIDENTE DE
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
DEL 28 DE SEPTIEMBRE DE 2010
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
PRESIDENTE DE
Síntesis
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, debidamente representado por su Procurador Público, don Jaime
José Vales Carillo, contra las Ordenanzas Municipales N.os
004-2004-MPC y 004-2005-MPC, expedidas por
Magistrados firmantes
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
EXP. N.º 00006-2010-PI/TC
LIMA
presidente de
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 28 días del mes de septiembre de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Beaumont Callirgos, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz, Álvarez Miranda y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia.
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, debidamente representado por don Jaime José Vales Carrillo,
Procurador Público del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, contra las
Ordenanzas Municipales N.os 004-2004-MPC y
004-2005-MPC, expedidas por
Ordenanza Municipal Nº 004-2004-MPC
Artículo Primero.- DECLARAR
Artículo Segundo.- DECLARAR que
Artículo Tercero.- ENCARGAR el cumplimiento de
la presente Ordenanza a los órganos administrativos de
Artículo Cuarto.- Disponer la publicación en
el Diario Oficial El Peruano, para sus efectos legales.
Ordenanza
Municipal Nº 004-2005-MPC
Artículo Primero.- Declarar inaplicable en la
provincia de Cajatambo las normas contenidas en el
Decreto Supremo N.º 015-2005-MTC.
Artículo Segundo.- Ratificar la competencia
normativa y de gestión de
Artículo Tercero.- Autorizar al señor Alcalde
para que en defensa de los intereses y derechos de
Artículo Cuarto.- Disponer la publicación de la
presente Ordenanza Municipal en el Diario Oficial El Peruano.
Ordenanza
Municipal Nº 015-2004-A-MPY
Artículo Primero.- Declarar la inaplicabilidad
de
Artículo Segundo.- Declarar que,
Artículo Tercero.- Ratificar el procedimiento
de otorgamiento de Tarjetas de Propiedad, placas y licencias de conducir de
vehículos menores.
Artículo Cuarto.- Encargar el cumplimiento de
la presente Ordenanza a los Órganos Administrativos de
Artículo Quinto.- Disponer la publicación en
el Diario Oficial El Peruano, para sus efectos legales.
Ordenanza
Municipal Nº 038-MPC
Artículo Primero.- Declarar la inaplicabilidad
de
Artículo Segundo.- Declarar que
Artículo Tercero.- Ratificar el procedimiento
de otorgamiento de Tarjetas de propiedad, placas y licencias de conducir de
vehículos menores.
Artículo Cuarto.- Encargar el cumplimiento de
la presenten ordenanza a los Órganos Administrativos de
Artículo Quinto.- Disponer la publicación en
el Diario Oficial El Peruano para sus efectos legales.
§1. Argumentos de la demanda
Con fecha 31 de marzo de 2010, el Ministerio
de Transportes y Comunicaciones, debidamente representado por su Procurador
Público, don Jaime José Vales Carrillo, interpone demanda de
inconstitucionalidad contra las Ordenanzas Municipales N.º 004-2004-MPC y
004-2005-MPC, expedidas por
Sustenta su demanda en los siguientes
argumentos:
·
Refiere
que, a través de las citadas ordenanzas, las Municipalidades Provinciales
emplazadas han declarado, en sus respectivas jurisdicciones, la inaplicabilidad
de
·
En
tal sentido, aduce que para que los gobiernos locales de Cajatambo,
Yauyos y Canta pudieran dictar válidamente las
ordenanzas municipales cuestionadas, debían tener como competencia exclusiva la
posibilidad de inscribir derechos de propiedad y demás actos relativos a
vehículos menores. Sin embargo, alega que ni el artículo 195º de
·
Aunado
a ello, alega que las competencias locales no pueden ser ejercidas en
contravención con las políticas nacionales establecidas por el Gobierno Central.
