PLENO JURISDICCIONAL
00011-2008-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Ministerio de
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de
Magistrados
presentes:
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. 00011-2008-PI/TC
LIMA
PRESIDENTE DE
En Lima (Arequipa), a los 6 días del mes de mayo de
2010, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con
la asistencia de los señores magistrados Mesía Ramírez, Vicepresidente; Landa
Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia
la siguiente sentencia
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio de
Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante : Presidente de
Norma sometida a control : El artículo 1º de
Derechos invocados
: Lo
establecido respecto a la competencia de
los Gobiernos Regionales
(artículo 192º de
Petitorio : Se
declare la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 2º, 5º y 6º de
Artículo
Primero de
Artículo Primero.- Ratificar que en el
litoral de
Artículo
Segundo de
Artículo Segundo.- Créase dentro de la
estructura del Gobierno Regional de Tacna,
Artículo
Quinto de
Artículo
Sexto de
1.
Argumentos de la demanda
La causa petendi
en que se sustenta el petitum de la
demanda radica en que si bien
Por ello considera que el referido Gobierno Regional,
al emitir la citada ordenanza, ha excedido las competencias que le han sido
otorgadas, pues éste carece de competencia para ratificar normas del Gobierno
Nacional, más aún cuando, de acuerdo con el artículo 36º de
Señala además que la mencionada ordenanza contraviene
lo dispuesto por el Decreto Supremo N.º 012-2001-PE -Reglamento de
Asimismo, afirma que la citada ordenanza desconoce los
regímenes de excepción decretados por el Gobierno Nacional con la finalidad de
autorizar la realización de las actividades extractivas de mayor escala en
zonas distintas a las, que en principio, estaban autorizadas, como el
establecido mediante el Decreto Supremo N.º 011-2005-PRODUCE, a través del cual
se introdujo un régimen provisional de pesca de anchovetas en
2. Contestación de la demanda
El Gobierno Regional de Tacna contesta la demanda
señalando que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de
Asimismo, refiere que estando a que no ha acaecido
ninguno de los supuestos contemplados en la referida Ordenanza, se configura un
supuesto de sustracción de la materia.
V. FUNDAMENTOS
§ Delimitación
del petitorio
1. Luego de
analizar la documentación obrante en autos, se aprecia que lo esgrimido por el
demandante se sintetiza en los siguientes cuestionamientos:
Ø
Dado que el
Gobierno Regional de Tacna al emitir
Ø
Asimismo,
colisiona con el Régimen Provisional de Pesca del recurso de anchoveta en
2. Por tal
motivo, resulta necesario determinar si
§ Cuestiones
procesales previas
3. Si bien desde
una perspectiva estrictamente formal, la demanda en este proceso apela a los
presupuestos del proceso de inconstitucionalidad –toda vez que se trata de
enjuiciar la supuesta inconstitucionalidad de
4. En efecto, el
demandante alega que:
Ø
“(…) las competencias de los gobiernos regionales
están determinadas en el artículo 192º de
Ø
“(...) dependiendo del tipo de materias que regulen, y
particularmente de la clase de competencia de que se trate (exclusiva,
compartida o delegada), las Ordenanzas Regionales, además de estar sometidas a
Ø
“(…) se contrapone a los regímenes de excepción
expedidos por el Gobierno Nacional, que utilizan a las embarcaciones pesqueras
cerqueras de mayor escala a realizar actividad pesquera dentro de la zona
reservada, por lo que este extremo deviene en inconstitucional, al excluir a un
sector autorizado por el Gobierno Nacional, en el ámbito de su política
sectorial pesquera (…)”.
Por su parte,
el demandado indica que:
Ø
“(…) el Gobierno
Nacional a través del Ministerio de
5.
Por ello resulta
oportuno traer a colación lo prescrito por el artículo 110º del Código
Procesal Constitucional, en el sentido que “[s]i
el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma
con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de
inconstitucionalidad”. Siendo ello así, es pertinente, para la resolución
de la presente demanda de inconstitucionalidad, la aplicación del test de la competencia, no sin antes
precisar algunas cuestiones generales atinentes al caso.
§ Competencia
del Tribunal Constitucional para enjuiciar la legitimidad constitucional de las
ordenanzas regionales
6. Tal como lo
dispone el inciso 1 del artículo 202º de
7. Tal facultad
se concretiza a través del proceso de inconstitucionalidad, pues de acuerdo con
el inciso 4 del artículo 200 de
8. Así pues, si
bien el proceso de inconstitucionalidad es un proceso fundamentalmente
objetivo, esto es, un proceso en el cual se realiza un juicio de compatibilidad
abstracta entre
9. Por ende, no
puede soslayarse que aun cuando el control abstracto de las normas tiene una
finalidad inmediata, como es la de salvaguardar el principio de supremacía
jurídica de
§ Sobre la pretendida sustracción de la
materia
10.
Entre los
argumentos esgrimidos por el demandado en la contestación de la demanda, se
tiene que, en la medida que dicha ordenanza no ha sido implementada, ha operado
la sustracción de la materia. No obstante ello, tal argumento no puede ser
amparado ya que dicha inoperancia no restringe su validez, ni su eficacia, ni
tampoco garantiza que en el futuro el demandado lo implemente. Y es que, en el
proceso de inconstitucionalidad, el análisis respecto de la constitucionalidad
de la norma cuestionada se realiza desde una perspectiva abstracta, por lo que
no resulta necesaria la presencia de acto lesivo alguno, como ocurre en el
proceso de amparo.
§ Delimitación
de las competencias entre el Gobierno Nacional y el Regional respecto de la
regulación en materia pesquera
11.
Según el
artículo 67º de nuestra Ley Fundamental,
“(e)l Estado determina la política nacional del ambiente” y “(p)romueve el uso sostenible de sus
recursos naturales”, mientras que de acuerdo al artículo 66º de nuestra
Constitución,“(l)os recursos naturales,
renovables y no renovables, son patrimonio de
12.
Asimismo, de
conformidad con el artículo 191º de nuestra Carta Magna, “(l)os gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia” y de acuerdo con artículo
192º de
13.
Por su parte,
el inciso 7) del artículo 192º de nuestra Carta Magna, prescribe que los
Gobiernos Regionales son competentes para, entre otros asuntos, “promover y regular actividades y/o
servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud
y medio ambiente, conforme a ley”.
14.
En esa línea,
el literal “d” del artículo 36º de
15.
Mientras que,
de acuerdo con el literal “n” del artículo 35º de
16.
A su vez, el
inciso 8 del artículo 8º de dicha ley, entiende por sostenibilidad al principio
rector de las políticas y de la gestión regional, y lo enuncia como “la búsqueda del equilibrio
intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los
objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de la
biodiversidad”.
17.
Ahora bien
dichas competencias han sido complementadas por la citada ley, en la medida
que, de conformidad con los literales a), c), i) y j), se les asigna en materia
pesquera, entre otras, las siguientes funciones:
a)
Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir,
controlar y administrar los planes y políticas en materia pesquera y producción
acuícola de la región.
(…)
c)
Desarrollar acciones de vigilancias y control para
garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción.
(…)
i)
Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas
técnicas en materia de pesquería. Dictar las medidas correctivas y sancionar de
acuerdo con los dispositivos vigentes.
j)
Vigilar el estricto cumplimiento de las normas
vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas
marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los
dispositivos vigentes.
(…).
18.
Mientras que, conforme al artículo 26.1 de
a)
Diseño de políticas nacionales y
sectoriales.
b)
Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas
Armadas.
c)
Relaciones Exteriores.
d)
Orden Interno, policía nacional, de
fronteras y de prevención de delitos.
e)
Justicia.
f)
Moneda, Banca y Seguros.
g)
Tributación y endeudamiento público
nacional.
h)
Régimen de Comercio y aranceles.
i)
Regulación y gestión de la marina
mercante y la aviación comercial.
j)
Regulación de los servicios públicos de
su responsabilidad.
k)
Regulación y gestión de
l)
Otras que señale la ley, conforme a
19.
Por su parte, el artículo 9º del Decreto Ley N.º
25977, Ley General de Pesca, dispone que “(e)l
Ministerio de Pesquería (hoy Ministerio de
20. Por tanto, y
como se desprende de las normas glosadas, la reseñada es una competencia compartida por ambos niveles de
gobierno, razón por la cual resulta necesaria
la coordinación y cooperación entre ambos.
§
21.
En primer lugar, cabe
advertir que si bien
22.
Y es que la autonomía, tal como ha sido desarrollada
por este Tribunal Constitucional en
23.
No
obstante, este Tribunal Constitucional estima pertinente dejar claramente
establecido que autonomía en modo alguno debe confundirse con autarquía, toda
vez que desde el mismo momento en que aquélla viene atribuida por el
ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con pleno respeto de este último. De ahí que las
competencias previstas en el artículo 192º no pueden llevar a obstaculizar o
poner en una situación de detrimento tanto las competencias del Gobierno
Nacional como las de otros Gobiernos Regionales.
24.
Sin embargo, ello no quiere decir que el
desarrollo y ejercicio de cada una de estas competencias pueda realizarse,
siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad de autonomía. Es
constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con su
ejercicio se persigue, toda vez que en ocasiones tales competencias son
compartidas, aunque respetando el contenido esencial de dicha institución, ya
que se encuentra proscrita toda restricción injustificada o irrazonable.
25.
Y es que, tal
como en su momento ha sido desarrollado por este Tribunal Constitucional, la
descentralización debe ser entendida como una situación “en la que la adscripción de la ejecución de los fines públicos se
otorga principalmente a personas jurídicas distintas del Estado, y en este caso
favoreciendo la participación de la colectividad en el poder público como modo
de reestructuración de competencias realizada a favor de las entidades más
próximas a los ciudadanos”[1].
§ Aplicación del test de la
competencia
26.
Como se ha señalado supra, para dirimir la presente controversia es necesaria la
aplicación del test de la competencia;
por tanto, se tendrán en consideración sus principios y cláusulas como paso
previo a la resolución del caso de autos, en la medida que resulten
pertinentes.
27.
De acuerdo con lo desarrollado en
A) Principio de unidad.– De acuerdo con este principio, el Estado peruano es
unitario y descentralizado (artículo 43º de
Así
pues, la garantía institucional de la autonomía regional no puede
contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del Estado, porque si
bien éste da vida a sub-ordenamientos que resultan necesarios para obtener la
integración política de las comunidades locales en el Estado, estos no deben
contravenir el ordenamiento general.
¤
Principio de
cooperación, y lealtad nacional y regional.– Este principio implica que el
carácter descentralizado del Estado peruano no es incompatible con la
configuración de Estado unitario, toda vez que si bien ello supone el
establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales
se les dota de autonomía política, económica y administrativa, su ejercicio
debe realizarse dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto
competencial de los Gobiernos Regionales y Municipales, por lo que de este
principio se derivan, a su vez, deberes concretos para ambos niveles de
gobierno.
Así, mientras el
Gobierno Nacional debe cumplir el principio
de lealtad regional y, por consiguiente, cooperar y colaborar con los
Gobiernos Regionales, estos deben observar el principio de lealtad nacional, esto es, que no pueden afectar a
través de sus actos normativos fin estatal alguno, por lo que no pueden dictar
normas que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se
derivan de
Por
consiguiente, la consagración de la autonomía regional no debe ser entendida
como un modo de favorecer tendencias centrífugas o particularistas, sino como
un elemento básico en el proceso de descentralización que se viene
implementando, el mismo que tiene por objetivo fundamental el desarrollo
integral del país.
¤
Principio de
taxatividad y cláusula de residualidad.– Si bien es cierto que dicha
cláusula no está expresamente reconocida en
Sin perjuicio de lo
expuesto, resulta pertinente advertir, conforme ha sido desarrollado supra,
que en el presente caso ambos niveles de gobierno ostentan competencias
compartidas.
28. B) Principio de competencia.– Dicho
principio se encuentra estructurado por los principios
de distribución de competencias, el bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales y la integración
de otras normas en dicho bloque.
¤
Distribución de competencias.– En el
Estado unitario y descentralizado regional, la potestad normativa está
distribuida entre órganos nacionales, regionales y locales, de modo que la
autonomía político-normativa de los Gobiernos Regionales conlleva la facultad
de crear derecho y no sólo de ejecutarlo. En razón de ello, el Estado debe
concebirse como un ente “unitario y descentralizado”, esto es, como aquel en el
que la descentralización, al alcanzar una manifestación político-normativa
fundada en el principio constitucional de la autonomía prevista en los
artículos 191º y 194º de
Ahora bien, la creación de Gobiernos Regionales con
competencias normativas comporta la introducción de tantos subsistemas
normativos como gobiernos regionales existan al interior del ordenamiento
jurídico peruano, pero su articulación no puede efectuarse exclusivamente bajo
los alcances del principio de jerarquía, sino conforme al principio de
competencia.
En efecto, dado que las ordenanzas regionales son
normas con rango de ley (artículo 200.4 de
Consecuentemente, “(...) así como las leyes Regionales no pueden disciplinar materias
propias del Estado, tampoco el Estado puede regular, a través de sus leyes,
materias propias de las Regiones (...)”[2].
En
ese sentido, si bien los Gobiernos Regionales poseen autonomía, no puede
olvidarse que estos forman parte de un ordenamiento presidido por
Por ello, tanto el
Gobierno Nacional como el Gobierno Regional de Tacna deben emprender, dentro
del régimen jurídico de la descentralización, acciones dentro del marco de sus
competencias exclusivas y compartidas tendientes al desarrollo integral de la
región, ya que, como se ha determinado en el presente caso, ambos ostentan competencia para regular el régimen jurídico
relativo a la pesca.
¤
El bloque de constitucionalidad de las ordenanzas
regionales.– En el bloque de
constitucionalidad de las ordenanzas regionales cuentan tanto las leyes
orgánicas, que desarrollan el régimen constitucional de los Gobiernos
Regionales, como también aquellas otras leyes que tengan relación con esta
materia.
®
La integración en el bloque de las leyes orgánicas– Las leyes orgánicas encargadas de determinar las
competencias de los Gobiernos Regionales son
De este modo, la validez de las ordenanzas regionales
se encuentra sujeta al respeto del marco normativo establecido en ambas leyes
orgánicas, por lo que forman parte del parámetro de control en la presente
causa.
® La integración en el bloque de otras
normas legales.– Lo anterior no
significa que allí se agoten las normas que pueden conformar el bloque de
constitucionalidad. La apertura de este
bloque a otras normas, sean éstas leyes orgánicas o simples leyes
estatales o decretos legislativos, depende del tipo de materias que hayan sido
reguladas por una Ordenanza Regional y, particularmente, de la clase de
competencia (exclusiva, compartida o delegable) de que se trate.
Existe, por tanto, un parámetro “natural” de control
de constitucionalidad de las ordenanzas regionales que se encuentra integrado
por
29.
C) Principio del efecto útil y poderes
implícitos.– A juicio del Tribunal, cada vez que una norma (constitucional
o legal) confiere una competencia a los Gobiernos Regionales, debe entenderse
que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para reglamentar la norma
legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia conferida a los Gobiernos
Regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.
Para ello, se pretende flexibilizar la rigidez del
principio de taxatividad, de modo que la predeterminación difusa en torno a los
alcances de una competencia por la ley orgánica o
Así, el principio de taxatividad de competencias no
resulta incompatible con el reconocimiento
de que los Gobiernos Regionales también pueden realizar aquellas competencias
reglamentarias no previstas legal ni constitucionalmente, pero que sin embargo
son consustanciales al ejercicio de las previstas expresamente (poderes
implícitos), o constituyan una directa manifestación y exteriorización de los
principios que rigen a los Gobiernos
Regionales dentro de un Estado unitario y descentralizado.
30.
D) Principio de progresividad en la asignación
de competencias y transferencia de recursos.– El proceso de
descentralización del poder estatal mediante el establecimiento de las regiones
y sus Gobiernos Regionales no es un acto acabado o definitivo, pues se realiza
por etapas, conforme lo dispone el artículo 188º de
En consecuencia, la asignación de competencias a los
Gobiernos Regionales, así como la de sus recursos, es un proceso abierto que
§ Análisis
del caso concreto
31.
En ese orden de
ideas y consideraciones, y
contrariamente a lo argumentado por el demandante, la ratificación de lo decretado por el Gobierno
Nacional respecto a la exclusividad dentro de las cinco millas marinas de la
pesca artesanal (art. 52º, inciso “j” de
32.
Más bien, este
Colegiado entiende que ello demuestra la congruencia entre la política
sectorial en materia pesquera del Gobierno Nacional con la del Gobierno
Regional, debido a que dicha “ratificación”
en la práctica constituye un sometimiento a la política estatal. En
consecuencia, la demanda deviene en infundada en este extremo.
33.
Sin perjuicio de lo expuesto, resulta pertinente
advertir que en tanto dichas leyes hayan sido creadas conforme a lo dispuesto
en el Capítulo II “De
34.
De otro lado y en relación a que la mencionada
Ordenanza Regional proscribe otros tipos
de pesca, como la considerada como de “menor
escala” en el área comprendida entre las cero y cinco millas marinas, este
Tribunal Constitucional entiende que el citado Gobierno Regional no ha excedido
las competencias que le han sido otorgadas por
35.
Sobre el
particular, resulta pertinente advertir que si bien la garantía de la autonomía
regional no impide que el legislador nacional regule materias que comparte con
el Gobierno Regional, al hacerlo debe respetar su contenido esencial, esto es,
que no se sujete o condicione la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los
Gobiernos Regionales a relaciones que se puedan presentar como arbitrarias,
pues sobre aquél recae un mandato
constitucional que lo obliga a abstenerse de adoptar medidas regresivas que
posterguen el proceso de regionalización o dificulten irrazonablemente la
asignación adecuada de competencias y transferencia de recursos del Gobierno
Nacional a los Gobiernos Regionales, conforme enuncia el artículo 188º de
36.
Por ello, estando
a que no se configura el supuesto descrito en
37.
En tal sentido,
cuando la generación lucrativa de ciertas empresas pesqueras entra en conflicto
con el bienestar colectivo o la defensa de los bienes que resultan
indispensables para que la vida humana siga desarrollándose, la interpretación
que de
38.
Consecuentemente,
y por los argumentos expuestos, la demanda debe ser desestimada.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
Declarar
INFUNDADA la demanda.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