TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
Nº 00016-2008-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Luis John Fell Muñoz Alvarado –
Secretario General del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú- y Margot Soledad Lozano Costa –en representación de 11,712
ciudadanos- (demandante) c. Congreso de la República (demandado)
Resolución del 17 de junio de
2010
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Luis John Fell Muñoz Alvarado
–Secretario General del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú- y Margot Soledad Lozano Costa –en representación de 11,712
ciudadanos-, contra los artículos 7º, 33º, 36º inciso c), 43º, 51º, 52º, 53º,
63º y 65º inciso b) de la Ley
N.º 29062 – Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo
referido a la Carrera
Pública Magisterial.
Magistrados presentes:
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º 00016-2008-PI/TC
LIMA
LUIS JOHN FELL MUÑOZ
ALVARADO Y
MARGOT SOLEDAD LOZANO
COSTA
EN REPRESENTACIÓN DE
11,712
CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima (Arequipa), a los 17 días del mes de junio de
2010, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con
la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez,
Presidente; Beaumont Callirgos,
Vicepresidente; Vergara Gotelli, Landa Arroyo, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez
Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del
magistrado Landa Arroyo, que se agrega.
I. ASUNTO
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por Luis John Fell Muñoz Alvarado,
Secretario General del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú –
SUTEP, y Margot Soledad Lozano Costa, en
representación de 11 712 ciudadanos, contra los artículos 7º, 33º, 36º
inciso c), 43º, 51º, 52º, 53º, 63º y 65º inciso b) de la Ley N.º 29062 – Ley que
modifica la Ley
del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial, por vulnerar los
derechos a la igualdad, al trabajo, a una remuneración equitativa y suficiente,
lo establecido respecto al Estado y el trabajo, al debido proceso y a la tutela
jurisdiccional, así como el principio de unidad y exclusividad de la función
jurisdiccional.
II. DATOS GENERALES
Tipo de
proceso
: Proceso de inconstitucionalidad.
Demandantes
: Luis John Fell Muñoz Alvarado -Secretario General del Sindicato
Unitario de Trabajadores de la
Educación del Perú- y Margot
Soledad Lozano Costa –en representación de 11 712
ciudadanos-.
Norma sometida a
control
: Los artículos 7º, 33º, 36º inciso c), 43º, 51º, 52º, 53º, 63º y 65º inciso b)
de la Ley Nº
29062 – Ley que modifica la Ley
del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial.
Derechos
invocados
: El derecho a la igualdad (artículo 2º inciso 2) de la Constitución); el
derecho al trabajo (artículo 22º de la Constitución); el derecho a una remuneración
equitativa y suficiente (artículo 24º de la Constitución); lo
establecido respecto al Estado y el trabajo (artículo 23º de la Constitución), el
derecho al debido proceso y a la tutela jurisdiccional (artículo 139º inciso 3)
de la Constitución),
y el principio a la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional
(artículo 139º inciso 1) de la
Constitución);).
Petitorio
: Se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.º
29062 – Ley que modifica la Ley
del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial.
III. NORMAS SUJETAS A CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD
Artículo 7º de la Ley
N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 7.-
Estructura de la
Carrera Pública Magisterial
La Carrera Pública
Magisterial está estructurada en cinco (5) niveles y tres (3) áreas de desempeño
laboral.
El tiempo
mínimo de permanencia en los niveles magisteriales es el siguiente:
a.
Primer (I) Nivel Magisterial:
Tres (3) años.
b. Segundo
(II) Nivel
Magisterial:
Cinco (5) años.
c.
Tercer (III) Nivel Magisterial:
Seis (6) años.
d. Cuarto
(IV) Nivel Magisterial: Seis (6) años.
e.
Quinto (V) Nivel
Magisterial:
Hasta el momento del retiro de la
Carrera.
Los profesores
de Instituciones Educativas unidocentes y multigrado,
ubicadas en áreas calificadas como rurales y/o zonas de frontera, pueden
postular al III, IV y V Niveles Magisteriales si han trabajado en algunas de
esas instituciones durante tres (3) años en el Segundo (II) Nivel, o cinco (5)
años en el Tercer (III) y Cuarto (IV) Niveles Magisteriales, respectivamente.
Artículo 33º de la Ley
N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 33.-
Sanciones
Las sanciones
deben establecerse como correctivos y estar referidas a la práctica
técnico-pedagógica, ciudadana y ética de la acción docente. Las establecidas en
la presente Ley son:
a.
Amonestación escrita
b. Suspensión
en el cargo sin goce de remuneraciones hasta por tres (3) años.
c.
Destitución del servicio.
Las sanciones
indicadas en los literales “b” y “c” se aplican previo proceso administrativo
disciplinario, cuya duración no será mayor a cuarenta y cinco (45) días hábiles
improrrogables, durante los cuales el profesor imputado podrá hacer sus
descargos y ejercer el derecho a ser escuchado.
