PLENO JURISDICCIONAL
00010-2008-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Ministerio de
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de
Magistrados
presentes:
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º 00010-2008-PI/TC
PODER EJECUTIVO
En Lima (Arequipa), a los 27
días del mes de abril de 2010, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de
Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Mesía
Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto
Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de
voto del magistrado Calle Hayen, que se agrega.
Demanda
de Inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de
Tipo de proceso :
Proceso de
inconstitucionalidad.
Demandante :
Ministerio de
Norma sometida a control :
Derechos invocados : Lo establecido respecto a la
competencia de los Gobiernos Regionales (artículo 192º de
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de
Ordenanza Regional N.º 0017-2005-GORE-ICA, cuyo texto es el
siguiente:
Artículo
Primero.- Del Objeto de
Declara en EMERGENCIA al Sector Pesquería Artesanal, dentro del ámbito territorial del Gobierno Regional de Ica.
Créase
Artículo
Tercero.- De
- El Consejero
Regional de Pisco, quien la presidirá.
- El Gerente de
Desarrollo Económico del GORE - ICA
- El Director
Regional de
- Un representante
de
- Tambo de Mora
- Paracas
- Ocucaje y
- Marcona.
- Un representante
de
- Un representante de INRENA - Reserva Nacional de Paracas.
- Un representante
de
- Seis (6)
representantes de las Organizaciones Sociales de Pescadores Artesanales de
Artículo Cuarto.- De sus Atribuciones y Competencias
La causa petendi en que se sustenta el petitum radica en que si bien
En ese sentido, considera
que el referido Gobierno Regional, al emitir la citada ordenanza, ha excedido
las competencias que le han sido otorgadas a los gobiernos regionales, toda vez
que en los incisos 7) y 10) del artículo 195 de
Señala además que la
mencionada ordenanza contraviene lo dispuesto por
El Gobierno Regional de Ica
contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, por no
haber señalado la actora la norma constitucional expresa que se habría
infringido al haberse expedido
Asimismo, refiere que la
finalidad de la ordenanza cuestionada en el presente proceso es la de sentar un
precedente respecto de la problemática de la pesca artesanal en el ámbito
regional, en atención a la temática expuesta por los dirigentes de
organizaciones sociales de pescadores artesanales, y que por ello se declaró en
emergencia el sector pesquería artesanal dentro del ámbito territorial del
Gobierno Regional de Ica, así como se creó un comité multisectorial de solución
a la problemática de la pesca artesanal.
Refiere que en el caso
señalado no existe infracción contra la jerarquía normativa ni directa ni
indirectamente y, además, que el propósito de declarar en emergencia la pesca
artesanal no genera ningún tipo de incompatibilidad formal ni mucho menos
material con
V. FUNDAMENTOS
§ Delimitación del petitorio
1. De autos fluye que los argumentos del Ministerio demandante se
sintetizan en los siguientes cuestionamientos:
Ø
Dado que el Gobierno Regional de Ica, al emitir
Ø
Lo dispuesto por el Gobierno Regional de Ica se contrapone a lo
establecido por
2. Estando a ello, resulta necesario determinar si
§ Cuestiones previas
3. Si bien desde una perspectiva estrictamente formal, la demanda en
este proceso apela a los presupuestos del proceso de inconstitucionalidad –toda
vez que se trata de enjuiciar la supuesta inconstitucionalidad de
4. En efecto, el demandante alega que:
Ø
“(…) las competencias de los
gobiernos regionales están determinadas en el artículo 192º de
Ø
“(...) dependiendo del tipo
de materias que regulen, y particularmente de la clase de competencia de que se
trate (exclusiva, compartida o delegada), las Ordenanzas Regionales, además de
estar sometidas a
Ø
“(…) las ordenanzas
regionales no pueden transgredir principios, atribuciones y competencias
establecidas por el conjunto normativo de fuente constitucional; con lo cual,
el desarrollo legislativo regional queda limitado a un parámetro constitucional
y legal del cual emana su autonomía política, administrativa y económica.
(...)”.
Por su parte, el demandado indica que
Ø
“(…) [ la finalidad de
5.
Por ello resulta pertinente traer a colación lo prescrito por el artículo 110º del Código Procesal Constitucional, en el sentido que “[s]i el conflicto versare sobre una
competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal
declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.” Siendo
ello así, es pertinente, para la resolución de la presente demanda de
inconstitucionalidad, la aplicación del test
de la competencia, no sin antes precisar algunas cuestiones generales
atinentes al caso.
§ Competencia del Tribunal Constitucional para enjuiciar la
legitimidad constitucional de las ordenanzas regionales
6. Tal como lo dispone el inciso 1 del artículo 202º de
7. Tal facultad se concretiza a través del proceso de
inconstitucionalidad pues, de acuerdo con el inciso 4 del artículo 200 de
8. Así pues, si bien el proceso de inconstitucionalidad es un proceso
fundamentalmente objetivo, esto es, un proceso en el cual se realiza un juicio
de compatibilidad abstracta entre
9. Por ende, no puede soslayarse que aun cuando el control abstracto
de las normas tiene una finalidad inmediata, como es la de salvaguardar el
principio de supremacía jurídica de
§ Delimitación de las competencias entre el Gobierno Nacional y el
Gobierno Regional respecto de la regulación en materia pesquera
10.
Conforme al artículo 67º de nuestra Ley Fundamental, “(e)l Estado determina la política nacional del ambiente” y “(p)romueve el uso sostenible de sus
recursos naturales”, mientras que de acuerdo al artículo 66º de nuestra
Constitución,“(l)os recursos naturales,
renovables y no renovables, son patrimonio de
11.
Asimismo, de conformidad con el artículo 191º de nuestra Carta Magna, “(l)os gobiernos regionales tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia” y de
acuerdo con artículo 192º de
12.
Por su parte, el inciso 7) del artículo 192º de nuestra Carta Magna,
prescribe que los Gobiernos Regionales son competentes para, entre otros
asuntos, “promover y regular actividades
y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud
y medio ambiente, conforme a ley.”
13.
En esa línea, el literal “d” del artículo 36º de
14.
Mientras que de acuerdo con el literal “n” del artículo 35º de
15.
A su vez, el inciso 8 del artículo 8º de dicha ley, entiende por sostenibilidad al principio rector de las políticas y de la
gestión regional que consiste en “la
búsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos
naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio
ambiente y la protección de la biodiversidad.”
16.
Ahora bien, dichas competencias han sido complementadas por la citada
ley, en la medida que de conformidad con los literales a), c), i) y j) del
artículo 52º de
a)
Formular, aprobar, ejecutar,
evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia
pesquera y producción acuícola de la región.
(…)
c)
Desarrollar acciones de
vigilancias y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su
jurisdicción.
(…)
i)
Velar y exigir el adecuado
cumplimiento de las normas técnicas en materia de pesquería. Dictar las medidas
correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
j)
Vigilar el estricto
cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad
dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar
de acuerdo con los dispositivos vigentes.
(…).
17.
Mientras que, conforme al artículo 26.1 de
a) Diseño de políticas nacionales y sectoriales.
b) Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
c) Relaciones Exteriores.
d) Orden Interno, policía nacional, de fronteras y de
prevención de delitos.
e) Justicia.
f) Moneda, Banca y Seguros.
g) Tributación y endeudamiento público nacional.
h) Régimen de Comercio y aranceles.
i) Regulación y gestión de la marina mercante y la
aviación comercial.
j) Regulación de los servicios públicos de su
responsabilidad.
k) Regulación y gestión de
l) Otras que señale la ley, conforme a
18.
Por su parte, el artículo
9º de
19.
Por tanto, y como se desprende
de las normas glosadas, se trata de una competencia compartida por ambos
niveles de gobierno, razón por la cual resulta necesaria la coordinación y
cooperación entre ambos.
§ La autonomía regional y
la descentralización
20.
En primer lugar, debe precisarse que si bien
21.
Y es que la autonomía, tal
como ha sido desarrollada por este Tribunal Constitucional en
22.
No obstante lo expuesto, este Tribunal Constitucional
estima pertinente dejar también claramente establecido que autonomía en modo
alguno debe confundirse con autarquía, toda vez que desde el mismo momento en
que aquélla viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse
con pleno respeto de éste. De ahí que las competencias
previstas en el artículo 192º no pueden llevar a obstaculizar o poner en una
situación de detrimento tanto las competencias del Gobierno Nacional como las
de otros Gobiernos Regionales.
23.
Sin embargo,
ello no quiere decir que el desarrollo y ejercicio de cada una de éstas pueda
realizarse, siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad de autonomía.
Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con
su ejercicio se persigue, toda vez que en ocasiones tales competencias son
compartidas, aunque respetando el contenido esencial de cada autonomía, por lo
que se encuentra proscrita toda restricción injustificada o irrazonable.
24.
Y es que, tal como en su momento ha sido desarrollado por este
Tribunal Constitucional, la descentralización debe ser entendida como una
situación “en la que la adscripción de la
ejecución de los fines públicos se otorga principalmente a personas jurídicas
distintas del Estado, y en este caso favoreciendo la participación de la
colectividad en el poder público como modo de reestructuración de competencias
realizada a favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos”[1].
§ Análisis del caso en
concreto: Aplicación del test de competencia
25.
Como se ha señalado supra, la resolución de la presente
controversia hace necesaria la aplicación del test de competencia, por lo que deberá tenerse en consideración sus
principios y cláusulas en la medida que resulten pertinentes, como paso previo
a la resolución del caso de autos.
26.
De acuerdo con lo
desarrollado en
A) Principio de
unidad.– De acuerdo con este principio, el Estado peruano es unitario y
descentralizado (artículo 43º de
Así
pues, la garantía institucional de la autonomía regional no puede
contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del Estado, porque si
bien éste da vida a sub-ordenamientos que resultan necesarios para obtener la
integración política de las comunidades locales en el Estado, estos no deben
encontrarse en contraposición con el ordenamiento general.
Principio de cooperación, y
lealtad nacional y regional.– Este principio implica que el carácter descentralizado del Estado
peruano no es incompatible con la configuración de Estado unitario, toda vez
que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente
delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política, económica y
administrativa, su ejercicio debe realizarse dentro del marco constitucional y
legal que regula el reparto competencial de los Gobiernos Regionales y
Municipales, por lo que de este principio se derivan, a su vez, deberes
concretos para ambos.
Así,
mientras el Gobierno Nacional debe cumplir el principio de lealtad regional y, por consiguiente, cooperar y
colaborar con los Gobiernos Regionales, estos deben observar el principio de lealtad nacional, en la
medida en que no pueden afectar a través de sus actos normativos fin estatal
alguno, por lo que no pueden dictar normas que se encuentren en contradicción
con los intereses nacionales que se derivan de
Por
consiguiente, la consagración de la autonomía regional no debe ser entendida
como un modo de favorecer tendencias centrífugas o particularistas, sino como
un elemento básico en el proceso de descentralización que se viene
implementando, el mismo que tiene por objetivo fundamental el desarrollo
integral del país.
Principio de taxatividad y cláusula de residualidad.– Si bien es cierto que dicha cláusula no está
expresamente reconocida en
Sin perjuicio de lo expuesto, resulta
pertinente advertir, conforme ha sido desarrollado supra, que en el presente caso ambos niveles de gobierno ostentan
competencias compartidas.
27. B) Principio de competencia. – Dicho
principio se encuentra estructurado por
los principios de distribución de competencias, el bloque de
constitucionalidad de las ordenanzas regionales y la integración de otras
normas en dicho bloque.
¤
Distribución de competencias.– En el Estado unitario y
descentralizado regional, la potestad normativa está distribuida entre órganos
nacionales, regionales y locales, de modo que la autonomía político-normativa
de los Gobiernos Regionales conlleva la facultad de crear Derecho, y no sólo de
ejecutarlo. En razón de ello, el Estado debe concebirse como un ente “unitario
y descentralizado”, esto es, como aquel en el que la descentralización, al
alcanzar una manifestación político-normativa, fundada en el principio
constitucional de la autonomía prevista en los artículos 191º y 194º de
Ahora bien, la creación de
Gobiernos Regionales con competencias normativas comporta la introducción de
tantos subsistemas normativos como Gobiernos Regionales existan al interior del
ordenamiento jurídico peruano, pero su articulación no puede efectuarse
exclusivamente bajo los alcances del principio de jerarquía, sino conforme al
principio de competencia.
En efecto, dado que las
ordenanzas regionales son normas con rango de ley (artículo 200.4 de
Consecuentemente, “(...) así como las leyes
regionales no pueden disciplinar materias propias del Estado, tampoco el Estado
puede regular, a través de sus leyes, materias propias de las Regiones (...)”[2].
Es por ello que, si bien los Gobiernos Regionales
poseen autonomía, no puede olvidarse que estos forman parte de un ordenamiento
presidido por
Por ello, tanto el Gobierno Nacional como el Gobierno Regional de Ica
deben emprender, dentro del régimen jurídico de la descentralización, acciones
dentro del marco de sus competencias exclusivas y compartidas tendientes al
desarrollo integral de la región, ya que, como se ha determinado en el presente
caso, ambos ostentan competencia para
regular el régimen jurídico relativo a la pesca.
¤
El bloque de
constitucionalidad de las ordenanzas regionales.– En el bloque de
constitucionalidad de las ordenanzas regionales cuentan tanto las leyes
orgánicas que desarrollan el régimen constitucional de los Gobiernos
Regionales, como también aquellas otras leyes que tengan relación con esta
materia.
®
La integración en el bloque
de las leyes orgánicas– Las leyes orgánicas encargadas de determinar las competencias de los
Gobiernos Regionales son
De este modo, la validez de
las ordenanzas regionales se
encuentra sujeta al respeto del marco normativo establecido en ambas leyes
orgánicas, por lo que forman parte del parámetro de control en la presente
causa.
® La integración en el bloque
de otras normas legales.– Lo anterior no significa que allí se agoten las normas que pueden
conformar el bloque de constitucionalidad. La apertura de éste a otras normas,
sean éstas leyes orgánicas o simples leyes estatales o decretos legislativos,
depende del tipo de materias que hayan sido reguladas por una ordenanza
regional y, particularmente, de la clase de competencia (exclusiva, compartida
o delegable) de que se trate.
Existe, por tanto, un
parámetro “natural” de control de constitucionalidad de las ordenanzas
regionales, que se encuentra integrado por
28.
C) Principio del efecto útil y
poderes implícitos.– A juicio del Tribunal, cada vez que una norma
(constitucional o legal) confiere una competencia a los Gobiernos Regionales,
debe entenderse que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los Gobiernos Regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.
Para ello, se pretende flexibilizar la rigidez del
principio de taxatividad, de modo que la predeterminación difusa en torno a los
alcances de una competencia por la ley orgánica o
Así, el principio de
taxatividad de competencias no resulta incompatible con el reconocimiento de
que los Gobiernos Regionales también pueden realizar aquellas competencias
reglamentarias no previstas legal ni constitucionalmente, pero que sin embargo
son consustanciales al ejercicio de las previstas expresamente (poderes
implícitos), o constituyan una directa manifestación y exteriorización de los
principios que rigen a los Gobiernos Regionales dentro de un Estado unitario y
descentralizado.
29.
D) Principio de progresividad en
la asignación de competencias y transferencia de recursos.– El proceso de
descentralización del poder estatal mediante el establecimiento de las regiones
y sus Gobiernos Regionales no es un acto acabado o definitivo, pues se realiza
por etapas, conforme lo dispone el artículo 188º de
En consecuencia, la
asignación de competencias a los Gobiernos Regionales, así como la de sus
recursos, es un proceso abierto que
30.
En ese orden de ideas y consideraciones, y contrariamente a lo argumentado por el demandante,
el Tribunal Constitucional estima que la declaración de emergencia del sector
pesquería artesanal dentro del ámbito territorial del Gobierno Regional de Ica, no
transgrede ni excede las competencias de la demandada.
31.
De otro lado, y con relación
a que la mencionada Ordenanza Regional dispone, en su artículo segundo, la
creación de la “Comisión Multisectorial de solución a la problemática de la
pesca artesanal de la región Ica”, dicha ordenanza también establece, en su
artículo cuarto que: “
32.
Cabe precisar además que en cumplimiento de lo señalado en
el Decreto Supremo N.º 038-2004-PCM se aprueba el Plan Anual de Transferencia
de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2004.
Mediante dicho Decreto Supremo, se da inicio a la transferencia de funciones
específicas para el ejercicio de las competencias compartidas a los gobiernos
regionales y locales, al establecer que el Ministerio de
a.
Pesquería
Las funciones a transferir en
materia pesquera, conforme al texto del artículo 52 de
a.
Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir,
controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y producción
acuícola de la región (…).
b.
Administrar, supervisar y fiscalizar la gestión de
actividades y servicios pesqueros bajo su jurisdicción.
Respecto a esta función, en el año 2004 se transferirá la facultad para administrar, supervisar y fiscalizar la gestión de actividades y servicios pesqueros de Pesca Artesanal bajo su jurisdicción.
c.
Desarrollar acciones de vigilancia y control para
garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción.
(…)
i. Velar y exigir el adecuado cumplimiento de
las normas técnicas en materia de pesquería. Dictar las medidas correctivas y
sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
33.
En tal sentido, la creación de la “Comisión
Multisectorial de solución a la problemática de la pesca artesanal de la región
Ica” a través de
34.
En consecuencia, este Tribunal Constitucional estima que el citado
Gobierno Regional no ha excedido las competencias que le han sido otorgadas por
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere
Declarar INFUNDADA
la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA
RAMÍREZ
LANDA
ARROYO
BEAUMONT
CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO
CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º 00010-2008-PI/TC
LIMA
MINISTERIO DE LA
PRODUCCIÓN
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO CALLE
HAYEN
Con el debido respeto que merece la opinión de mis
colegas, suscribo este fundamento de voto, pues si bien coincido con los
fundamentos y el fallo de la sentencia, también lo es que, a mi juicio, es
necesario realizar las presiones siguientes:
1.
El presente proceso tiene por objeto enjuiciar la constitucionalidad de
A juicio de la demandante, el Gobierno Regional
emplazado excedió su esfera competencial e invadió la competencia asignada por
2. En la
sentencia se analiza el bloque de
constitucionalidad conformado por
Se señala, asimismo, que en una
competencia compartida se le encarga a dos o más niveles de gobierno la
regulación de una materia; se trata esta competencia entonces del ámbito de la
realidad sobre el cual recaerá la facultad normativa conjunta de ambos niveles
de gobierno, pero asignándose a cada uno de ellos una función constitucional
específica. Por ejemplo, mientras que al Gobierno Nacional se le suele encargar
la función de planificación de la política sobre un determinado sector, a los
Gobiernos Regionales y Locales les corresponde la ejecución de tal política,
debiendo además fiscalizar su cumplimiento.
Asimismo, se determina que en el presente caso
se está ante una competencia compartida, indicándose que del contenido
de la ordenanza impugnada se advierte que ésta no necesariamente deviene en
inconstitucional, si es que es interpretada de conformidad con
Finalmente, se subraya que
3. Como he señalado, comparto lo
fundamentos expuestos precedentemente; empero, considero necesario subrayar que
a la fecha de expedirse la presente sentencia, no ha sido materia de evaluación
constitucional medida técnica o administrativa alguna, en concreto, propuesta,
sugerida o ejecutada por la mencionada Comisión Multisectorial de solución a la
problemática de
Por
estas consideraciones adicionales mi voto es por que se declare INFUNDADA la demanda.
Sr.
CALLE HAYEN