RAZÓN DE RELATORÍA
En el proceso de
inconstitucionalidad de autos no se ha logrado conseguir 5 votos conformes
(como lo prevé el artículo 5º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) para
declarar la inconstitucionalidad de la ordenanza municipal impugnada. Por tal
razón, como lo contempla el mismo artículo 5º de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional, así como el artículo 10º del Reglamento Normativo del
Tribunal Constitucional, se procede a declarar INFUNDADAS las demandas.
No obstante, se cumple con acompañar los votos emitidos por los
magistrados en la resolución del proceso, para dejar constancia del debate
producido en la dilucidación de la controversia.
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, al
primer día del mes de diciembre de 2010, reunido el Tribunal Constitucional en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Beaumont
Callirgos, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz, Álvarez Miranda y Urviola
Hani, pronuncia la siguiente sentencia,
I. ASUNTO
Procesos de Inconstitucionalidad
interpuestos por la
Municipalidad Provincial de Caylloma,
Arequipa, representada por su alcalde, don Jorge Modesto Cueva Tejada; y, por
1,140 ciudadanos que representan el uno por ciento de los ciudadanos del
Distrito de Majes, Provincia de Caylloma, Arequipa,
contra la
Ordenanza Municipal N.º 025-2008-MDM
emitida por la
Municipalidad Distrital de Majes,
por vulnerar la competencia exclusiva de la Municipalidad Provincial
de Caylloma.
II. DATOS GENERALES
Tipo de
proceso
: Proceso de Inconstitucionalidad
Demandantes
: Alcalde de la
Municipalidad Provincial de Caylloma
y 1,140 ciudadanos del Distrito de Majes
Norma sometida a
control
: La Ordenanza
Municipal N.º 025-2008-MDM
Derechos
invocados
: La competencia exclusiva de las Municipalidades Provinciales como Órganos de
Gobiernos Locales (artículo 195.6º de la Constitución y artículo 79º de la Ley Orgánica de
Municipalidades).
Petitorio
: Se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal N.º 025-2008-MDM, su fecha 23 de septiembre
de 2008, publicada el 29 de septiembre de 2008.
III. NORMA SUJETA A CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD
Ordenanza Municipal N.º
025-2008-MDM, de fecha 23 de septiembre de 2008, y publicada el día 29
del mismo mes y año en el diario “La República”, emitida por la Municipalidad Distrital de Majes, que dispone la
creación del Programa Municipal de Vivienda “Gral. Juan Velasco Alvarado” y
establece las disposiciones relacionadas con los procesos para el diagnóstico,
saneamiento, administración y disposición de bienes inmuebles de su propiedad,
en aplicación de la Ley N.º 28099.
IV. ANTECEDENTES
1. Argumentos de la demanda
(Expediente N.º 00010-2009-PI/TC)
El Alcalde de la Municipalidad Provincial
de Caylloma, Arequipa, plantea la demanda de
inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal N.º 025-2008-MDM emitida por la Municipalidad Distrital de Majes, de creación del
Programa Municipal de Vivienda “Gral. Juan Velasco Alvarado” y de los procesos
para diagnóstico, saneamiento, administración y disposición de bienes inmuebles
de propiedad de la
Municipalidad Distrital de Majes,
en aplicación de la Ley N.º 28099.
Manifiesta que
la cuestionada ordenanza contraviene el artículo 195.6º de la Constitución, que
establece que los Gobiernos Locales son competentes para planificar el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación,
urbanismo y el acondicionamiento territorial, en concordancia con el artículo
79º de la Ley Orgánica
de Municipalidades, en tanto su numeral 1º –y en particular los acápites 1.1,
1.2, 1.4.2 y 1.6– dispone cuáles son las funciones específicas exclusivas de
las municipalidades provinciales, entre ellas, la de aprobar el Plan de
Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas
urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad
por riesgos naturales, las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental.
Sostiene que
al expedirse la impugnada ordenanza, la Municipalidad Distrital de Majes se ha excedido en las
funciones y facultades que la
Ley Orgánica de Municipalidades le otorga; que se vulnera el
artículo 51º de la Constitución –que establece la jerarquía del ordenamiento
jurídico nacional– porque se ha atribuido
competencias y funciones específicas y exclusivas en materia de
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, propias de la Municipalidad Provincial;
y que al aprobar el Programa Municipal de Vivienda, refiriendo ser propietaria
y tener facultades de formalización, se contradice al establecer que suscribirá
convenios de cooperación interinstitucional con las entidades especializadas
como COFOPRI para efectos de la titulación, con lo cual se convierte en mesa de
partes para quedarse con lo que recaude por dicho trámite, cuando COFOPRI no
cobra por ello (sic).
Expresa que
disponer que la cuestionada ordenanza prevalece respecto de otras normas
urbanísticas dentro de la jurisdicción de Majes es contrario a la ley, ya que
tiene un contenido encubierto al referirse al proceso de formalización de la
propiedad inmueble sin haber aprobado el Plan Urbano de Majes vigente, que
constituye el principal instrumento técnico normativo urbanístico que rige y
orienta el desarrollo urbano del distrito, además de que no dispone que se
remita dicho Plan Urbano a la Municipalidad Provincial
de Caylloma para su registro e inclusión dentro del
Plan Urbano Provincial (sic), con lo que se está afectando el bloque de
constitucionalidad.
Refiere que se
transgreden, además, los artículos 73º, 75º, 79.1.1º,
79.1.2º, 79.1.3º, 79.3.1º, 151º, 152º, 154º y 161º de la Ley Orgánica de
Municipalidades que establece las funciones específicas y exclusivas que
corresponden a las Municipalidades Provinciales, por lo que deben dilucidarse
las competencias en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo
urbano establecidas en la ley, pues el Plan Urbano de la Comuna Distrital
queda supeditado al Plan de Desarrollo Urbano aprobado por la Comuna Provincial. De
manera que la emplazada, al ejercer la atribución prevista en el artículo
79.4.1º de la Ley
Orgánica de Municiplidades, no
puede desconocer el mandato constitucional ni contravenir los artículos 3º y
79.1.2º de la precitada ley orgánica.