Cuando el
proceso administrativo contra un profesor se origina en una denuncia
administrativa sobre la presunta comisión de un delito de violación de la
libertad sexual y/o sobre conductas de hostigamiento sexual en agravio de un
estudiante, mientras concluye este proceso administrativo sumario, el profesor
es suspendido en el ejercicio de su función docente o directiva, con goce de
haber. El reglamento de la Ley
indica el procedimiento.
Artículo 36º, inciso c) de la Ley N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo
36º.- Causales del término de la relación laboral por destitución
Son causales
del término de la relación laboral por destitución, si son debidamente
comprobadas:
(…)
c. Realizar
conductas de hostigamiento sexual y actos que atenten contra la integridad y
libertad sexual, debidamente tipificados como delitos en las leyes
correspondientes.
(…)
Artículo 43º de la Ley
N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 43º.-
Política de remuneraciones
Las
remuneraciones, gratificaciones, asignaciones e incentivos en la Carrera Pública
Magisterial son determinados por el Gobierno Nacional. Los gobiernos regionales
y locales pueden complementar, con sus presupuestos, el financiamiento de otras
asignaciones o bonificaciones que consideren necesarias, teniendo en
consideración lo establecido en la presente Ley.
El
profesional de la educación, a servicio de otras dependencias públicas, puede
desempeñar un cargo más por función docente, siempre que no exista
incompatibilidad horaria. Los citados profesores tienen derecho a percibir el
total de ingresos que, por todo concepto, se percibe en cada uno de los cargos
que ejercen.
Artículo 51º de la Ley
N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo
51º.- Asignación por tiempo de servicios
El profesor
tiene derecho a percibir una remuneración íntegra al cumplir veinte (20) años
de servicios la mujer; y veinticinco (25) años de servicio el varón; asimismo,
dos (2) remuneraciones íntegras, al cumplir veinticinco (25) años de servicio
la mujer y treinta (30) años de servicio el varón.
Artículo 52º de la Ley
N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo
52º.- Asignación por preparación de clase y evaluación
El profesor
tiene derecho a percibir una asignación mensual por preparación de clases y
evaluación, conforme a los criterios que se establezcan en el reglamento.
Artículo 53º de la Ley
N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo
53º.- Subsidio por luto y sepelio
El profesor
tiene derecho a subsidio por luto y sepelio al fallecer su cónyuge. Este es
equivalente a una remuneración íntegra o a una pensión. También tiene derecho a
un subsidio equivalente a una remuneración íntegra o a una pensión por
fallecimiento del padre o la madre. Al fallecer el profesor, activo o
pensionista, el cónyuge, hijos, padres o hermanos, en esa prelación y en forma
excluyente, tienen derecho a subsidio de dos (2) remuneraciones íntegras o
pensiones.
Artículo 63º de la Ley
N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo
63º.- Jornada de trabajo del Profesor, Subdirector y Director
La jornada
ordinaria de trabajo de los profesores es de treinta (30) horas cronológicas
semanales.
Comprende
horas de docencia de aula, de preparación de clases, de actividades
extracurriculares complementarias, de proyección social y de apoyo al
desarrollo de la
Institución Educativa.
En los casos
en que el profesor trabaje un número de horas diferente al de la jornada laboral
ordinaria, por razones de nivel educativo, modalidad, especialidad o
disponibilidad de horas en la Institución Educativa, el pago de su remuneración
está en función de las horas de trabajo. No gozan de esta remuneración
adicional aquellos profesores que perciben una asignación al cargo por su
trabajo directivo, administrativo o pedagógico.
Los
Directores de Instituciones Educativas, con la opinión del Consejo Académico,
fijan los horarios de trabajo de los profesores de aula, teniendo en cuenta la
disponibilidad presupuestaria.
La jornada de
trabajo para los Directores y Subdirectores es de cuarenta (40) horas
cronológicas semanales.
Artículo 65º, inciso b) de la Ley N.º 29062, cuyo texto es el siguiente:
Artículo
65º.- Término de la relación laboral
El retiro de la Carrera Pública
Magisterial de los profesores se produce en los siguientes casos:
(…)
b.
Destitución
(…)
El profesor
comprendido en los alcances del literal b. no puede reingresar a cualquier
entidad pública por un plazo de cinco (5) años, a excepción de aquel que estuvo
incurso en las causales establecidas en los literales b. y c. del artículo 36º
de la presente Ley, los que no podrán reingresar al servicio público.
IV. ANTECEDENTES
1.
Argumentos de la demanda
Don Luis John
Fell Muñoz Alvarado, en su condición de Secretario
General del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú, y
doña Margot Soledad Lozano Costa, en representación
de 11,712 ciudadanos, interponen demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 7º, 33º, 36º inciso c), 43º, 51º, 52º, 53º, 63º y 65º inciso b), de la Ley N.º 29062 – Ley que
modifica la Ley
del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial.
Empiezan expresando que la cuestionada norma fue
aprobada únicamente con el Dictamen de la Comisión de Educación del Congreso, y sin que
previamente la Comisión
de Trabajo emita un dictamen al respecto, a pesar de que el Proyecto de Ley N.º
276/2006-CR le había sido remitido; y que al exonerársele irregularmente del
trámite de la Segunda
Votación, debido a que uno de los voceros no fue citado a
participar en la Junta
de Portavoces, cuya fecha de realización no queda claro si fue el 10 ó el 11 de
julio, se vulnera lo dispuesto en el artículo 105º de la Constitución, esto
es, el principio democrático en nuestro Estado y la forma representativa de
gobierno.
Refieren que al incrementarse el tiempo de permanencia
en los Niveles Magisteriales III y IV de cinco (5) a seis (6) años, se afecta
el derecho al trabajo, ya que se imponen condiciones menos beneficiosas que las
que fueron otorgadas por la norma anterior, lo que transgrede
el principio laboral de condición más beneficiosa y el principio de progresividad, en la medida que se atenta contra el
mantenimiento de los derechos adquiridos por el trabajador, pues la norma
cuestionada implica un retroceso en materia del derecho al trabajo. Asimismo
alegan que dicha ley afecta sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral
del profesorado nacional, al establecer un régimen de sobreexplotación de los
docentes.
Adicionalmente cuestionan que la Política de
Remuneraciones de la
Carrera Pública Magisterial sea establecida exclusivamente
por el Gobierno Nacional, mientras que los Gobierno Regionales y Locales solo
puedan complementar con sus presupuestos el financiamiento de otras
asignaciones o bonificaciones que consideren necesarias, lo que entienden
vulnera su derecho a la igualdad debido a que ello no se fundamenta en una
justificación objetiva y razonable, y por el contrario, subyacen criterios antitécnicos y móviles políticos.
Asimismo agregan que se introducen inaceptables
tratamientos discriminatorios en cuanto al género al momento de otorgar las
asignaciones por tiempo de servicios, y que se afecta el derecho al debido
proceso, en su manifestación de unidad y exclusividad de la función
jurisdiccional, pues el ente administrativo a cargo del proceso disciplinario
no puede irrogarse la función jurisdiccional en materia penal, dado que carece
de competencia para evaluar la comisión y tipificación de delitos, máxime si
ello puede motivar tanto una suspensión perfecta de labores como el fin de la
relación laboral. Del mismo modo, cuestionan el hecho que la norma cuestionada
vulnere el principio del juez natural o juez predeterminado por ley, al imponer
a un órgano administrativo la facultad de determinar la responsabilidad penal
del docente sometido a procedimiento disciplinario.
2.
Contestación de la demanda
El
apoderado del Congreso de la
República contesta la demanda solicitando que sea declarada
infundada, afirmando que la ley cuestionada ha
sido emitida conforme al artículo 105º de la Constitución Política,
en tanto ha sido aprobada por su respectiva comisión dictaminadora, y que la Comisión de Trabajo se
inhibió de emitir pronunciamiento sobre el particular. Asimismo señala
que el trámite de Segunda Votación es una opción legislativa y no un requisito
constitucional, tal como ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en
la STC N.º
00002-2005-PI/TC, razón por la cual, lo argumentado respecto a la vulneración
del principio democrático en nuestro Estado y la forma representativa de
gobierno carece de asidero.
Con
respecto a la vulneración del principio de condición más beneficiosa, refiere
que se tiene una sucesión normativa y, por ende, no existe duplicidad de
regulaciones sobre el particular, mientras que en relación a la afectación del
principio de progresividad de los derechos sociales,
indica que conforme el Tribunal Constitucional lo ha dejado establecido en la STC N.º 00001-2004-AI/TC,
es posible la regresión de los avances estatales en materia de derechos
sociales, siempre que ello se encuentre plenamente justificado.
Asimismo,
afirma que lo que en buena cuenta persiguen los demandantes es una aplicación ultractiva de la norma anterior para los docentes del
sector público, a pesar de que ello solo es posible en caso la Constitución lo haya
establecido expresamente, tan es así que la sucesión normativa en materia
laboral se rige por la teoría de los hechos cumplidos, no por la de los
derechos adquiridos.
En
relación a la inconstitucionalidad de la estructura de la carrera pública
magisterial y a la sobreexplotación del sector impuesta por dicha ley, sostiene
que obedecen a una legítima sucesión normativa en material laboral y que,
contrariamente a lo argumentado por los demandantes, se han incorporado una
serie de facilidades a los docentes para que puedan ascender de nivel, y que si
bien se han eliminado las asignaciones o bonificaciones por trabajo en zonas
especiales y por preparación de clases, éstas se encuentran previstas en los
artículo 47º y 52º de la cuestionada ley. En esa lógica, agrega, los subsidios
por luto y sepelio no vulneran principio constitucional o derecho fundamental
alguno, dado que responden a legítima sucesión normativa.
Asimismo
indica que la norma cuestionada no vulnera el derecho al debido proceso, en la
medida que administrativamente no se busca dilucidar la responsabilidad penal
del docente, sino que, en atención al interés superior del niño y del
adolescente, lo que se persigue es, ante la presunta comisión de inconductas funcionales como la comisión de actos de
hostigamiento sexual o que atenten contra la libertad e integridad sexual, de
los estudiantes, y previo proceso disciplinario, separarlos de la docencia;
así, mientras dura el citado procedimiento administrativo, si bien se suspende
al investigado, goza de sus haberes.
Señala
además que en virtud a la cláusula de residualidad,
corresponde al Gobierno Nacional y no a los Regionales y Locales la
determinación de la política salarial de los docentes que forman parte del
sector público, pues de lo contrario se generarían supuestos de caos y
situaciones de disparidad inaceptables entre funcionarios que realizan la misma
función, por lo que sobre este aspecto no existe vulneración alguna del derecho
a la igualdad.
Finalmente
y respecto a la discriminación entre géneros alegada sostiene que se trata de
una simple diferenciación cuyo objeto radica en una intervención de mediana
intensidad, con el fin de equiparar la desventajosa situación en la que
históricamente las docentes se han visto relegados, lo que se conoce en
doctrina como “acciones afirmativas”.
V.
FUNDAMENTOS
§ Breves consideraciones respecto a la situación actual
de la educación en el sector público
- Conforme ha sido
desarrollado por este Colegiado en la STC N.º 0008-2005-PI/TC, tal como fluye del
artículo 23° de la
Constitución, el Estado asume, independientemente de
quien sea el empleador, las siguientes responsabilidades con relación al
trabajo:
Ø Promover condiciones para el progreso
social y económico. Para tal efecto,
tiene la
obligación de establecer políticas de fomento del empleo productivo y de
educación para el trabajo.
Ø Asegurar que ninguna relación laboral
limite el ejercicio de los derechos constitucionales ni desconozca o rebaje la
dignidad del trabajador.
Ø Asegurar que a ningún trabajador se le
obligue a prestar servicios sin retribución compensatoria o sin su libre
consentimiento.
Ø Proteger especialmente la actividad
laboral de la madre, el menor de edad y el impedido.
- Por su parte y
conforme al artículo 44º de la Constitución, los trabajadores estatales,
vale decir, los servidores públicos, tienen entre otros deberes, “promover
el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la
Nación”, lo que se condice con la finalidad
esencial del servicio a la
Nación, que como ya ha sido desarrollado en el
mencionado fallo, radica en prestar los servicios públicos con sujeción a la primacía de
la Constitución,
los derechos fundamentales, el principio democrático, los valores
derivados de la
Constitución y al poder democrático y civil en el
ejercicio de la función pública.
- Así
pues, la educación posee un carácter
binario en razón de que no sólo constituye un derecho fundamental, sino
también un servicio público, dado que se trata de una prestación pública
que explicita una de las funciones - fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización
estatal, según el criterio establecido en la STC N.º
04232-2004-AA/TC, y que indudablemente, cumple una función social.
- Al respecto, este
Tribunal Constitucional estima pertinente advertir que dicha función se
encuentra recogida en los artículos 13º y 14º de nuestra Carta Magna. Así,
de conformidad con el artículo 13º de nuestra Ley Fundamental, “(l)a educación tiene como finalidad el desarrollo
integral de la persona humana”, mientras que de acuerdo con su
artículo 14º “(l)a educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y
la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación
física y el deporte. Prepara para la vida el trabajo y fomenta la
solidaridad”, por lo que el Estado se encuentra obligado a brindar
tanto un acceso efectivo para todos los habitantes del territorio
nacional, en especial a la de menores recursos, como garantizar la
continuidad del servicio.
- Y es que
en un Estado Social y Democrático de
Derecho, el derecho a la educación adquiere un carácter medular, en la
medida que se trata de un instrumento para la realización de otros
principios y derechos fundamentales como:
Ø La dignidad humana y la igualdad, al otorgar a todos
las mismas oportunidades, cualesquiera que éstas hubieren sido en un principio,
en especial en sociedades como la nuestra donde la riqueza se encuentra
concentrada en muy pocas manos, la pobreza se transmite generacionalmente y
existe una inequidad de géneros.
Ø La democracia, al dotar a la colectividad de un mayor
conocimiento sobre sus derechos y deberes, y brindar mayores oportunidades a las
personas para que participen responsablemente en las decisiones sobre su
futuro, lo que a su vez disminuye las posibilidades de que gobiernos
antidemocráticos lleguen al poder, pues permite construir consensos.