Y en ese sentido, refiere que el artículo 26º, numeral 1, inciso a de
·
A
mayor abundamiento, señala que el cambio de la política nacional en materia de
regulación de vehículos menores obedece a una serie de razones, entre las
cuales menciona las siguientes: i) que los registros administrativos de las
municipalidades provinciales no otorgan seguridad jurídica a los usuarios,
puesto que se genera un registro paralelo en
·
Por
último, refiere que se han dictado una serie de normas que intentan corregir
esta situación, tales como el Decreto Supremo N.º 015-2005-MTC (que estableció
nuevas características y especificaciones técnicas de la placa única nacional
de rodaje que debía exigir todo vehículo menor motorizado, actualmente derogado
por el Decreto Supremo N.º 017-2008-MTC),
§2. Argumentos de la contestación de la demanda
Con fecha 09 de junio de 2010,
·
En primer lugar, afirma que
·
Por
el contrario, sostiene que es más bien
·
Y
en ese sentido, esgrime que las normas contenidas en
Con fecha 02 de junio de 2010,
·
En primer lugar, sostiene que las ordenanzas municipales cuestionadas
no adolecen de causal de inconstitucionalidad alguna, por cuanto han sido
aprobadas y emitidas por órgano competente, en pleno ejercicio de sus
atribuciones, en uso de
su autonomía política y respetando el marco constitucional e infraconstitucional vigente. Antes bien, señala que la
entidad demandante no puede irrogarse la competencia para regular la materia
controvertida aduciendo que la misma se desprende de
·
De
otro lado, señala que
·
Del
mismo modo, señala que
·
Finalmente, sostiene que son más bien las normas infraconstitucionales
que invoca la entidad demandante las que transgreden
el denominado “bloque de constitucionalidad municipal” en la materia analizada.
Y en ese sentido, estima que
1. De conformidad con el artículo 202º
de
2. Por su parte, el artículo 200º
inciso 4 de
3. En el presente caso, la parte
demandante sostiene que las ordenanzas municipales cuestionadas resultan
inconstitucionales por cuanto las comunas provinciales emplazadas se habrían
excedido en sus competencias al inaplicar normas que le otorgan al gobierno
nacional la competencia en materia de regulación de vehículos menores. En tal
sentido, el Tribunal Constitucional considera que, si bien la discusión sub litis ha sido planteada en los términos
de un proceso de inconstitucionalidad, ella versa en el fondo sobre una
competencia expresada en una norma con rango de ley -vale decir, las
cuestionadas ordenanzas-, razón por la cual será necesario determinar a qué
entidad específica le corresponde la titularidad de la competencia
controvertida. A tal fin, el Tribunal tomará en cuenta, como parámetro formal y
material de evaluación, además de
§ 1. Delimitación de
la competencia en materia de regulación de vehículos menores
4. De acuerdo con el artículo 1º del
Reglamento Nacional de Transporte Público Especial de Pasajeros en Vehículos
motorizados o no motorizados (Decreto Supremo N.º 004-2000-MTC), el vehículo
menor es aquel que tiene “[t]res (3) ruedas, motorizado y no motorizado,
especialmente acondicionado para el transporte de personas o carga, cuya
estructura y carrocería cuentan con elementos de protección al usuario”.
5. A su vez, el artículo 81º de
“1.2. Normar y
regular el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano de su jurisdicción,
de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales sobre la materia. [...]
1.4. Normar y regular el transporte público y otorgar las
correspondientes licencias o concesiones de rutas para el transporte de
pasajeros, así como regular el transporte de carga e identificar las vías y
rutas establecidas para tal objeto.
[...]
1.6. Normar, regular y controlar la circulación de vehículos menores
motorizados o no motorizados, tales como taxis, mototaxis,
triciclos, y otros de similar naturaleza. [...]
1.9. Supervisar el servicio público de transporte urbano de su
jurisdicción, mediante la supervisión, detección de infracciones, imposición de
sanciones y ejecución de ellas por incumplimiento de las normas o disposiciones
que regulan dicho servicio, con el apoyo de
Del mismo modo, este mismo artículo
establece como una función específica compartida de las municipalidades distritales, en la referida materia, la concerniente a:
“3.2. Otorgar
licencias para la circulación de vehículos menores y demás, de acuerdo con
lo establecido en la regulación provincial” (énfasis agregado)
6. Por su parte,
“Las Municipalidades Distritales ejercen las siguientes competencias:
a) En materia de transporte: en general, las
que los reglamentos nacionales y las normas emitidas por
b)
En
materia de tránsito: la gestión y fiscalización, dentro su jurisdicción, en concordancia con las disposiciones que emita
la municipalidad provincial respectiva y los reglamentos nacionales
pertinentes [...]” (énfasis agregado).
7. Finalmente, el Reglamento Nacional
de Tránsito, aprobado mediante Decreto Supremo N.°
033-2001-MTC, establece en su artículo 157º que “[l]os vehículos menores
motorizados o no motorizados que presten el servicio público de transporte
especial de pasajeros, sólo pueden circular por las vías que señalen las
autoridades competentes”. En concordancia con ello,
8. De la lectura de las normas antes
glosadas, resulta claro para este Tribunal que las municipalidades provinciales
tienen la competencia exclusiva para normar, regular y controlar la circulación
de vehículos menores motorizados o no motorizados en sus respectivas
jurisdicciones, tarea para la cual disponen de las facultades normativas,
fiscalizadoras y ejecutivas que
9. No obstante ello, con el mismo
énfasis debe señalarse que, si bien las municipalidades provinciales gozan de
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos propios de su
competencia (artículo 194º de
10. En
ese sentido, con fecha 11 de agosto de 2004, se publicó en el diario oficial El Peruano
11. En relación a este punto, las
municipalidades provinciales demandadas arguyen que Ley N.º 28325 invade las
competencias que
12. Sin entrar a analizar la validez
constitucional de
13. Desde luego, esto no quiere decir
que los principios de jerarquía y competencia no guarden relación alguna. En
realidad, tal como lo ha señalado reiteradamente este Tribunal, cabe afirmar
que el principio de competencia es tributario del de jerarquía, pues si una
entidad estatal puede incurrir en la expedición de una norma inválida por
invadir esferas competenciales previstas como ajenas
por otra norma de su mismo rango, es porque
14. No obstante ello, resulta evidente
que la constatación del eventual exceso
normativo en una disposición con rango de ley, así como el consecuente cese de
sus efectos, no es una tarea que competa resolver de forma autónoma a los
gobiernos locales. Ello, por cuanto ha sido la propia Constitución la que ha
determinado, en su inciso 200º inciso 4, que el mecanismo institucional
adecuado para dejar sin efecto una norma con rango de ley es la acción de
inconstitucionalidad, cuya resolución es competencia exclusiva de este Alto
Tribunal. En esa medida, lleva razón el demandante cuando afirma que las
cuestionadas ordenanzas no podían arrogarse la facultad de inaplicar una norma
de alcance general, como lo es
15. Teniendo en cuenta estas
consideraciones, el Tribunal Constitucional encuentra que, para analizar la
validez constitucional de las cuestionadas ordenanzas municipales, resulta
necesario aplicar el test de la competencia, siguiendo a tal
efecto los criterios que ya han sido materia de desarrollo jurisprudencial por
parte de este Colegiado.
§ 2. Aplicación del test de la competencia
16. La estructura y principios conformantes del mencionado test han sido desarrollados por
este Tribunal en
a) Principio de unidad.- De acuerdo con este principio, el Estado peruano se configura como
uno unitario y descentralizado (artículo 43º de
La garantía institucional de la
autonomía municipal, sin embargo, no puede contraponerse, en ningún caso, al
principio de unidad del Estado, porque si bien éste da vida a sub-ordenamientos que resultan necesarios para obtener la
integración política de las comunidades locales en el Estado, éstos no deben
contravenir el ordenamiento general.
El
principio de unidad, a su vez, se subdivide en los otros siguientes principios:
·
Principio de cooperación y lealtad nacional y regional.- Según este principio, el carácter
descentralizado del Estado peruano no es incompatible con la configuración del
Estado unitario, toda vez que si bien ello supone el establecimiento de órganos
de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía
política, económica y administrativa, su ejercicio debe realizarse dentro del
marco constitucional y legal que regula el reparto competencial de los
Gobiernos Regionales y Municipales. Por esta razón, de este principio se
derivan deberes concretos para ambos niveles de gobierno.
Así, mientras el Gobierno Nacional
debe cumplir el principio de lealtad
municipal y, por consiguiente, cooperar y colaborar con los Gobiernos
Municipales, éstos deben observar a su vez el principio de lealtad nacional, esto es, no pueden dictar normas que
se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de
·
Principio de taxatividad y cláusula de residualidad.- Si bien esta cláusula no ha sido
expresamente reconocida en
b) Principio de competencia.- Este principio se encuentra conformado, a su vez, por los siguientes
principios:
·
Distribución de competencias.- En este punto, se parte de la premisa de
que, en el Estado unitario y descentralizado, la potestad normativa está
distribuida entre órganos nacionales, regionales y locales, de modo que la
autonomía político-normativa de los Gobiernos Municipales conlleva la facultad
de crear derecho, y no sólo de aplicarlo.
Ahora bien, la creación de Gobiernos
Municipales con competencias normativas comporta la introducción de tantos
subsistemas normativos como gobiernos municipales existan al interior del
ordenamiento jurídico peruano, contexto en el cual, la articulación de estos
niveles no puede efectuarse bajo los alcances del principio de jerarquía, sino
conforme al principio de competencia.
·
El bloque de constitucionalidad de las ordenanzas municipales.- En el bloque de
constitucionalidad de las ordenanzas municipales, cuentan tanto las leyes
orgánicas que desarrollan el régimen constitucional de los Gobiernos
Municipales, así como también aquellas otras leyes que tengan relación con esta
materia.
o
La integración en el bloque de las
leyes orgánicas.-
En esencia, estas leyes son
De este modo, es posible afirmar que
la validez constitucional de las ordenanzas municipales se encuentra sujeta al
respeto del marco normativo establecido en ambas Leyes Orgánicas, por lo que,
conforme se señaló supra,
forman parte del parámetro de control constitucional.
o
La integración en el bloque de otras
normas legales.- La
apertura de este bloque a otras normas, sean éstas leyes orgánicas o simples
leyes estatales o decretos legislativos, depende del tipo de materias que hayan
sido reguladas por una Ordenanza Municipal y, en particular, de la clase de
competencia de que se trate (exclusiva, compartida o delegable).
c) Principio de efecto útil y poderes implícitos.- Según este criterio, cada vez que
una norma (constitucional o legal) confiere una competencia a los Gobiernos
Municipales, debe entenderse que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para reglamentar
la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia conferida
carecería de toda eficacia práctica o utilidad.
d) Principio de progresividad en la asignación de
competencias y transferencias de recursos.- Según este principio, se entiende que el
proceso de descentralización del poder estatal no es un acto acabado o
definitivo, pues se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada,
conforme a lo dispuesto en el artículo 188º de
§ 3. Análisis del caso
concreto
17. Estando a lo expuesto, y luego de
haber ponderado los argumentos ofrecidos por las partes, el Tribunal
Constitucional llega a la conclusión de que la “inaplicación” que de
18. El primero de ellos es el principio de unidad. En efecto,
este Colegiado entiende que cuando las cuestionadas Ordenanzas Municipales
ordenan la inaplicación de una norma de alcance general emitida por el Gobierno
Nacional en sus respectivas circunscripciones, desatienden manifiestamente su
deber de lealtad nacional, en los
términos que han sido explicados en los fundamentos precedentes.
19. Para afirmar esto último, no sólo
cuenta lo que ha sido argumentado por las propias municipalidades demandadas a
lo largo del presente proceso, sino que también es posible acudir a los considerandos expuestos en las referidas ordenanzas que
cuestionan la validez constitucional de
20. Al respecto, es importante aclarar
que este Tribunal Constitucional no niega que las municipalidades provinciales
tengan la facultad de invocar la inconstitucionalidad de una determinada Ley o
Decreto Supremo que, a su criterio, pueda afectar sus competencias. De hecho,
no debe olvidarse que, según el artículo 203º inciso 6 de
21. Sin embargo, lo que en modo alguno
puede aceptarse es que dichas municipalidades provinciales se atribuyan a sí
mismas la competencia para declarar la inaplicabilidad de una norma de alcance
general en sus respectivas circunscripciones, so pretexto de que éstas
infringen
22. En definitiva, el Tribunal
Constitucional concluye que, al ordenar la inaplicación de normas de alcance
general en sus respectivas circunscripciones (vale decir,
23. En segundo lugar, es preciso también
acudir, para la resolución de la presente controversia, al análisis del principio de taxatividad
y cláusula de residualidad, como criterio
derivado del principio de unidad del Estado. En este temperamento, el Tribunal
Constitucional considera que la competencia
exclusiva que tienen las municipalidades provinciales en materia de
regulación de vehículos menores está referida únicamente a la circulación de dichos medios de
transporte, lo que consecuentemente les otorga competencias para otorgar licencias
de operación y licencias de conducir en sus respectivas
jurisdicciones. Esta, y no otra, es la conclusión que puede derivarse de una
lectura integral de las normas integrantes del bloque de constitucionalidad,
anteriormente glosadas.
24. Sin embargo, con el mismo énfasis
este Tribunal debe dejar claro que cuestiones tales como la inscripción administrativa de tales
vehículos, y como consecuencia de ello, la competencia para emitir tarjetas
de propiedad y placas de rodaje, no forman parten de la
aludida competencia exclusiva, en la
medida en que tales asuntos no guardan relación alguna con la ordenación del
transporte público en las comunas provinciales, que es lo que se deriva del
sentido de las normas integrantes del bloque de constitucionalidad. En
cualquier caso, es también claro para este Tribunal que el principio de taxatividad y residualidad en materia de competencias municipales,
conlleva asumir igualmente una interpretación taxativa de dichas competencias (más aún cuando éstas son
exclusivas), evitando en lo posible una lectura demasiado amplia que pueda
interferir en los asuntos propios del Gobierno Nacional.
25. En atención a lo expuesto, el
Tribunal Constitucional considera que las ordenanzas municipales cuestionadas
vulneran también el principio de taxatividad y cláusula de residualidad,
en los términos que han sido explicados previamente.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la
demanda; y en consecuencia, inconstitucionales las Ordenanzas Municipales N.os 004-2004-MPC
y 004-2005-MPC, expedidas por
Publíquese
y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI