TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
00016-2009-PI/TC
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Más del 1% de
ciudadanos del distrito de Pichari, representados por Ernesto Emilio Laynes
Campoblanco contra
Resolución del 21 de setiembre de 2010
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por más del 1% de ciudadanos del distrito
de Pichari, representados por Ernesto Emilio Laynes Campoblanco mediante la cual se cuestiona
Magistrados
firmantes:
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
ERNESTO
EMILIO LAYNES
CAMPOBLANCO
EN
REPRESENTACIÓN
DEL
1% DE CIUDADANOS
DEL
DISTRITO DE PICHARI
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los
21 días del mes de setiembre de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de
Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Beaumont Callirgos, Vergara
Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz, Álvarez Miranda y Urviola Hani, pronuncia la
siguiente sentencia
ASUNTO
Demanda de
Inconstitucionalidad interpuesta por más del 1% del ciudadanos del distrito de
Pichari, contra
A) Argumentos de los demandantes
Con fecha 3
de junio de 2009 se interpone demanda de inconstitucionalidad contra
Los
demandantes alegan que tal ordenanza no cuenta con ningún fundamento técnico o
legal que sustente las medidas restrictivas, afectándose con ello directamente
a la población, ya que el horario impuesto incumple lo establecido en el artículo
59 de
Alegan que los
establecimientos comerciales afectados con tales medidas han realizado una
inversión y brindan puestos de trabajo, siendo materialmente imposible sostener
un negocio laborando únicamente 14 horas semanales, adicionando los pocos
feriados que presentan en el año, constituyéndose así
Por último, y
respecto la obligación de los demandantes de precisar el día, mes y año de la
publicación de la ordenanza cuestionada, estos han explicado que no fue
publicada en medio periodístico alguno, habiéndose emitido su contenido a
través de las radiomeisoras locales a partir del 14 de setiembre de 2007 y
publicándose en los carteles de
Con fecha 4 de enero de 2010 la municipalidad contesta la demanda refiriendo que es cierto que el Concejo Municipal, en Sesión Ordinaria del 12 de setiembre de 2007, aprobó de forma unánime la ordenanza municipal cuestionada. Argumenta que la ordenanza cuestionada responde a una serie de quejas realizadas por la población debido a que se estaba perturbando la tranquilidad de los vecinos con fuertes ruidos emitidos por los equipos de música de tales locales hasta la madrugada, con las riñas y escándalos generados en los alrededores de las discotecas por personas de dudosa reputación. Inclusive, en muchos casos, estos locales no contaban con licencia de funcionamiento. En tal sentido, previo análisis de lo acontecido y para contrarrestar la delincuencia que se incrementó en forma alarmante se dictó esta medida.
Agrega
que la ordenanza tiene un fundamento técnico y legal, amparándose en el
artículo 194 y 195 de
También se alega que los locales afectados con la medida, por su propia naturaleza, no cuentan ni pueden contar con una inversión económica considerable. En realidad tales locales se dedican a expender licores de dudosa procedencia y fomentan el consumo de drogas, con el agravante de que los potenciales consumidores en este tipo de negocio son los jóvenes y los menores de edad.
Finalmente explica que la finalidad de la presente demanda es que los dueños de los locales afectados no tengan libertad de operar sus negocios en forma ilegal, poniéndose al margen de toda norma que regula la actividad comercial evadiendo a la autoridad local con sus conductas que lindan con la infracción penal por las razones expuestas.
FUNDAMENTOS
1.
La presente demanda se limita a cuestionar
2.
Como se observa, a folios 18 este Tribunal ha dejado
para el pronunciamiento de fondo lo referente a la publicación de
§ Sobre la
publicación de
3.
Las ordenanzas municipales quedan constituidas tras su
aprobación y sanción por parte del Concejo Municipal, pero carecen de eficacia
y obligatoriedad mientras no sean publicadas. Por lo demás, el propio artículo
4. De acuerdo con lo establecido en el artículo mencionado, la garantía de la publicidad formal de las ordenanzas expedidas por municipalidades situadas fuera del departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao, se perfeccionan con la publicación en el diario encargado de las publicaciones judiciales, si lo hubiera, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad. Asimismo, mediante los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva y mediante el portal web.