- Por tales razones,
queda claro que, de acuerdo con el primer párrafo del artículo 15º y el
segundo párrafo del artículo 16º de la Constitución,
constituye un deber del Estado el velar por la idoneidad de este
servicio (la educación) en tanto “el Estado y la sociedad procuran su
evaluación, capacitación, profesionalización y promoción permanentes” y
“coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de
los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización
de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y calidad de la
educación”, respectivamente.
§ Sobre la supuesta inconstitucionalidad originada en el
procedimiento de formación de la
Ley N.º 29062
- Estando a que este
Colegiado, a raíz del proceso de inconstitucionalidad promovido por el
Decano Nacional del Colegio de Profesores del Perú contra distintos
artículos de la Ley N.º 29062 – Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo
referido a la
Carrera Pública Magisterial, ya se ha pronunciado al
respecto en los fundamentos jurídicos 1 a 11 de la STC N.º
00025-2007-PI/TC, corresponde desestimar la demanda en este extremo.
§ Análisis de constitucionalidad del artículo 63º de la Ley N.º
29062
- De igual manera, también se ha emitido un
pronunciamiento sobre el particular en los fundamentos jurídicos 78 a 82
de la mencionada sentencia, y dado que los argumentos en que se sustenta
la demanda son sustancialmente iguales, extremo de la demanda también debe
ser desestimado.
§ Análisis de constitucionalidad del artículo 7º
de la Ley N.º
29062
- Sobre la base del
principio de condición más beneficiosa, los demandantes sostienen que la
nueva configuración de los niveles de la carrera pública del profesorado
resulta inconstitucional debido a que modifica el sistema de ascensos, al
introducir condiciones de ascenso sumamente desventajosas en comparación a
la norma anterior, lo que desconoce tanto derechos adquiridos como el
carácter tuitivo del derecho del trabajo, lo que a su vez no se condice
con el principio de progresividad en materia de
derechos económicos, sociales y culturales.
- Por su parte, el emplazado aduce que tal
principio no resulta aplicable debido a que en el caso se está ante una
sucesión normativa, y que, contrariamente a lo alegado por los
demandantes, la política estatal en materia económica, social y cultural
se encuentra plenamente acorde con el principio de progresividad,
al otorgárseles una serie de nuevas asignaciones de carácter contraprestativo no previstas en la norma precedente.
- Al respecto, resulta pertinente
traer a colación el criterio establecido por la Corte Constitucional
Colombiana, y que este Tribunal comparte, “en la idea
desarrollada en la sentencia C-168 de 1995 acerca de que la condición más
beneficiosa para el trabajador se encuentra plasmada en el principio de favorabilidad en materia laboral. (…) También en la sentencia
C-551 de 1993 (…) (l)a Corte explicó entonces que el principio de favorabilidad en materia laboral previsto por el
artículo 53 superior no impide
la modificación de la normatividad existente, incluso si la nueva
regulación resulta menos favorable al trabajador, ya que este principio
tiene otro sentido, pues hace referencia al deber de los operadores
jurídicos de aplicar, en caso de duda, la fuente formal de derecho vigente
más favorable al trabajador, o la interpretación de esas fuentes que les
sea más favorable (in dubio pro operario)” (Cfr.
Corte Constitucional Colombiana. Sentencia N.º
C–177/05 del 1 de marzo de 2005, consideración N.º 17). Asimismo, “(e)n la
sentencia C-168 de 1995, la
Corte estableció que cuando en el inciso final del
artículo 53
se
dispone que no se pueden menoscabar los derechos de los trabajadores se
hace referencia a sus derechos adquiridos y no a las meras expectativas”, pues de lo contrario, “se llegaría al
absurdo de que las normas laborales se volverían inmodificables y toda la
legislación laboral estática, a pesar de los grandes cambios que en esta
materia es necesario introducir, en atención al dinamismo de las
relaciones laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa
del interés social o general debe prevalecer sobre el particular (…)”(Cfr.
Corte Constitucional Colombiana. Sentencia N.º
C–177/05 del 1 de marzo de 2005, consideración N.º 15).
- Asimismo cabe advertir que tal como en su
momento fue desarrollado por el
Tribunal Constitucional español, “(e)l funcionario que ingresa al
servicio de la
Administración Pública se coloca en una situación
jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable
por uno u otro instrumento normativo (…) sin que, consecuentemente, pueda
exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que
se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la
situación administrativa que se está disfrutando (…) en orden a su
disfrute por sus beneficiarios, en atención a razonables y justificadas
circunstancias, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales
lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio
de la
Administración , quien, al hacerlo, acepta el régimen
que configura la relación estatutaria funcionarial” y que por consiguiente, “tales
situaciones continúen inmodificadas por el legislador, en modo que
permanecieran tal y como él las encontró al tiempo de su acceso a la Función Pública”
(Cfr. Tribunal Constitucional
Español. Sentencia N.º 099/1987).
En
consecuencia, dicho principio no resulta aplicable en casos como el de autos,
en el que se presentan, precisamente, sucesiones normativas.
- De otro lado y en
relación a la alegada vulneración del principio de progresividad
en materia de derechos sociales, económicos y culturales, este Tribunal
Constitucional no comparte lo argumentado por los demandantes, en la
medida que dicha interpretación no pondera los derechos laborales de los
docentes con el derecho a una educación de calidad de los estudiantes, y
desconoce que el concepto de progresividad
constituye un concepto netamente objetivo, y no subjetivo.
- Y es que, en efecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas, creado por el Consejo Económico y
Social de la
Naciones Unidas, en su Observación General N.º 3 (“La
índole de las obligaciones de los Estados Partes, párrafo 1 del Art. 2°
del Pacto”, 5to. Período de Sesiones, 14/1290), estableció que: “(...)
el concepto de progresividad efectiva
constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales en general, no podrá lograrse
en un breve período de tiempo. Sin embargo, [...] [l]a frase [progresividad] debe interpretarse a la luz del
objetivo general [...] que es establecer claras obligaciones para los
Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que
se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y
eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las
medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán
la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por
referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga.” (subrayado agregado).
- Por tal razón, en anterior oportunidad (Cfr.
Tribunal Constitucional. Expediente N.º
0001-2004-AI/TC. Sentencia del 27 de septiembre de 2004), este
Colegiado se ha pronunciado en el sentido de que el principio de progresividad no supone absoluta imposibilidad de
regresión en los avances efectuados por el Estado en materia de derechos
sociales, siempre que existan razones de interés social que así lo
justifiquen, razón por la cual, en atención a la situación actual en que
se encuentra el sector educación, y en particular, el magisterio, la
demanda debe ser desestimada en este extremo.
§ Análisis de constitucionalidad del artículo 43º
de la Ley N.º
29062
- Los demandantes
cuestionan que la
Política de Remuneraciones de la Carrera Pública
Magisterial sea establecida exclusivamente por el Gobierno Nacional, y que
los Gobiernos Regionales y Locales solo puedan complementar con sus
presupuestos el financiamiento de otras asignaciones o bonificaciones que
consideren necesarias; a su parecer, ello vulnera el derecho a la
igualdad, debido a que tal hecho no se fundamenta en una justificación
objetiva y razonable, y que, por el contrario, subyacen criterios antitécnicos y móviles políticos. Asimismo, alegan que
con ello se vulnera el principio de condición más beneficiosa y el de progresividad.
- Por su parte, el
emplazado contradice lo argumentado por los demandantes sobre la base de
que tanto el artículo 10º como el artículo 26º de la Ley N.º
27783, Ley de Bases de la Descentralización, disponen que dicha
competencia corresponde al Gobierno Nacional de manera exclusiva, lo que
ha sido confirmado por este Tribunal Constitucional en la STC N.º
000047-2004-AI/TC.
- En primer lugar,
resulta pertinente advertir que tal como ha sido desarrollado por este
Tribunal a través de uniforme jurisprudencia, para plantear un supuesto de
tratamiento discriminatorio basado en la diferencia de personas, es
preciso que se proponga un tertium comparationis válido, esto es, un término de
comparación que sea suficiente y adecuado, a partir del cual sea posible
constatar que, ante situaciones fácticas iguales, uno de los sujetos de la
relación ha sufrido un trato diferente, sin mediar razones objetivas y
razonables que lo legitimen; no obstante, esto no ha ocurrido en el caso
de autos, razón por la cual lo argumentado por el demandante carece de sustento,
y por ende, debe ser desestimado.
- En todo caso,
respecto a la competencia del Gobierno Nacional para regular lo
concerniente a la
Política Remunerativa, cabe indicar que este Colegiado
ya ha emitido pronunciamiento sobre el particular en el fundamento 148 de la STC N.º
00047-2004-AI/TC, y es que si bien “al gobierno nacional, mediante el
Ministerio de Educación, le corresponde fijar las políticas sectoriales en
materia de personal (incluido el personal docente), así como implementar
la carrera pública magisterial, a los gobiernos regionales les corresponde
conducir, mediante su Unidad de Gestión Educativa Local y a través de su
Dirección Regional de Educación, coordinadamente, el proceso de evaluación
y de ingreso del personal docente, atendiendo los requerimientos de cada
institución educativa”, razón por la cual este extremo de la
demanda debe ser desestimado.
- En conclusión,
corresponde desestimar la demanda en relación a la supuesta vulneración
del principio de condición más beneficiosa y de progresividad.
§ Análisis de constitucionalidad del artículo 52º
y 53º de la Ley Nº
29062
- Los
demandantes cuestionan también la supresión de las bonificaciones por
preparación de clases y evaluaciones, por zona de frontera, selva, zona
rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y encargatura, así como la disminución de la cuantía de
los subsidios por luto y sepelio, en razón de que vulnerarían el principio
de condición mas beneficiosa; no obstante, respecto a este punto se ha
emitido pronunciamiento supra, por lo que
corresponde desestimar la demanda en este extremo.
§ Análisis de constitucionalidad del artículo 51º
de la Ley N.º
29062
- Sobre este extremo
de la demanda, los recurrentes alegan que la diferenciación en función del
sexo introducida por la norma para asignación por tiempo de servicios,
consistente en la percepción ya sea de una o dos remuneraciones íntegras,
carece de razón objetiva y razonable y vulnera lo estipulado en el numeral
2) del artículo 2º de la
Constitución, en la medida que si profesoras y
profesores realizan el mismo trabajo, dicha norma resulta discriminatoria;
y que, de otro lado, establece condiciones desfavorables en relación a la
norma anterior, por lo que en aplicación de los principios de condición
más beneficiosa y de progresividad, debe ser
declarada inconstitucional.
- Al respecto y
contrariamente a lo alegado por los demandantes, el emplazado sostiene que
dicha diferenciación consistente en el establecimiento de un periodo más
breve para las mujeres docentes obedece a una acción positiva, de
intensidad media, en atención a que históricamente han estado postergadas,
por lo que se busca que las docentes de sexo femenino obtengan dicho
beneficio con una mayor prontitud que sus pares de sexo masculino, lo que
constituye una limitación de un derecho meramente legal, como es el
derecho a una asignación por tiempo de servicios, y que no es la primera
vez que este Tribunal Constitucional confirma la constitucionalidad de una
medida de carácter similar, pues en los fundamentos 142 a 146 de la STC N. º
00050-2004-AI/TC y acumulados, el Tribunal Constitucional ya se ha
pronunciado respecto de la constitucionalidad de este tipo de medidas.
- Al respecto,
conforme ha sido desarrollado por este Colegiado en la aludida sentencia,
medidas como éstas no deben ser enfocadas desde la perspectiva formal del
derecho a la igualdad en la ley, esto es, como la proscripción
constitucional dirigida al legislador de introducir en el ordenamiento
diferencias de trato entre personas que se encuentran en una situación
sustancialmente análoga, sin base razonable o proporcional, toda vez que
dicha diferenciación debe ser abordada bajo la directriz material o sustancial
que informa al derecho a la igualdad, conforme a la cual existe obligación
del Estado de adoptar medidas -comúnmente legislativas- con la finalidad de
compensar jurídicamente a grupos marginados, como a las personas de sexo
femenino, a través de medidas de ‘acción positiva’ o ‘de discriminación
inversa’, a fin de revertir las
condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, reponer las condiciones
de igualdad de las que la realidad social pudiera estarse desvinculando.
- Por ello, los
poderes públicos ante situaciones tangibles de desigualdad se encuentran
en la obligación de promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad sean realizables y efectivas, y remover los obstáculos que
impidan su plenitud, tal como lo dispone el artículo 59º la Constitución,
según el cual, “(...) el Estado brinda oportunidades de superación a los
sectores que sufren cualquier desigualdad”, como el femenino.
- En ese orden de
ideas resulta pertinente advertir que si bien en las últimas
décadas ha existido un importante grado de incorporación de la mujer en
tareas de orden social, de las que nunca debió estar relegada
(participación política, acceso a puestos laborales, oportunidades de
educación, entre otras muchas), no puede considerarse que en la realidad peruana
dicha tarea se encuentre consolidada, ya que buena parte de nuestra
sociedad aún se nutre de patrones culturales patriarcales que relegan al
colectivo femenino a un rol secundario, a pesar de encontrarse fuera de
discusión sus idénticas capacidades en relación con el colectivo masculino
para destacar en todo ámbito de la vida, sea político, social o económico.
- De ahí que así como el Tribunal
Constitucional no puede considerar inconstitucionales aquellas medidas que
exigen algunos años menos de edad o de aportaciones a la mujer para
acceder a una pensión en un régimen previsional,
tampoco puede considerar que la exigencia de menor edad para acceder a la
asignación por tiempo de servicios resulte inconstitucional.
- Finalmente y en cuanto a lo argumentado en
relación a la aplicación del principio de condición más beneficiosa y progresividad, debe estarse a lo resuelto supra.
§ Análisis de constitucionalidad del artículo 33º,
el inciso “c” del artículo 36º, y del inciso “b” del artículo 65º de la Ley N.º
29062
- En lo concerniente a
este extremo de la demanda, los demandantes consideran que la referida
norma vulnera su derecho al debido proceso en sus manifestaciones de
unidad y exclusividad de la función jurisdiccional, tutela procesal
efectiva y juez natural, lo que redunda en una afectación a su derecho al
trabajo, frente a hipotéticas decisiones arbitrarias de su empleador de
finiquitar la relación laboral.