En
consecuencia, alega que si bien la emplazada ha actuado formalmente al emitir
una ordenanza como la impugnada, esto es, dentro de los parámetros previstos
por la Constitución y la
Ley Orgánica de Municipalidades, pues se encuentra facultada
para ello, sin embargo, no ocurre lo mismo en cuanto a su contenido, ya que al
disponer su artículo 1º un programa municipal de vivienda, se afecta el
contenido del artículo 3º de la
Ley Orgánica de Municipalidades, que establece que las comunas
provinciales ejercen jurisdicción sobre el territorio de la respectiva
provincia; caso contrario, no tendría jurisdicción sobre el territorio de la Municipalidad Distrital de Majes, pues el Plan Urbano
aprobado por la entidad provincial no sería vinculante para la distrital.
2. Contestación de la demanda
(Expediente N.º 00010-2009-PI/TC)
El Alcalde de la Municipalidad Distrital de Majes contesta la demanda
señalando que el artículo 195.6º de la Constitución establece las competencias
de los Gobiernos Locales de manera general, no siendo de exclusividad de las
Municipalidades Provinciales, y que la normatividad sobre las competencias de
los Gobiernos Locales tienen su desarrollo en la Ley N.º
27972, Orgánica de Municipalidades. Expresa que lo mismo ocurre con el artículo
73º de la Ley N.º 27972, que regula de manera general las
competencias y funciones específicas de las municipalidades.
Sostiene que
la cuestionada ordenanza regula la administración y disposición de los bienes inmuebles
de su propiedad, que recibió en transferencia de parte del Estado peruano en
méritos de las Leyes N.os 28099, 28466 y
28630, predios identificados a través de las Resoluciones N.os
130-2006/SBN-JAD, 087-2004/SBN-GO-JAD y 088-2004/SBN-GO-JAD emitidas por la
Superintendencia de Bienes Nacionales, y expedidas al amparo de la Resolución Municipal N.º
030-94-MPC/CH que otorga a dichos predios la calidad de urbanos y de expansión
urbana. Por tanto, puede realizar las acciones necesarias para la transferencia
de sus inmuebles conforme a ley. Agrega que, además, la impugnada ordenanza
crea un programa municipal de vivienda a fin de promover la formalización,
titulación y construcción formal de viviendas, el cual se realizará conforme al
numeral 2.2 del artículo 79º de la
Ley N.º 27972, función que no es exclusiva de la Municipalidad Provincial
de Caylloma, sino que es compartida.
Expresa que
los invocados numerales 1.1, 1.2, 1.4.2 y 1.6 del artículo 79º de la Ley N.º 27972 no regulan
el saneamiento legal de predios, sino que establecen algunas funciones
específicas de las comunas provinciales para la elaboración de los planes de
acondicionamiento territorial de los predios que conforman su provincia; que la
facultad de saneamiento corresponde a cada municipalidad, distrital
o provincial, según los supuestos de ley; y que Cofopri
solo actúa como órgano técnico de asesoramiento de los gobiernos locales, sean
provinciales o distritales, en temas de saneamiento
predial.
Añade que la
demandante interpreta erróneamente las normas vigentes, asumiendo que las
comunas provinciales pueden ejercer derechos sobre la propiedad de las comunas distritales, cuando lo cierto es que el artículo 196º de la
Constitución dispone que son bienes de las municipalidades los inmuebles de su
propiedad, los cuáles serán administrados conforme a ley, según lo manda el
artículo 195.3º de la Constitución.
Refiere que
ningún artículo de la ordenanza cuestionada transgrede
las facultades de la comuna provincial, pues no aprueba ningún instrumento cuya
elaboración y aprobación sea de su exclusiva competencia, siendo falso su
argumento, ya que sólo regula la forma de administración y disposición de los
bienes de su propiedad. Agrega que también es falso que Cofopri
será el encargado de la titulación de los predios a ser transferidos por la
municipalidad para la implementación de los programas de vivienda, pues la
propia ordenanza dispone que ello se realizará de acuerdo a las normas sobre
transferencia de la propiedad establecidas en la Ley Orgánica de
Municipalidades y la Ley
General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su
reglamento, habiendo la recurrente transcrito de
manera incompleta el numeral 10) del artículo 4º para inducir a error.
Manifiesta que
el programa de vivienda ha sido regulado en función al Plan Nacional de
Vivienda aprobado mediante Decreto Supremo N.º
005-2006-VIVIENDA, y que el acápite 2.6.1 establece, precisamente, que los
predios de propiedad de los gobiernos locales (sin distinguir entre
provinciales o distritales) podrán servir para
solventar Programas de Vivienda Municipal, lo cual no contraviene el numeral
2.2º del artículo 79º de la
Ley Orgánica de Municipalidades.
Afirma que no
es verdad que no haya aprobado el Plan Urbano Distrital,
pues éste fue aprobado mediante la Ordenanza Municipal N.º
023-2006-MDM, ratificado por la Ordenanza Municipal N.º
024-2008-MDM, el cual fue remitido a la Municipalidad Provincial
de Caylloma el 12 de agosto de 2008 mediante Oficio
N.º 434-2008-A/MDM a fin de que sea integrado al Plan de Desarrollo Urbano
Provincial, no siendo necesario para su vigencia su aprobación por parte de la
demandante comuna provincial. Por el contrario, es la comuna provincial la que
no ha emitido el Plan de Desarrollo Urbano Provincial, a pesar de que ésta si
remitió el plan de su distrito, debiendo recordarse que conforme al artículo
10º del Decreto Supremo N.º 027-2003-VIVIENDA,
corresponde a las municipalidades provinciales la formulación y aprobación del
Plan de Desarrollo Urbano, evaluando las iniciativas que presenten las
Municipalidades Distritales de su jurisdicción.
Concluye
manifestando que el hecho que haya emitido una ordenanza que apruebe la
constitución de un Programa de Vivienda no afecta la jurisdicción ni
competencias de la
Municipalidad Provincial de Caylloma,
pues no tiene competencia sobre la propiedad de la comuna distrital,
ni mucho menos puede establecer criterios para su disposición, pues de ser así
se violarían los artículos 55º y 56º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, y que lo que se pretende es impedir la administración y
transferencia de la propiedad municipal.
3. Argumentos de la demanda
(Expediente N.º 00011-2009-PI/TC)
El uno por ciento de los ciudadanos del Distrito de Majes, Provincia de Caylloma, Arequipa, plantea la demanda de
inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal N.º
025-2008-MDM emitida por la Municipalidad Distrital
de Majes, y manifiestan que el artículo 79º de la Ley Orgánica de
Municipalidades otorga facultades de competencia exclusiva a las
municipalidades provinciales para aprobar el plan de desarrollo urbano,
el esquema de zonificación en áreas urbanas, el diseño y promoción de la
ejecución de programas municipales de vivienda para las familias de bajos
recursos, y sin embargo, la municipalidad emplazada expidió la ordenanza, no
habiéndose realizado consulta ni a las asociaciones ni a los vecinos.
Sostienen que
el artículo II del Título Preliminar de la ordenanza se contradice con la
quinta disposición final de la misma ordenanza, ya que los terrenos urbanos no
son de propiedad exclusiva de la municipalidad de Majes; que el artículo VII
del Título Preliminar contradice el inciso 3) del artículo 139 de la
Constitución, en lo que respecta al debido proceso y la tutela judicial
efectiva; que el artículo 15.1.c, referido a la venta directa contradice la
norma de competencia nacional de la ley de COFOPRI; que pese a lo dispuesto en
el artículo 15.2, la propia ordenanza, a través del artículo 15.5 otorga mejor
derecho a quien pague más, discriminando a los posesionarios,
y afectando el derecho de igualdad ante la ley; que el artículo 15.3 de la
ordenanza también resulta inconstitucional, toda vez que los precios de
tasación son fijados por el Ministerio de Vivienda y no por el valor comercial,
lo cual afecta el debido proceso; y que la comisión especial de titulación y
formalización de la
Municipalidad Distrital de Majes no
tiene competencia municipal para hacer tasación para programas municipales de
vivienda.
Refieren que
la ordenanza se ha expedido sin hacer consulta popular; que la Municipalidad Provincial
de Caylloma ha firmado convenio con COFOPRI así como
la municipalidad distrital, y a pesar de su
existencia se ha emitido la ordenanza municipal cuestionada. Agregan que se presenta
una duplicidad de procesos, pues la entidad encargada es Cofopri,
y en la ordenanza no se dice nada de ello. Añaden que al haber gran cantidad de
terrenos, en los que no se ha hecho ninguna mejora ni saneamiento legal, se
pretende vender a precio comercial, tasado por la municipalidad mediante su
comisión, vendiéndolos por subasta pública. Concluyen que la ordenanza aparenta
ser un programa municipal de vivienda pero se confunde con la pretensión de
vender los terrenos urbanos de la municipalidad como si fueran de propiedad
privada.
4. Contestación de la demanda
(Expediente N.º 00011-2009-PI/TC)
El Alcalde de la
Municipalidad Distrital de Majes
contesta la demanda señalando que las Ordenanzas Municipales no se encuentran
sujetas a consulta popular; que la ordenanza impugnada ha cumplido con el
proceso de formación, promulgación y publicación, conforme a los artículos
107º, 108º y 109º de la Constitución y los artículos 40º y 44º de la Ley Orgánica de
Municipalidades; y que su aprobación proviene de un acuerdo de Consejo.
Sostiene que
mediante la
Ordenanza Municipal N.º 023-2006-MDM
del 31 de octubre del 2006 se aprobó el plan urbano distrital
de Majes 2006-2010, la cual fue ratificada el 5 de agosto del 2008 mediante la Ordenanza Municipal N.º
024-2008-MDM, todo lo cual fue remitido mediante el Oficio N.º 434-2008-A/MDM a
la
Municipalidad Provincial de Caylloma,
poniendo en su conocimiento el Plan Urbano Distrital
de Majes 2006-2010. Sin embargo, la Municipalidad Provincial
de Caylloma no ha realizado el que le corresponde.
Expresa que la Ley Orgánica de
Municipalidades establece claramente funciones compartidas con las
municipalidades distritales, como ejecutar
directamente o proveer la ejecución de las obras de infraestructura urbana o
rural que sean indispensables para el desenvolvimiento de la vida del
vecindario, la producción, el comercio, transporte y comunicación en
coordinación con la municipalidad provincial.
Indica que en
la práctica, el otorgamiento–adjudicación de terrenos
se ha sujetado al procedimiento regular, preservando la garantía de la revisión
tanto en vía administrativa como judicial y/o constitucional, ya que el
espíritu del título preliminar de la ordenanza es que los procesos de
adjudicación se arreglen a ley, y que los procesos de otorgamiento han sido
transparentes y públicos y no se puede evitar la garantía de revisión tanto en
la vía administrativa como la judicial.
Manifiesta que
los actos que realizan los gobiernos locales respecto de los bienes de su
propiedad, así como los de dominio público que se encuentran bajo su
administración, se ejecutan conforme a la Ley Orgánica de
Municipalidades, y que el artículo 36º del Decreto Supremo N.º
007-2008-VIVIENDA, señala cuáles son los procedimientos a efectos de realizarse
la valoración de los predios, mientras que su artículo 78º hace referencia a la
venta directa.
Expresa que la
ordenanza regula predios que fueron transferidos en calidad de propiedad por el
Estado Peruano a través de las Leyes N.os
28099, 28466 y 28630, y que los predios han sido identificados a través de la Resolución N.º
130-2006/SBN-GO-JAD, mediante la que se transfirieron 31 predios; la Resolución N.º
087-2004/SBN-GO-JAD, mediante la que se transfirieron 333 predios; y, la Resolución N.º
088-2004/SBN-GO-JAD, por la que se transfirieron 137 predios. En tal sentido,
agrega que todas las resoluciones han sido expedidas por la propia Superintendencia
de Bienes Nacionales, razón por la que la Municipalidad Distrital de Majes ha tenido a bien crear
el mecanismo legal para poder disponer de los bienes de su propiedad mediante
la cuestionada ordenanza.
Añade que el
Congreso, con fecha 8 de noviembre del 2003, publicó en el diario oficial El
Peruano la Ley N.º
28099 que revierte al dominio del Estado un predio determinado, y ordenó
adjudicarlo en propiedad y a título gratuito a favor de la Municipalidad de
Majes, y cuya finalidad era destinarlo a fines de desarrollo urbano;
entendiendo por urbano a las áreas urbanas y de expansión urbana en mérito a la Resolución Municipal N.º
030-94-MPC/CH del 28 de enero de 1994.
Precisa que se
debe entender como bienes estatales los bienes muebles e inmuebles de dominio
privado y público que tienen como titular al Estado o a una entidad pública,
independientemente del nivel de gobierno, según lo determina la Ley N.º 29151, Ley General
del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
Concluye en
que la Ordenanza N.º 025-2008-MDM, en su artículo 1º regula
la creación de un Programa Municipal de Vivienda, cuyo objeto es promover la
formalización, titulación y construcción de viviendas en el distrito de Majes,
a fin de lograr el saneamiento técnico legal de la propiedad municipal para la
transferencia de propiedad a terceros y la promoción de la organización de la
demanda de vivienda.
FUNDAMENTOS
1.
En el decurso resolutivo de este proceso los magistrados participantes,
luego de analizar los alegatos, han formulado sus votos, los que, hecho el
conteo y previa a la instancia de emisión de sentencia, han dado como resultado
que no se ha conseguido cinco votos conformes para declarar la
inconstitucionalidad de la ordenanza municipal impugnada, como lo contempla el
artículo 5º de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional.
2.
Estando a ello, y en rigurosa sujeción a lo que prescribe los artículos 5º de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional, y 10º del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional, este Colegiado procede a declarar infundadas las demandas
acumuladas en el proceso de inconstitucionalidad de autos.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADAS las demandas
de inconstitucionalidad presentadas.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
VOTO DE LOS MAGISTRADOS MESÍA RAMÍREZ, VERGARA
GOTELLI, ETO CRUZ Y URVIOLA HANI
Con el debido respeto por la posición asumida
por nuestros colegas, en el presente caso discrepamos de ella por las razones
que a continuación pasamos a exponer.
§1. Delimitación de la controversia
1.
El objeto de la
presente demanda consiste en que el Tribunal Constitucional declare la
inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal N.º
025-2008-MDM emitida por la Municipalidad Distrital
de Majes, publicada el 29 de septiembre de 2008, la misma que crea el Programa
Municipal de Vivienda “Gral. Juan Velasco Alvarado” y los procesos para
diagnóstico, saneamiento, administración y disposición de bienes inmuebles de
propiedad de la
aludida Municipalidad, en aplicación de la Ley N.º
28099.
2.
Los demandantes aducen,
en sus respectivas demandas, que la cuestionada norma contraviene, de un lado,
el artículo 195º, inciso 6 de la Constitución, que señala que los Gobiernos
Locales son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, incluyendo la zonificación, el urbanismo y el
acondicionamiento territorial; y del otro, el artículo 79º, inciso 1 de la Ley N.º 27972 - Ley
Orgánica de Municipalidades, que dispone cuáles son las funciones específicas
exclusivas de las municipalidades provinciales, entre ellas, la de aprobar el
Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial. Sustentan estas
afectaciones en el hecho de que la cuestionada Ordenanza
haya creado un proceso de formalización de la propiedad inmueble, sin haber
aprobado el Plan Urbano de Majes vigente, ni haber dispuesto que dicho Plan
Urbano sea remitido a la Municipalidad Provincial para su correspondiente
registro.
3.
Por su parte, el
Alcalde de la
Municipalidad Distrital de Majes
refiere, en su contestación a la demanda, que la norma impugnada regula la
administración y disposición de los bienes inmuebles de propiedad del referido
municipio, que recibió en transferencia de parte del Estado en virtud de las
Leyes N.os 28099, 28466 y 28630, por lo
cual tiene pleno sentido que dicha comuna realice las acciones necesarias para
la transferencia de tales inmuebles conforme a ley. Aunado a ello, indica que
la competencia para crear programas municipales de vivienda no es una
competencia exclusiva de la municipalidades provinciales, sino que es
compartida, y que en consonancia con ello, cumplió con remitir oportunamente el
Plan Urbano Distrital de su comuna a la Municipalidad Provincial
de Caylloma, el 12 de agosto de 2008, mediante Oficio
N.º 434-2008-A/MDM, a fin de que sea integrado al Plan de Desarrollo Urbano
Provincial, el cual, sin embargo, no ha sido emitido a la fecha.
§2. Las competencias compartidas en materia de
creación de programas de vivienda, y la necesidad de coordinación entre las
municipalidades involucradas
4.
De manera preliminar a
la dilucidación de la presente controversia, debe destacarse que la discusión
de autos, si bien ha sido planteada en el contexto de un proceso de
inconstitucionalidad, versa en el fondo sobre una competencia expresada en una
norma con rango de ley –vale decir, la cuestionada Ordenanza–, con
lo cual resulta necesario que, como un paso previo a cualquier consideración,
se determine a qué entidad específica le corresponde la titularidad de la
competencia controvertida.
5.
A tal efecto es preciso
anotar que de conformidad con el artículo 79º del Código Procesal
Constitucional, al momento de apreciar la validez constitucional de las normas
impugnadas, el Tribunal Constitucional tiene el deber de considerar, además de
las normas constitucionales, “las leyes que, dentro del marco
constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las
atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos
fundamentales de la persona” (énfasis agregado).
En tal sentido, corresponde precisar
que tanto la Ley N.º 27972 - Ley Orgánica de
Municipalidades, así como la
Ley N.º 27783 - Ley de Bases de la Descentralización, forman
parte del bloque de constitucionalidad para los supuestos que han sido aquí
denunciados, razón por la cual ambos dispositivos deberán ser considerados como
parámetro formal y material en lo que resulte pertinente.
6.
Siendo ello así, es
necesario advertir que el artículo 79º, inciso 4, numeral 1 de la Ley Orgánica de
Municipalidades, señala como una de las funciones específicas compartidas
de las municipalidades distritales, en materia
de organización del espacio físico y uso del suelo, aquella de “[e]jecutar directamente o proveer la ejecución de las obras de
infraestructura urbana que sean indispensables para el desenvolvimiento de la
vida del vecindario (…) en coordinación con la municipalidad provincial
respectiva”. Igualmente, el inciso 2, numeral 2 de ese mismo artículo,
establece como una de las funciones específicas compartidas de
las municipalidades provinciales, en relación también a la materia antes
aludida, la de “[d]iseñar y promover la
ejecución de programas municipales de vivienda para las familias de
bajos recursos”.
7.
En atención a estas
consideraciones, la ponencia de la mayoría establece, a nuestro juicio de
manera acertada, que “la ejecución de programas de vivienda es una competencia
que corresponde a ambos gobiernos locales de manera compartida”
(fundamento 23). No obstante ello, debemos manifestar nuestro total desacuerdo
con la conclusión a la cual finalmente se llega en el fundamento 27, cuando se
señala que “(…) la norma objeto de control materia de la presente demanda (…) transgrede la competencia de la Municipalidad Provincial
de Caylloma toda vez que dispone la creación de un
programa municipal de vivienda como si se tratase de una función específica y
exclusiva (…)” (énfasis agregado); ello por las consideraciones que a
continuación a exponemos:
8.
En primer lugar, estimamos que de una lectura
literal de la cuestionada ordenanza, no es posible advertir algún vicio de
inconstitucionalidad formal o material en relación al parámetro de validez
antes delimitado. En efecto, se advierte que la norma impugnada se encuentra
dividida en tres capítulos: un título preliminar (Título I), otro título
correspondiente a la regulación del régimen de propiedad municipal (Título II)
y un título final que establece los procedimientos de diagnóstico para la
formalización, calificación y regularización de los procesos de adjudicación
(Título III).
9.
En relación al régimen
de propiedad municipal, se aprecia que el artículo II del Título Preliminar
(Título I) establece que son bienes de dominio privado de la Municipalidad
todos aquellos bienes inmuebles y terrenos adquiridos en mérito de las Leyes
N.º 28099, 28466 y 28630. Por su parte, el artículo I señala que el régimen
jurídico de dichos bienes está compuesto por “(…) las leyes de la materia, la presente Ordenanza,
el Plan de Desarrollo Urbano del Distrito y las Ordenanzas y Directivas
reglamentarias pertinentes (…)”. Y en consonancia con ello, el artículo 12º
señala que la
Municipalidad Distrital de Majes
“puede realizar los actos de adquisición, administración, disposición y
enajenación, registro y supervisión de sus bienes inmuebles, de acuerdo a lo
dispuesto en la Ley Orgánica
de Municipalidades, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y
su Reglamento (…)”.
De lo expuesto, concluimos que la Ordenanza Municipal
cuestionada no vulnera ninguna competencia de la comuna provincial, ya que
aquélla se limita a establecer el régimen de propiedad de la Municipalidad Distrital de Majes, lo que naturalmente
es exclusiva competencia de ella (artículo 59º de la Ley Orgánica de
Municipalidades); con mayor razón si los bienes inmuebles habían sido
adjudicados por ley expresa a esta última, y tanto más si la propia ordenanza
establece que los actos de disposición se realizarán de acuerdo a lo dispuesto
en la Ley Orgánica
de Municipalidades, cuyo artículo 79º, inciso 2 señala precisamente que la
ejecución de los programas de vivienda es una competencia compartida. En suma,
la regulación del régimen de propiedad municipal realizada por la ordenanza
cuestionada no vulnera competencia municipal alguna, por lo que consideramos
que la demanda debe ser desestimada en este extremo.
10. Lo mismo cabe decir respecto a la
regulación misma del programa municipal de vivienda. Al respecto, es
preciso advertir que el artículo 1º de la cuestionada ordenanza señala que la
finalidad de dicho programa es “promover la formalización, titulación y
construcción formal de viviendas en el Distrito de Majes”, agregando que sus
participantes son la Municipalidad de dicho distrito y el Programa “Techo
Propio”. Asimismo, la norma impugnada establece como responsable del proyecto a
la Comisión Especial
de Formalización y Titulación de la Municipalidad Distrital de Majes (artículo 5º), y como
encargada de su gestión a la Gerencia de Desarrollo Urbano. Finalmente el
último apartado (Título III) establece los procedimientos para regularizar los
predios que son propiedad de la Municipalidad de Majes, así como para poder
adjudicarlos.
Debemos decir que tampoco advertimos
aquí ningún animus que suponga una
invasión de competencias de la comuna provincial demandante, en tanto que la
norma impugnada se limita a crear un programa municipal de vivienda al interior
de su propia jurisdicción, sobre terrenos que, como se dijo, son de su
propiedad.
11. En segundo lugar, tampoco se aprecia en la
cuestionada ordenanza una voluntad de rechazo o de negación de las labores de
coordinación que la ley exige establecer a los gobiernos locales entre sí, en
materia de programas de vivienda. Más aún, cabe destacar que con fecha 12 de
agosto de 2008 la
Municipalidad Distrital de Majes
remitió a la
Municipalidad Provincial de Caylloma
el Plan Urbano Distrital 2006-2010 correspondiente a
la primera de las comunas mencionadas. Dicho plan urbano había sido aprobado
por Ordenanza Municipal N.º 023-2006-MDM (su fecha 30
de octubre de 2006) y ratificado mediante Ordenanza Municipal N.º 024-2008-MDM
(su fecha 05 de agosto de 2008). Siendo ello así estimamos que la aludida
notificación demuestra con solvencia la intención de la Municipalidad emplazada
de establecer una labor coordinada con la comuna provincial demandante, en
orden a la implementación del programa municipal de vivienda que había sido
creado.
12. Desde luego, una cosa muy distinta
es que, realizado este primer paso, la Municipalidad Provincial
demandante no haya brindado una respuesta oportuna, adecuada y satisfactoria a
la iniciativa planteada por la Municipalidad Distrital, lo cual sólo puede ser
entendido como el incumplimiento de los deberes de coordinación que le tocaba
asumir a la comuna provincial en el marco de la ejecución de una competencia
compartida.
13. Por lo demás, parece claro que esta
“exigencia de coordinación” que se encuentra prevista en la ley no puede ser
entendida a la manera de una “ratificación previa” que deba ser satisfecha por
la comuna provincial, pues ello sería tanto como aplicar un requisito que el
legislador no ha establecido expresamente (como sí, por ejemplo, en el caso de
ordenanzas en materia tributaria) e implicaría desconocer el carácter
compartido que ostenta la competencia referida a los programas de vivienda.
14. Al respecto es menester señalar que
el artículo 13, inciso 2 de la Ley de Bases de la Descentralización establece
que una competencia compartida es aquella en la cual “intervienen dos o más
niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados”.
A su vez, el artículo 14, inciso 2, numeral d), de la precitada ley, señala que
“[e]n el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de gobierno debe
actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que
le corresponden y respetando el campo de atribuciones propio de los demás”. Por
último, el artículo 124º de la
Ley Orgánica de Municipalidades señala que “[l]as
relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación,
de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de
servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno”.
15. Siendo
ello así, consideramos que las labores de “coordinación” que establecen los
gobiernos locales entre sí en el marco de las llamadas “competencias
compartidas”, supone la acción comprometida y conjunta de ambos niveles de
gobierno –vale decir, el provincial y el distrital–,
dentro de una relación de respeto a las competencias asignadas a cada uno de
ellos y, desde luego, en orden a la finalidad de promover el desarrollo y la
economía local (artículo 195 de la Constitución). Naturalmente, en qué
consistan esas labores, y qué corresponda realizar a cada quien, es algo que no
está regulado en términos claros en las leyes de la materia. En cualquier
caso lo que no se puede admitir desde ningún punto de vista es que el
incumplimiento del deber de colaboración por parte de uno de los municipios
involucrados pueda paralizar la ejecución de las medidas diseñadas en beneficio
de la localidad. Con mayor razón si, como señala la
Exposición de Motivos de la norma materia de análisis, el programa municipal de
vivienda creado pretende “reducir los niveles de pobreza con la generación de
ingresos, creación de puestos de trabajo y el acceso a créditos para la
financiación de la vivienda (…) considerando al vasto sector que carece de
hogar, el derecho a la propiedad y seguridad”.
16. En definitiva, estimamos que al
igual como el Tribunal ha señalado respecto a la relación de coordinación entre
el gobierno nacional y los gobiernos regionales (STC N.º 00021-2007-AI), es
posible también afirmar que así como los municipios distritales
tienen el deber de observar el principio de cooperación y lealtad provincial,
así también al municipio provincial le asiste el deber de cooperación para con
los municipios distritales (lealtad distrital), con mayor razón cuando se trata del
ejercicio de competencias compartidas.
Por estas razones nuestro voto es por que se
declare INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ordenanza Municipal N.º 025-2008-MDM emitida por la Municipalidad Distrital de Majes.
Sres.
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
ETO CRUZ
URVIOLA HANI
VOTO DE LOS MAGISTRADOS BEAUMONT CALLIRGOS, CALLE HAYEN Y
ÁLVAREZ MIRANDA
Consideraciones previas
1.
En primer lugar resulta oportuno señalar que mediante resolución de fecha
21 de septiembre de 2009, y de conformidad con el artículo 117º del Código
Procesal Constitucional y el artículo 14º del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional, el Tribunal Constitucional resolvió acumular las demandas de
inconstitucionalidad signadas con los números 00010-2009-PI/TC y
00011-2009-PI/TC, toda vez que ambas recaen sobre la misma disposición
impugnada, esto es, la Ordenanza Municipal N.º 0025-2008-MDM, emitida
por la
Municipalidad Distrital de Majes,
sustentándose ambas demandas en argumentos esencialmente idénticos.
2.
Asimismo, también es oportuno precisar que, si bien en las demandas
planteadas por el alcalde de la Municipalidad Provincial
de Caylloma y por el uno por ciento de
ciudadanos del Distrito de Majes se invoca –sin explicación alguna–
la transgresión de los artículos 151º, 152º, 154º y
161º de la Ley Orgánica
de Municipalidades N.º 27972 (en adelante, LOM), sin embargo, de autos fluye
que dicha invocación carece de sustento fáctico, toda vez que en los
fundamentos de hecho no sólo no se encuentra referencia alguna a una supuesta
trasgresión de dichas disposiciones, sino porque, además, éstas regulan los
concerniente a la Municipalidad Metropolitana de Lima.
3.
En tal sentido, y en la medida que la demanda de autos se sustenta,
únicamente, en la supuesta violación por parte de la emplazada
Municipalidad Distrital de Majes de
la autonomía y competencia de la demandante
Municipalidad Provincial de Caylloma,
en su calidad de gobierno local provincial, será atendiendo a ello que este
Tribunal Constitucional emitirá su pronunciamiento.
Delimitación del petitorio
4.
En el presente caso, la Municipalidad Provincial
de Caylloma y el uno por ciento de ciudadanos del
Distrito de Majes cuestionan la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal N.º 0025-2008-MDM, emitida por la Municipalidad Distrital de Majes, que crea el Programa
Municipal de Vivienda “Gral. Juan Velasco Alvarado” y establece las
disposiciones relacionadas con los procesos para el diagnóstico, saneamiento,
administración y disposición de bienes inmuebles de su propiedad, en aplicación
de la Ley N.º
28099, toda vez que, según se alega, interfiere en las competencias y
facultades de la citada municipalidad provincial. En tal sentido, corresponderá
determinar si, en efecto, tales competencias han sido menoscabadas.
5.
Conviene precisar, además, que lo cuestionado se centra, esencialmente,
en la creación del aludido programa de vivienda, con todo lo que ello supone,
esto es, el ejercicio del derecho de propiedad de la comuna emplazada sobre los
inmuebles de su propiedad, y que a decir de los demandantes, implica un
menoscabo y/o interferencia en las atribuciones y competencias de la Municipalidad Provincial
de Caylloma.
La autonomía de los gobiernos
locales
6.
La autonomía de los gobiernos locales se encuentra prevista en el
artículo 194º de la Constitución, que dispone que “Las municipalidades
provinciales y distritales son los órganos de
gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia (…)”.
7.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha establecido que “la
autonomía municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento
en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean estas
provinciales o distritales”; y que “esta garantía [autonomía
municipal] permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en
dichos ámbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los
asuntos que constitucionalmente le atañen, puedan desarrollar las potestades
necesarias que garanticen su autogobierno”.
8.
En el mismo sentido, el artículo II del Título Preliminar de la Ley N.º
27972 – Ley Orgánica de Municipalidades, dispone que “los gobiernos locales
gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia (…)”.
9.
No obstante, si bien los gobiernos locales tienen la capacidad de
autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad en los asuntos
de su competencia, queda claro que ésta debe desarrollarse de conformidad con
la estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está
representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a
éste. En ese sentido, debe entenderse que dicha autonomía debe ser ejercida
dentro del marco constitucional y legal.
Análisis de constitucionalidad
de la
Ordenanza Municipal N.º 025-2008-MDM
10.
Como antes quedó dicho, en el caso de autos, la demandante
Municipalidad Provincial de Caylloma
cuestiona la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal N.º 025-2008-MDM, emitida por la Municipalidad Distrital de Majes, pues aduce que
interfiere en sus competencias y facultades.
11.
En principio, consideramos que tanto los demandantes, y en particular la Municipalidad Provincial
de Caylloma, como la demandada
Municipalidad Distrital de Majes
han centrado la defensa de sus posiciones invocando el artículo 73º y distintos
acápites del artículo 79º de la
Ley Orgánica de Municipalidades, en tanto regulan aspectos
relacionadas con las competencias tanto de una como de otra comuna, y si éstas
son exclusivas o compartidas.
12.
Por ello, estimamos oportuno reseñar, aunque de manera resumida, lo que
establecen las aludidas disposiciones. Así, el numeral 73º de la Ley Orgánica de
Municipalidades desarrolla las materias de competencia municipal, precisando
que la Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva
o compartida de una competencia. Asimismo, establece, de manera general, cuáles
son las funciones específicas que corresponden a las Municipalidades
Provinciales y, por último, establece que las municipalidades, tomando en
cuenta su condición de provincial o distrital, asumen
las competencias y ejercen las funciones específicas señaladas en el Capítulo
II del presente Título, con carácter exclusivo o compartido, en las materias
siguientes: Organización del espacio físico – uso del suelo, servicios
públicos locales, protección y conservación del ambiente, en materia de
desarrollo y economía local, en materia de participación vecinal, en materia de
servicios sociales locales y, en prevención, rehabilitación y lucha contra el
consumo de drogas.
13.
Por otro lado, el artículo 79º, que forma parte del antes aludido
Capítulo II, regula ya de manera más específica todo lo concerniente a la
organización del espacio físico y uso del suelo, desarrollando con un criterio
mas pormenorizado, cuáles son, 1) las funciones específicas exclusivas
de las municipalidades provinciales; 2) las funciones específicas
compartidas de las municipalidades provinciales; 3) las funciones
específicas exclusivas de las municipalidades distritales;
y, 4) las funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales.
14.
Así se han invocado, indistintamente, los acápites 1.1, 1.2, 1.3 y 3.1
del artículo 79º de la
Ley Orgánica de Municipalidades, relacionados, de manera
general, con la organización del espacio físico – uso del suelo, y en
particular, con la aprobación de los planes de acondicionamiento territorial y
de desarrollo urbano.
15.
Para nuestro criterio, no es ese, sin embargo, el problema, porque la
impugnada ordenanza determina la creación de un Programa Municipal de Vivienda
y establece las disposiciones relacionadas con los procesos para el
diagnóstico, saneamiento, administración y disposición de bienes inmuebles de
propiedad de la
Municipalidad Distrital de Majes,
asunto que si bien es cierto, se enmarca dentro las competencias relacionadas
con la elaboración y aprobación de los planes de acondicionamiento territorial
y de desarrollo urbano, sin embargo, y como luego se verá, la ejecución de
programas de vivienda está regulada de manera expresa por la propia ley
orgánica como una competencia tanto a nivel provincial como distrital.
16.
En efecto, consta en autos, y así lo ha manifestado la propia comuna
emplazada, que mediante la Ordenanza Municipal N.º 023-2006-MDM, ratificada
por la
Ordenanza Municipal N.º 024-2008-MDM, y cuya
constitucionalidad no ha sido impugnada en estos autos, la demandada
Municipalidad Distrital de Majes,
en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley Orgánica de Municipalidades, aprobó en su
oportunidad el Plan Urbano Distrital de Majes
2006-2010, el cual fue remitido a la Municipalidad Provincial
de Caylloma el 12 de agosto de 2008 mediante Oficio
N.º 434-2008-A/MDM a fin de que sea integrado al Plan de Desarrollo Urbano Provincial.
17.
En tal momento, resulta conveniente precisar que la cuestionada
Ordenanza Municipal N.º
025-2008-MDM, emitida por la Municipalidad Distrital
de Majes, dispone la creación del Programa Municipal de Vivienda “Gral. Juan
Velasco Alvarado” y establece las disposiciones relacionadas con los procesos
para el diagnóstico, saneamiento, administración y disposición de bienes
inmuebles de su propiedad, en aplicación de la Ley N.º
28099. En virtud del artículo 1º de dicha ley se revirtieron al dominio del
Estado los terrenos urbanos que se adjudicaron a favor de la Autoridad Autónoma
de Majes - AUTODEMA para luego, conforme a su artículo 2º, autorizar a la
Superintendencia de Bienes Nacionales a que en el plazo de treinta (30) días de
producida la reversión, transfiera en propiedad y a título gratuito los
terrenos a los que se refiere el artículo 1º a favor de la Municipalidad Distrital de Majes.
18.
Así, del texto de la cuestionada ordenanza, y en particular de su
exposición de motivos, fluye que, siendo una política nacional del gobierno
central la de facilitar el acceso a la vivienda digna en el corto y mediano
plazo, se persigue priorizar los proyectos de vivienda dirigidos a la población
de menores recursos económicos. De manera que, dado que por efectos de la Ley N.º
28099 la
Municipalidad Distrital de Majes
asumió la titularidad como propietaria de los inmuebles recibidos de parte del
gobierno central, considera que al constituir bienes de dominio privado, puede
ejercer sobre ellos el derecho de propiedad con todos sus atributos. Por ello,
estima que puede ejercerlo en armonía con el interés social y la ley, siendo el
objetivo de la ordenanza en cuestión establecer el procedimiento legal para
ejercer actos de administración y disposición de tales bienes inmuebles.
19.
En ese sentido, e ingresando al análisis de constitucionalidad de la impugnada Ordenanza
Municipal N.º 025-2008-MDM, cabe señalar que conforme al
numeral 4.1 del artículo 79º de la
Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades, que desarrolla
las funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales, éstas tienen como función
específica compartida en materia de organización del espacio físico – uso del
suelo, ejecutar directamente o proveer la ejecución de las obras de
infraestructura urbana –entre las que se encuentra, evidentemente, “la creación
de programas de vivienda”– en coordinación con la municipalidad
provincial respectiva. (subrayado y énfasis
agregados).
20.
Ello quiere decir, que las municipalidades distritales
tienen la facultad de diseñar y ejecutar programas de vivienda dentro de su
jurisdicción que resulten “(…) indispensables para el desenvolvimiento de la
vida del vecindario (…) ”, conforme así lo dispone
expresamente el antes referido numeral 4.1 del artículo 79º, mas sin embargo,
en coordinación con la municipalidad provincial respectiva.
21.
De ahí que, de un lado, el inciso (b) del artículo 73º de la Ley Orgánica de
Municipalidades disponga, como uno de los roles de las municipalidades
provinciales, que “(…) Los planes referidos a la organización del espacio
físico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales
deberán sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales
sobre la materia.
22.
Y es que, como resulta obvio, el ejercicio de tal facultad por parte de
las municipalidades distritales debe desarrollarse de
conformidad con lo dispuesto en el conjunto de normas referentes a la materia. Y es por ello
que, de otro lado, y de acuerdo con el numeral 2.2 del artículo 79º de la
referida ley, las Municipalidades Provinciales, en materia de
organización del espacio físico y uso del suelo, tienen como función
específica compartida, diseñar y promover la ejecución de programas municipales
de vivienda para las familias de bajos recursos. (subrayado
y énfasis agregados).
23.
De manera que, sea que el asunto sea enfocado desde el punto de vista de
las funciones específicas de las municipalidades distritales
–acápite 4, numeral 4.1 del artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades–, como desde el punto de vista de las
funciones específicas de las municipalidades provinciales –acápite 2, numeral
2.2 del artículo 79º de la
Ley Orgánica de Municipalidades–,
nos queda claro que la ejecución de programas de vivienda es una competencia
que corresponde a ambos gobiernos locales de manera compartida, como así
lo reconoce la propia emplazada Comuna Distrital de
Majes en el punto quinto de su escrito de contestación de la demanda que corre
a fojas 46.
24.
Por tanto, si bien la
Ley Orgánica de Municipalidades otorga facultad a las
municipalidades distritales para ejecutar programas
de vivienda, dicha atribución debe ejercerse de conformidad con las
disposiciones mencionadas supra, las cuales le
otorgan la calidad de competencia compartida. Consecuentemente, creemos que las
municipalidades distritales pueden ejecutar una
competencia como la materia de autos, pero deben hacerlo en coordinación con la
correspondiente municipalidad provincial.
25.
En ese sentido, y teniendo en cuenta que el primer párrafo del artículo
73º de la Ley Orgánica
de Municipalidades –que regula las materias de competencia municipal–
dispone que la Ley de Bases de la Descentralización N.º
27783 establece la condición de exclusiva o compartida de una competencia,
corresponde precisar que, de acuerdo al numeral 13.2, del artículo 13º de la
precitada ley, competencias compartidas son aquellas en las que intervienen dos
o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos
implicados.
26.
Ciertamente, conforme al numeral 4.1 del artículo 79º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, la demandada Municipalidad
Distrital de Majes puede, como
alega, “ejecutar directamente o proveer la ejecución de las obras de
infraestructura urbana –p. ej., programas de vivienda– que sean indispensables para el desenvolvimiento
de la vida del vecindario. Empero, lo que no puede es hacerlo aisladamente y
cómo si se tratase de una competencia exclusiva, sino que debe realizarlo de
manera compartida con la
Comuna Provincial de Caylloma, esto
es, “(…) en coordinación con la municipalidad provincial respectiva”, conforme
lo manda la precitada disposición. Y ello es así no sólo porque así está
expresamente previsto en la anotada norma, sino porque ésta debe ser
interpretada en consonancia con el numeral 2.2 del propio artículo 79º, que
dispone que es función compartida de las Municipalidades Provinciales, “Diseñar
y promover la ejecución de programas municipales de vivienda para las familias
de bajos recursos”.
27.
En consecuencia, y aun cuando el propósito de la comuna emplazada pueda
ser loable, pues pretende facilitar el acceso a la vivienda a los vecinos de
escasos recursos, sin embargo, a nuestro juicio, la norma objeto de control
materia de la presente demanda, emitida por la Municipalidad Distrital de Majes, transgrede
la competencia de la Municipalidad Provincial de Caylloma,
toda vez que dispone la creación de un programa municipal de vivienda como si
se tratase de una función específica y exclusiva, cuando lo cierto es que,
conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica de Municipalidades a que se ha hecho
referencia en el fundamento 26, supra, se
trata de una competencia compartida, máxime cuando se trata de una
política pública en materia de organización del espacio físico y uso del suelo,
de manera que termina por afectarse el criterio de concurrencia al que alude el
inciso d), del numeral 14.2, del artículo 14º de la Ley de Bases de la Descentralización N.º
27783, y que supone que “En el ejercicio de las competencias compartidas
cada nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente,
cumpliendo a cabalidad las acciones que le corresponden y respetando el
campo de atribuciones propio de los demás” y, consecuentemente, el
respectivo parámetro de constitucionalidad, razones, todas, por las cuales la
demanda debe ser estimada (subrayado agregado).
28.
Adicionalmente, no podemos dejar de hacer mención a la observancia del
principio de previsión de consecuencias, de manera que, siendo una posibilidad
que existan vecinos del Distrito de Majes, que, como consecuencia de la
ordenanza cuya constitucionalidad se declara, pudieran haber adquirido en
propiedad, eventualmente, inmuebles para fines de vivienda, se deja a salvo sus
derechos para que lo hagan valer, en todo caso, en la vía y forma legal que
corresponda.
Por estas razones nuestro voto es
por declarar FUNDADA la demanda y, en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza Municipal N.º 025-2008-MDM de fecha 23 de septiembre
de 2008, y publicada el día 29 del mismo mes y año.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT
CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ÁLVAREZ
MIRANDA