5.
En el caso de autos, en el artículo cuarto de la
ordenanza sub litis se establece que la norma entrará en vigencia a
partir del día siguiente de su promulgación, debiéndose publicitarse por medio
de las radios, emisoras locales, nacionales y publicada en carteles y página web
de
6.
Fluye de autos que en el distrito de Pichari no existe
diario de avisos judiciales, no obstante a folios 17 obra escrito de la
demandante en la que afirma que si bien la ordenanza municipal sub litis
no fue publicada en medio periodístico alguno, su contenido fue emitido a
través de radioemisoras locales y se publicó en los carteles de
§ Competencia de
las municipalidades distritales sobre la regulación del horario de atención de
establecimientos comerciales.
7.
En la sentencia del Expediente N.° 007-2006-AI/TC, se
expresó que de acuerdo al artículo 79, apartado 3.6.4 de
“De una interpretación literal de esta disposición se infiere que la regulación de las condiciones relativas a la “apertura de establecimientos comerciales” constituye materia propia de las Municipalidades Distritales. Ahora bien, bajo este concepto debe entenderse las condiciones y requisitos que, en general, se deben satisfacer para la apertura de establecimientos comerciales. Dentro de ellas, no sólo están los requisitos para la concesión de una licencia para la apertura de un establecimiento comercial, sino también las normas que regulan algunos aspectos que, según el caso, puedan estar relacionados con la “apertura de establecimientos comerciales”.
8. Es decir, las municipalidades distritales están facultadas no solo para verificar los requisitos establecidos legalmente para la autorización del funcionamiento de tales establecimientos, sino que además están facultadas para regular (y por ende limitar) los horarios de atención. No obstante, la legitimidad constitucional de una limitación al ejercicio de los derechos fundamentales no se satisface únicamente con la observancia del principio de legalidad. No basta con argumentar que la municipalidad estaba legitimada para regular dicho ámbito, sino que tal regulación debe ser proporcionada y razonable, de lo contrario estaría excediéndose en sus prerrogativas reguladoras.
9.
En este sentido, es de enfatizarse que tal prerrogativa
no significa que exista una facultad amplia (y menos absoluta) para realizar
esta regulación, por el contrario, esta facultad regulatoria es en principio
limitada, pudiendo desenvolverse solo cuando el ejercicio de las libertades de
los propietarios o los administradores de los locales resulta ser lesivo a la
moral, a la salud, a la seguridad pública (artículo 59 de
10. Así, por ejemplo, en los casos relativos a los establecimientos nocturnos como las discotecas o bares, estos deben ubicarse dentro de zonificaciones que así lo permitan. Asimismo, tendrán que estar especialmente acondicionados con el propósito de impedir que el ruido generado en su interior pueda producir molestias a los vecinos. Es decir, debe ser un local acondicionado, ubicado en una zonificación compatible con el giro que desarrolla y respetando además la normativa de seguridad para los casos de incidentes que pongan en riesgo salud de los asistentes y de los vecinos. En este sentido, si se comprueba que la actividad propia de la discoteca no genera ruidos molestos que perturben a los vecinos, es evidente que podrán llevar a cabo las actividades propias de su rubro. En suma, las intervenciones estatales en los derechos fundamentales podrán ser realizadas siempre que se pretenda maximizar el orden público en favor de la libertad de los individuos. Evidentemente tal intervención de los derechos solo podrá ser efectuadas si las medidas legales son racionales y proporcionales.
§ Test de
proporcionalidad de
11. Este Tribunal ha establecido la necesidad de que tales intervenciones en los derechos fundamentales satisfagan las exigencias del principio de proporcionalidad. Dicho principio está compuesto por los subcriterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Se trata de un test escalonado, en cuanto se examina la medida de intervención de la libertad en diferentes niveles. Así, si es que la medida no satisface uno de los niveles, no será necesario continuar con el examen, ya que ello determinará la inconstitucionalidad de la medida.
12. Acerca de los sub criterios este Tribunal ha establecido lo siguiente: El primero de tales subcriterios, idoneidad, comporta que toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo, es decir, que exista una relación de medio-fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente legítimo que se persigue alcanzar con aquél. En cuanto al subcriterio de necesidad, impone adoptar, entre las diversas alternativas existentes para alcanzar el fin perseguido, aquella que resulte menos gravosa para el derecho que se limita. Como tal, presupone la existencia de una diversidad de alternativas, todas aptas para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida aquella que genera menos aflicción sobre el derecho fundamental. Una medida será innecesaria o no satisfacerá este segundo subcriterio cuando la adopción de un determinado medio significa, o importa, un sacrificio desmesurado o manifiestamente innecesario, del derecho limitado. Por último, en lo que se refiere al subcriterio de proporcionalidad en sentido estricto, aquí rige la ley de la ponderación, según la cual “cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro” [STC 2235-2004-AA/TC, fundamento 6].
13.
En el presente caso los demandantes alegan que se
estaría vulnerando lo dispuesto en el artículo 59 de
14.
A través de
15.
De
otro lado, la libertad de comercio debe ser comprendida como aquella libertad “ligada al intercambio de
mercaderías o servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o
usuarios. Tal libertad presupone el atributo de poder participar en el tráfico
de bienes lícitos, así como dedicarse a la prestación de servicios al público
no sujetos a dependencia o que impliquen el ejercicio de una profesión liberal”
[STC N.° 03330-2004-AA/TC, fundamento 13].
16. Por consiguiente, al limitarse el horario de atención de los agentes económicos en el mercado, se determina el tiempo en que se ejerce la facultad de intercambiar bienes y servicios (libertad de comercio) y al mismo tiempo, se incide en el momento en que se dispone el inicio y el cierre de las actividades económicas (libertad de empresa). En este caso particular, según los demandantes se estaría afectando el servicio en cuanto se limitan los días y el horario en el que pueden abrir determinados establecimientos.
a) Subcriterio de idoneidad
17. En la ordenanza cuestionada se ha regulado sobre los días que pueden atender y el horario de atención al público de los establecimientos comerciales nocturnos, tales como bares, pubs, discotecas, etc). En tal sentido, establece que la actividad de tales locales debidamente autorizados por la municipalidad podrán abrir desde las 15:00 hasta las 22:00 hrs. solamente los días viernes, sábados y feriados. Como se aprecia, en realidad son dos reglas las que conforman la medida cuestionada. De un lado, la prohibición de que los pubs, bares y discotecas puedan brindar sus servicios los días domingos, lunes, martes, miércoles y jueves, pudiendolo hacer tan solo los días viernes y sábados y feriados. De otro lado, la observancia que limita que tales locales solo puedan permanecer abiertos hasta las 22:00 hrs. los días viernes, sábados y feriados.
18. De acuerdo a la municipalidad demandada, la ordenanza cuestionada pretende solucionar diversos problemas que se generan con el funcionamiento de tales establecimientos comerciales. Por ejemplo, se alega que un grupo de pobladores se han quejado ante la municipalidad debido a los ruidos molestos, riñas, problemas sociales como robos, peleas y actos vandálicos en las calles cercanas a la discoteca “Stylos” (folios 71). De igual forma la demandada alega que en tales locales se expenden licores de dudosa procedencia y se fomenta el consumo de drogas, siendo los potenciales consumidores los menores de edad. Igualmente, a partir de una serie de intervenciones (entre febrero y abril de 2005) a dichos locales, la municipalidad determinó que varios de estos no contaban con licencia de autorización de funcionamiento, no contaban con extinguidores y se atendía a menores de edad. Todo ello perturba la tranquilidad de los vecinos y ha ayudado al incremento de la delincuencia. En tal sentido, lo que pretende la municipalidad con la medida cuestionada es evitar este tipo de situaciones.
19. Ahora bien, en virtud del sub criterio de idoneidad se analiza si es que el fin perseguido es legítimo y si es que existe una relación medio-fin entre la medida adoptada y la finalidad que la norma pretende cumplir. En consecuencia, se debe determinar si es que las medidas cuestionadas en la presente demanda no solo se dirigen a un fin constitucional, sino que tales medidas tengan una relación causa-efecto entre lo que se pretende y el ámbito de incidencia de tales medidas.