- Al respecto, el
demandado sostiene que ante la presunta comisión (de parte de los
docentes) de: (i) actos de hostigamiento sexual, o (ii)
que atenten contra la integridad y libertad sexual de los estudiantes, se
sigue un procedimiento administrativo tendiente a investigar, y de ser el
caso, sancionar la inconducta funcional del
docente, sin que ello comporte la dilucidación de su eventual
responsabilidad penal, y que la eventual suspensión de labores -con goce
de haber- del investigado mientras dura el procedimiento, obedece a la
salvaguarda del interés del estudiante, más aún cuando es menor de edad,
dado que ambas conductas denotan
una ausencia absoluta de compromiso del docente con el derecho fundamental
a la educación y en modo alguno se condicen con “el desarrollo integral
de la persona humana”, según reza el artículo 13º de nuestra
Constitucional, razón por la cual resulta imperioso confirmar su
constitucionalidad.
- El Tribunal
Constitucional comparte lo alegado por el emplazado en el sentido que los
demandantes parten de una premisa equivocada, esto es, de que el
procedimiento disciplinario tiene como finalidad dilucidar si
eventualmente se ha cometido una conducta susceptible de ser sancionada
penalmente, atribución que corresponde exclusivamente a los jueces del
Poder Judicial, pues tal como ha sido desarrollado jurisprudencialmente,
el procedimiento disciplinario tiene por objeto investigar y, de ser el
caso, sancionar inconductas funcionales,
mientras que lo que persigue el proceso en la vía judicial es la
dilucidación de la imposición de una sanción de carácter penal.
- En ese orden de
ideas y consideraciones, cabe mencionar que si bien la efectiva vigencia
del deber del Estado de proteger y promover la educación supone la
implementación por parte de éste de un marco normativo destinado a dicha
finalidad, no es menos cierto que sobre la base de ello pueden adoptarse
medidas desproporcionadas y carentes de toda razonabilidad,
lo que ha de analizarse seguidamente, a la luz del test
de proporcionalidad.
a) Análisis de idoneidad.- Evidentemente, las medidas estatales
adoptadas persiguen fines constitucionalmente legítimos, tales como el
mejoramiento de la calidad de la educación y la salvaguarda de la integridad
física y psicológica de los estudiantes; asimismo, las medidas sub exámine devienen
en adecuadas e idóneas para la consecución de dichas finalidades, pues a juicio
de este Tribunal ello mejorará, al menos potencialmente, el sistema educativo
estatal.
b) Análisis de necesidad.- En el presente
caso a juicio de este Colegiado, no existe ningún otro medio
alternativo que sea adecuado para alcanzar el objetivo propuesto y que, a la
vez, sea más benigno o que revista, por lo menos, la misma aptitud para
alcanzar el objetivo propuesto.
Lo que se evidencia es que se procura la consecución de tales objetivos sin
llegar a situaciones extremas, como suspensiones sin goce de haber que pongan
en peligro la subsistencia tanto del docente investigado como la de su familia,
lo que constituiría una hipotética restricción de elevada intensidad.
c) Análisis de proporcionalidad stricto sensu.- Tales limitaciones imponen a los docentes restricciones de baja intensidad, en la medida
que no se afecta el contenido esencial de su derecho al trabajo, debido a que,
mientras dura el procedimiento disciplinario, continuarán gozando de sus
haberes. En esa línea, las limitaciones devienen a todas luces proporcionales,
pues dichas intervenciones de menor intensidad optimizan en mayor medida la
salvaguarda de la integridad física y psicológica de la población estudiantil,
constituida en su mayoría por menores de edad.
- Finalmente, y
respecto a los alegatos referidos al inciso b) del artículo 65º de la
cuestionada ley, resulta pertinente traer a colación lo resuelto por este
Tribunal Constitucional en la
STC N.º 00025-2007-PI/TC, en el sentido de que “la
efectiva vigencia del deber del Estado de proteger y promover el referido
derecho fundamental (artículo 14º de la Constitución),
exige no volver a situar en riesgo la estabilidad psíquica y somática del
educando, ni la imagen e idóneo funcionamiento de las instituciones
educativas, siendo preciso, en consecuencia, que personas cuya conducta ha
resultado manifiestamente incompatible con estos valores constitucionales,
no tengan oportunidad de ejercer nuevamente el cargo de profesores. Una
interpretación discordante con este planteamiento, en definitiva, violaría
el contenido esencial del derecho fundamental a la educación, quedando,
por consiguiente, proscrita constitucionalmente”. En consecuencia, la
demanda también debe ser desestimada en este extremo.
FALLO
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución
Política del Perú
HA
RESUELTO
Declarar
INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad presentada.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA