EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
más de 5,000 ciudadanos
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Más de 5,000
ciudadanos contra el Congreso de
Síntesis
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000 ciudadanos, contra
Magistrados firmantes
VERGARA GOTELLI
MESÍA
RAMÍREZ
LANDA
ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO
CRUZ
ÁLVAREZ
MIRANDA
SUMARIO
I. ASUNTO
II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS
III. ANTECEDENTES
§1. Argumentos
de la demanda.
§2. Argumentos
de la contestación de la demanda.
IV. Materias
constitucionalmente relevantes
V. FUNDAMENTOS
Primera Parte:
Constitución, educación y universidad
§1. El contenido constitucional del derecho fundamental a la educación.
§2. El derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.
§3. El derecho fundamental a la educación universitaria.
Segunda Parte: Control de
constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de
§4. Delimitación de petitorio.
§5. Incidencia de
§6. El principio de proporcionalidad.
§7.
La finalidad perseguida por
§8. Las finalidades perseguidas por
§9. Posición de Tribunal Constitucional en relación con las finalidades
perseguidas por
§10.
Posición del Tribunal Constitucional en relación con la finalidad perseguida
por
§11. Justificación constitucional para un pronunciamiento sobre normas conexas vinculadas con el nivel de la educación universitaria.
Tercera Parte: Control de
constitucionalidad de las competencias ejercidas por
§12. Régimen legal de la universidad peruana.
§13. Imparcialidad objetiva y aplicación de la “teoría de la
apariencia” a la regulación normativa de
§14. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades.
§15. Análisis constitucional del rol cumplido por
§16. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de ratificar y autorizar el funcionamiento de filiales universitarias.
§17. Consecuencias de la inconstitucional función cumplida por
Cuarta Parte: Estado y
deber constitucional irrenunciable de garantizar y supervisar la calidad de la
educación universitaria
§18. El deber del Estado de garantizar la calidad de la educación.
§19. Control de la calidad de la educación.
19.1 Control interno de la calidad de la educación universitaria. La autoevaluación.
19.2 Control externo de la calidad de la educación universitaria y autonomía universitaria.
19.3 Control externo de la calidad de la educación universitaria ejercido por el SINEACE.
§20. Educación universitaria para el trabajo y la empleabilidad como uno de los criterios constitucionalmente exigibles para asegurar la calidad de la educación universitaria.
§21. Sistema universitario y estado de cosas inconstitucional.
VI. FALLO
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
Más de 5,000 CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 15 días del mes de junio de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Beaumont Callirgos, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Landa Arroyo, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, que se agregan.
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000
ciudadanos contra
II.
DISPOSICIONES
CUESTIONADAS
Ley
N.º 28564
Ley
que deroga
Artículo
1.- Objeto de
Derógase
Artículo
2.- Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5 de
Restitúyese la vigencia del tercer párrafo
del artículo 5 de
Artículo
3.- Funcionamiento de filiales al amparo de
Las filiales autorizadas al amparo de
Artículo
4.- Nulidad de actos académicos y administrativos
Artículo
5.- Denuncias al Ministerio Público
El Consejo Nacional para
DISPOSICIÓN TRANSITORIA
ÚNICA.- Las solicitudes para autorización de
funcionamiento de filiales universitarias tramitadas con anterioridad a la
vigencia de la presente Ley, ante
DISPOSICIONES FINALES
PRIMERA.- Las disposiciones de la presente Ley
también les son aplicables a las filiales universitarias, sucursales, sedes o
anexos constituidos conforme al artículo 5 inciso f) del Decreto Legislativo Nº
882, Ley de Promoción de
SEGUNDA.- Los estudiantes de las fíliales
universitarias no ratificadas, conforme al artículo 3, podrán continuar sus
estudios en la sede de la universidad o en la universidad de su elección, de
acuerdo a los requisitos establecidos por ellas.
TERCERA.- Deróganse las disposiciones que se opongan
a la presente Ley.
III.
ANTECEDENTES
§1. Argumentos de la demanda
Con
fecha 17 de junio de 2008, los recurrentes interponen demanda de
inconstitucionalidad contra
Los fundamentos de la demanda, son los siguientes:
·
Señalan
que la ley cuestionada afecta el derecho fundamental de acceso a una educación
adecuada, pues al prohibir la constitución de filiales universitarias en zonas
departamentales distintas de aquélla en la que se encuentra la sede principal
de la universidad, los pobladores de muchos lugares del territorio nacional no
contarán con una sede universitaria a la cual acudir o, en todo caso, con contarán
con una oferta educativa suficiente que les permita realizar una adecuada
elección. Dicha situación, además, podría exigir que un vasto número de
personas se traslade a otros departamentos para acceder a la educación superior
que requiera, lo que resulta prácticamente imposible en razón de la precaria
situación económica de la mayoría de peruanos.
·
Aducen
que existen zonas del país en las que por razones geográficas, de presupuesto
privado o de otra índole, no es posible que se constituyan centros universitarios
con sedes principales. Refieren que puede darse el caso de que la demanda en un
determinado mercado en una zona departamental requiera la presencia de una
simple filial y no de todo el aparato burocrático de la sede principal de una
universidad; si en tal caso se exige la constitución de toda una universidad,
la demanda educativa no podrá cubrir los costos en que tendría que incurrir la
universidad para mantener su oferta educativa.
·
Sostienen
que la ley impugnada vulnera el derecho a la libertad de creación y
constitución de centros docentes universitarios. Alegan que cuando el artículo
18º de
·
Argumentan
que cuando el Congreso emitió la ley incoada, no analizó adecuadamente todas
las alternativas que tenía para cumplir su propósito, pues se limitó a escoger
la vía que le resultaba menos costosa. En tal sentido, señalan que la medida
adecuada para mejorar el nivel educativo en el país era aumentar el nivel de
fiscalización y supervisión de las filiales por parte del Consejo Nacional para
·
Aducen
que la ley sometida a juicio vulnera la garantía institucional de la autonomía
universitaria, pues afecta la facultad de las universidades de autodeterminar
su régimen de gobierno, transgrediendo la potestad que tienen para estructurar,
organizar y conducir la institución universitaria, concretamente, a través de
la creación de filiales, sucursales o establecimientos secundarios en
departamentos distintos de aquel en el que se encuentra su sede principal.
·
Afirman
que la ley cuestionada limita el ejercicio de la iniciativa privada, pues el
espectro de actividades económicas que el sujeto es libre de escoger se va a
ver limitado al no existir la posibilidad de abrir filiales de universidades en
distintas zonas departamentales. Refieren que el problema de la calidad del
servicio educativo brindado por las filiales podía ser superado por los propios
agentes económicos y por una actividad supervisora, fiscalizadora y
sancionadora del Estado.
·
Sostienen
que la ley incoada vulnera el derecho a la libertad de empresa en su
manifestación de acceso al mercado, pues para competir en diversos
departamentos será necesario constituir toda una universidad, lo cual es
impracticable por resultar altamente costoso e ineficiente.
·
Aducen
que la ley enjuiciada afecta la libertad de empresa en su manifestación de
libertad de organización, pues limita la posibilidad de expansión organizativa
y de desconcentración de las universidades, frenando el proceso de crecimiento
económico de este sector empresarial en el ámbito educativo.
·
Señalan
que la ley viola la libertad de empresa en su manifestación de derecho a la
libre competencia, en la medida de que provoca que la poca competencia que
puede ser efectuada se realice en desigualdad de condiciones, toda vez que para
que los inversionistas puedan competir en diversos mercados dominados por
filiales, tendrán que constituir una universidad, lo cual resulta desventajoso.
·
Sostienen
que al tomarse en cuenta que la prohibición de constituir filiales tiene como
finalidad eliminar las deficiencias de la oferta educativa universitaria
ocasionadas por el bajo nivel del servicio prestado por muchas filiales
universitarias autorizadas por CONAFU y por la presencia de muchas
pseudofiliales, dicha medida resulta desproporcionada por no resultar idónea ni
necesaria para alcanzar dicha finalidad, en tanto que la prohibición en modo
alguno genera que las ya constituidas presten un mejor servicio. Ello se
lograría —refieren— con la aplicación de actividades de fiscalización y sanción
por parte de CONAFU o, en todo caso, de INDECOPI. Con relación a las pseudofiliales,
señalan que su situación antes y después de la entrada en vigencia de la ley
cuestionada es la misma.
§2. Argumentos de la contestación de
la demanda.
Con fecha 31 de octubre de 2008, el apoderado del
Congreso de
·
Refiere que dado que los
requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que
para crear una filial universitaria, la ley coadyuva, en mayor medida, a que el
servicio educativo universitario sea prestado con mayor eficiencia, y favorece
el acceso en condiciones de igualdad a una educación universitaria de calidad,
es decir, a que las personas de cualquier departamento del país puedan estudiar
en universidades cuya constitución haya sido evaluada rigurosamente. Asimismo,
aduce que la ley promociona que los centros educativos cuenten con
infraestructura y personal idóneos para la prestación eficiente del servicio
educativo y favorece a que la educación brindada sea pertinente, adecuada
culturalmente, de buena calidad y acorde con las normas del Estado.
·
Alega que la ley cuestionada
procura que todas las personas, sin importar el departamento en el que vivan, accedan
a la educación universitaria, a través de universidades. En concreto, afirma
que, a través de la ley, el legislador estimula que los inversionistas creen
universidades en vez de filiales.
·
Sostiene que el artículo 18º de
·
Aduce que el legislador tiene
la potestad constitucional de establecer cuáles son los requisitos para
iniciar, impulsar y dirigir universidades, y en base a dicha potestad y en aras
de promover la creación de dichas instituciones educativas, ha establecido que
el servicio público de educación universitaria sea prestado a través de
universidades y, excepcionalmente, mediante filiales universitarias dentro del
ámbito departamental de la sede principal.
·
Señala que el estímulo de
creación de universidades reside en que las universidades de un departamento no
serán afectadas por competir en condiciones desiguales con filiales de otras
universidades pertenecientes a otro departamento. Los agentes económicos que
han creado una universidad verían mermada su inversión si tienen que competir
con más filiales, las cuales tienen menor inversión y costos, incentivándose la
creación indiscriminada de filiales, en vez de constituir universidades.
·
Refiere que la ley no viola la
autonomía universitaria, pues no afecta el régimen de estudios, ni el sistema
curricular de enseñanza ni los créditos de los cursos de las universidades;
tampoco interfiere con la libertad de cátedra, ni la potestad de definir su
estructura de gobierno, ni su organización interna, ni la forma como deben
conducirse para alcanzar sus fines académicos.
·
Alega que la ley no viola la
libre iniciativa privada, pues no está limitando en demasía la libre elección
económica, sino que cumple con la función supervisora y correctiva o reguladora
del Estado respecto del mercado. Con la ley —aduce— se delimita el ejercicio
del derecho a la libertad de empresa para la prestación del servicio público de
educación universitaria en condiciones de igualdad y con las garantías que
aseguren una auténtica educación integral de calidad.
·
Argumenta que la ley no vulnera
la libertad de creación de empresa y de acceso al mercado, pues no impide el
ejercicio del derecho a fundar instituciones educativas particulares; tan solo
regula el medio a través del cual se puede acceder al mercado para promover la
inversión en un servicio educativo adecuado y eficiente. Asimismo refiere que
si bien la ley incide en el ejercicio de la libertad organizativa de las
universidades, no resulta inconstitucional, pues persigue fines
constitucionalmente legítimos.
·
Señala que
·
Sostiene que la ley no vulnera
la libre competencia en igualdad de condiciones, pues con su entrada en
vigencia todos los competidores que deseen emprender actividad económica en
materia educativa universitaria se encuentran sometidos a las mismas
condiciones.
·
Aducen que no debe perderse de
vista que para efectos de determinar la validez de la ley sometida a juicio, no
debe resultar relevante el control de carácter político relacionado con la
conveniencia, utilidad, oportunidad, eficiencia y eficacia de la medida
legislativa adoptada.
IV.
Materias constitucionalmente relevantes
1. Determinar cuál es el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria.
2.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
3. Determinar en qué consiste la aplicación del test de proporcionalidad al momento de analizar la validez constitucional de las leyes.
4.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
5.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
6.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
7.
Determinar, de ser necesario,
si la eventual afectación de carácter constitucional que pudiese generar la
prohibición de constituir filiales universitarias fuera del ámbito
departamental de la sede principal, prevista por
8. Determinar si existe justificación constitucional para que el Tribunal Constitucional emita un pronunciamiento en relación con la constitucionalidad de determinadas normas que resultan conexas a la norma impugnada.
9.
Determinar si las normas que
regulan las competencias del CONAFU y de
10. Determinar si
11. Determinar cuáles son los alcances del deber constitucional del Estado de garantizar y supervisar una educación universitaria de calidad.
12. Determinar si a la luz de la normativa vigente y de la situación actual del sistema universitario, el Estado ha renunciado al deber constitucional de garantizar y supervisar una educación universitaria de calidad.
13. Determinar cuáles son las condiciones que debe cumplir un sistema de
control de la calidad de la educación universitaria para garantizar que ella
cumpla con los fines constitucionalmente exigidos por los artículos 13º y 18º
de
14. Determinar cuáles son las condiciones constitucionalmente exigidas
que debe cumplir una universidad para poder crear una filial o una nueva
facultad, teniendo en cuenta que de acuerdo con los artículos 14º y 23º de
15. Determinar si a la luz de la actual situación del sistema universitario, de su respectiva regulación, y de la función cumplida por los órganos públicos concernidos, existe mérito para la declaración de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural.
V.
FUNDAMENTOS
Primera parte:
Constitución, educación y universidad
§1. El contenido constitucional del derecho
fundamental a la educación
1.
Los derechos fundamentales
participan de un presupuesto ético y jurídico cifrado en el principio-derecho de
dignidad humana (artículo 1º de
La libertad, no obstante, pierde su sentido axiológico si a ella no acompaña el conocimiento. En la libertad desinformada o desprovista de saber, anida el serio riesgo de hacer del ser humano objeto de voluntades ajenas, y no sujeto de la construcción meditada de su propio proyecto de vida, así como el peligro de hacer de la persona humana un punto estático en el camino de la evolución de las sociedades, o, peor aún, un elemento promotor de la involución.
2.
Es bajo este presupuesto que se
comprende toda la virtualidad constitucional del derecho fundamental a la
educación. Se trata de un derecho cuya efectiva vigencia no solo garantiza
subjetivamente el desarrollo integral de cada ser humano, sino también el
progreso objetivo de la sociedad en su conjunto. Es así que el artículo 13º de
3.
Todo ello, en virtud de
4. Sin la debida protección y promoción del derecho fundamental a la educación, el sentido mismo de la dignidad humana y de los derechos en ella directamente fundados, se torna esencialmente debilitado e ineficaz, pues la libertad sin conocimiento, lejos de fortalecer la autonomía moral del ser humano, lo condena a la frustración que genera la ausencia de la realización personal. Tal como ha dejado establecido este Tribunal, es a través del derecho fundamental a la educación “que se garantiza la formación de la persona en libertad y con amplitud de pensamiento, para gozar de una existencia humana plena, es decir, con posibilidades ciertas de desarrollo de las cualidades personales y de participación directa en la vida social”[1].
5.
Por ello, con meridiana razón,
el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de
6.
Como ha tenido ocasión de
puntualizar este Colegiado, “la
educación implica un proceso de incentivación del despliegue de las múltiples
potencialidades humanas cuyo fin es la capacitación de la persona para la
realización de una vida existencial y coexistencial genuina y verdaderamente
humana; y, en su horizonte, permitir la cristalización de un ‘proyecto de vida’”[3].
A lo que cabe agregar que tal proceso “no debe comprenderse solo a partir de
una perspectiva individual, puesto que el ideal de la educación correspondiente
a una sociedad democrática y regida bajo parámetros constitucionales debe reforzar
lazos de empatía y la noción de igualdad, fomentándose con ello la solidaridad
(art. 14° de
7. Dicho proceso educativo se encuentra regido por una serie de principios (coherencia, libertad y pluralidad de la oferta educativa, responsabilidad, participación, obligatoriedad y contribución) que este Tribunal ha tenido oportunidad de delinear[5], y tiene como fines constitucionales la promoción del desarrollo integral del ser humano, su preparación para la vida y el trabajo y el desarrollo de la acción solidaria[6].
8.
Del análisis conjunto del
articulado constitucional en virtud del cual se reconoce y regulan los puntos
basilares del derecho fundamental a la educación (artículos 13º a 19º de
9. Ahora bien, es imprescindible tener en cuenta que la educación posee un carácter binario, pues no solo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público: “la educación se configura también como un servicio público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos, así como de aumentar progresivamente la cobertura y calidad de los mismos, debiendo tener siempre como premisa básica, como ya se ha mencionado, que tanto el derecho a la educación como todos los derechos fundamentales (e incluso las disposiciones constitucionales que regulan la actuación de los órganos constitucionales) tienen como fundamento el principio de la dignidad humana”[8].
10. De esta manera, de una adecuada lectura de
§2. El derecho fundamental de acceso a una educación
de calidad
11. Como una garantía para asegurar el debido acceso a la educación, el
artículo 17º de
12. El derecho de acceso a la educación y las exigencias que de él derivan, también tienen respaldo en el Derecho Internacional de los derechos humanos. En efecto, con relación al artículo 13º 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el que se establece que la enseñanza debe hacerse “accesible a todos”, el CDESC ha advertido que la educación en todas su formas y en todos sus niveles debe responder, entre otras, a las características de disponibilidad y accesibilidad. Estas características, en palabras del aludido Comité, implican lo siguiente:
“Disponibilidad.
Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el
ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos
factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo,
las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra
protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos,
agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de
enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de
informática, tecnología de la información, etc.;
Accesibilidad.
Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos,
sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de
tres dimensiones que coinciden parcialmente:
No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos
no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los
motivos prohibidos (véanse los párrafos
Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya
sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una
escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a
programas de educación a distancia.)
Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de
todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada (…): mientras que
la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados
Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita”[9].
13. Por su parte, la exigencia de la calidad de la educación impartida
deriva de la finalidad constitucional que ella está llamada a cumplir. En
efecto, es evidente que solo una educación de calidad asegura “el desarrollo
integral de la persona humana”, según exige el artículo 13 constitucional. Por
lo demás, como bien ha afirmado el CDESC, de todos los objetivos de la
educación que son comunes al artículo 26º 2 de
Desde tal perspectiva, el concepto de calidad de la educación ha sido definido en referencia
a dos principios: “el primero considera que el
desarrollo cognitivo del educando es el objetivo explícito más importante de
todo el sistema, y por consiguiente su éxito en este ámbito constituye un
indicador de la calidad de la educación que ha recibido”; “el segundo hace hincapié en el papel que desempeña la educación en la
promoción de actitudes y los valores relacionados con una buena conducta
cívica, así como las condiciones propicias para el desarrollo afectivo y
creativo del educando”[11].
14. De esta manera, amplitud de acceso y calidad de la oferta educativa, son dos exigencias constitucionales de primer orden que no pueden ser desatendidas y entre las que hay que privilegiar un razonable equilibrio. Así, en procura de garantizar el acceso a la educación, no es posible permitir y menos aún promover la apertura indiscriminada de centros educativos que no garanticen ciertos estándares de calidad educativa. Como tampoco resulta razonable que ante la constatación de la baja calidad de la educación impartida, el Estado opte por la llana prohibición de la apertura de centros educativos. En ambos casos, el Estado estaría renunciando a cuando menos uno de los deberes impuestos por el Constituyente, y en ese sentido, decantándose por una alternativa que, aunque quizá sencilla, se encontraría también sensiblemente alejada del razonable equilibrio antes referido. Todo accionar del Estado debe estar orientado a garantizar el derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.
§3. El derecho fundamental a la educación
universitaria
15. Desde luego, la fuerza jurídica del contenido esencial del derecho
fundamental a la educación, así como los fines constitucionales que está
llamado a cumplir, rigen también en el ámbito de la educación universitaria, la
cual, de conformidad con el artículo 18º de
“a)
La formación profesional.
Consiste en la exposición de los
fundamentos conceptuales y científicos atinentes a las distintas y calificadas
ramas del conocimiento humano, así como el desarrollo de las habilidades
personales para su aplicación práctica.
Dicho proceso de preparación e
inculcamiento de las bases teóricas y prácticas de las respectivas profesiones,
implica también la actualización de los conocimientos de quienes las ejercen, a
través de las actividades de postgrado.
b)
La difusión cultural.
Se refiere a la diseminación de los aportes
trascendentales del saber y la experiencia humana hacia la sociedad en un
conjunto.
A través de esta suerte de ‘vaso
comunicante’ entre la universidad y la sociedad, se permite el acceso a la
cultura de personas ajenas a los claustros universitarios, vía las actividades
de proyección social.
c) La creación intelectual y artística.
Tiene que ver con la estimulación el poder
forjador de ideas y conceptos, la capacidad de invención y los atributos
imaginativos del espíritu humano.
En el primer caso, contribuye al avance del
conocimiento a través del desarrollo de la ciencia.
En el segundo caso, contribuye a la
plasmación del goce espiritual a través de la comunión fecunda de los
conocimientos, las emociones y los sentimientos humanos.
d) La investigación científica y tecnológica.
Se expresa en la promoción del progreso y
desarrollo de los pueblos a través del conocimiento de la realidad y de las
ideas; proponiéndose para tal efecto nuevas explicaciones sobre ellas.
Ello supone alentar las acciones de
averiguación, indagación o descubrimiento en el ámbito de las ideas y la
realidad; así como la aplicación de los conocimientos científicos a la praxis.
En el primer caso, contribuye a la
consecución de nuevas interpretaciones sobre las ideas o la sustantividad de
todo aquello que circunda la existencia y la coexistencia humana.
En el segundo caso, coadyuva a la
producción de bienes y servicios destinados a mejorar la vida cotidiana”[12].
16. Resumidamente, tal como lo tiene expuesto este Tribunal, “a la universidad le corresponde realizar el servicio público de la educación mediante la investigación, la docencia y el estudio, teniendo como funciones, entre otras, las de creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica, de las artes y de la cultura, así como las de difusión, valorización y transferencia del conocimiento para lograr una mayor calidad de vida, desarrollo económico y el fomento de la solidaridad, la ética y el civismo”[13].
17. Tal como se ha mencionado, el artículo 15º de
A juicio de este Tribunal, la razón subyacente más inmediata que emana del análisis conjunto de los referidos artículos es la promoción de la inversión privada en la educación universitaria, a efectos de tener garantizado el acceso a la misma y a asegurar su calidad, como consecuencia del ejercicio de la libre y estatalmente supervisada competencia, reconocida en el artículo 61º constitucional.
18. Con miras a concretizar este postulado, el Poder Ejecutivo, en
ejercicio de las facultades legislativas delegadas a las que hace referencia el
artículo 104º de
19. El Tribunal Constitucional, prima facie, no encuentra mérito para cuestionar este enfoque económico y competencial en el ámbito de la educación universitaria, pues advierte que su finalidad se desenvuelve dentro de los márgenes de lo constitucionalmente permitido, en la medida que se pretende una educación universitaria cuantitativa y cualitativamente óptima, conforme a la voluntad del Constituyente.
20. No obstante, es evidente que este cometido no puede ser abordado perdiendo de vista los alcances del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria y la función que compete al Estado en asegurar el cumplimiento de las finalidades que ella está constitucionalmente llamada a cumplir.
21. De esta manera, en primer término, es preciso recordar que el
régimen económico constitucional no está sometido al imperio de los simples
designios del mercado. Por el contrario, de conformidad con el artículo 58º de
Según tiene expuesto este Colegiado “[l]a Constitución prescribe en su artículo 65°
la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios a través de un derrotero jurídico binario; vale decir, establece un principio
rector para la actuación del Estado y, simultáneamente, consagra un derecho
subjetivo. En lo
primero se advierte la dimensión de una pauta básica o postulado destinado a
orientar y fundamentar la actuación del Estado respecto a cualquier actividad
económica. Así, el juicio estimativo y el juicio lógico derivado de la conducta
del Estado sobre la materia, tienen como
horizonte tuitivo la defensa de los intereses de los consumidores y los
usuarios. En lo segundo,
22. En segundo término, es fundamental tener en cuenta que la función social de toda actividad económica, alcanza una singular dimensión cuando ella se desarrolla en el ámbito de la educación, en general, y en el de la educación universitaria, en particular.
En efecto, si, como ha quedado dicho, el derecho fundamental a la
educación tiene un nivel axiológico de singular importancia en el orden
constitucional merced a la relación simbiótica que existe entre el acceso al
conocimiento y la optimización del principio-derecho a la dignidad (artículo 1º
de
En consecuencia, la actividad educativa universitaria debe contar
con la irrenunciable, eficiente, eficaz
y permanente supervisión y
fiscalización del Estado, a efectos, de asegurar su accesibilidad, su calidad y
el cumplimiento de los fines exigidos por
23. El desarrollo de carácter constitucional expuesto en la primera
parte de esta sentencia, en relación con el derecho fundamental a la educación,
en general, y a la educación universitaria, en particular, constituye el
fundamento dogmático que servirá de parámetro para controlar la validez
constitucional de
A continuación, en la segunda parte de esta
sentencia, se llevará a cabo el control de constitucionalidad de los artículos
1º y 2º de
Segunda parte:
Control de
constitucionalidad
de los artículos
1º y 2º de
§4. Delimitación de petitorio.
24. Mediante el artículo 1º de
De esta manera, por vía de la derogación de
RÉGIMEN
NORMATIVO PARA
|
NORMA |
RÉGIMEN
NORMATIVO |
|
Tercer párrafo de |
Prohíbe que las universidades constituyan filiales, permitiendo,
excepcionalmente, la creación de nuevas facultades dentro del ámbito
departamental de la sede principal |
|
Artículo 1º de |
Permite a las universidades constituir filiales fuera del ámbito
departamental de la sede principal |
|
Artículos 1º y 2º de |
Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5º de |
25. De esta manera, en concreto, los demandantes solicitan que se
declare la inconstitucionalidad de
§5. Incidencia de
26. La filial es la unidad académica desconcentrada, ubicada fuera del departamento
en que se creó la universidad, que ofrece carreras profesionales o estudios de
post grado. De acuerdo a los requisitos que en su momento exigió el
ordenamiento jurídico para la constitución de filiales, solo las universidades
institucionalizadas podían constituir filiales, es decir, solo aquéllas que, en
razón de haber probado a lo largo de un tiempo determinado su clara viabilidad,
contaban con resolución de autorización de funcionamiento definitiva (artículo
1º de
27. Siendo ello así, cabe concluir que el objeto de las filiales, de
acuerdo al diseño previsto en
28. Bajo este esquema, la constitución de filiales forma parte del libre
ejercicio de la iniciativa privada y de la libertad de empresa protegidas por
los artículos 58º y 59º de
29. Pero, asimismo, y más importante aún, la constitución de filiales,
tal como se encontraba regulada por
30. Por ello, el Tribunal Constitucional coincide con los demandantes en
que
“
§6. El principio de
proporcionalidad
31. No obstante, tal como es jurisprudencia reiterada de este Tribunal,
el hecho de que una medida legislativa incida sobre el contenido
constitucionalmente protegido de determinado(s) derecho(s) fundamental(es), no
es mérito suficiente para declarar su inconstitucionalidad. Un razonamiento
semejante desconocería el significativo margen de libre configuración normativa
de los derechos fundamentales que alcanza al legislador, en razón de su
legitimidad democrática directa (artículo 93º de
Ello es así, sobre todo, si se toma en cuenta que, de conformidad
con el propio texto constitucional, el derecho de toda persona a promover y
conducir instituciones educativas se ejerce “conforme a ley” (artículo 15º de
En tal sentido, corresponde al legislador, por expreso mandato
constitucional, regular y, en su caso, limitar el ejercicio del derecho a
promover y conducir entidades educativas. Ahora bien, desde luego, dicha
regulación y eventual limitación debe hacerse, en todo caso, sin desnaturalizar
el contenido esencial del derecho, y de manera razonable y proporcionada, es
decir, resguardando el correspondiente equilibrio entre los distintos valores
que componen el ámbito material de
32. Por ello, para declarar la inconstitucionalidad de una medida legislativa, es preciso demostrar, además de su incidencia sobre el contenido protegido de un derecho, valor o principio protegido constitucionalmente, su manifiesta desproporción e irrazonabilidad. El respeto al principio de proporcionalidad aparece pues como el límite de los límites a los derechos fundamentales.
33. Para determinar si una concreta ley resulta o no compatible con el principio de proporcionalidad, es preciso ingresar en la formulación de un método estructural de razonamiento, compuesto por una serie de pasos subsecuentes y preclusivos. En primer término, debe analizarse la finalidad de la medida legislativa, con miras a asegurar que resulte constitucionalmente válida.
Con relación a este punto, debe distinguirse entre el objetivo inmediato y la finalidad mediata de la medida. El objetivo inmediato es el estado de cosas o situación jurídica que el legislador pretende lograr a través de la restricción o limitación del derecho. La finalidad mediata esta referida a la protección u optimización del derecho, principio o bien constitucional que se logra con la realización del objetivo inmediato. Esta finalidad justifica normativamente en abstracto la legitimidad del objetivo de la medida restrictiva. Por ello, la ausencia de finalidad constitucionalmente válida determina la invalidez de la medida interventora en el contenido del derecho fundamental.
34. En segundo lugar, debe llevarse a cabo un juicio de idoneidad entre la medida legislativa de intervención y el fin propuesto por el legislador. Es decir, debe apreciarse una relación de causalidad o de adecuación entre el medio y el fin. En caso de no existir dicha relación, la medida legislativa será inconstitucional por inadecuada y, consecuentemente, irrazonable.
35. En tercer lugar, corresponde realizar un juicio de necesidad. Conforme a este criterio no resulta válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existían medios alternativos que hubiesen permitido alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor, nimia o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho fundamental. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin), tanto en relación con su mayor a menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.
36. Finalmente, en caso de que se haya acreditado la adecuación y la necesidad de la medida legislativa interventora del derecho, en la procura de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, debe analizarse la proporcionalidad en sentido estricto o ponderación de la referida medida. Este juicio consiste en una comparación entre el grado de realización u optimización del fin constitucional y la intensidad de la intervención en el derecho fundamental, conforme a la denominada ley de ponderación, en virtud de la cual, “[c]uanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro”[18].
§7. La
finalidad perseguida por
37. Un paso inicial para identificar la finalidad que, a juicio de legislador, justificaba su promulgación, consiste en analizar la exposición de motivos de los proyectos de ley que le sirvieron de antecedente (Proyectos de Ley N.os 10184/2003-CR, 11144/2004-CR, 11574/2004-CR, 11597/2004-CR, 12314-2004-CR, 12358/2004-CR, 12425/2004-CR, 12463/2004-CR, 12679/2004-CR, 12717/2004-CR, y 12751/2004-CR). Así, por ejemplo, en el Proyecto de Ley N.º 12463/2004-CR, se lee:
“…este crecimiento en el número de universidades no es
precisamente el reflejo de los que el país necesita, sino más bien el resultado
de haber transformado la educación en un negocio, de ahí que gran parte de
nuestras universidades han caído en el descrédito debido a que su mayor
preocupación se ha centrado en la proliferación de su oferta educativa, dejando
en segundo plano la calidad de sus servicios académicos, situación que está
dando lugar para que salgan de sus claustros malos profesionales que no
encuentran lugar digno en el mercado laboral. (…). [E]l camino que han
encontrado para satisfacer sus intereses es el mismo: crear indiscriminadamente
una serie de academias preuniversitarias y nuevas sedes descentralizadas y/o
filiales con facultades y programas que no cuentan con presupuestos para
funcionar normalmente y ninguna autoridad educativa fiscaliza, las mismas que
están ubicadas incluso fuera de su departamento de origen y no reúnen los
requisitos mínimos de calidad educativa e infraestructura (…).”
38. A partir de esta consideración, que, mutatis mutandis, se mantiene como eje permanente en los otros proyectos, se advierte que la preocupación esencial reside en haberse constatado el virtual abandono de estándares siquiera mínimos de calidad en la educación que se ofrece a través de diversas universidades existentes en el país y sus respectivas filiales.
39. Esta preocupación se ve reflejada de manera más clara y concluyente
en el Dictamen de
“…existe un elevado número de usuarios de los servicios universitarios,
comprendidos en el ámbito regular o de normal desarrollo; sin embargo, existe
en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de filiales o
pseudofiliales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen
con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que
Las propuestas legislativas
apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a
40. En tal sentido, la emisión de
§8. Las finalidades
perseguidas por
41. El apoderado del Congreso de
“…el legislador (…) ha considerado
conveniente que el servicio público de educación universitaria sea prestado a
través de universidades y, excepcionalmente, mediante filiales universitarias
dentro del ámbito departamental de la sede principal, para alcanzar los fines
de:
i)
Procurar la plena eficiencia del servicio
público de educación universitaria, de conformidad con el rol del Estado de
supervisor del cumplimiento y la calidad de la educación (artículo 16º de
ii)
Promover
la creación de universidades (artículos 17º y 18º de
iii)
Promover
la inversión en el servicio público de educación universitaria (artículos 58º y
59º de
iv)
Promover
el acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación
universitaria (artículo 2º, inciso 2, de
42. A juicio del apoderado del Congreso de
“[D]ado que la rigurosidad para evaluar los
requisitos y planes institucionales para la creación de una universidad es
mayor a la de creación de una filial, en el supuesto de no existir la norma
impugnada se presentarían los siguientes elementos que desincentivarían la creación
de universidades y afectarían la igualdad de acceso y la eficiencia plena en la
prestación del servicio público de educación universitaria:
i)
Los
agentes económicos que han creado una universidad verían mermada su inversión
dado que tendrían que competir con más filiales, las cuales tienen menor
inversión y costos (…).
ii)
Los
agentes económicos preferirían crear filiales indiscriminadamente en vez de
constituir universidades (…).
iii)
A raíz
de los dos puntos anteriores, se crearían menos universidades en los departamentos,
lo cual generaría que no todos los peruanos tengan la misma posibilidad de
acceder a la educación universitaria a través de universidades.
iv)
La
menor rigurosidad en los requisitos para la creación de una filial coadyuva en
menor medida (comparado con la creación de universidades) a la plena eficiencia
del servicio público de educación universitaria (…)”[22].
43. De igual manera, en relación concreta con la promoción de acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación universitaria, el apoderado afirma que ella se verá beneficiada con la prohibición de filiales, porque, según sostiene, la prohibición permitirá “que las personas de cualquier departamento del país puedan estudiar en universidades, cuya constitución haya sido evaluada rigurosamente”[23]. En ese sentido, reafirma que, a su criterio, “no cabe hablar de igualdad en el acceso al servicio público de educación universitaria, si es que no todas las personas, independientemente del departamento donde vivan, puedan acceder a una universidad”[24].
44. Así las cosas, el apoderado del Congreso ha planteado una serie de
finalidades pretendidas por
45. Tomando en cuenta que una vez promulgada una norma ésta tiene vida propia y que, en consecuencia, nada impide que a partir de una metodología hermenéutica teleológica se puedan encontrar en ella finalidades adicionales e incluso distintas a las expresamente propuestas por el legislador, es de recibo ingresar en el análisis de este planteamiento del apoderado del Congreso.
§9. Posición de Tribunal
Constitucional en relación con las finalidades perseguidas por
46. El planteamiento del apoderado del Congreso parece seguir dos derroteros que tienen un mismo punto de origen, a saber, la premisa de que los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial. De esta manera, el primer derrotero pretende seguir la siguiente secuencia lógica:
a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) existen mayores costos de transacción para crear universidades, en comparación a los que existen para crear filiales; si ello es así, c) al permitirse la creación de filiales existe un bajo incentivo para la creación de universidades, pues tienen que competir con filiales que son menos costosas; si ello es así, d) la prohibición de creación de filiales aumentará el incentivo para la creación la universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.
47. Sobre el particular, cabe precisar que este Colegiado no encuentra
que el incentivo en la creación de universidades constituya per se una finalidad constitucionalmente
válida, si ella no va acompañada de las medidas y mecanismos necesarios que
permitan asegurar que dichas nuevas universidades cumplan con ciertas garantías
y estándares de calidad en los servicios educativos que vayan a ofrecer. Por el
contrario, el Tribunal Constitucional estima que la ausencia de estas medidas
hace del incentivo de creación de nuevas universidades una finalidad
constitucionalmente proscrita, en la medida que la única promoción de la
educación que se encuentra amparada constitucionalmente es la de aquélla que
permita “el desarrollo integral de la persona humana” (artículo 13º de
48. Podría interpretarse que, a juicio del apoderado del Congreso, la creación de nuevas universidades que cumplan con estos estándares, se encuentra garantizada por los requisitos exigidos para dicha creación por el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, de fecha 14 de septiembre de 2009, entre los que destaca la presentación al CONAFU del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).
En efecto, de conformidad con su artículo 9º, “[e]l Proyecto de
Desarrollo Institucional consolida los resultados del estudio en los aspectos
técnicos, económicos, financieros, administrativos, con el fin de instalar,
poner en marcha y desarrollar una universidad, con previsiones económicas para
sus diez (10) primeros años de funcionamiento. La elaboración del Proyecto de
Desarrollo Institucional de una universidad responde a una sucesión lógica de
etapas que buscan la coherencia entre la misión, visión, los objetivos del
proyecto, el cronograma elegido para alcanzarlos y los recursos que son
necesarios para ello”. Dicho PDI comprende tres secciones generales: una
referida a la estructura académica, otra a la organización jurídico
administrativa de la futura universidad, y otra relacionada con la hoja de vida
documentada de los integrantes propuestos para conformar
49.
· La justificación del proyecto institucional que demuestre la conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que propone ofrecer la universidad, proyectada a 10 años de funcionamiento.
·
Las opiniones técnicas emitidas
por
· La factibilidad de los grados académicos y títulos profesionales que otorgará.
· Las previsiones para disponer de personal docente calificado en el periodo de implementación inicial.
· Las previsiones para disponer de infraestructura física y recursos educacionales adecuados para la enseñanza de nivel universitario (aulas, laboratorios, biblioteca, servicio de informática, etc.) en el periodo inicial de implementación.
· Las previsiones para brindar servicios estudiantiles: psico-pedagógico, salud y de apoyo para el desarrollo individual, social, académico, cultural y deportivo de los estudiantes.
· Las previsiones que hagan posible el acceso a la permanencia de estudiantes que no cuentan con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación (becas, préstamos, bolsas de trabajo, etc.).
· La previsión económica y financiera del Proyecto de universidad para los 10 años iniciales de funcionamiento.
· La capacidad económica propia y probada, principalmente a través del capital que proyecta en su constitución social o del capital con que cuente su promotora para financiar no menos del 30% de toda la infraestructura considerada en el PDI, mas el total de egresos en gasto corriente correspondiente a los dos primeros años de funcionamiento que tendría la universidad. La infraestructura considerada se refiere a la adquisición de terrenos e inmuebles, remodelación y construcción de edificaciones inherentes a las funciones de la universidad. El pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios constituyen el gasto corriente de la universidad.
· La administración financiera, que comprende la evaluación de previsión económica financiera de la universidad para los diez (10) primeros años iniciales de funcionamiento, que debe proporcionar un flujo neto de fondos anual equivalente al 12% o más del ingreso total de cada año, para garantizar los gastos operativos indispensables.
50. El Pleno del CONAFU, luego de analizar el Informe Final de
Las universidades cuyo funcionamiento provisional se haya
autorizado, se deben someter a la evaluación permanente del CONAFU por un
período mínimo de 5 años, prorrogable por un plazo máximo de
51. El procedimiento de evaluación realizado por el CONAFU entre el momento de otorgar la autorización de funcionamiento provisional y el momento de decidir si se concede o no la autorización definitiva, se encuentra regulado por el “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, de fecha 31 de marzo de 2005. El artículo 1º de dicho Reglamento señala que la función evaluadora debe cumplir con los siguientes objetivos:
a)
Cautelar
la fe pública depositada en las nuevas universidades o escuelas de postgrado
del país, para que garanticen que los servicios educativos que ofrecen sean de
calidad;
b)
Asegurar
niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las universidades y
escuelas de postgrado evaluadas;
c)
Proteger
a los usuarios: alumnos, padres de familia y comunidad en general; y,
d)
Contribuir
a la creación de condiciones para el progreso e innovación institucional en las
universidades en evaluación, y cuyo funcionamiento definitivo se autorice.
52. Asegurar la calidad educativa universitaria es pues la principal función encomendada a este procedimiento de evaluación ejercido por el CONAFU. Ello se ve confirmado por el artículo 53º, en cuanto dispone que el referido procedimiento debe cumplir con los siguientes objetivos: “a) Verifica[r] la calidad de los servicios que ofrecen las universidades bajo su competencia. b) Eval[uar] el grado de desarrollo del Proyecto de Desarrollo Institucional verificando la implementación progresiva de los parámetros programados para su funcionamiento. c) Busca[r] la mejora continua, que permita asegurar la calidad de los servicios que ofrece la universidad. d) Contribu[ir] a crear condiciones para el progreso e innovación institucional en las universidades bajo su competencia”.
53. De acuerdo al artículo 83º del referido Reglamento, el CONAFU solo deberá otorgar autorización definitiva de funcionamiento a las universidades con autorización provisional que después del período mínimo de evaluación de 5 años o del período de prórroga concedido, cuenten cuando menos con una promoción de egresados “y que hayan demostrado en sus procesos anuales de evaluación que han alcanzado un nivel de desarrollo institucional satisfactorio de los parámetros programados en su PDI”.
En esa medida, es facultad del CONAFU denegar la autorización de funcionamiento definitivo a una universidad, cancelando la autorización de funcionamiento provisional otorgada, y disponiendo accesoriamente el cierre y liquidación de la universidad, en cualquiera de estas dos circunstancias: a) si merece del Pleno del CONAFU un pronunciamiento de dos evaluaciones sucesivas de Deficiente; y b) si el informe final de la evaluación de la universidad al quinto año de funcionamiento o finalizado el período de prórroga recibe del Pleno del CONAFU una calificación de Deficiente (artículo 89º).
54. Ciertamente, como ha podido apreciarse, en teoría, el procedimiento de control previo a la autorización de funcionamiento provisional y definitivo de universidades, prima facie, aparece como riguroso, por lo que, en principio, debería resultar idóneo para garantizar la creación de universidades con aceptables niveles de calidad en su servicio público educativo.
55. Sin perjuicio de que —como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia— esto no ha sido así en la realidad concreta, cabría sostener que este no es un problema que resida en la norma, sino en la aplicación de la norma, por lo que si se lograse verificar, tal como sostiene el apoderado del Congreso, que el orden jurídico no exige los mismos niveles de calidad educativa a las filiales, entonces la permisión de su apertura, en efecto, desincentivaría la creación de universidades de calidad, por lo que cabe prohibir a las filiales a efectos de alcanzar una finalidad constitucionalmente exigida, a saber, el incentivo en la creación de universidades de adecuado nivel educativo.
56. Sucede, sin embargo, que realizado un análisis estrictamente
normativo (y, por ahora, no concreto), este Tribunal no considera que exista el
alegado distinto nivel de exigencia en materia de calidad educativa entre las condiciones
para autorizar el funcionamiento de universidades y las condiciones para
autorizar el funcionamiento de filiales. Para sustentar esta discrepancia,
evidentemente, corresponde analizar las exigencias normativas para la creación
de filiales que regían antes de la prohibición introducida por
57. Sobre el particular, en primer término, conviene recordar algo que
parece haber pasado inadvertido para el apoderado del Congreso, y que ya ha
sido mencionado con anterioridad. De acuerdo al artículo 1º de
Siendo ello así, cuando menos desde este primer punto de vista, no existe tampoco razón teórica para desconfiar de la calidad educativa que pudiesen dispensar las respectivas filiales.
58. Por otra parte, el “Reglamento de funcionamiento de filiales
universitarias” (Reglamento de
Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede
principal, y el de la localidad donde se pretendía establecer la filial, debían
elaborar un Informe Técnico, el cual debía “contener principalmente la
evaluación a
Finalmente,
59. De esta manera, aun cuando, evidentemente, en razón de las distintas dimensiones de infraestructura, el grado de exigencia logística disminuía en comparación al que era exigido para la creación de universidades, la regulación para autorizar la creación de una filial, mantenía el suficiente grado de exigencia material, profesional y organizativa para asegurar los estándares necesarios de calidad del servicio educativo brindado por ella. Y ello resulta constitucionalmente adecuado si se toma en cuenta que —a diferencia de lo que parece sostener el apoderado del Congreso—las garantías para asegurar la calidad educativa de una filial deben ser aún más exigentes que las aplicables a la propia sede principal, dado el distinto nivel logístico con el que cuenta cada una.
60. Es necesario enfatizar e insistir en que el Tribunal Constitucional no pierde de vista ni un solo instante que estos niveles de calidad no se han presentado en la realidad (tal como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia), y que, consecuentemente, la presunción teórica y abstracta que pudiera surgir del análisis meramente normativo, se desvanece una vez que se ingresa en el análisis de su aplicación concreta por parte de los organismos que han tenido a su cargo la competencia en esta materia.
El razonamiento que ahora se expone tiene, por el momento, el exclusivo propósito de demostrar que el apoderado del Congreso no acierta cuando sostiene que la prohibición de filiales cumpliría con la finalidad de incentivar la creación de universidades de calidad.
61. Y no lo hace porque, como se ha demostrado, no existen razones
normativas para sostener que los niveles jurídicos de exigencia de calidad de
las filiales son menores que aquellos exigidos para la creación de las
universidades. Y si ello es así, la permisión de apertura de filiales de
calidad educativa en departamentos que no cuentan o cuentan con una baja oferta
de las carreras que se implementarán en dicha filial (recuérdese que uno de los
requisitos que debía cumplirse para autorizar la filial, era la acreditación
del “carácter diferencial [de su] oferta educativa respecto a la que ya se está
dando en la localidad” —artículo 7º del Reglamento de
Por lo demás, es evidente que el análisis de constitucionalidad de
las normas aplicables para la creación de universidades o filiales universitarias,
no puede utilizar como simple parámetro los incentivos o desincentivos que
dimanan de la oferta y de la demanda que rigen el mercado. Esta perspectiva no
solo se encuentra alejada del componente “social” que es consustancial a todo
el régimen económico de
62. Desvirtuada la primera secuencia lógica planteada en la contestación de la demanda, corresponde ahora ocuparse de la segunda. Ésta puede ser planteada en estos términos:
a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) la eficiencia y la calidad del servicio educativo que brinda una universidad son mayores que los que brinda una filial; si ello es así, c) los alumnos de una filial no acceden a una educación de igual calidad que los alumnos de las sedes principales de las universidades; si ello es así, d) la prohibición de filiales generará que la generalidad de alumnos universitarios accedan a una educación de igual calidad, a saber, aquella ofrecida por las universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.
63. Una vez más, el apoderado del Congreso parte de la errónea premisa
de que cabe interpretar que los estándares de calidad exigibles a las filiales
son normativamente menores que aquellos exigibles para la creación de nuevas
universidades. Se trata de una interpretación incompatible con el espíritu de
los artículos 13º y 18º de
64. Es probable que el apoderado no haya querido partir de una constatación normativa, sino de una constatación real o sociológica, pero lo cierto es que —tal como se demostrará en la tercera parte de esta sentencia— el diagnóstico de enorme deficiencia que es aplicable a muchas de las filiales existentes en el Perú, es en igual medida extensible a muchas de las universidades. Por lo que, incluso en este plano de análisis, no existe mérito para prohibir a unas en aras de incentivar la creación de las otras.
65. No siendo sostenibles constitucionalmente ninguna de las dos
hipótesis lógicas planteadas por el apoderado del Congreso, en razón,
especialmente, de la errónea premisa normativa de la que parten, corresponde
analizar el asunto desde la perspectiva planteada por el legislador en los
antecedentes de
§10. Posición
del Tribunal Constitucional en relación con la finalidad perseguida por
66. Desde la perspectiva del legislador, como quedó dicho, la finalidad
de prohibir la creación de filiales universitarias se circunscribe
concretamente a evitar que continúe extendiéndose el problema ya detectado de
proliferación de filiales “que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia
académica”[26]. A su
juicio, éste es el objetivo inmediato que pretende lograrse, y la finalidad
mediata es evitar la afectación del artículo 13º de
67. Esta finalidad, desde luego, resulta constitucionalmente válida, por
lo que continuando con la aplicación del test
de proporcionalidad a la ley impugnada, corresponde analizar si la medida de
prohibición es idónea para alcanzarla. Sobre el particular, llama la atención
la siguiente afirmación contenida en el Dictamen legislativo recaído en los
proyectos de ley que dieron lugar a la dación de
“
(…)
68. Es sobre esta base que, como se mencionó antes,
“[l]as propuestas legislativas
apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a
69. Así las cosas, en primera instancia, la preocupación del Legislativo
estaba cifrada en aquellas “pseudo filiales” creadas por universidades, sin
haberse sometido al procedimiento de autorización regulado por
70. Desde luego, con ello no pretende negarse que, en efecto, en el país
existe un número indeterminado de filiales universitarias cuya creación no ha
sido autorizada por ninguna autoridad competente. Para comprobar ello basta
recordar que en mayo de 2004, es decir, en tiempos en los que
Tan solo se pretende dejar clara la manifiesta falta de adecuación
entre la derogación de
71. No obstante, también cabe interpretar que, más allá de lo previsto
en el aludido Dictamen, el propósito de la prohibición consistía en impedir que
Prima facie, para el cumplimiento de dicho fin, sí resultaba idónea la prohibición.
72. Empero, dado que, como quedó dicho, una prohibición semejante limita
el derecho fundamental de acceso a la educación universitaria de aquellas
personas que residen en departamentos que carecen de una suficiente oferta
educativa en determinadas carreras, y los derechos a la libre iniciativa
privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y
conducir centros educativos universitarios, es preciso analizar si la
prohibición introducida por
73. Tal como fue expuesto, conforme al subprincipio de necesidad, no resulta constitucionalmente válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existen medios alternativos que permiten alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin) tanto en relación con su mayor o menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.
74. Atendiendo a esta premisa, a juicio del Tribunal Constitucional, la
prohibición de crear filiales universitarias, prevista en
75. En efecto, si el Estado —en este caso, representado por el Congreso—
hubiese adoptado medidas en dicho sentido, no solo no hubiese afectado el
derecho de la población de acceder a una educación universitaria de calidad y
hubiese afectado en menor medida el derecho de las universidades de ejercer su
libertad de empresa, sino que hubiese cumplido, en el sentido
constitucionalmente exigido, con su deber de supervisar la calidad educativa
(artículo 16º de
76. A juicio de este Tribunal, limitándose a emitir prohibiciones, implícitamente, el Estado renuncia a su deber constitucional de controlar la calidad educativa, adoptando una medida tan sencilla como ineficaz en la búsqueda de solucionar la profunda crisis educativa universitaria que aqueja a la sociedad peruana.
En ese sentido, este Colegiado comparte el parecer de los recurrentes,
en el sentido de que “
77. Por lo demás, conforme quedó consignado en el propio Dictamen del
Congreso antes citado, el problema había sido oportunamente advertido por el
Instituto de Defensa de
“…no es la más adecuada, dado a que el problema no radica
en la creación de nuevas Universidades o filiales universitarias, sino en la
falta de control y fiscalización adecuada de su funcionamiento, por lo que
consideran prioritario reforzar los mecanismos de control vinculados a la
autorización de inicio de actividades (…).
[O]pinan que la aprobación de una
norma como la propuesta, cerraría el acceso a nuevos agentes proveedores de
servicios educativos al mercado de la educación universitaria, desincentivando la realización de mejoras en eficiencia y calidad por parte
de los proveedores, limitando la elección de los consumidores, restringiendo el
acceso a la educación superior de la población que reside en zonas alejadas de
los centros urbanos”[31].
78. En efecto, asegurando la creación de filiales universitarias con una oferta educativa de calidad y diferenciada, no solo se asegura un régimen de competencia que incentiva la creación de entidades educativas que cumplan con los fines constitucionales de la educación universitaria, sino que se optimiza el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria adecuada.
79. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal Constitucional
considera inconstitucional la prohibición de creación de nuevas filiales de
universidades públicas y privadas, prevista en el artículo 2º de
80. El Tribunal Constitucional precisa, sin embargo, que a la fecha no
existe en el ordenamiento jurídico ninguna autoridad que resulte competente
para autorizar el funcionamiento de nuevas filiales universitarias, motivo por
el cual la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de
En
consecuencia, mientras esta normativa no sea dictada, se mantiene suspendida la
posibilidad de que las universidades constituyan filiales, tomándose en cuenta
que, de conformidad con el artículo 83º in
fine del Código Procesal Constitucional, “[por la declaración de
inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones
legales que ella hubiera derogado”, motivo por el cual la declaración de
inconstitucionalidad del artículo 1º de
§11. Justificación constitucional para un pronunciamiento sobre normas conexas vinculadas con el nivel de la educación universitaria
81. Habiendo, llegado a este punto, este Tribunal podría dar por
culminado su análisis y concluir que en el presente caso, técnicamente ha
cumplido con dar cabal respuesta a la concreta pretensión de los recurrentes.
No obstante, el Tribunal Constitucional juzga que, si así procediese, estaría
abdicando de las funciones de pacificación, valoración y ordenación que el
orden constitucional del Estado social y democrático de Derecho (artículo 43º
de
82. En efecto, tal como se tiene expuesto, “el reconocimiento del Estado Social y Democrático
de Derecho como un espacio plural para la convivencia, hace posible que la
labor del máximo intérprete de
83. Por ello, “[l]as funciones de valoración, pacificación y ordenación de este Tribunal lo obligan, en la resolución de cada causa, y más aún si se trata de un proceso de inconstitucionalidad, a no prescindir de los signos que revela la realidad concreta relacionada con la materia de la que se ocupa la ley que es objeto de control”[33].
84. En tal sentido, el Tribunal Constitucional no puede ser ajeno al
hecho de que la inconstitucionalidad que se ha detectado en
85. De esta manera, si este Colegiado diera ahora por culminada la causa
sin abordar, siquiera en cierto grado, esta acuciante problemática, lejos de
cumplir las funciones que le han sido constitucionalmente asignadas, estaría
sumándose a la larga lista de órganos constitucionales que han abdicado del
deber constitucional que se impone al Estado de garantizar, supervisar y
promover la calidad de la educación en el país (artículo 16º de
86. Ahora bien, es evidente que por más valioso que sea el fin perseguido por este Tribunal, en tanto órgano jurisdiccional y poder constituido, no podría abordar el mentado asunto si no existiese una regla procesal que en razón de la claridad de su texto o de su razonable interpretación, así lo autorice. Este Colegiado considera que esa regla existe.
En efecto, el artículo 78º del CPCo., establece que “[l]a sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia”. A juicio del Tribunal Constitucional, entre otros, esta norma admite ser interpretada en el sentido de que no solo se autoriza una extensión de la “sanción” de inconstitucionalidad a las normas que guarden conexión material con aquella que fue objeto de impugnación, sino también una extensión del “juicio” de inconstitucionalidad a otras normas del ordenamiento, con la condición de que guarden conexión material con aquella que ha sido impugnada, exista o no una posterior sanción de inconstitucionalidad. Dicha conexión material puede presentarse en razón del concreto asunto regulado por las normas, o por pertenecer todas ellas a un sector del sistema jurídico afectado in toto por un sustancialmente idéntico vicio de inconstitucionalidad estructural, a saber, en este caso, la virtual inoperancia práctica para asegurar un sistema educativo universitario de calidad.
87. Por lo demás, este criterio resulta acorde con el principio de
supremacía constitucional (artículo 51° de
88. Así las cosas, este Tribunal entiende pertinente, en primer término,
analizar cuál ha sido la regulación y la actuación concreta de
En
segundo lugar, corresponde emitir pronunciamiento con relación a las
características constitucionales que debe adoptar el control y la supervisión
de la calidad educativa universitaria, así como con relación a las condiciones
que deben ser exigidas a las universidades y filiales, para garantizar que
cumplan con ciertos estándares de calidad educativa. En efecto, tal como se
advirtió al analizarse la validez constitucional de los artículos 1º y 2º de
Estos tópicos son analizados en la tercera y cuarta parte de esta sentencia, respectivamente.
Tercera parte:
Control de
constitucionalidad de las competencias ejercidas
por la anr y el conafu en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales
§12. Régimen legal de la universidad peruana
89. En el caso peruano, la gestión y el funcionamiento de las
universidades han estado regidos por
90. No obstante, el 21 de enero de 1995 fue publicada
91. No obstante, conforme a lo dispuesto por el artículo 6º de esta ley, el régimen aplicable para la creación de universidades públicas es distinto, pues en este caso, de acuerdo al referido artículo “se requiere la ley de creación, la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas sobre la capacidad del Estado para financiar su funcionamiento y la aprobación del estudio de factibilidad por el [CONAFU]”.
92. De esta manera, cabe afirmar que mientras la autorización de
funcionamiento de universidades privadas es una competencia privativa del
CONAFU, en el caso de las universidades públicas la situación es distinta, pues
es necesaria su creación por ley —en el marco de lo dispuesto por el artículo
5º de
93. Adicionalmente a ello, tal como fue expuesto, el 10 de noviembre de
1996, entró en vigencia el Decreto Legislativo N.º 882 —Ley de Promoción de
De esta manera, el propósito del referido decreto legislativo, ha sido, de un lado, incorporar la posibilidad de que se funden instituciones educativas particulares con fines de lucro, y, de otro, crear para éstas un alternativo régimen de organización, de gestión, de funcionamiento (artículo 5º) y tributario (Capítulo II), que incentive la inversión privada en educación.
En ese sentido, su Tercera Disposición Final establece que pueden adecuarse a lo dispuesto por él:
“a) Las universidades particulares que cuenten con
autorización de funcionamiento provisional otorgado de conformidad con
b) Las demás universidades, siempre que lo acuerde su
Asamblea Universitaria (…)
Las solicitudes de adecuación se presentarán ante el
CONAFU que establecerá en cada caso (…) los procedimientos correspondientes”.
94. Así las cosas, a la fecha, tomando en cuenta los criterios vigentes en el ordenamiento jurídico peruano para la creación de universidades, éstas pueden ser divididas entre
a)
Universidades públicas: Deben
ser creadas por ley, con pronunciamiento favorable del MEF y con aprobación del
estudio de factibilidad por parte del CONAFU (artículo 5º de
b)
Universidades privadas: Su
funcionamiento provisional y, de ser el caso, definitivo, es autorizado por el
CONAFU (artículo 2º, literales a y c, de
95. De otra parte, en el caso de las universidades privadas, atendiendo al orden jurídico que gobierna su organización, su gestión, su funcionamiento y su régimen tributario, éstas pueden ser divididas en:
a)
Universidades privadas, regidas
por el Decreto Legislativo N.º 882 y, en determinados aspectos, por
b)
Universidades privadas, regidas
por
96. En total, actualmente en el Perú existen, oficialmente, 91
universidades: 35 públicas y 56 privadas. De las 56 universidades privadas, 32
se encuentran bajo el régimen del Decreto Legislativo N.º 882 y 24 bajo el
régimen de
§13. Imparcialidad
objetiva y aplicación de la “teoría de la apariencia” a la regulación normativa
de
97.
98. Por su parte, el CONAFU es un órgano autónomo de
99. De acuerdo a la información contenida en las Memorias Anuales del CONAFU[35], entre los años 2001 y 2009, han sido consejeros de esta institución las siguientes personas: Ing. Carlos Chacón Galindo; Rvdo. Padre Raymundo Villagrasa Novoa; Ing. Mario Zapata Tejerina; Dr. Guillermo Gil Malca; Dr. Alberto Cazorla Talleri; Ing. Alberto Silva del Águila; Dr. Roger Guerra-García Cueva; Ing. César Orestes Cruz Carvajal; Mat. Rafael Serafín Castañeda Castañeda; Dr. Elio Leoncio Delgado Azañero; Dr. Jorge Arturo Benites Robles; y Dr. Luis Enrique Carpio Ascuña.
100. Según es jurisprudencia pacífica de este Tribunal, los derechos y
las garantías del debido proceso, reconocidos básicamente en el artículo 139º
de
101. Componente basilar del debido proceso es el derecho fundamental a la
imparcialidad del juez. Aunque este derecho fundamental no tiene mención
explícita en
102. El contenido constitucionalmente protegido de este derecho está identificado con dos vertientes, a saber, una subjetiva y otra objetiva. La primera se encuentra orientada a proscribir cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso[37]. Por su parte, la dimensión objetiva se encuentra referida a la proscripción de la influencia negativa que puede generar en el juez la estructura del sistema normativo y/o institucional, restándole imparcialidad. Es decir, esta segunda dimensión queda afectada si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable sobre su imparcialidad en el asunto que conoce, encontrándose esencialmente vinculada al principio de independencia funcional, que sí encuentra expresa mención en el artículo 139º 2º de la Constitución[38].
103. En palabras del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, “[un] Tribunal no podría (…) contentarse con las conclusiones obtenidas desde una óptica puramente subjetiva; hay que tener igualmente en cuenta consideraciones de carácter funcional y orgánico (perspectiva objetiva). En esta materia, incluso las apariencias pueden revestir importancia (...); debe recusarse todo juicio del que se pueda legítimamente temer una falta de imparcialidad. Esto se deriva de la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirar a los justiciables (...)”[39]. Se trata de la denominada “teoría de la apariencia”, expresada bajo el brocardo "justice must not only be done; it must also be seen to be done" [la justicia no solo debe ser ejercida, sino también parecer que se ejerce][40].
104. Es evidente que la dimensión objetiva de la imparcialidad no puede
ser aplicable sin matices a los órganos administrativos estatales, puesto que
su usual pertenencia al Poder Ejecutivo determina que estén también regidos por
el principio de autotutela de
No obstante, a criterio de este Tribunal, se trata de un derecho que
rige plenamente en el ámbito de la actuación del CONAFU, cuando éste determina
si permite o no el funcionamiento de una nueva universidad o de sus filiales.
Ello es así no solo porque, según quedó expuesto, se trata de un organismo
público que goza de autonomía y que no pertenece a la base estructural estatal,
sino también, y más importante aún, porque a través de dicha función incide en
el contenido de un derecho constitucionalmente garantizado por el artículo 15º
de
105. Así las cosas, a juicio de este Tribunal, el hecho de que el CONAFU esté
conformado por ex rectores propuestos y elegidos por las universidades y que
sea un organismo de
La manera como se encuentra estructurado este sistema, y el hecho de que las decisiones relacionadas con el futuro de las universidades deriven, al mismo tiempo y solamente, de lo que podría denominarse el propio círculo universitario, determina la probable verificación de una tendencia a la falta de objetividad y rigurosidad en su adopción.
106. Lo expuesto permite poner en evidencia una estructura que no aparenta una suficiente objetividad
conforme a las exigencias del contenido constitucionalmente protegido del
derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad del órgano que, a través
de sus resoluciones, se encuentre encargado de determinar sus derechos u
obligaciones (artículo 139º, incisos 2 y 3, de
Ahora bien, conforme se tiene señalado, la llamada “teoría de la
apariencia”, “no consiente que, en abstracto, este Tribunal pueda establecer
cuáles son esas condiciones o características de orden orgánico o funcional que
impiden que un juzgador pueda ser considerado como un ente que no ofrece una
razonable imparcialidad. Su evaluación, por el contrario, debe realizarse en
cada caso concreto”[42].
Es por ello que tomando en cuenta que el hecho de que el proceso de
inconstitucionalidad sea uno eminentemente objetivo y abstracto, no impide que
se realicen razonablemente determinadas apreciaciones subjetivas y concretas, a
efectos de determinar la constitucionalidad de las normas[43],
a continuación se analizarán algunos aspectos relacionados con la actuación
concreta de
§14. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades.
107. Antes de ingresar a analizar la función cumplida por el CONAFU y
108. A la fecha de entrada en vigencia de
Tales universidades eran las siguientes: Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (1551); Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
(1692); Universidad Nacional de Trujillo (1824); Universidad Nacional San
Agustín de Arequipa (1827); Pontificia Universidad Católica del Perú (1917);
Universidad Nacional de Ingeniería
(1955); Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica (1955); Universidad
Nacional San Cristóbal de Huamanga (1957); Universidad Nacional Agraria
109. Como puede apreciarse, de las citadas universidades, 23 eran públicas y solo 10 privadas. Desde entonces se han creado 12 universidades nacionales más[46]:
|
Universidad |
Fuente
de creación |
Año
de creación |
Situación
institucional |
|
U. N. de San Martín |
Decreto Ley N.º 22803 |
1979 |
Con rector |
|
U. N. de Ucayali |
Decreto Ley N.º 22804 |
1979 |
Con rector |
|
U. N. de Tumbes |
Ley N.º 23881 |
1984 |
Con rector |
|
U. N. del Santa |
Ley N.º 24035 |
1984 |
Con rector |
|
U. N. de Huancavelica |
Ley N.º 25265 |
1990 |
Con rector |
|
U. N. Intercultural de la Amazonía |
Ley N.º 27250 |
1999 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Amazónica de Madre de Dios |
Ley N.º 27297 |
2000 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Toribio Rodríguez de Mendoza |
Ley N.º 27347 |
2000 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Micaela Bastidas de Apurimac |
Ley N.º 27348 |
2000 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Tecnológica del Cono Sur de Lima |
Ley N.º 27413 |
2001 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. José María Arguedas |
Ley N.º 28372 |
2004 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. de Moquegua |
Ley N.º 28520 |
2005 |
Con Comisión Organizadora |
110. Tal como quedó dicho, el 21 de enero de 1995, fue publicada
111. De acuerdo al artículo 7º de esta ley, para la autorización de funcionamiento provisional de una universidad, la entidad promotora de la misma debe acreditar lo siguiente:
“a) Conveniencia regional y nacional, sustentada en un
estudio de mercado de las especialidades que se proponga ofrecer y las
proyecciones a los diez años de funcionamiento.
b) Objetivos académicos, grados y títulos a otorgar,
así como los planes de estudios correspondientes.
c) Disponibilidad de personal docente calificado.
d) Infraestructura física adecuada.
e) Previsión económica y financiera de la universidad,
proyectada para los primeros diez años de funcionamiento.
f) Servicios académicos imprescindibles (bibliotecas,
laboratorios y afines) y de los servicios educacionales complementarios básicos
(servicio médico, social, psicopedagógico y deportivo).
g) Previsiones que hagan posible el acceso y la permanencia de estudiantes que no cuenten con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación”.
112. Por su parte, tal como fue mencionado, el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, de fecha 14 de septiembre de 2009 —en sentido sustancialmente parecido a cómo lo hacía su antecesor aprobado mediante Resolución N.º 196-2004-CONAFU—, exige la presentación al CONAFU del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).
113.
· La justificación del proyecto institucional que demuestre la conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que propone ofrecer la universidad, proyectada a 10 años de funcionamiento.
·
Las opiniones técnicas emitidas
por
· La factibilidad de los grados académicos y títulos profesionales que otorgará.
· Las previsiones para disponer de personal docente calificado en el periodo de implementación inicial.
· Las previsiones para disponer de infraestructura física y recursos educacionales adecuados para la enseñanza de nivel universitario (aulas, laboratorios, biblioteca, servicio de informática, etc.) en el periodo inicial de implementación.
· Las previsiones para brindar servicios estudiantiles: psico-pedagógico, salud y de apoyo para el desarrollo individual, social, académico, cultural y deportivo de los estudiantes.
· Las previsiones que hagan posible el acceso a la permanencia de estudiantes que no cuentan con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación (becas, préstamos, bolsas de trabajo, etc.).
· La previsión económica y financiera del Proyecto de universidad para los 10 años iniciales de funcionamiento.
· La capacidad económica propia y probada, principalmente a través del capital que proyecta en su constitución social o del capital con que cuente su promotora para financiar no menos del 30% de toda la infraestructura considerada en el PDI, más el total de egresos en gasto corriente correspondiente a los dos primeros años de funcionamiento que tendría la universidad. La infraestructura considerada se refiere a la adquisición de terrenos e inmuebles, remodelación y construcción de edificaciones inherentes a las funciones de la universidad. El pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios constituyen el gasto corriente de la universidad.
· La administración financiera, que comprende la evaluación de previsión económica financiera de la universidad para los diez (10) primeros años iniciales de funcionamiento, que debe proporcionar un flujo neto de fondos anual equivalente al 12% o más del ingreso total de cada año, para garantizar los gastos operativos indispensables.
114. Posteriormente, el Pleno del CONAFU debe pronunciarse con respecto
al PDI presentado, aprobando o desaprobando el proyecto de la universidad
(artículo 30º del Reglamento). Más tarde, el Pleno del CONAFU debe designar
115. El procedimiento de evaluación realizado por el CONAFU entre el momento de otorgar la autorización de funcionamiento provisional y el momento de decidir si se concede o no la autorización definitiva, se encuentra regulado por el “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, de fecha 31 de marzo de 2005. El artículo 1º de dicho Reglamento señala que la función evaluadora debe cumplir con los siguientes objetivos:
a)
Cautelar
la fe pública depositada en las nuevas universidades o escuelas de postgrado
del país, para que garanticen que los servicios educativos que ofrecen sean de
calidad;
b)
Asegurar
niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las universidades y
escuelas de postgrado evaluadas;
c)
Proteger
a los usuarios: alumnos, padres de familia y comunidad en general; y,
d)
Contribuir
a la creación de condiciones para el progreso e innovación institucional en las
universidades en evaluación, y cuyo funcionamiento definitivo se autorice.
116. De acuerdo al artículo 83º del referido Reglamento, el CONAFU solo deberá otorgar autorización definitiva de funcionamiento a las universidades con autorización provisional que después del período mínimo de evaluación de 5 años o del período de prórroga concedido, cuenten cuando menos con una promoción de egresados “y que hayan demostrado en sus procesos anuales de evaluación que han alcanzado un nivel de desarrollo institucional satisfactorio de los parámetros programados en su PDI”.
117. Desde luego, a la luz de estas condiciones, los requisitos para la autorización provisional y definitiva de funcionamiento de universidades parecen ser exigentes, por lo que se hace necesario analizar algunos aspectos relacionados con la función que ha cumplido el CONAFU al momento de controlar su cumplimiento.
118. Desde la entrada en vigencia de
|
Universidad |