20. Es evidente que el impedir que las discotecas solo abran los días viernes, sábados y feriados hasta las 22:00 hrs. de ningún modo coadyuva a que: i) ya no se expidan licores adulterados en tales locales, ii) estos cumplan con tener extinguidores, iii) tengan sus licencias de funcionamiento, iv) que los menores de edad no ingresen, o; v) no se fomente el consumo de drogas. Todos estos hechos bien pueden realizarse durantes lo días en que se le permite brindar atención al público y en el horario de atención regulado por la municipalidad.
21. Y es que los hechos indicados que se pretenden evitar no ocurren exclusivamente los días domingo, lunes, martes, miércoles o jueves. Tampoco ocurren los otros días a partir de las 22:00 hrs o en la madrugada. No se trata de un problema de regulación del horario sino de fiscalización del cumplimiento de las normas pertinentes. El problema bien puede persistir en el contexto regulatorio dado por la municipalidad. Por consiguiente el problema de fondo es otro por lo que las medidas planteadas por la municipalidad si bien tienen un fin legítimo, no existe un nexo causal entre la limitación del horario y la finalidad constitucional alegada.
22. De otro lado, respecto a la alegación del incremento de los delitos debido a la existencia de estos locales, la municipalidad no alcanza documento alguno que acredite ello. No hay estadísticas o reportes oficiales sobre la situación de la seguridad ciudadana en el área de competencia de la municipalidad a fin de contrastar lo argumentado por la municipalidad con la realidad.
23.
Queda en todo caso por determinar si es que existe un
nexo causal entre la limitación de horario de este tipo de establecimientos y
la perturbación de las horas de descanso de los vecinos que se encuentran en
las cercanías de los locales materia de la ordenanza cuestionada. En realidad,
el problema no solo debe centrarse en el descanso y tranquilidad de los vecinos
en horas de la noche, sino que se debe ir hacía lo que se ha denominado entorno acústicamente sano [STC 0007-2006-PI/TC,
fundamento 36]. La protección de esta situación esta reconocida en el artículo
2, inciso 22 de
24. El entorno acústicamente sano debe estar garantizado a toda hora, variando la intensidad de su protección en horas de descanso. Con ello se expresa que los ruidos molestos e insoportables deben ser evitados a toda hora, y no únicamente a horas de la noche. Desde luego, la intensidad del sonido a considerarse insoportable varía en virtud de las horas en donde la mayoría de las personas descansa. En tal caso por ejemplo, las decibeles permitidos serán menores.
25. La municipalidad al haber emitido la ordenanza cuestionada pretendía tutelar el descanso de los vecinos en sus horas de descanso, por ello limita el horario de funcionamiento a determinada hora. En este caso, la normativa sí tiene, además de una finalidad constitucional, una relación de nexo causal con lo pretendido, ya que debe comprenderse que los ruidos molestos pueden afectar el descanso de los vecinos, el mismo que normalmente se puede iniciar a partir de las 22:00 hrs. Así, al impedir el funcionamiento de tales locales más allá de las 22:00 hrs. se evitaría precisamente la afectación del descanso de los vecinos. Por ello, y solo por ello, la medida cuestionada habría cumplido con el requisito del test de idoneidad.
b) Sub criterio de necesidad
26. El sub criterio de necesidad consiste en analizar si es que existen otras medidas alternativas menos gravosas para la libertad de empresa y la libertad de comercio a partir de las cuales se puede alcanzar la finalidad referida. En este caso, como ya se ha visto, el objetivo será la protección de un entorno acústicamente sano, es decir, el derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso.
27. Este Tribunal considera que sí existen otras medidas igual de eficaces que pueden reemplazar la medida cuestionada, por lo que ésta resulta no necesaria, y por lo tanto, desproporcionada.
28. Como ya se ha visto son en realidad dos reglas las que conforman la prohibición cuestionada. Sobre la primera de tales reglas, la prohibición de no abrir en determinados días es totalmente excesiva debido a que si lo que se pretende es evitar la contaminación acústica que generan tales locales durante días que comúnmente son días laborales, bien puede permitírsele que presten sus servicios hasta una hora propicia o cuidando de que la emisión de ruidos no sobrepase el máximo de decibles que generen malestar entre los vecinos de la zona.
29. De otra parte, si es que la municipalidad entiende que con la prohibición de la apertura de los establecimientos indicados es una forma adecuada de tutelar los derechos de los vecinos, surge la interrogante de por qué entonces, se permitió que tales establecimientos brinden atención solo los días viernes, sábados y feriados. Así, surge la interrogante, ¿a caso los vecinos de los alrededores no merecen gozar de un entorno acústicamente sano durante el fin semana y feriados? Evidentemente sí. Lo que pone en evidencia es la contradicción de la medida de impedir la apertura de los locales durante los días lunes, martes, miércoles, jueves y domingos. Como es de verse esta medida es absolutamente desproporcionada.
30. En lo que se refiere a la limitación del horario de atención durante los días viernes, sábados y feriados, resulta patente que si bien se debe equilibrar los derechos de los vecinos a gozar de un entorno acústicamente sano y la libertad de empresa y de comercio, esta limitación no resulta ser necesaria. Como ya se adelantó, el entorno acusticamente sano no se reserva exclusivamente para las horas de la noche, sino a lo largo de todo el día. No sería coherente que se permita el funcionamiento de locales como los bares, pubs y discotecas que emitan ruidos molestos insoportables durante horas de la tarde pero que en la noche estos se limiten. El control sobre los ruidos molestos varía efectivamente en una hora y otra pero no existe “carta blanca” a los locales aludidos en cuanto la emisión de sonidos. Así, se deben regular máximos permitidos adecuados a la zonificación y el horario.
31. Respecto de la limitación horaria establecida existen, en contraste otras medidas mediante las cuales se puede alcanzar la finalidad deseada. Por ejemplo, proponer un horario moderado, concordante con la zonificación y realizar las fiscalizaciones, realmente efectivas, a fin de sancionar a los locales que emitan ruidos que afecten o perturben el descanso de los vecinos.
32.
A guisa de ejemplo debe recordarse
33. A ello debe adicionarse que locales como pubs, bares y discotecas deben estar especialmente acondicionados a fin de evitar los ruidos generados en su interior puedan afectar a los vecinos durante su funcionamiento. No se trata por consiguiente de someter a los vecinos a ruidos molestos hasta determinada hora, sino que deben evitarse tales ruidos molestos.
34.
En conclusión, la regulación cuestionada en la presente
demanda de inconstitucionalidad, resulta ser desproporcional. Y es que este
tipo de regulaciones no solo afecta la libertad de empresa y de comercio, sino
que además implica una renuncia de
§ Función fiscalizadora de
35.
Si bien el proceso de inconstitucionalidad es uno de
tipo abstracto en donde no se aprecian vulneraciones concretas de los derechos
fundamentales, sino la compatibilidad de determinada disposición de rango legal
a
“En reconocimiento de la
dimensión objetiva se debe ejercer un control de constitucionalidad acorde con
los valores y principios consagrados por
36. En tal sentido, sí se le está permitido la apreciación de hechos constitucionalmente relevantes que tengan relación con el caso. Así, ha quedado establecido en autos que luego de realizadas una serie de medidas de control en varios establecimientos nocturnos, se determinó que uno de ellos -la discoteca “Stylos”- no contaban con las autorizaciones de funcionamiento “especial” y además que ingresaban menores de edad. Evidentemente tales hechos deberían generar una sanción al establecimiento, que puede ir desde la sanción pecuniaria hasta la clausura del local, y con mucho más razón en los casos en donde se observe la reiteración de la falta.
37.
Por consiguiente, la municipalidad contaba con los
elementos necesarios para proceder a sancionar, por ejemplo, a la discoteca
mencionada, sin embargo, no se aprecia en autos la concretización de tales
sanciones. Por consiguiente, esta lenidad por parte de la administración
municipal no puede ser suplida con la emisión de una ordenanza que limite de
manera desproporcionada la libertad de empresa y la de comercio. En vez de
hacer ello,
38.
Y es que debe tenerse presente que las municipalidades
distritales tienen un rol importante en la regulación y control sobre los
humos, ruidos y demás elementos contaminantes (art. 80, inciso 3 de
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
Publíquese y
notifíquese.
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI