EXP. N.º 0017-2008-PI/TC
LIMA
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
RESOLUCIÓN
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 1 de julio de 2010
VISTAS
La solicitud de
aclaración de sentencia presentada por el apoderado del Congreso de
ATENDIENDO
A
1. Que de conformidad
con el artículo 121º del Código Procesal Constitucional (CPCo.), con
posterioridad a la emisión de la sentencia, el Tribunal Constitucional, de
oficio o a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar
cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido.
2. Que, en primer
término, ante las recientes versiones difundidas en algunos medios de
comunicación en el sentido de que la expedición de
“…la declaración de
inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de
Pero no solo ello. Enseguida se ha ordenado al Estado “adoptar
de inmediato —respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas
institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.) para
reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal que
quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación
universitaria de calidad, reconocido por
Adicionalmente, en la sentencia se ha previsto la obligación de que el legislador establezca una serie de requisitos constitucionales altamente exigentes que deben cumplir los proyectos que presenten las universidades que pretendan constituir nuevas filiales y nuevas facultades[5].
De esta manera, la sentencia, lejos de permitir la
incondicionada apertura de filiales universitarias, prohíbe que se continúen
constituyendo filiales que no garantizan una educación universitaria orientada
a la excelencia académica, profesional y ética, y ordena que se adopten de
inmediato las medidas destinadas a clausurar aquéllas filiales universitarias
en actividad que no cumplen con dicha finalidad constitucional, exigida por el
artículo 18º de
En tal sentido, el Tribunal Constitucional entiende pertinente exhortar a las autoridades y medios de comunicación a analizar con detenimiento la sentencia de autos y, en especial, su parte resolutiva, a efectos de evitar el riesgo de que se continúen emitiendo informaciones alejadas de su texto y espíritu.
3. Que el Consejo
Nacional para
No obstante, en razón de que parte del contenido de las leyes que han
sido objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad, se ocupa de
competencias que le han sido asignadas, y en razón de que su escrito da mérito
para enfatizar algunos de los criterios vinculantes expuestos en la sentencia,
el Tribunal Constitucional, excepcionalmente, ingresará a analizar sus
planteamientos.
4. Que el CONAFU
cuestiona que este Tribunal haya emitido un juicio de constitucionalidad en
relación con el artículo 2º de
Con este planteamiento, no se pretende aclaración alguna, sino, antes
bien, que este Colegiado varíe el criterio expuesto con claridad en los
fundamentos jurídicos Nos.
5. Que otra razón
alegada por el CONAFU para cuestionar el juicio de constitucionalidad recaído sobre
el artículo 2º de
Este tópico también fue expresamente abordado por el Tribunal
Constitucional en la sentencia. En efecto, luego de analizar la
constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de
“Habiendo
llegado a este punto, este Tribunal podría dar por culminado su análisis y
concluir que en el presente caso, técnicamente ha cumplido con dar cabal
respuesta a la concreta pretensión de los recurrentes. No obstante, el Tribunal
Constitucional juzga que, si así procediese, estaría abdicando de las funciones
de pacificación, valoración y ordenación que el orden constitucional del Estado
social y democrático de Derecho (artículo 43º de
(…)
[E]l Tribunal Constitucional no puede ser ajeno al hecho de que la
inconstitucionalidad que se ha detectado en
De
esta manera, si este Colegiado diera ahora por culminada la causa sin abordar,
siquiera en cierto grado, esta acuciante problemática, lejos de cumplir las
funciones que le han sido constitucionalmente asignadas, estaría sumándose a la
larga lista de órganos constitucionales que han abdicado del deber constitucional
que se impone al Estado de garantizar, supervisar y promover la calidad de la
educación en el país (artículo 16º de
Ahora
bien, es evidente que por más valioso que sea el fin perseguido por este
Tribunal, en tanto órgano jurisdiccional y poder constituido, no podría abordar
el mentado asunto si no existiese una regla procesal que en razón de la
claridad de su texto o de su razonable interpretación, así lo autorice. Este
Colegiado considera que esa regla existe.
En
efecto, el artículo 78º del CPCo., establece que ‘[l]a sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquella
otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia’. A juicio del
Tribunal Constitucional, entre otros, esta norma admite ser interpretada en el
sentido de que no solo se autoriza una extensión de la ‘sanción’ de
inconstitucionalidad a las normas que guarden conexión material con aquella que
fue objeto de impugnación, sino también una extensión del ‘juicio’ de inconstitucionalidad a otras
normas del ordenamiento, con la condición de que guarden conexión material con
aquella que ha sido impugnada, exista o no una posterior sanción de
inconstitucionalidad. Dicha conexión material puede presentarse en razón del concreto
asunto regulado por las normas, o por pertenecer todas ellas a un sector del
sistema jurídico afectado in toto por
un sustancialmente idéntico vicio de inconstitucionalidad estructural, a saber,
en este caso, la virtual inoperancia práctica para asegurar un sistema
educativo universitario de calidad.
Por
lo demás, este criterio resulta acorde con el principio de supremacía
constitucional (artículo 51° de
Así
las cosas, este Tribunal entiende pertinente (…) analizar cuál ha sido la
regulación y la actuación concreta de
Así las cosas, de los criterios expuestos en la sentencia deriva que
este Tribunal ha fundamentado debidamente la existencia de conexión material
entre
6. Que, por otra
parte, el CONAFU afirma que al haberse analizado la constitucionalidad del
artículo 2º de
En contraposición
a este alegato, debe recordarse que en el proceso de inconstitucionalidad no se
decide sobre los derechos o intereses de ninguna persona o entidad. En él no
existen “partes” en el sentido ortodoxo procesal del término —por cuanto, prima
facie, no hay derechos subjetivos en debate—, sino tan solo legitimados
para activar la jurisdicción constitucional abstracta concentrada en este
Tribunal para controlar la validez constitucional de las normas con rango de
ley, y legitimados pasivos para la defensa de su constitucionalidad con
sustento en el valor democrático que subyace en la elección popular directa de
los órganos que las han emitido. Fuera de ello, el sentido material del proceso
se reduce al interés público que subyace a la defensa de la supremacía
jerárquica de
Desde luego, ello no implica que el control
constitucional de las leyes efectuado en el marco de un proceso de
inconstitucionalidad, se desarrolle al margen de la realidad concreta que
dichas normas regulan. Norma y realidad están mutuamente condicionadas, y ni la
realidad es plenamente aprehensible si pretende analizársela al margen de su
marco normativo, ni la norma puede ser conocida en todo su contenido y alcance
al margen de la realidad que regula. Por ello la interpretación jurídica debe
ser asumida como un fenómeno complejo en el que ordenamiento y realidad no son
dos compartimentos estancos[10].
Y por ello, el Tribunal Constitucional, partiendo de reconocer la dimensión
objetiva que gobierna el proceso de inconstitucionalidad, reconoce en él
también una dimensión subjetiva[11].
Pero ello es una cosa, y otra, muy distinta,
pretender sostener que so pretexto de la perspectiva subjetiva que también
alcanza al proceso, todos los involucrados directa o indirectamente con la
materia regulada por la norma controlada tengan “derecho” a participar en el
proceso de inconstitucionalidad. Ello conllevaría desconocer y desvirtuar la
naturaleza de un proceso eminentemente abstracto, en el que la ausencia de un
caso concreto determina, a su vez, la inexistencia de derechos o intereses
subjetivos en juego, y por consiguiente, la inexistencia de un “derecho a la
defensa” susceptible de vulnerarse.
Verdad es que el Tribunal Constitucional, en
circunstancias excepcionales, ha consentido la presencia de partícipes en el
proceso de inconstitucionalidad, pero dicho instituto procesal no debe ser
confundido ni con la condición de parte[12],
ni con la pretendida existencia de un “derecho de participación” en el proceso,
pues dicha figura no emana del reconocimiento de algún interés subjetivo en la
decisión del proceso. Tal como tiene expuesto este Colegiado, los partícipes
son “sujetos que, debido a las funciones que
En
consecuencia, el alegato del CONAFU en el sentido de que se habría vulnerado su
derecho de defensa al haberse analizado la constitucionalidad del artículo 2º
de
7. Que, de otro lado,
el CONAFU sostiene que el Tribunal Constitucional, debió circunscribir su
análisis constitucional a una confrontación formal entre el artículo 2º de
Son de distinto orden las razones que permiten desvirtuar estos
argumentos. Es erróneo sostener que la inconstitucionalidad declarada del
artículo 2º de
“…el hecho de que el CONAFU esté conformado
por ex rectores propuestos y elegidos por las universidades y que sea un
organismo de
La manera como se encuentra estructurado
este sistema, y el hecho de que las decisiones relacionadas con el futuro de
las universidades deriven, al mismo tiempo y solamente, de lo que podría
denominarse el propio círculo universitario,
determina la probable verificación de una tendencia a la falta de objetividad y
rigurosidad en su adopción.
Lo expuesto permite poner en evidencia una
estructura que no aparenta una
suficiente objetividad conforme a las exigencias del contenido constitucionalmente
protegido del derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad del órgano
que, a través de sus resoluciones, se encuentre encargado de determinar sus
derechos u obligaciones (artículo 139º, incisos 2 y 3, de
De esta manera, es luego
de haberse constatado que el artículo 2º de
Como ya se ha apuntado, que en un proceso de inconstitucionalidad al control constitucional abstracto de una norma, se sume el análisis de aspectos vinculados a la realidad o a la manera cómo viene siendo aplicada en la práctica dicha norma, no supone exceder las competencias que este Tribunal puede ejercer en el ámbito de dicho proceso, pues siendo un proceso eminentemente objetivo, detenta también una dimensión subjetiva.
De hecho, luego de que
este Colegiado realizara un análisis pormenorizado acerca del inconstitucional
modo en que tanto el CONAFU como
“…no deriva llanamente del análisis del
concreto ejercicio que de las competencias en materia de autorización de
funcionamiento de universidades y filiales universitarias han llevado a cabo
La referida inconstitucionalidad deriva de
la relación existente entre la duda razonable que respecto a la compatibilidad
con el derecho fundamental a la imparcialidad objetiva, deriva de la regulación
estructural del CONAFU y
[A] juicio del Tribunal Constitucional, la
apariencia de falta de imparcialidad objetiva que deriva de la estructura
normativa y de la regulación de las competencias asignadas antes a
8. Que, por otra
parte, el CONAFU acusa a este Tribunal de arrogarse competencias que
En un Estado Constitucional —al parecer no debe cesar la insistencia en
ello— no existen zonas exentas de control jurisdiccional constitucional. Que
sea la ley la que deba fijar las condiciones para autorizar el funcionamiento
de universidades (como en efecto lo señala el artículo 18º de
Que la mayoría de estas normas constitucionales sean “normas de fin” y
no “normas de acción” (para utilizar la terminología de Atienza y Ruíz Manero[22]),
no reduce en nada su vinculatoriedad. Tan solo dejan en manos del legislador un
margen relevante para la elección de los medios orientados a la consecución de
tales fines. No obstante, la ley que regule tales medios puede ser controlada
en su validez constitucional, en la seguridad que será declarada inválida toda
vez que se aparte de los fines constitucionalmente impuestos.
Ése era el caso del artículo 2º de
9. Que, por otra
parte, el CONAFU afirma lo siguiente:
“Si lo que se critica es el aumento de
universidades en nuestro país (…) ello se debe a que no existe en la
constitución [sic] ni en la ley medidas que restrinjan la inversión privada en
Tal como afirmara el Tribunal Constitucional en la sentencia de autos,
“…[e]sta visión, desde
luego, privilegia la idea de una universidad-negocio, inspirada y agotada en el
interés de lucro de sus promotores y, consecuentemente, se halla desprovista de
la función social que una universidad constitucionalmente implementada está
llamada a cumplir, esto es, brindando un servicio público educativo de calidad
y orientado al trabajo digno”[24].
Desde luego, la posición del CONAFU, no hace sino confirmar
el criterio de este Tribunal en el sentido de que dicha institución debe quedar
impedida para continuar ejerciendo competencias en materia de autorización de
funcionamiento de universidades en el país, y que el Congreso debe emitir en el
más breve plazo posible una nueva regulación sobre la materia, a fin de no
afectar innecesariamente a las universidades y proyectos universitarios que sí
responden a los estándares de calidad educativa que
10. Que,
por su parte, el apoderado del Congreso de
En similar sentido, el CONAFU, a través de su escrito
de fecha 1 de julio de 2010, solicita a este Tribunal aclarar “cual [sic] es el
inciso del artículo 2º de
El artículo 2º de
“Son atribuciones del
CONAFU:
a) Evaluar los
proyectos y solicitudes de autorización de funcionamiento de las nuevas
universidades a nivel nacional, y emitir resoluciones autorizando o denegando
el funcionamiento provisional, previa verificación del cumplimiento efectivo de
los requisitos y condiciones establecidos.
b) Autorizar la fusión
de universidades, previa evaluación del proyecto, así como la supresión de las
mismas.
c) Evaluar en forma
permanente y durante el tiempo que estime conveniente el funcionamiento de las
universidades, hasta autorizar o denegar su funcionamiento definitivo. La
autorización de funcionamiento definitivo no puede ser concedida antes de
transcurridos cinco años, contados a partir de la fecha de la autorización
provisional de funcionamiento.
d) Autorizar, denegar,
ampliar o suprimir facultades, carreras o escuelas, así como, limitar el número
de vacantes en las universidades con funcionamiento provisional.
e) Reconocer a las
comisiones organizadoras a propuesta de los promotores.
f) Elaborar sus
propios estatutos.
g) Elaborar la
reglamentación que señale los requisitos, procedimientos y plazos, para la
autorización provisional o definitiva de funcionamiento y para la evaluación de
las universidades con autorización provisional.
h) Autorizar o denegar
el cambio de denominación de las universidades a solicitud de su máximo órgano
de gobierno, cualquiera que haya sido el instrumento legal o la fecha de su
creación”.
Al declararse la inconstitucionalidad del artículo 2º
de
No obstante, hasta que el Congreso, conforme a los
criterios de la sentencia, dicte la normativa que cree, regule y otorgue
competencias a la nueva entidad encargada de denegar o autorizar el
funcionamiento de universidades y de controlar constitucionalmente la calidad
de la educación universitaria en el país, el CONAFU puede continuar ejerciendo,
provisionalmente, las competencias de evaluación y control de las universidades
que cuentan con autorización de funcionamiento provisional y de los proyectos
presentados con el objeto de crear nuevas universidades. Los legajos
documentarios a que den lugar dichos procedimientos, deberán ser remitidos a la
nueva entidad creada, en el más breve plazo posible, por el Congreso de
En ese sentido, el CONAFU mantiene provisionalmente, entre otras, las competencias para evaluar a las universidades públicas que ya se encuentran creadas por leyes específicas, con autorización de funcionamiento provisional; reconocer a las autoridades de las Comisiones Organizadoras y de Gobierno de las universidades; reconocer a los responsables de las carreras provisionales; autorizar los procesos de admisión con la aprobación del número de vacantes; autorizar el concurso de cátedras y el nombramiento de docentes; autorizar convenios con otras instituciones educativas; autorizar la modificación de los Planes de Estudio; y aprobar el Proyecto de Desarrollo Institucional modificado.
El Tribunal Constitucional recuerda a las autoridades del CONAFU que las competencias que provisionalmente mantiene, deben ser ejercidas acorde con los fines constitucionales que debe cumplir la educación universitaria y que detalladamente se desarrollan en la sentencia.
11. Que,
por otro lado, el apoderado del Congreso de
Como de alguna manera se ha ya señalado,
La declaración de inconstitucionalidad de estas medidas determina que a
la fecha no existan órganos constitucionalmente competentes para autorizar el
funcionamiento de universidades privadas o filiales universitarias, ni tampoco
para evaluar con la debida exigencia la calidad de la educación que imparten.
Sin embargo, es evidente que esta situación tampoco debe extenderse por
demasiado tiempo, más aún si existen universidades y proyectos para su creación
que cumplen con los estándares de excelencia académica que
Es por ello que los criterios establecidos por este Tribunal en la
parte resolutiva de la sentencia, no pueden ser asumidos como una simple
exhortación, sino como mandatos dirigidos al legislador (con respeto, pero, a
su vez, con firmeza constitucional) con el propósito de que, observándolos,
adopte en el más breve plazo posible, las medidas legislativas que permitan
superar el estado de cosas inconstitucional detectado por la sentencia en
el ámbito de la educación universitaria.
Desde luego, los criterios establecidos por este Tribunal en la parte
resolutiva de la sentencia, son solo pautas mínimas concretizadas desde
En esa medida, la sentencia de autos puede ser considerada como una
variante similar a las denominadas sentencias “aditivas de principio” que en
tiempos recientes ha dictado
En cualquier caso, como bien advierte Romboli, “[l]a
eficacia real de un tipo semejante de resolución parece (…) depender en gran
parte del acuerdo que viene a realizarse entre Juez de las leyes y Parlamento,
en cuanto a rapidez de la intervención del segundo y al respeto de los
principios fijados por el primero”[29]. El
Tribunal Constitucional confía en que así lo entienda también el Congreso de
12. Que
Sin perjuicio de ello, el Tribunal Constitucional
precisa que, de conformidad con el artículo 103º de
Por estas consideraciones,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
RESUELVE,
con el fundamento de voto del magistrado Vergara Gotelli,
que se agrega
1. Exhortar, de conformidad con el considerando N.º 1 supra, a las autoridades y medios de comunicación, a analizar con detenimiento la sentencia de autos y, en especial, su parte resolutiva, a efectos de evitar el riesgo de que se continúen emitiendo informaciones alejadas de su texto y espíritu.
2.
Precisar, de conformidad con el considerando N.º 10 supra, que a partir del 18 de junio de
2010, el CONAFU se encuentra impedido de emitir resoluciones autorizando el
funcionamiento provisional o definitivo de una universidad o de una Escuela de
Posgrado, o de emitir resoluciones autorizando la ampliación del ámbito de
funcionamiento de una universidad, sea a través de la autorización de nuevas
facultades, carreras o escuelas. No obstante, hasta que el Congreso, conforme a
los criterios de la sentencia, dicte la normativa que cree, regule y otorgue
competencias a la nueva entidad encargada de denegar o autorizar el
funcionamiento de universidades y de controlar constitucionalmente la calidad
de la educación universitaria en el país, el CONAFU puede continuar ejerciendo,
provisionalmente, las competencias de evaluación y control de las universidades
que cuentan con autorización de funcionamiento provisional y de los proyectos
presentados con el objeto de crear nuevas universidades. Los legajos
documentarios a que den lugar dichos procedimientos, deberán ser remitidos a la
nueva entidad creada, en el más breve plazo posible, por el Congreso de
3.
Precisar, de conformidad con el considerando N.º 12 supra,
que de acuerdo con el artículo 103º de
4. Declarar IMPROCEDENTES las solicitudes de aclaración formuladas en lo demás que contienen.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
LANDA ARROYO
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
Exp. N° 00017-2008-PI/TC
LIMA
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:
Por lo expuesto concuerdo con lo expresado en la resolución en mayoría que resuelve las aclaraciones presentadas.
SR.
VERGARA GOTELLI
[1] Cfr. STC 0017-2008-PI, F. J. 80 y punto 2 de la parte resolutiva.
[2] Cfr. STC 0017-2008-PI, punto 4 de la parte resolutiva.
[3] Cfr. STC 0017-2008-PI,
punto
[4] Cfr. STC 0017-2008-PI, punto 4 b) (i) y (ii) de la parte resolutiva.
[5] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 191 – 193 y punto 5 de la parte resolutiva, y FF. JJ. 194 – 206 y punto 6 de la parte resolutiva.
[6] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 1.
[7] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, pp. 1 - 2.
[8] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 1.
[9] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 3.
[10] Como sostenía Engisch, en la interpretación jurídica siempre debe existir un “ir y venir de la mirada judicial” desde las normas a los hechos y desde los hechos a las normas (Cfr. Engisch, K., Logische Studien zur Gesetzesanwendung, 2da. edición, Heildelberg, 1960, p. 15).
[11] Cfr. STC 0002-2005-PI, F. J. 2; STC 0020-2005-PI /
0021-2005-PI, FF. JJ. 16 – 18.
[12] “[E]l partícipe es un sujeto procesal del proceso de inconstitucionalidad, pero no constituye parte” (Cfr. STC 0007-2007-PI, F. J. 3).
[13] Cfr. RTC 0025-2005-PI / 0026-2005-PI (acumulados), F. J. 23.
[14] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 2.
[15] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, pp. 2 – 3.
[16] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 107 –
127 y 139 – 145.
[17] Cfr. STC 0017-2008-PI, F. J. 213.
[18] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 105 – 106.
[19] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 150
– 151.
[20] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 2.
[21] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 3.
[22] Cfr. Atienza, M. y Ruíz Manero, J., Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciados jurídicos, 2da. edición, Ariel, Barcelona, 2004, p. 34 y ss. También, cfr. Atienza, M., El sentido del Derecho, 2da edición, Ariel, Barcelona, 2004, p. 79 y ss.
[23] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 2.
[24] Cfr. STC 0017-2008-PI, F. J. 200. En
otro pasaje de la sentencia ha quedado claramente establecido que “[n]o se
trata, en consecuencia, de concebir a la universidad como un negocio que puede
ser implementado por todo aquel que tenga capacidad económica para hacerlo, y
abierto a todo aquél que tenga la capacidad económica de costearlo, sino como
un centro educativo de alta calidad, forjado por quienes tienen verdadera
vocación humanística, orientado, en términos de
[25] Cfr.
Escrito de solicitud de aclaración presentado por el apoderado del Congreso de
[26] Cfr. STC 0017-2008-PI, punto 3 de la parte resolutiva.
[27] Cfr.
Escrito de solicitud de aclaración presentado por el apoderado del Congreso de
[28] Cfr.
Romboli, R., “La tipología de las decisiones de
[29] Cfr.
Romboli, R., “La tipología de las decisiones de