EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
más de 5,000 ciudadanos
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Más de 5,000
ciudadanos contra el Congreso de
Síntesis
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000 ciudadanos, contra
Magistrados firmantes
VERGARA GOTELLI
MESÍA
RAMÍREZ
LANDA
ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO
CRUZ
ÁLVAREZ
MIRANDA
SUMARIO
I. ASUNTO
II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS
III. ANTECEDENTES
§1. Argumentos
de la demanda.
§2. Argumentos
de la contestación de la demanda.
IV. Materias
constitucionalmente relevantes
V. FUNDAMENTOS
Primera Parte:
Constitución, educación y universidad
§1. El contenido constitucional del derecho fundamental a la educación.
§2. El derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.
§3. El derecho fundamental a la educación universitaria.
Segunda Parte: Control de
constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de
§4. Delimitación de petitorio.
§5. Incidencia de
§6. El principio de proporcionalidad.
§7.
La finalidad perseguida por
§8. Las finalidades perseguidas por
§9. Posición de Tribunal Constitucional en relación con las finalidades
perseguidas por
§10.
Posición del Tribunal Constitucional en relación con la finalidad perseguida
por
§11. Justificación constitucional para un pronunciamiento sobre normas conexas vinculadas con el nivel de la educación universitaria.
Tercera Parte: Control de
constitucionalidad de las competencias ejercidas por
§12. Régimen legal de la universidad peruana.
§13. Imparcialidad objetiva y aplicación de la “teoría de la
apariencia” a la regulación normativa de
§14. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades.
§15. Análisis constitucional del rol cumplido por
§16. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de ratificar y autorizar el funcionamiento de filiales universitarias.
§17. Consecuencias de la inconstitucional función cumplida por
Cuarta Parte: Estado y
deber constitucional irrenunciable de garantizar y supervisar la calidad de la
educación universitaria
§18. El deber del Estado de garantizar la calidad de la educación.
§19. Control de la calidad de la educación.
19.1 Control interno de la calidad de la educación universitaria. La autoevaluación.
19.2 Control externo de la calidad de la educación universitaria y autonomía universitaria.
19.3 Control externo de la calidad de la educación universitaria ejercido por el SINEACE.
§20. Educación universitaria para el trabajo y la empleabilidad como uno de los criterios constitucionalmente exigibles para asegurar la calidad de la educación universitaria.
§21. Sistema universitario y estado de cosas inconstitucional.
VI. FALLO
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
Más de 5,000 CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 15 días del mes de junio de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Beaumont Callirgos, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Landa Arroyo, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, que se agregan.
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000
ciudadanos contra
II.
DISPOSICIONES
CUESTIONADAS
Ley
N.º 28564
Ley
que deroga
Artículo
1.- Objeto de
Derógase
Artículo
2.- Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5 de
Restitúyese la vigencia del tercer párrafo
del artículo 5 de
Artículo
3.- Funcionamiento de filiales al amparo de
Las filiales autorizadas al amparo de
Artículo
4.- Nulidad de actos académicos y administrativos
Artículo
5.- Denuncias al Ministerio Público
El Consejo Nacional para
DISPOSICIÓN TRANSITORIA
ÚNICA.- Las solicitudes para autorización de
funcionamiento de filiales universitarias tramitadas con anterioridad a la
vigencia de la presente Ley, ante
DISPOSICIONES FINALES
PRIMERA.- Las disposiciones de la presente Ley
también les son aplicables a las filiales universitarias, sucursales, sedes o
anexos constituidos conforme al artículo 5 inciso f) del Decreto Legislativo Nº
882, Ley de Promoción de
SEGUNDA.- Los estudiantes de las fíliales
universitarias no ratificadas, conforme al artículo 3, podrán continuar sus
estudios en la sede de la universidad o en la universidad de su elección, de
acuerdo a los requisitos establecidos por ellas.
TERCERA.- Deróganse las disposiciones que se opongan
a la presente Ley.
III.
ANTECEDENTES
§1. Argumentos de la demanda
Con
fecha 17 de junio de 2008, los recurrentes interponen demanda de
inconstitucionalidad contra
Los fundamentos de la demanda, son los siguientes:
·
Señalan
que la ley cuestionada afecta el derecho fundamental de acceso a una educación
adecuada, pues al prohibir la constitución de filiales universitarias en zonas
departamentales distintas de aquélla en la que se encuentra la sede principal
de la universidad, los pobladores de muchos lugares del territorio nacional no
contarán con una sede universitaria a la cual acudir o, en todo caso, con contarán
con una oferta educativa suficiente que les permita realizar una adecuada
elección. Dicha situación, además, podría exigir que un vasto número de
personas se traslade a otros departamentos para acceder a la educación superior
que requiera, lo que resulta prácticamente imposible en razón de la precaria
situación económica de la mayoría de peruanos.
·
Aducen
que existen zonas del país en las que por razones geográficas, de presupuesto
privado o de otra índole, no es posible que se constituyan centros universitarios
con sedes principales. Refieren que puede darse el caso de que la demanda en un
determinado mercado en una zona departamental requiera la presencia de una
simple filial y no de todo el aparato burocrático de la sede principal de una
universidad; si en tal caso se exige la constitución de toda una universidad,
la demanda educativa no podrá cubrir los costos en que tendría que incurrir la
universidad para mantener su oferta educativa.
·
Sostienen
que la ley impugnada vulnera el derecho a la libertad de creación y
constitución de centros docentes universitarios. Alegan que cuando el artículo
18º de
·
Argumentan
que cuando el Congreso emitió la ley incoada, no analizó adecuadamente todas
las alternativas que tenía para cumplir su propósito, pues se limitó a escoger
la vía que le resultaba menos costosa. En tal sentido, señalan que la medida
adecuada para mejorar el nivel educativo en el país era aumentar el nivel de
fiscalización y supervisión de las filiales por parte del Consejo Nacional para
·
Aducen
que la ley sometida a juicio vulnera la garantía institucional de la autonomía
universitaria, pues afecta la facultad de las universidades de autodeterminar
su régimen de gobierno, transgrediendo la potestad que tienen para estructurar,
organizar y conducir la institución universitaria, concretamente, a través de
la creación de filiales, sucursales o establecimientos secundarios en
departamentos distintos de aquel en el que se encuentra su sede principal.
·
Afirman
que la ley cuestionada limita el ejercicio de la iniciativa privada, pues el
espectro de actividades económicas que el sujeto es libre de escoger se va a
ver limitado al no existir la posibilidad de abrir filiales de universidades en
distintas zonas departamentales. Refieren que el problema de la calidad del
servicio educativo brindado por las filiales podía ser superado por los propios
agentes económicos y por una actividad supervisora, fiscalizadora y
sancionadora del Estado.
·
Sostienen
que la ley incoada vulnera el derecho a la libertad de empresa en su
manifestación de acceso al mercado, pues para competir en diversos
departamentos será necesario constituir toda una universidad, lo cual es
impracticable por resultar altamente costoso e ineficiente.
·
Aducen
que la ley enjuiciada afecta la libertad de empresa en su manifestación de
libertad de organización, pues limita la posibilidad de expansión organizativa
y de desconcentración de las universidades, frenando el proceso de crecimiento
económico de este sector empresarial en el ámbito educativo.
·
Señalan
que la ley viola la libertad de empresa en su manifestación de derecho a la
libre competencia, en la medida de que provoca que la poca competencia que
puede ser efectuada se realice en desigualdad de condiciones, toda vez que para
que los inversionistas puedan competir en diversos mercados dominados por
filiales, tendrán que constituir una universidad, lo cual resulta desventajoso.
·
Sostienen
que al tomarse en cuenta que la prohibición de constituir filiales tiene como
finalidad eliminar las deficiencias de la oferta educativa universitaria
ocasionadas por el bajo nivel del servicio prestado por muchas filiales
universitarias autorizadas por CONAFU y por la presencia de muchas
pseudofiliales, dicha medida resulta desproporcionada por no resultar idónea ni
necesaria para alcanzar dicha finalidad, en tanto que la prohibición en modo
alguno genera que las ya constituidas presten un mejor servicio. Ello se
lograría —refieren— con la aplicación de actividades de fiscalización y sanción
por parte de CONAFU o, en todo caso, de INDECOPI. Con relación a las pseudofiliales,
señalan que su situación antes y después de la entrada en vigencia de la ley
cuestionada es la misma.
§2. Argumentos de la contestación de
la demanda.
Con fecha 31 de octubre de 2008, el apoderado del
Congreso de
·
Refiere que dado que los
requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que
para crear una filial universitaria, la ley coadyuva, en mayor medida, a que el
servicio educativo universitario sea prestado con mayor eficiencia, y favorece
el acceso en condiciones de igualdad a una educación universitaria de calidad,
es decir, a que las personas de cualquier departamento del país puedan estudiar
en universidades cuya constitución haya sido evaluada rigurosamente. Asimismo,
aduce que la ley promociona que los centros educativos cuenten con
infraestructura y personal idóneos para la prestación eficiente del servicio
educativo y favorece a que la educación brindada sea pertinente, adecuada
culturalmente, de buena calidad y acorde con las normas del Estado.
·
Alega que la ley cuestionada
procura que todas las personas, sin importar el departamento en el que vivan, accedan
a la educación universitaria, a través de universidades. En concreto, afirma
que, a través de la ley, el legislador estimula que los inversionistas creen
universidades en vez de filiales.
·
Sostiene que el artículo 18º de
·
Aduce que el legislador tiene
la potestad constitucional de establecer cuáles son los requisitos para
iniciar, impulsar y dirigir universidades, y en base a dicha potestad y en aras
de promover la creación de dichas instituciones educativas, ha establecido que
el servicio público de educación universitaria sea prestado a través de
universidades y, excepcionalmente, mediante filiales universitarias dentro del
ámbito departamental de la sede principal.
·
Señala que el estímulo de
creación de universidades reside en que las universidades de un departamento no
serán afectadas por competir en condiciones desiguales con filiales de otras
universidades pertenecientes a otro departamento. Los agentes económicos que
han creado una universidad verían mermada su inversión si tienen que competir
con más filiales, las cuales tienen menor inversión y costos, incentivándose la
creación indiscriminada de filiales, en vez de constituir universidades.
·
Refiere que la ley no viola la
autonomía universitaria, pues no afecta el régimen de estudios, ni el sistema
curricular de enseñanza ni los créditos de los cursos de las universidades;
tampoco interfiere con la libertad de cátedra, ni la potestad de definir su
estructura de gobierno, ni su organización interna, ni la forma como deben
conducirse para alcanzar sus fines académicos.
·
Alega que la ley no viola la
libre iniciativa privada, pues no está limitando en demasía la libre elección
económica, sino que cumple con la función supervisora y correctiva o reguladora
del Estado respecto del mercado. Con la ley —aduce— se delimita el ejercicio
del derecho a la libertad de empresa para la prestación del servicio público de
educación universitaria en condiciones de igualdad y con las garantías que
aseguren una auténtica educación integral de calidad.
·
Argumenta que la ley no vulnera
la libertad de creación de empresa y de acceso al mercado, pues no impide el
ejercicio del derecho a fundar instituciones educativas particulares; tan solo
regula el medio a través del cual se puede acceder al mercado para promover la
inversión en un servicio educativo adecuado y eficiente. Asimismo refiere que
si bien la ley incide en el ejercicio de la libertad organizativa de las
universidades, no resulta inconstitucional, pues persigue fines
constitucionalmente legítimos.
·
Señala que
·
Sostiene que la ley no vulnera
la libre competencia en igualdad de condiciones, pues con su entrada en
vigencia todos los competidores que deseen emprender actividad económica en
materia educativa universitaria se encuentran sometidos a las mismas
condiciones.
·
Aducen que no debe perderse de
vista que para efectos de determinar la validez de la ley sometida a juicio, no
debe resultar relevante el control de carácter político relacionado con la
conveniencia, utilidad, oportunidad, eficiencia y eficacia de la medida
legislativa adoptada.
IV.
Materias constitucionalmente relevantes
1. Determinar cuál es el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria.
2.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
3. Determinar en qué consiste la aplicación del test de proporcionalidad al momento de analizar la validez constitucional de las leyes.
4.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
5.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
6.
Determinar si la prohibición de
constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede
principal, prevista por
7.
Determinar, de ser necesario,
si la eventual afectación de carácter constitucional que pudiese generar la
prohibición de constituir filiales universitarias fuera del ámbito
departamental de la sede principal, prevista por
8. Determinar si existe justificación constitucional para que el Tribunal Constitucional emita un pronunciamiento en relación con la constitucionalidad de determinadas normas que resultan conexas a la norma impugnada.
9.
Determinar si las normas que
regulan las competencias del CONAFU y de
10. Determinar si
11. Determinar cuáles son los alcances del deber constitucional del Estado de garantizar y supervisar una educación universitaria de calidad.
12. Determinar si a la luz de la normativa vigente y de la situación actual del sistema universitario, el Estado ha renunciado al deber constitucional de garantizar y supervisar una educación universitaria de calidad.
13. Determinar cuáles son las condiciones que debe cumplir un sistema de
control de la calidad de la educación universitaria para garantizar que ella
cumpla con los fines constitucionalmente exigidos por los artículos 13º y 18º
de
14. Determinar cuáles son las condiciones constitucionalmente exigidas
que debe cumplir una universidad para poder crear una filial o una nueva
facultad, teniendo en cuenta que de acuerdo con los artículos 14º y 23º de
15. Determinar si a la luz de la actual situación del sistema universitario, de su respectiva regulación, y de la función cumplida por los órganos públicos concernidos, existe mérito para la declaración de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural.
V.
FUNDAMENTOS
Primera parte:
Constitución, educación y universidad
§1. El contenido constitucional del derecho
fundamental a la educación
1.
Los derechos fundamentales
participan de un presupuesto ético y jurídico cifrado en el principio-derecho de
dignidad humana (artículo 1º de
La libertad, no obstante, pierde su sentido axiológico si a ella no acompaña el conocimiento. En la libertad desinformada o desprovista de saber, anida el serio riesgo de hacer del ser humano objeto de voluntades ajenas, y no sujeto de la construcción meditada de su propio proyecto de vida, así como el peligro de hacer de la persona humana un punto estático en el camino de la evolución de las sociedades, o, peor aún, un elemento promotor de la involución.
2.
Es bajo este presupuesto que se
comprende toda la virtualidad constitucional del derecho fundamental a la
educación. Se trata de un derecho cuya efectiva vigencia no solo garantiza
subjetivamente el desarrollo integral de cada ser humano, sino también el
progreso objetivo de la sociedad en su conjunto. Es así que el artículo 13º de
3.
Todo ello, en virtud de
4. Sin la debida protección y promoción del derecho fundamental a la educación, el sentido mismo de la dignidad humana y de los derechos en ella directamente fundados, se torna esencialmente debilitado e ineficaz, pues la libertad sin conocimiento, lejos de fortalecer la autonomía moral del ser humano, lo condena a la frustración que genera la ausencia de la realización personal. Tal como ha dejado establecido este Tribunal, es a través del derecho fundamental a la educación “que se garantiza la formación de la persona en libertad y con amplitud de pensamiento, para gozar de una existencia humana plena, es decir, con posibilidades ciertas de desarrollo de las cualidades personales y de participación directa en la vida social”[1].
5.
Por ello, con meridiana razón,
el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de
6.
Como ha tenido ocasión de
puntualizar este Colegiado, “la
educación implica un proceso de incentivación del despliegue de las múltiples
potencialidades humanas cuyo fin es la capacitación de la persona para la
realización de una vida existencial y coexistencial genuina y verdaderamente
humana; y, en su horizonte, permitir la cristalización de un ‘proyecto de vida’”[3].
A lo que cabe agregar que tal proceso “no debe comprenderse solo a partir de
una perspectiva individual, puesto que el ideal de la educación correspondiente
a una sociedad democrática y regida bajo parámetros constitucionales debe reforzar
lazos de empatía y la noción de igualdad, fomentándose con ello la solidaridad
(art. 14° de
7. Dicho proceso educativo se encuentra regido por una serie de principios (coherencia, libertad y pluralidad de la oferta educativa, responsabilidad, participación, obligatoriedad y contribución) que este Tribunal ha tenido oportunidad de delinear[5], y tiene como fines constitucionales la promoción del desarrollo integral del ser humano, su preparación para la vida y el trabajo y el desarrollo de la acción solidaria[6].
8.
Del análisis conjunto del
articulado constitucional en virtud del cual se reconoce y regulan los puntos
basilares del derecho fundamental a la educación (artículos 13º a 19º de
9. Ahora bien, es imprescindible tener en cuenta que la educación posee un carácter binario, pues no solo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público: “la educación se configura también como un servicio público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos, así como de aumentar progresivamente la cobertura y calidad de los mismos, debiendo tener siempre como premisa básica, como ya se ha mencionado, que tanto el derecho a la educación como todos los derechos fundamentales (e incluso las disposiciones constitucionales que regulan la actuación de los órganos constitucionales) tienen como fundamento el principio de la dignidad humana”[8].
10. De esta manera, de una adecuada lectura de
§2. El derecho fundamental de acceso a una educación
de calidad
11. Como una garantía para asegurar el debido acceso a la educación, el
artículo 17º de
12. El derecho de acceso a la educación y las exigencias que de él derivan, también tienen respaldo en el Derecho Internacional de los derechos humanos. En efecto, con relación al artículo 13º 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el que se establece que la enseñanza debe hacerse “accesible a todos”, el CDESC ha advertido que la educación en todas su formas y en todos sus niveles debe responder, entre otras, a las características de disponibilidad y accesibilidad. Estas características, en palabras del aludido Comité, implican lo siguiente:
“Disponibilidad.
Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el
ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos
factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo,
las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra
protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos,
agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de
enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de
informática, tecnología de la información, etc.;
Accesibilidad.
Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos,
sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de
tres dimensiones que coinciden parcialmente:
No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos
no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los
motivos prohibidos (véanse los párrafos
Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya
sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una
escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a
programas de educación a distancia.)
Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de
todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada (…): mientras que
la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados
Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita”[9].
13. Por su parte, la exigencia de la calidad de la educación impartida
deriva de la finalidad constitucional que ella está llamada a cumplir. En
efecto, es evidente que solo una educación de calidad asegura “el desarrollo
integral de la persona humana”, según exige el artículo 13 constitucional. Por
lo demás, como bien ha afirmado el CDESC, de todos los objetivos de la
educación que son comunes al artículo 26º 2 de
Desde tal perspectiva, el concepto de calidad de la educación ha sido definido en referencia
a dos principios: “el primero considera que el
desarrollo cognitivo del educando es el objetivo explícito más importante de
todo el sistema, y por consiguiente su éxito en este ámbito constituye un
indicador de la calidad de la educación que ha recibido”; “el segundo hace hincapié en el papel que desempeña la educación en la
promoción de actitudes y los valores relacionados con una buena conducta
cívica, así como las condiciones propicias para el desarrollo afectivo y
creativo del educando”[11].
14. De esta manera, amplitud de acceso y calidad de la oferta educativa, son dos exigencias constitucionales de primer orden que no pueden ser desatendidas y entre las que hay que privilegiar un razonable equilibrio. Así, en procura de garantizar el acceso a la educación, no es posible permitir y menos aún promover la apertura indiscriminada de centros educativos que no garanticen ciertos estándares de calidad educativa. Como tampoco resulta razonable que ante la constatación de la baja calidad de la educación impartida, el Estado opte por la llana prohibición de la apertura de centros educativos. En ambos casos, el Estado estaría renunciando a cuando menos uno de los deberes impuestos por el Constituyente, y en ese sentido, decantándose por una alternativa que, aunque quizá sencilla, se encontraría también sensiblemente alejada del razonable equilibrio antes referido. Todo accionar del Estado debe estar orientado a garantizar el derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.
§3. El derecho fundamental a la educación
universitaria
15. Desde luego, la fuerza jurídica del contenido esencial del derecho
fundamental a la educación, así como los fines constitucionales que está
llamado a cumplir, rigen también en el ámbito de la educación universitaria, la
cual, de conformidad con el artículo 18º de
“a)
La formación profesional.
Consiste en la exposición de los
fundamentos conceptuales y científicos atinentes a las distintas y calificadas
ramas del conocimiento humano, así como el desarrollo de las habilidades
personales para su aplicación práctica.
Dicho proceso de preparación e
inculcamiento de las bases teóricas y prácticas de las respectivas profesiones,
implica también la actualización de los conocimientos de quienes las ejercen, a
través de las actividades de postgrado.
b)
La difusión cultural.
Se refiere a la diseminación de los aportes
trascendentales del saber y la experiencia humana hacia la sociedad en un
conjunto.
A través de esta suerte de ‘vaso
comunicante’ entre la universidad y la sociedad, se permite el acceso a la
cultura de personas ajenas a los claustros universitarios, vía las actividades
de proyección social.
c) La creación intelectual y artística.
Tiene que ver con la estimulación el poder
forjador de ideas y conceptos, la capacidad de invención y los atributos
imaginativos del espíritu humano.
En el primer caso, contribuye al avance del
conocimiento a través del desarrollo de la ciencia.
En el segundo caso, contribuye a la
plasmación del goce espiritual a través de la comunión fecunda de los
conocimientos, las emociones y los sentimientos humanos.
d) La investigación científica y tecnológica.
Se expresa en la promoción del progreso y
desarrollo de los pueblos a través del conocimiento de la realidad y de las
ideas; proponiéndose para tal efecto nuevas explicaciones sobre ellas.
Ello supone alentar las acciones de
averiguación, indagación o descubrimiento en el ámbito de las ideas y la
realidad; así como la aplicación de los conocimientos científicos a la praxis.
En el primer caso, contribuye a la
consecución de nuevas interpretaciones sobre las ideas o la sustantividad de
todo aquello que circunda la existencia y la coexistencia humana.
En el segundo caso, coadyuva a la
producción de bienes y servicios destinados a mejorar la vida cotidiana”[12].
16. Resumidamente, tal como lo tiene expuesto este Tribunal, “a la universidad le corresponde realizar el servicio público de la educación mediante la investigación, la docencia y el estudio, teniendo como funciones, entre otras, las de creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica, de las artes y de la cultura, así como las de difusión, valorización y transferencia del conocimiento para lograr una mayor calidad de vida, desarrollo económico y el fomento de la solidaridad, la ética y el civismo”[13].
17. Tal como se ha mencionado, el artículo 15º de
A juicio de este Tribunal, la razón subyacente más inmediata que emana del análisis conjunto de los referidos artículos es la promoción de la inversión privada en la educación universitaria, a efectos de tener garantizado el acceso a la misma y a asegurar su calidad, como consecuencia del ejercicio de la libre y estatalmente supervisada competencia, reconocida en el artículo 61º constitucional.
18. Con miras a concretizar este postulado, el Poder Ejecutivo, en
ejercicio de las facultades legislativas delegadas a las que hace referencia el
artículo 104º de
19. El Tribunal Constitucional, prima facie, no encuentra mérito para cuestionar este enfoque económico y competencial en el ámbito de la educación universitaria, pues advierte que su finalidad se desenvuelve dentro de los márgenes de lo constitucionalmente permitido, en la medida que se pretende una educación universitaria cuantitativa y cualitativamente óptima, conforme a la voluntad del Constituyente.
20. No obstante, es evidente que este cometido no puede ser abordado perdiendo de vista los alcances del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria y la función que compete al Estado en asegurar el cumplimiento de las finalidades que ella está constitucionalmente llamada a cumplir.
21. De esta manera, en primer término, es preciso recordar que el
régimen económico constitucional no está sometido al imperio de los simples
designios del mercado. Por el contrario, de conformidad con el artículo 58º de
Según tiene expuesto este Colegiado “[l]a Constitución prescribe en su artículo 65°
la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios a través de un derrotero jurídico binario; vale decir, establece un principio
rector para la actuación del Estado y, simultáneamente, consagra un derecho
subjetivo. En lo
primero se advierte la dimensión de una pauta básica o postulado destinado a
orientar y fundamentar la actuación del Estado respecto a cualquier actividad
económica. Así, el juicio estimativo y el juicio lógico derivado de la conducta
del Estado sobre la materia, tienen como
horizonte tuitivo la defensa de los intereses de los consumidores y los
usuarios. En lo segundo,
22. En segundo término, es fundamental tener en cuenta que la función social de toda actividad económica, alcanza una singular dimensión cuando ella se desarrolla en el ámbito de la educación, en general, y en el de la educación universitaria, en particular.
En efecto, si, como ha quedado dicho, el derecho fundamental a la
educación tiene un nivel axiológico de singular importancia en el orden
constitucional merced a la relación simbiótica que existe entre el acceso al
conocimiento y la optimización del principio-derecho a la dignidad (artículo 1º
de
En consecuencia, la actividad educativa universitaria debe contar
con la irrenunciable, eficiente, eficaz
y permanente supervisión y
fiscalización del Estado, a efectos, de asegurar su accesibilidad, su calidad y
el cumplimiento de los fines exigidos por
23. El desarrollo de carácter constitucional expuesto en la primera
parte de esta sentencia, en relación con el derecho fundamental a la educación,
en general, y a la educación universitaria, en particular, constituye el
fundamento dogmático que servirá de parámetro para controlar la validez
constitucional de
A continuación, en la segunda parte de esta
sentencia, se llevará a cabo el control de constitucionalidad de los artículos
1º y 2º de
Segunda parte:
Control de
constitucionalidad
de los artículos
1º y 2º de
§4. Delimitación de petitorio.
24. Mediante el artículo 1º de
De esta manera, por vía de la derogación de
RÉGIMEN
NORMATIVO PARA
|
NORMA |
RÉGIMEN
NORMATIVO |
|
Tercer párrafo de |
Prohíbe que las universidades constituyan filiales, permitiendo,
excepcionalmente, la creación de nuevas facultades dentro del ámbito
departamental de la sede principal |
|
Artículo 1º de |
Permite a las universidades constituir filiales fuera del ámbito
departamental de la sede principal |
|
Artículos 1º y 2º de |
Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5º de |
25. De esta manera, en concreto, los demandantes solicitan que se
declare la inconstitucionalidad de
§5. Incidencia de
26. La filial es la unidad académica desconcentrada, ubicada fuera del departamento
en que se creó la universidad, que ofrece carreras profesionales o estudios de
post grado. De acuerdo a los requisitos que en su momento exigió el
ordenamiento jurídico para la constitución de filiales, solo las universidades
institucionalizadas podían constituir filiales, es decir, solo aquéllas que, en
razón de haber probado a lo largo de un tiempo determinado su clara viabilidad,
contaban con resolución de autorización de funcionamiento definitiva (artículo
1º de
27. Siendo ello así, cabe concluir que el objeto de las filiales, de
acuerdo al diseño previsto en
28. Bajo este esquema, la constitución de filiales forma parte del libre
ejercicio de la iniciativa privada y de la libertad de empresa protegidas por
los artículos 58º y 59º de
29. Pero, asimismo, y más importante aún, la constitución de filiales,
tal como se encontraba regulada por
30. Por ello, el Tribunal Constitucional coincide con los demandantes en
que
“
§6. El principio de
proporcionalidad
31. No obstante, tal como es jurisprudencia reiterada de este Tribunal,
el hecho de que una medida legislativa incida sobre el contenido
constitucionalmente protegido de determinado(s) derecho(s) fundamental(es), no
es mérito suficiente para declarar su inconstitucionalidad. Un razonamiento
semejante desconocería el significativo margen de libre configuración normativa
de los derechos fundamentales que alcanza al legislador, en razón de su
legitimidad democrática directa (artículo 93º de
Ello es así, sobre todo, si se toma en cuenta que, de conformidad
con el propio texto constitucional, el derecho de toda persona a promover y
conducir instituciones educativas se ejerce “conforme a ley” (artículo 15º de
En tal sentido, corresponde al legislador, por expreso mandato
constitucional, regular y, en su caso, limitar el ejercicio del derecho a
promover y conducir entidades educativas. Ahora bien, desde luego, dicha
regulación y eventual limitación debe hacerse, en todo caso, sin desnaturalizar
el contenido esencial del derecho, y de manera razonable y proporcionada, es
decir, resguardando el correspondiente equilibrio entre los distintos valores
que componen el ámbito material de
32. Por ello, para declarar la inconstitucionalidad de una medida legislativa, es preciso demostrar, además de su incidencia sobre el contenido protegido de un derecho, valor o principio protegido constitucionalmente, su manifiesta desproporción e irrazonabilidad. El respeto al principio de proporcionalidad aparece pues como el límite de los límites a los derechos fundamentales.
33. Para determinar si una concreta ley resulta o no compatible con el principio de proporcionalidad, es preciso ingresar en la formulación de un método estructural de razonamiento, compuesto por una serie de pasos subsecuentes y preclusivos. En primer término, debe analizarse la finalidad de la medida legislativa, con miras a asegurar que resulte constitucionalmente válida.
Con relación a este punto, debe distinguirse entre el objetivo inmediato y la finalidad mediata de la medida. El objetivo inmediato es el estado de cosas o situación jurídica que el legislador pretende lograr a través de la restricción o limitación del derecho. La finalidad mediata esta referida a la protección u optimización del derecho, principio o bien constitucional que se logra con la realización del objetivo inmediato. Esta finalidad justifica normativamente en abstracto la legitimidad del objetivo de la medida restrictiva. Por ello, la ausencia de finalidad constitucionalmente válida determina la invalidez de la medida interventora en el contenido del derecho fundamental.
34. En segundo lugar, debe llevarse a cabo un juicio de idoneidad entre la medida legislativa de intervención y el fin propuesto por el legislador. Es decir, debe apreciarse una relación de causalidad o de adecuación entre el medio y el fin. En caso de no existir dicha relación, la medida legislativa será inconstitucional por inadecuada y, consecuentemente, irrazonable.
35. En tercer lugar, corresponde realizar un juicio de necesidad. Conforme a este criterio no resulta válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existían medios alternativos que hubiesen permitido alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor, nimia o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho fundamental. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin), tanto en relación con su mayor a menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.
36. Finalmente, en caso de que se haya acreditado la adecuación y la necesidad de la medida legislativa interventora del derecho, en la procura de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, debe analizarse la proporcionalidad en sentido estricto o ponderación de la referida medida. Este juicio consiste en una comparación entre el grado de realización u optimización del fin constitucional y la intensidad de la intervención en el derecho fundamental, conforme a la denominada ley de ponderación, en virtud de la cual, “[c]uanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro”[18].
§7. La
finalidad perseguida por
37. Un paso inicial para identificar la finalidad que, a juicio de legislador, justificaba su promulgación, consiste en analizar la exposición de motivos de los proyectos de ley que le sirvieron de antecedente (Proyectos de Ley N.os 10184/2003-CR, 11144/2004-CR, 11574/2004-CR, 11597/2004-CR, 12314-2004-CR, 12358/2004-CR, 12425/2004-CR, 12463/2004-CR, 12679/2004-CR, 12717/2004-CR, y 12751/2004-CR). Así, por ejemplo, en el Proyecto de Ley N.º 12463/2004-CR, se lee:
“…este crecimiento en el número de universidades no es
precisamente el reflejo de los que el país necesita, sino más bien el resultado
de haber transformado la educación en un negocio, de ahí que gran parte de
nuestras universidades han caído en el descrédito debido a que su mayor
preocupación se ha centrado en la proliferación de su oferta educativa, dejando
en segundo plano la calidad de sus servicios académicos, situación que está
dando lugar para que salgan de sus claustros malos profesionales que no
encuentran lugar digno en el mercado laboral. (…). [E]l camino que han
encontrado para satisfacer sus intereses es el mismo: crear indiscriminadamente
una serie de academias preuniversitarias y nuevas sedes descentralizadas y/o
filiales con facultades y programas que no cuentan con presupuestos para
funcionar normalmente y ninguna autoridad educativa fiscaliza, las mismas que
están ubicadas incluso fuera de su departamento de origen y no reúnen los
requisitos mínimos de calidad educativa e infraestructura (…).”
38. A partir de esta consideración, que, mutatis mutandis, se mantiene como eje permanente en los otros proyectos, se advierte que la preocupación esencial reside en haberse constatado el virtual abandono de estándares siquiera mínimos de calidad en la educación que se ofrece a través de diversas universidades existentes en el país y sus respectivas filiales.
39. Esta preocupación se ve reflejada de manera más clara y concluyente
en el Dictamen de
“…existe un elevado número de usuarios de los servicios universitarios,
comprendidos en el ámbito regular o de normal desarrollo; sin embargo, existe
en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de filiales o
pseudofiliales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen
con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que
Las propuestas legislativas
apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a
40. En tal sentido, la emisión de
§8. Las finalidades
perseguidas por
41. El apoderado del Congreso de
“…el legislador (…) ha considerado
conveniente que el servicio público de educación universitaria sea prestado a
través de universidades y, excepcionalmente, mediante filiales universitarias
dentro del ámbito departamental de la sede principal, para alcanzar los fines
de:
i)
Procurar la plena eficiencia del servicio
público de educación universitaria, de conformidad con el rol del Estado de
supervisor del cumplimiento y la calidad de la educación (artículo 16º de
ii)
Promover
la creación de universidades (artículos 17º y 18º de
iii)
Promover
la inversión en el servicio público de educación universitaria (artículos 58º y
59º de
iv)
Promover
el acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación
universitaria (artículo 2º, inciso 2, de
42. A juicio del apoderado del Congreso de
“[D]ado que la rigurosidad para evaluar los
requisitos y planes institucionales para la creación de una universidad es
mayor a la de creación de una filial, en el supuesto de no existir la norma
impugnada se presentarían los siguientes elementos que desincentivarían la creación
de universidades y afectarían la igualdad de acceso y la eficiencia plena en la
prestación del servicio público de educación universitaria:
i)
Los
agentes económicos que han creado una universidad verían mermada su inversión
dado que tendrían que competir con más filiales, las cuales tienen menor
inversión y costos (…).
ii)
Los
agentes económicos preferirían crear filiales indiscriminadamente en vez de
constituir universidades (…).
iii)
A raíz
de los dos puntos anteriores, se crearían menos universidades en los departamentos,
lo cual generaría que no todos los peruanos tengan la misma posibilidad de
acceder a la educación universitaria a través de universidades.
iv)
La
menor rigurosidad en los requisitos para la creación de una filial coadyuva en
menor medida (comparado con la creación de universidades) a la plena eficiencia
del servicio público de educación universitaria (…)”[22].
43. De igual manera, en relación concreta con la promoción de acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación universitaria, el apoderado afirma que ella se verá beneficiada con la prohibición de filiales, porque, según sostiene, la prohibición permitirá “que las personas de cualquier departamento del país puedan estudiar en universidades, cuya constitución haya sido evaluada rigurosamente”[23]. En ese sentido, reafirma que, a su criterio, “no cabe hablar de igualdad en el acceso al servicio público de educación universitaria, si es que no todas las personas, independientemente del departamento donde vivan, puedan acceder a una universidad”[24].
44. Así las cosas, el apoderado del Congreso ha planteado una serie de
finalidades pretendidas por
45. Tomando en cuenta que una vez promulgada una norma ésta tiene vida propia y que, en consecuencia, nada impide que a partir de una metodología hermenéutica teleológica se puedan encontrar en ella finalidades adicionales e incluso distintas a las expresamente propuestas por el legislador, es de recibo ingresar en el análisis de este planteamiento del apoderado del Congreso.
§9. Posición de Tribunal
Constitucional en relación con las finalidades perseguidas por
46. El planteamiento del apoderado del Congreso parece seguir dos derroteros que tienen un mismo punto de origen, a saber, la premisa de que los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial. De esta manera, el primer derrotero pretende seguir la siguiente secuencia lógica:
a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) existen mayores costos de transacción para crear universidades, en comparación a los que existen para crear filiales; si ello es así, c) al permitirse la creación de filiales existe un bajo incentivo para la creación de universidades, pues tienen que competir con filiales que son menos costosas; si ello es así, d) la prohibición de creación de filiales aumentará el incentivo para la creación la universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.
47. Sobre el particular, cabe precisar que este Colegiado no encuentra
que el incentivo en la creación de universidades constituya per se una finalidad constitucionalmente
válida, si ella no va acompañada de las medidas y mecanismos necesarios que
permitan asegurar que dichas nuevas universidades cumplan con ciertas garantías
y estándares de calidad en los servicios educativos que vayan a ofrecer. Por el
contrario, el Tribunal Constitucional estima que la ausencia de estas medidas
hace del incentivo de creación de nuevas universidades una finalidad
constitucionalmente proscrita, en la medida que la única promoción de la
educación que se encuentra amparada constitucionalmente es la de aquélla que
permita “el desarrollo integral de la persona humana” (artículo 13º de
48. Podría interpretarse que, a juicio del apoderado del Congreso, la creación de nuevas universidades que cumplan con estos estándares, se encuentra garantizada por los requisitos exigidos para dicha creación por el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, de fecha 14 de septiembre de 2009, entre los que destaca la presentación al CONAFU del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).
En efecto, de conformidad con su artículo 9º, “[e]l Proyecto de
Desarrollo Institucional consolida los resultados del estudio en los aspectos
técnicos, económicos, financieros, administrativos, con el fin de instalar,
poner en marcha y desarrollar una universidad, con previsiones económicas para
sus diez (10) primeros años de funcionamiento. La elaboración del Proyecto de
Desarrollo Institucional de una universidad responde a una sucesión lógica de
etapas que buscan la coherencia entre la misión, visión, los objetivos del
proyecto, el cronograma elegido para alcanzarlos y los recursos que son
necesarios para ello”. Dicho PDI comprende tres secciones generales: una
referida a la estructura académica, otra a la organización jurídico
administrativa de la futura universidad, y otra relacionada con la hoja de vida
documentada de los integrantes propuestos para conformar
49.
· La justificación del proyecto institucional que demuestre la conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que propone ofrecer la universidad, proyectada a 10 años de funcionamiento.
·
Las opiniones técnicas emitidas
por
· La factibilidad de los grados académicos y títulos profesionales que otorgará.
· Las previsiones para disponer de personal docente calificado en el periodo de implementación inicial.
· Las previsiones para disponer de infraestructura física y recursos educacionales adecuados para la enseñanza de nivel universitario (aulas, laboratorios, biblioteca, servicio de informática, etc.) en el periodo inicial de implementación.
· Las previsiones para brindar servicios estudiantiles: psico-pedagógico, salud y de apoyo para el desarrollo individual, social, académico, cultural y deportivo de los estudiantes.
· Las previsiones que hagan posible el acceso a la permanencia de estudiantes que no cuentan con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación (becas, préstamos, bolsas de trabajo, etc.).
· La previsión económica y financiera del Proyecto de universidad para los 10 años iniciales de funcionamiento.
· La capacidad económica propia y probada, principalmente a través del capital que proyecta en su constitución social o del capital con que cuente su promotora para financiar no menos del 30% de toda la infraestructura considerada en el PDI, mas el total de egresos en gasto corriente correspondiente a los dos primeros años de funcionamiento que tendría la universidad. La infraestructura considerada se refiere a la adquisición de terrenos e inmuebles, remodelación y construcción de edificaciones inherentes a las funciones de la universidad. El pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios constituyen el gasto corriente de la universidad.
· La administración financiera, que comprende la evaluación de previsión económica financiera de la universidad para los diez (10) primeros años iniciales de funcionamiento, que debe proporcionar un flujo neto de fondos anual equivalente al 12% o más del ingreso total de cada año, para garantizar los gastos operativos indispensables.
50. El Pleno del CONAFU, luego de analizar el Informe Final de
Las universidades cuyo funcionamiento provisional se haya
autorizado, se deben someter a la evaluación permanente del CONAFU por un
período mínimo de 5 años, prorrogable por un plazo máximo de
51. El procedimiento de evaluación realizado por el CONAFU entre el momento de otorgar la autorización de funcionamiento provisional y el momento de decidir si se concede o no la autorización definitiva, se encuentra regulado por el “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, de fecha 31 de marzo de 2005. El artículo 1º de dicho Reglamento señala que la función evaluadora debe cumplir con los siguientes objetivos:
a)
Cautelar
la fe pública depositada en las nuevas universidades o escuelas de postgrado
del país, para que garanticen que los servicios educativos que ofrecen sean de
calidad;
b)
Asegurar
niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las universidades y
escuelas de postgrado evaluadas;
c)
Proteger
a los usuarios: alumnos, padres de familia y comunidad en general; y,
d)
Contribuir
a la creación de condiciones para el progreso e innovación institucional en las
universidades en evaluación, y cuyo funcionamiento definitivo se autorice.
52. Asegurar la calidad educativa universitaria es pues la principal función encomendada a este procedimiento de evaluación ejercido por el CONAFU. Ello se ve confirmado por el artículo 53º, en cuanto dispone que el referido procedimiento debe cumplir con los siguientes objetivos: “a) Verifica[r] la calidad de los servicios que ofrecen las universidades bajo su competencia. b) Eval[uar] el grado de desarrollo del Proyecto de Desarrollo Institucional verificando la implementación progresiva de los parámetros programados para su funcionamiento. c) Busca[r] la mejora continua, que permita asegurar la calidad de los servicios que ofrece la universidad. d) Contribu[ir] a crear condiciones para el progreso e innovación institucional en las universidades bajo su competencia”.
53. De acuerdo al artículo 83º del referido Reglamento, el CONAFU solo deberá otorgar autorización definitiva de funcionamiento a las universidades con autorización provisional que después del período mínimo de evaluación de 5 años o del período de prórroga concedido, cuenten cuando menos con una promoción de egresados “y que hayan demostrado en sus procesos anuales de evaluación que han alcanzado un nivel de desarrollo institucional satisfactorio de los parámetros programados en su PDI”.
En esa medida, es facultad del CONAFU denegar la autorización de funcionamiento definitivo a una universidad, cancelando la autorización de funcionamiento provisional otorgada, y disponiendo accesoriamente el cierre y liquidación de la universidad, en cualquiera de estas dos circunstancias: a) si merece del Pleno del CONAFU un pronunciamiento de dos evaluaciones sucesivas de Deficiente; y b) si el informe final de la evaluación de la universidad al quinto año de funcionamiento o finalizado el período de prórroga recibe del Pleno del CONAFU una calificación de Deficiente (artículo 89º).
54. Ciertamente, como ha podido apreciarse, en teoría, el procedimiento de control previo a la autorización de funcionamiento provisional y definitivo de universidades, prima facie, aparece como riguroso, por lo que, en principio, debería resultar idóneo para garantizar la creación de universidades con aceptables niveles de calidad en su servicio público educativo.
55. Sin perjuicio de que —como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia— esto no ha sido así en la realidad concreta, cabría sostener que este no es un problema que resida en la norma, sino en la aplicación de la norma, por lo que si se lograse verificar, tal como sostiene el apoderado del Congreso, que el orden jurídico no exige los mismos niveles de calidad educativa a las filiales, entonces la permisión de su apertura, en efecto, desincentivaría la creación de universidades de calidad, por lo que cabe prohibir a las filiales a efectos de alcanzar una finalidad constitucionalmente exigida, a saber, el incentivo en la creación de universidades de adecuado nivel educativo.
56. Sucede, sin embargo, que realizado un análisis estrictamente
normativo (y, por ahora, no concreto), este Tribunal no considera que exista el
alegado distinto nivel de exigencia en materia de calidad educativa entre las condiciones
para autorizar el funcionamiento de universidades y las condiciones para
autorizar el funcionamiento de filiales. Para sustentar esta discrepancia,
evidentemente, corresponde analizar las exigencias normativas para la creación
de filiales que regían antes de la prohibición introducida por
57. Sobre el particular, en primer término, conviene recordar algo que
parece haber pasado inadvertido para el apoderado del Congreso, y que ya ha
sido mencionado con anterioridad. De acuerdo al artículo 1º de
Siendo ello así, cuando menos desde este primer punto de vista, no existe tampoco razón teórica para desconfiar de la calidad educativa que pudiesen dispensar las respectivas filiales.
58. Por otra parte, el “Reglamento de funcionamiento de filiales
universitarias” (Reglamento de
Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede
principal, y el de la localidad donde se pretendía establecer la filial, debían
elaborar un Informe Técnico, el cual debía “contener principalmente la
evaluación a
Finalmente,
59. De esta manera, aun cuando, evidentemente, en razón de las distintas dimensiones de infraestructura, el grado de exigencia logística disminuía en comparación al que era exigido para la creación de universidades, la regulación para autorizar la creación de una filial, mantenía el suficiente grado de exigencia material, profesional y organizativa para asegurar los estándares necesarios de calidad del servicio educativo brindado por ella. Y ello resulta constitucionalmente adecuado si se toma en cuenta que —a diferencia de lo que parece sostener el apoderado del Congreso—las garantías para asegurar la calidad educativa de una filial deben ser aún más exigentes que las aplicables a la propia sede principal, dado el distinto nivel logístico con el que cuenta cada una.
60. Es necesario enfatizar e insistir en que el Tribunal Constitucional no pierde de vista ni un solo instante que estos niveles de calidad no se han presentado en la realidad (tal como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia), y que, consecuentemente, la presunción teórica y abstracta que pudiera surgir del análisis meramente normativo, se desvanece una vez que se ingresa en el análisis de su aplicación concreta por parte de los organismos que han tenido a su cargo la competencia en esta materia.
El razonamiento que ahora se expone tiene, por el momento, el exclusivo propósito de demostrar que el apoderado del Congreso no acierta cuando sostiene que la prohibición de filiales cumpliría con la finalidad de incentivar la creación de universidades de calidad.
61. Y no lo hace porque, como se ha demostrado, no existen razones
normativas para sostener que los niveles jurídicos de exigencia de calidad de
las filiales son menores que aquellos exigidos para la creación de las
universidades. Y si ello es así, la permisión de apertura de filiales de
calidad educativa en departamentos que no cuentan o cuentan con una baja oferta
de las carreras que se implementarán en dicha filial (recuérdese que uno de los
requisitos que debía cumplirse para autorizar la filial, era la acreditación
del “carácter diferencial [de su] oferta educativa respecto a la que ya se está
dando en la localidad” —artículo 7º del Reglamento de
Por lo demás, es evidente que el análisis de constitucionalidad de
las normas aplicables para la creación de universidades o filiales universitarias,
no puede utilizar como simple parámetro los incentivos o desincentivos que
dimanan de la oferta y de la demanda que rigen el mercado. Esta perspectiva no
solo se encuentra alejada del componente “social” que es consustancial a todo
el régimen económico de
62. Desvirtuada la primera secuencia lógica planteada en la contestación de la demanda, corresponde ahora ocuparse de la segunda. Ésta puede ser planteada en estos términos:
a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) la eficiencia y la calidad del servicio educativo que brinda una universidad son mayores que los que brinda una filial; si ello es así, c) los alumnos de una filial no acceden a una educación de igual calidad que los alumnos de las sedes principales de las universidades; si ello es así, d) la prohibición de filiales generará que la generalidad de alumnos universitarios accedan a una educación de igual calidad, a saber, aquella ofrecida por las universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.
63. Una vez más, el apoderado del Congreso parte de la errónea premisa
de que cabe interpretar que los estándares de calidad exigibles a las filiales
son normativamente menores que aquellos exigibles para la creación de nuevas
universidades. Se trata de una interpretación incompatible con el espíritu de
los artículos 13º y 18º de
64. Es probable que el apoderado no haya querido partir de una constatación normativa, sino de una constatación real o sociológica, pero lo cierto es que —tal como se demostrará en la tercera parte de esta sentencia— el diagnóstico de enorme deficiencia que es aplicable a muchas de las filiales existentes en el Perú, es en igual medida extensible a muchas de las universidades. Por lo que, incluso en este plano de análisis, no existe mérito para prohibir a unas en aras de incentivar la creación de las otras.
65. No siendo sostenibles constitucionalmente ninguna de las dos
hipótesis lógicas planteadas por el apoderado del Congreso, en razón,
especialmente, de la errónea premisa normativa de la que parten, corresponde
analizar el asunto desde la perspectiva planteada por el legislador en los
antecedentes de
§10. Posición
del Tribunal Constitucional en relación con la finalidad perseguida por
66. Desde la perspectiva del legislador, como quedó dicho, la finalidad
de prohibir la creación de filiales universitarias se circunscribe
concretamente a evitar que continúe extendiéndose el problema ya detectado de
proliferación de filiales “que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia
académica”[26]. A su
juicio, éste es el objetivo inmediato que pretende lograrse, y la finalidad
mediata es evitar la afectación del artículo 13º de
67. Esta finalidad, desde luego, resulta constitucionalmente válida, por
lo que continuando con la aplicación del test
de proporcionalidad a la ley impugnada, corresponde analizar si la medida de
prohibición es idónea para alcanzarla. Sobre el particular, llama la atención
la siguiente afirmación contenida en el Dictamen legislativo recaído en los
proyectos de ley que dieron lugar a la dación de
“
(…)
68. Es sobre esta base que, como se mencionó antes,
“[l]as propuestas legislativas
apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a
69. Así las cosas, en primera instancia, la preocupación del Legislativo
estaba cifrada en aquellas “pseudo filiales” creadas por universidades, sin
haberse sometido al procedimiento de autorización regulado por
70. Desde luego, con ello no pretende negarse que, en efecto, en el país
existe un número indeterminado de filiales universitarias cuya creación no ha
sido autorizada por ninguna autoridad competente. Para comprobar ello basta
recordar que en mayo de 2004, es decir, en tiempos en los que
Tan solo se pretende dejar clara la manifiesta falta de adecuación
entre la derogación de
71. No obstante, también cabe interpretar que, más allá de lo previsto
en el aludido Dictamen, el propósito de la prohibición consistía en impedir que
Prima facie, para el cumplimiento de dicho fin, sí resultaba idónea la prohibición.
72. Empero, dado que, como quedó dicho, una prohibición semejante limita
el derecho fundamental de acceso a la educación universitaria de aquellas
personas que residen en departamentos que carecen de una suficiente oferta
educativa en determinadas carreras, y los derechos a la libre iniciativa
privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y
conducir centros educativos universitarios, es preciso analizar si la
prohibición introducida por
73. Tal como fue expuesto, conforme al subprincipio de necesidad, no resulta constitucionalmente válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existen medios alternativos que permiten alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin) tanto en relación con su mayor o menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.
74. Atendiendo a esta premisa, a juicio del Tribunal Constitucional, la
prohibición de crear filiales universitarias, prevista en
75. En efecto, si el Estado —en este caso, representado por el Congreso—
hubiese adoptado medidas en dicho sentido, no solo no hubiese afectado el
derecho de la población de acceder a una educación universitaria de calidad y
hubiese afectado en menor medida el derecho de las universidades de ejercer su
libertad de empresa, sino que hubiese cumplido, en el sentido
constitucionalmente exigido, con su deber de supervisar la calidad educativa
(artículo 16º de
76. A juicio de este Tribunal, limitándose a emitir prohibiciones, implícitamente, el Estado renuncia a su deber constitucional de controlar la calidad educativa, adoptando una medida tan sencilla como ineficaz en la búsqueda de solucionar la profunda crisis educativa universitaria que aqueja a la sociedad peruana.
En ese sentido, este Colegiado comparte el parecer de los recurrentes,
en el sentido de que “
77. Por lo demás, conforme quedó consignado en el propio Dictamen del
Congreso antes citado, el problema había sido oportunamente advertido por el
Instituto de Defensa de
“…no es la más adecuada, dado a que el problema no radica
en la creación de nuevas Universidades o filiales universitarias, sino en la
falta de control y fiscalización adecuada de su funcionamiento, por lo que
consideran prioritario reforzar los mecanismos de control vinculados a la
autorización de inicio de actividades (…).
[O]pinan que la aprobación de una
norma como la propuesta, cerraría el acceso a nuevos agentes proveedores de
servicios educativos al mercado de la educación universitaria, desincentivando la realización de mejoras en eficiencia y calidad por parte
de los proveedores, limitando la elección de los consumidores, restringiendo el
acceso a la educación superior de la población que reside en zonas alejadas de
los centros urbanos”[31].
78. En efecto, asegurando la creación de filiales universitarias con una oferta educativa de calidad y diferenciada, no solo se asegura un régimen de competencia que incentiva la creación de entidades educativas que cumplan con los fines constitucionales de la educación universitaria, sino que se optimiza el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria adecuada.
79. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal Constitucional
considera inconstitucional la prohibición de creación de nuevas filiales de
universidades públicas y privadas, prevista en el artículo 2º de
80. El Tribunal Constitucional precisa, sin embargo, que a la fecha no
existe en el ordenamiento jurídico ninguna autoridad que resulte competente
para autorizar el funcionamiento de nuevas filiales universitarias, motivo por
el cual la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de
En
consecuencia, mientras esta normativa no sea dictada, se mantiene suspendida la
posibilidad de que las universidades constituyan filiales, tomándose en cuenta
que, de conformidad con el artículo 83º in
fine del Código Procesal Constitucional, “[por la declaración de
inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones
legales que ella hubiera derogado”, motivo por el cual la declaración de
inconstitucionalidad del artículo 1º de
§11. Justificación constitucional para un pronunciamiento sobre normas conexas vinculadas con el nivel de la educación universitaria
81. Habiendo, llegado a este punto, este Tribunal podría dar por
culminado su análisis y concluir que en el presente caso, técnicamente ha
cumplido con dar cabal respuesta a la concreta pretensión de los recurrentes.
No obstante, el Tribunal Constitucional juzga que, si así procediese, estaría
abdicando de las funciones de pacificación, valoración y ordenación que el
orden constitucional del Estado social y democrático de Derecho (artículo 43º
de
82. En efecto, tal como se tiene expuesto, “el reconocimiento del Estado Social y Democrático
de Derecho como un espacio plural para la convivencia, hace posible que la
labor del máximo intérprete de
83. Por ello, “[l]as funciones de valoración, pacificación y ordenación de este Tribunal lo obligan, en la resolución de cada causa, y más aún si se trata de un proceso de inconstitucionalidad, a no prescindir de los signos que revela la realidad concreta relacionada con la materia de la que se ocupa la ley que es objeto de control”[33].
84. En tal sentido, el Tribunal Constitucional no puede ser ajeno al
hecho de que la inconstitucionalidad que se ha detectado en
85. De esta manera, si este Colegiado diera ahora por culminada la causa
sin abordar, siquiera en cierto grado, esta acuciante problemática, lejos de
cumplir las funciones que le han sido constitucionalmente asignadas, estaría
sumándose a la larga lista de órganos constitucionales que han abdicado del
deber constitucional que se impone al Estado de garantizar, supervisar y
promover la calidad de la educación en el país (artículo 16º de
86. Ahora bien, es evidente que por más valioso que sea el fin perseguido por este Tribunal, en tanto órgano jurisdiccional y poder constituido, no podría abordar el mentado asunto si no existiese una regla procesal que en razón de la claridad de su texto o de su razonable interpretación, así lo autorice. Este Colegiado considera que esa regla existe.
En efecto, el artículo 78º del CPCo., establece que “[l]a sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia”. A juicio del Tribunal Constitucional, entre otros, esta norma admite ser interpretada en el sentido de que no solo se autoriza una extensión de la “sanción” de inconstitucionalidad a las normas que guarden conexión material con aquella que fue objeto de impugnación, sino también una extensión del “juicio” de inconstitucionalidad a otras normas del ordenamiento, con la condición de que guarden conexión material con aquella que ha sido impugnada, exista o no una posterior sanción de inconstitucionalidad. Dicha conexión material puede presentarse en razón del concreto asunto regulado por las normas, o por pertenecer todas ellas a un sector del sistema jurídico afectado in toto por un sustancialmente idéntico vicio de inconstitucionalidad estructural, a saber, en este caso, la virtual inoperancia práctica para asegurar un sistema educativo universitario de calidad.
87. Por lo demás, este criterio resulta acorde con el principio de
supremacía constitucional (artículo 51° de
88. Así las cosas, este Tribunal entiende pertinente, en primer término,
analizar cuál ha sido la regulación y la actuación concreta de
En
segundo lugar, corresponde emitir pronunciamiento con relación a las
características constitucionales que debe adoptar el control y la supervisión
de la calidad educativa universitaria, así como con relación a las condiciones
que deben ser exigidas a las universidades y filiales, para garantizar que
cumplan con ciertos estándares de calidad educativa. En efecto, tal como se
advirtió al analizarse la validez constitucional de los artículos 1º y 2º de
Estos tópicos son analizados en la tercera y cuarta parte de esta sentencia, respectivamente.
Tercera parte:
Control de
constitucionalidad de las competencias ejercidas
por la anr y el conafu en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales
§12. Régimen legal de la universidad peruana
89. En el caso peruano, la gestión y el funcionamiento de las
universidades han estado regidos por
90. No obstante, el 21 de enero de 1995 fue publicada
91. No obstante, conforme a lo dispuesto por el artículo 6º de esta ley, el régimen aplicable para la creación de universidades públicas es distinto, pues en este caso, de acuerdo al referido artículo “se requiere la ley de creación, la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas sobre la capacidad del Estado para financiar su funcionamiento y la aprobación del estudio de factibilidad por el [CONAFU]”.
92. De esta manera, cabe afirmar que mientras la autorización de
funcionamiento de universidades privadas es una competencia privativa del
CONAFU, en el caso de las universidades públicas la situación es distinta, pues
es necesaria su creación por ley —en el marco de lo dispuesto por el artículo
5º de
93. Adicionalmente a ello, tal como fue expuesto, el 10 de noviembre de
1996, entró en vigencia el Decreto Legislativo N.º 882 —Ley de Promoción de
De esta manera, el propósito del referido decreto legislativo, ha sido, de un lado, incorporar la posibilidad de que se funden instituciones educativas particulares con fines de lucro, y, de otro, crear para éstas un alternativo régimen de organización, de gestión, de funcionamiento (artículo 5º) y tributario (Capítulo II), que incentive la inversión privada en educación.
En ese sentido, su Tercera Disposición Final establece que pueden adecuarse a lo dispuesto por él:
“a) Las universidades particulares que cuenten con
autorización de funcionamiento provisional otorgado de conformidad con
b) Las demás universidades, siempre que lo acuerde su
Asamblea Universitaria (…)
Las solicitudes de adecuación se presentarán ante el
CONAFU que establecerá en cada caso (…) los procedimientos correspondientes”.
94. Así las cosas, a la fecha, tomando en cuenta los criterios vigentes en el ordenamiento jurídico peruano para la creación de universidades, éstas pueden ser divididas entre
a)
Universidades públicas: Deben
ser creadas por ley, con pronunciamiento favorable del MEF y con aprobación del
estudio de factibilidad por parte del CONAFU (artículo 5º de
b)
Universidades privadas: Su
funcionamiento provisional y, de ser el caso, definitivo, es autorizado por el
CONAFU (artículo 2º, literales a y c, de
95. De otra parte, en el caso de las universidades privadas, atendiendo al orden jurídico que gobierna su organización, su gestión, su funcionamiento y su régimen tributario, éstas pueden ser divididas en:
a)
Universidades privadas, regidas
por el Decreto Legislativo N.º 882 y, en determinados aspectos, por
b)
Universidades privadas, regidas
por
96. En total, actualmente en el Perú existen, oficialmente, 91
universidades: 35 públicas y 56 privadas. De las 56 universidades privadas, 32
se encuentran bajo el régimen del Decreto Legislativo N.º 882 y 24 bajo el
régimen de
§13. Imparcialidad
objetiva y aplicación de la “teoría de la apariencia” a la regulación normativa
de
97.
98. Por su parte, el CONAFU es un órgano autónomo de
99. De acuerdo a la información contenida en las Memorias Anuales del CONAFU[35], entre los años 2001 y 2009, han sido consejeros de esta institución las siguientes personas: Ing. Carlos Chacón Galindo; Rvdo. Padre Raymundo Villagrasa Novoa; Ing. Mario Zapata Tejerina; Dr. Guillermo Gil Malca; Dr. Alberto Cazorla Talleri; Ing. Alberto Silva del Águila; Dr. Roger Guerra-García Cueva; Ing. César Orestes Cruz Carvajal; Mat. Rafael Serafín Castañeda Castañeda; Dr. Elio Leoncio Delgado Azañero; Dr. Jorge Arturo Benites Robles; y Dr. Luis Enrique Carpio Ascuña.
100. Según es jurisprudencia pacífica de este Tribunal, los derechos y
las garantías del debido proceso, reconocidos básicamente en el artículo 139º
de
101. Componente basilar del debido proceso es el derecho fundamental a la
imparcialidad del juez. Aunque este derecho fundamental no tiene mención
explícita en
102. El contenido constitucionalmente protegido de este derecho está identificado con dos vertientes, a saber, una subjetiva y otra objetiva. La primera se encuentra orientada a proscribir cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso[37]. Por su parte, la dimensión objetiva se encuentra referida a la proscripción de la influencia negativa que puede generar en el juez la estructura del sistema normativo y/o institucional, restándole imparcialidad. Es decir, esta segunda dimensión queda afectada si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable sobre su imparcialidad en el asunto que conoce, encontrándose esencialmente vinculada al principio de independencia funcional, que sí encuentra expresa mención en el artículo 139º 2º de la Constitución[38].
103. En palabras del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, “[un] Tribunal no podría (…) contentarse con las conclusiones obtenidas desde una óptica puramente subjetiva; hay que tener igualmente en cuenta consideraciones de carácter funcional y orgánico (perspectiva objetiva). En esta materia, incluso las apariencias pueden revestir importancia (...); debe recusarse todo juicio del que se pueda legítimamente temer una falta de imparcialidad. Esto se deriva de la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirar a los justiciables (...)”[39]. Se trata de la denominada “teoría de la apariencia”, expresada bajo el brocardo "justice must not only be done; it must also be seen to be done" [la justicia no solo debe ser ejercida, sino también parecer que se ejerce][40].
104. Es evidente que la dimensión objetiva de la imparcialidad no puede
ser aplicable sin matices a los órganos administrativos estatales, puesto que
su usual pertenencia al Poder Ejecutivo determina que estén también regidos por
el principio de autotutela de
No obstante, a criterio de este Tribunal, se trata de un derecho que
rige plenamente en el ámbito de la actuación del CONAFU, cuando éste determina
si permite o no el funcionamiento de una nueva universidad o de sus filiales.
Ello es así no solo porque, según quedó expuesto, se trata de un organismo
público que goza de autonomía y que no pertenece a la base estructural estatal,
sino también, y más importante aún, porque a través de dicha función incide en
el contenido de un derecho constitucionalmente garantizado por el artículo 15º
de
105. Así las cosas, a juicio de este Tribunal, el hecho de que el CONAFU esté
conformado por ex rectores propuestos y elegidos por las universidades y que
sea un organismo de
La manera como se encuentra estructurado este sistema, y el hecho de que las decisiones relacionadas con el futuro de las universidades deriven, al mismo tiempo y solamente, de lo que podría denominarse el propio círculo universitario, determina la probable verificación de una tendencia a la falta de objetividad y rigurosidad en su adopción.
106. Lo expuesto permite poner en evidencia una estructura que no aparenta una suficiente objetividad
conforme a las exigencias del contenido constitucionalmente protegido del
derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad del órgano que, a través
de sus resoluciones, se encuentre encargado de determinar sus derechos u
obligaciones (artículo 139º, incisos 2 y 3, de
Ahora bien, conforme se tiene señalado, la llamada “teoría de la
apariencia”, “no consiente que, en abstracto, este Tribunal pueda establecer
cuáles son esas condiciones o características de orden orgánico o funcional que
impiden que un juzgador pueda ser considerado como un ente que no ofrece una
razonable imparcialidad. Su evaluación, por el contrario, debe realizarse en
cada caso concreto”[42].
Es por ello que tomando en cuenta que el hecho de que el proceso de
inconstitucionalidad sea uno eminentemente objetivo y abstracto, no impide que
se realicen razonablemente determinadas apreciaciones subjetivas y concretas, a
efectos de determinar la constitucionalidad de las normas[43],
a continuación se analizarán algunos aspectos relacionados con la actuación
concreta de
§14. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades.
107. Antes de ingresar a analizar la función cumplida por el CONAFU y
108. A la fecha de entrada en vigencia de
Tales universidades eran las siguientes: Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (1551); Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
(1692); Universidad Nacional de Trujillo (1824); Universidad Nacional San
Agustín de Arequipa (1827); Pontificia Universidad Católica del Perú (1917);
Universidad Nacional de Ingeniería
(1955); Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica (1955); Universidad
Nacional San Cristóbal de Huamanga (1957); Universidad Nacional Agraria
109. Como puede apreciarse, de las citadas universidades, 23 eran públicas y solo 10 privadas. Desde entonces se han creado 12 universidades nacionales más[46]:
|
Universidad |
Fuente
de creación |
Año
de creación |
Situación
institucional |
|
U. N. de San Martín |
Decreto Ley N.º 22803 |
1979 |
Con rector |
|
U. N. de Ucayali |
Decreto Ley N.º 22804 |
1979 |
Con rector |
|
U. N. de Tumbes |
Ley N.º 23881 |
1984 |
Con rector |
|
U. N. del Santa |
Ley N.º 24035 |
1984 |
Con rector |
|
U. N. de Huancavelica |
Ley N.º 25265 |
1990 |
Con rector |
|
U. N. Intercultural de la Amazonía |
Ley N.º 27250 |
1999 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Amazónica de Madre de Dios |
Ley N.º 27297 |
2000 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Toribio Rodríguez de Mendoza |
Ley N.º 27347 |
2000 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Micaela Bastidas de Apurimac |
Ley N.º 27348 |
2000 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. Tecnológica del Cono Sur de Lima |
Ley N.º 27413 |
2001 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. José María Arguedas |
Ley N.º 28372 |
2004 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. N. de Moquegua |
Ley N.º 28520 |
2005 |
Con Comisión Organizadora |
110. Tal como quedó dicho, el 21 de enero de 1995, fue publicada
111. De acuerdo al artículo 7º de esta ley, para la autorización de funcionamiento provisional de una universidad, la entidad promotora de la misma debe acreditar lo siguiente:
“a) Conveniencia regional y nacional, sustentada en un
estudio de mercado de las especialidades que se proponga ofrecer y las
proyecciones a los diez años de funcionamiento.
b) Objetivos académicos, grados y títulos a otorgar,
así como los planes de estudios correspondientes.
c) Disponibilidad de personal docente calificado.
d) Infraestructura física adecuada.
e) Previsión económica y financiera de la universidad,
proyectada para los primeros diez años de funcionamiento.
f) Servicios académicos imprescindibles (bibliotecas,
laboratorios y afines) y de los servicios educacionales complementarios básicos
(servicio médico, social, psicopedagógico y deportivo).
g) Previsiones que hagan posible el acceso y la permanencia de estudiantes que no cuenten con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación”.
112. Por su parte, tal como fue mencionado, el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, de fecha 14 de septiembre de 2009 —en sentido sustancialmente parecido a cómo lo hacía su antecesor aprobado mediante Resolución N.º 196-2004-CONAFU—, exige la presentación al CONAFU del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).
113.
· La justificación del proyecto institucional que demuestre la conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que propone ofrecer la universidad, proyectada a 10 años de funcionamiento.
·
Las opiniones técnicas emitidas
por
· La factibilidad de los grados académicos y títulos profesionales que otorgará.
· Las previsiones para disponer de personal docente calificado en el periodo de implementación inicial.
· Las previsiones para disponer de infraestructura física y recursos educacionales adecuados para la enseñanza de nivel universitario (aulas, laboratorios, biblioteca, servicio de informática, etc.) en el periodo inicial de implementación.
· Las previsiones para brindar servicios estudiantiles: psico-pedagógico, salud y de apoyo para el desarrollo individual, social, académico, cultural y deportivo de los estudiantes.
· Las previsiones que hagan posible el acceso a la permanencia de estudiantes que no cuentan con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación (becas, préstamos, bolsas de trabajo, etc.).
· La previsión económica y financiera del Proyecto de universidad para los 10 años iniciales de funcionamiento.
· La capacidad económica propia y probada, principalmente a través del capital que proyecta en su constitución social o del capital con que cuente su promotora para financiar no menos del 30% de toda la infraestructura considerada en el PDI, más el total de egresos en gasto corriente correspondiente a los dos primeros años de funcionamiento que tendría la universidad. La infraestructura considerada se refiere a la adquisición de terrenos e inmuebles, remodelación y construcción de edificaciones inherentes a las funciones de la universidad. El pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios constituyen el gasto corriente de la universidad.
· La administración financiera, que comprende la evaluación de previsión económica financiera de la universidad para los diez (10) primeros años iniciales de funcionamiento, que debe proporcionar un flujo neto de fondos anual equivalente al 12% o más del ingreso total de cada año, para garantizar los gastos operativos indispensables.
114. Posteriormente, el Pleno del CONAFU debe pronunciarse con respecto
al PDI presentado, aprobando o desaprobando el proyecto de la universidad
(artículo 30º del Reglamento). Más tarde, el Pleno del CONAFU debe designar
115. El procedimiento de evaluación realizado por el CONAFU entre el momento de otorgar la autorización de funcionamiento provisional y el momento de decidir si se concede o no la autorización definitiva, se encuentra regulado por el “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, de fecha 31 de marzo de 2005. El artículo 1º de dicho Reglamento señala que la función evaluadora debe cumplir con los siguientes objetivos:
a)
Cautelar
la fe pública depositada en las nuevas universidades o escuelas de postgrado
del país, para que garanticen que los servicios educativos que ofrecen sean de
calidad;
b)
Asegurar
niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las universidades y
escuelas de postgrado evaluadas;
c)
Proteger
a los usuarios: alumnos, padres de familia y comunidad en general; y,
d)
Contribuir
a la creación de condiciones para el progreso e innovación institucional en las
universidades en evaluación, y cuyo funcionamiento definitivo se autorice.
116. De acuerdo al artículo 83º del referido Reglamento, el CONAFU solo deberá otorgar autorización definitiva de funcionamiento a las universidades con autorización provisional que después del período mínimo de evaluación de 5 años o del período de prórroga concedido, cuenten cuando menos con una promoción de egresados “y que hayan demostrado en sus procesos anuales de evaluación que han alcanzado un nivel de desarrollo institucional satisfactorio de los parámetros programados en su PDI”.
117. Desde luego, a la luz de estas condiciones, los requisitos para la autorización provisional y definitiva de funcionamiento de universidades parecen ser exigentes, por lo que se hace necesario analizar algunos aspectos relacionados con la función que ha cumplido el CONAFU al momento de controlar su cumplimiento.
118. Desde la entrada en vigencia de
|
Universidad |
Fuente
de creación |
Año
de creación |
Situación
institucional |
|
U. Andina Néstor Cáceres Velásquez |
Ley N.º 23738 |
1983 |
Con rector |
|
U. Peruana Los Andes |
Ley N.º 23757 |
1983 |
Con rector |
|
U. Peruana Unión |
Ley N.º 23758 |
1983 |
Con rector |
|
U. Andina del Cusco |
Ley N.º 23837 |
1984 |
Con rector |
|
U. Tecnológica de los Andes |
Ley N.º 23852 |
1984 |
Con Comisión Transitoria de Gobierno |
|
U. de Tacna |
Ley N.º 24060 |
1985 |
Con rector |
|
U. Privada de Chiclayo |
Ley N.º 24086 |
1985 |
Con rector |
|
U. Los Ángeles de Chimbote |
Ley N.º 24163 |
1985 |
Con rector |
|
U. Privada San Pedro |
Ley N.º 24871 |
1988 |
Con rector |
|
U. Privada Antenor Orrego |
Ley N.º 24879 |
1988 |
Con rector |
|
U. Privada Huánuco |
Ley N.º 25049 |
1989 |
Con rector |
|
U. José Carlos Mariátegui |
Ley N.º 25153 |
1989 |
|
|
U. Privada Marcelino Champagnat |
Ley N.º 25180 |
1990 |
Con rector |
|
U. Privada de Iquitos |
Ley N.º 25213 |
1990 |
Con rector |
|
U. Privada César Vallejo |
Ley N.º 25350 |
1991 |
Con rector |
|
U. Privada del Norte |
Ley N.º 26275 |
1994 |
Con rector |
|
U. Peruana de Ciencias Aplicadas |
Ley N.º 26276 |
1994 |
Con rector |
|
U. San Ignacio de Loyola |
Res. N.º 060-95-CONAFU |
1995 |
Con rector |
|
U. Alas Peruanas |
Res. N.º 102-96-CONAFU |
1996 |
Con rector |
|
U. Privada Norbert Wienner |
Res. N.º 177-96-CONAFU |
1996 |
Con rector |
|
U. Privada San Pablo |
Res. N.º 190-97-CONAFU |
1997 |
Con rector |
|
Asociación Universitaria Privada “San
Juan Bautista” |
Res. N.º 224-97-CONAFU |
1997 |
Con rector |
|
U. Tecnológica del Perú |
Res. N.º 278-97-CONAFU |
1997 |
Con rector |
|
U. Científica del Sur |
Res. N.º 356-98-CONAFU |
1998 |
Con rector |
|
U. Continental de Ciencia y Tecnología |
Res. N.º 429-98-CONAFU |
1998 |
Con rector |
|
U. Privada Santo Toribio de Mogrovejo |
Res. N.º 474-98-CONAFU |
1998 |
Con rector |
|
U. Privada Antonio Guillermo Urrelo |
Res. N.º 490-98-CONAFU |
1998 |
Con rector |
|
U. Privada Señor de Sipán |
Res. N.º 575-99-CONAFU |
1999 |
Con rector |
|
U. Católica Sedes Sapientiae |
Res. N.º 688-99-CONAFU |
1999 |
Con rector |
|
U. Católica de Trujillo |
Res. N.º 147-2000-CONAFU |
2000 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. para el Desarrollo Andino |
Res. N.º 148-2002-CONAFU |
2002 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Peruana de Ciencias e Informática |
Res. N.º 167-2002-CONAFU |
2002 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Sergio Bernales S.A.C. |
Res. N.º 171-2002-CONAFU |
2002 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Peruana de las Américas |
Res. N.º 199-2002-CONAFU |
2002 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Antonio Ruiz Montoya |
Res. N.º 055-2003-CONAFU |
2003 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. de Administración de Negocios - ESAN |
Ley N.º 28021 |
2003 |
Con rector |
|
U. Privada Telesup S.A.C. |
Res. N.º 037-2004-CONAFU |
2004 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Privada de Pucallpa |
Res. N.º 093-2005-CONAFU |
2005 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Privada Abraham Valdelomar |
Res. N.º 247-2005-CONAFU |
2005 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Ada A. Bryson |
Res. N.º 136-2006-CONAFU |
2006 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Samuel Pastor |
Res. N.º 213-2006-CONAFU |
2006 |
Con Comisión Organizadora |
|
U Privada de Trujillo |
Res. N.º 334-2006-CONAFU |
2006 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Peruana Simón Bolivar |
Res. N.º 349-2006-CONAFU |
2006 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Privada San Carlos |
Res. N.º 354-2006-CONAFU |
2006 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Peruana de Oriente |
Res. N.º 405-2006-CONAFU |
2006 |
Con Comisión Organizadora |
|
U. Julio C. Tello |
Res. 411-2006-CONAFU |
2006 |
Con Comisión Organizadora |
119. Como puede apreciarse, de las 46 nuevas universidades privadas, 18 fueron creadas por ley y 28 por el CONAFU. De las 28 universidades autorizadas por el CONAFU, 12 cuentan con autorización de funcionamiento definitiva, y 16 con autorización de funcionamiento provisional.
120. Ello quiere decir que del total de 56 universidades privadas creadas
durante la historia de
121. Evidentemente, podría sostenerse que los 28 casos de universidades autorizadas por el CONAFU, superaban con claridad los requisitos exigidos por la legislación para asegurar los estándares de calidad propios de las finalidades constitucionales que la educación universitaria está llamada a cumplir. Para cotejar si dicha aseveración es correcta o no, se hace necesaria la revisión de una serie de datos.
122. En primer lugar, como quedó dicho, de acuerdo al punto 5.03, referente a la “Calidad del Sistema Educativo”, del último reporte de competitividad global 2008-2009 preparado por el World Economic Forum, el Perú figura en el muy preocupante puesto 133 de 134 países evaluados.
123. En segundo término, aunque en el Perú no existen cifras oficiales
relacionadas con el nivel de empleabilidad y colocación laboral entre los
egresados de las universidades, de acuerdo al Informe Técnico N.º 11, publicado
por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), correspondiente
al trimestre agosto-octubre de 2009, denominado “Situación del Mercado Laboral
en Lima Metropolitana”, en esta localidad existen 4 millones 488 mil 300 personas que constituyen
Evidentemente, no se trata de cifras de las que quepa derivar la existencia de una educación universitaria de calidad, sobre todo si se toma en cuenta que, justamente, como se desarrollará con más detalle en la cuarta parte de esta sentencia, una de las consecuencias de una adecuada educación universitaria debiera ser la cobertura de un cierto índice de colocación laboral.
124. En tercer lugar, debe tomarse en cuenta que en el año 2004, de 106,090 postulantes a las universidades privadas, ingresaron 81,849 (el 77%); en el año 2005, de 118,813 postulantes, ingresaron 91,879 (el 77%); en el año 2006, de 133,155 postulantes, ingresaron 103,101 (el 77%); y en el año 2007, de 166,154 postulantes, ingresaron 124,769 (el 75%)[50].
A todas luces, se trata de una muy alta tasa de admisión que, lejos de dar cuenta de convenientes niveles de exigibilidad en el examen de ingreso, denotan una muy baja rigurosidad en dicho control, lo que demuestra que el ánimo particular de lucro, en buena medida, prevalece por sobre el interés social de brindar adecuados estándares de calidad educativa universitaria. Esto que resulta evidente en el escenario educativo de los últimos años, parece haber pasado desapercibido para el CONAFU.
125. Sobre el particular, es pertinente recordar que el artículo 13º 2, literales b. y c., del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece que, con el objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho humano a la educación “b) La enseñanza secundaria (…) debe ser generalizada y hacerse accesible a todos (…); c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno (…)” (cursiva agregada). A propósito de ello, el CDESC, ha precisado que la diferencia “más significativa, entre los apartados (b) y (c) del párrafo 2 del artículo 13 estriba en que, si bien la enseñanza secundaria ‘debe ser generalizada y hacerse accesible a todos’, la enseñanza superior ‘debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno’. Según el apartado (c) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza superior no ‘debe ser generalizada’, sino solo disponible ‘sobre la base de la capacidad’, capacidad que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la experiencia de cada cual”[51].
126. No se trata, en consecuencia, de concebir a la universidad como un
negocio que puede ser implementado por todo aquel que tenga capacidad económica
para hacerlo, y abierto a todo aquél que tenga la capacidad económica de
costearlo, sino como un centro educativo de alta calidad, forjado por quienes
tienen verdadera vocación humanística, orientado, en términos de
De otra parte, la exigencia de acceso a una educación superior sobre la base de la capacidad de cada uno, requiere no concebir a la educación superior bajo una idea reduccionista que la convierta en sinónimo de educación universitaria. Parte del éxito del desarrollo de otras sociedades más avanzadas que la nuestra, reside en haber reconocido la alta importancia de la educación técnica, por lo que el Estado no puede perder de vista ello y debe adoptar las medidas necesarias para fortalecerla y promoverla.
127. Así pues, los datos revisados permiten concluir con razonable objetividad que el CONAFU no ha ejercido constitucionalmente la competencia para autorizar el funcionamiento de universidades.
Analizado el muy cuestionable rol que ha cumplido el CONAFU en el
ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades,
corresponde a continuación analizar el rol que ha cumplido esta misma entidad y
§15. Análisis
constitucional del rol cumplido por
128. Como se sabe, mientras estuvo vigente, el artículo 1º de
129. El artículo 5º del Reglamento de
130. Tal como se ha expuesto, dicho Reglamento resultaba ser
razonablemente exigente al momento de establecer los requisitos que las
universidades debían cumplir para poder instituir una filial. Así, en su
artículo 7º, establecía que para tales efectos, se debía presentar un Proyecto
en el que se debían “sustentar las razones de conveniencia y la factibilidad de
la filial, contemplando aspectos académicos, organizativos económicos y de
infraestructura y equipamiento con énfasis en los puntos más relevantes como
son la viabilidad y el carácter diferencial [de la] oferta educativa respecto a
la que ya se está dando en la localidad, así como a la capacidad de llevarla a
cabo”. Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede
principal, y el de la localidad donde se pretendía establecer la filial, debían
elaborar un Informe Técnico, el cual debía “contener principalmente la
evaluación a
131. Pues bien, de estas exigencias, en el corto tiempo de vigencia de
a)
Universidad
Nacional Santiago Antúnez de Mayolo.
·
Filial:
Barranca – Lima
b)
Universidad
Peruana Unión.
·
Filial:
Juliaca – Puno
c)
Universidad
de Piura.
·
Filial:
Lima – Lima
d)
Universidad
César Vallejo:
·
Filial:
Piura – Piura
·
Filial:
Chiclayo – Lambayeque
·
Filial:
Chimbote – Áncash
·
Filial:
Tarapoto - San Martín
e)
Universidad
Andina del Cusco
·
Filial:
Puerto Maldonado - Madre de Dios
f)
Universidad
Alas Peruanas
·
Filial:
Piura – Piura
·
Filial:
Ica – Ica
g)
Universidad
Nacional Pedro Ruiz Gallo
·
Filial:
Cutervo – Cajamarca
h)
Universidad
Privada del Norte
·
Filial:
Cajamarca – Cajamarca
i)
Universidad
Particular de Chiclayo
·
Filial:
Jaén – Cajamarca
j)
Asociación
Universidad Privada San Juan Bautista
·
Filial:
Ica – Ica
k)
Universidad
Nacional Daniel Alcides Carrión
·
Filial:
Tarma – Junín
l)
Universidad
Privada San Pedro
·
Filial:
m)
Universidad
Tecnológica de los Andes
·
Filial:
Cusco – Cusco
n)
Universidad
Peruana los Andes
·
Filial:
Lima – Lima
132. Podría argüirse, sin embargo, que todas estas filiales cumplían con los requisitos previstos en el referido Reglamento, motivo por cual resultaba regular autorizar su funcionamiento. No obstante, tal como a continuación se sustentará, basta un análisis de la situación de las filiales hacia el año 2004, para constatar la falsedad de dicho planteamiento.
133. En efecto, en primer lugar, conviene recordar que los proyectos de
ley del año 2004 que antecedieron a
“[E]xiste en nuestro país un
elevado número, realmente indeterminado de filiales o pseudofiliales de
Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos
niveles de exigencia académica ni los requerimientos que
134. Este diagnóstico es plenamente confirmado —en relación con las carreras de Derecho— por el estudio de campo La enseñanza del derecho en el Perú: su impacto sobre la administración de justicia, elaborado por Luis Pásara, en el año 2004, por encargo del Ministerio de Justicia. Uno de los aspectos de este estudio consistió en el análisis de la situación de las filiales del país que ofrecían la carrera de Derecho. Se identificaron 28 filiales, y a partir de la entrevista realizada a las autoridades de 10 de estas 28 filiales, se pudo establecer que:
“(i) seis contaban con más de cien alumnos matriculados y una de ellas
tenía 1,800 estudiantes;
(ii) en 2003, en una de ellas habían ingresado 500 alumnos nuevos y en
otra, 400;
(iii) en cinco del total no se requería efectuar estudios universitarios
previos al ingreso en la facultad de derecho;
(iv) las filiales no estaban bajo la dirección de un abogado en diez de los
16 casos sobre los que se obtuvo la respectiva información;
(v) cinco de las autoridades entrevistadas no pudieron entregar al
entrevistador el plan de estudios ni el syllabus de un curso de los
dictados en la filial;
(vi) en dos filiales y una subsede no existía una biblioteca; en una filial
había una biblioteca dotada de 37 volúmenes, en otra eran 60 y en una tercera,
100; 23 además, siete de las bibliotecas no contaban con la colección de Normas
Legales y ocho no tenían la colección del diario oficial; y
(vii) siete del conjunto de estas
unidades académicas no realizaban concursos para reclutar docentes y, por
cierto, la proporción de profesores contratados era abrumadora”[54].
135. De esta manera, las carencias que en el estudio ya habían sido identificadas en las facultades de Derecho de las sedes principales de muchas universidades,
“…se revelaron (…) sumamente agravadas en las filiales visitadas. Se comprobó que los locales utilizados por las filiales –legalmente constituidas o no– carecen del tipo de instalaciones propios de los locales sede de las universidades. Las filiales funcionan en casas, colegios o en locales comerciales manifiestamente inapropiados para el funcionamiento de una universidad. En la filial de una universidad privada del centro del país, los investigadores comprobaron que en un salón no había pizarra sino que el profesor tenía que usar un papelógrafo. Y en las entrevistas con los profesores se constató un nivel sensiblemente más bajo que en las universidades sede, que en algunos casos implicó ciertas dificultades de expresión. Pese a todo, algunos de los alumnos entrevistados consideraban que la existencia de filiales en su localidad es el único medio de superación mediante la obtención de un título cualquiera”[55].
136. Una adicional constatación del estudio de campo antes aludido fue la
siguiente: “En el trabajo realizado
en las diez filiales visitadas no se encontró huella o indicador alguno de que
137. Todo lo expuesto, se ve confirmado por la siguiente apreciación que,
con relación a
“la aplicación de la
autonomía universitaria en el Perú ha asumido un carácter muy peculiar desde la
dación de la actual ley universitaria en 1983, donde el estado dejó de lado su
atribución normativa, coordinadora y de exigencia de calidad respecto a la
actividad universitaria, encomendando dicha función a
138. Así las cosas, es evidente que mientras
A continuación, se analiza el rol del CONAFU mientras tuvo a cargo la misma competencia.
§16. Análisis
constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia
de ratificar y autorizar el funcionamiento de filiales universitarias
139. Siendo este el escenario que rodeaba la promulgación de
140. El aludido escenario, sin embargo, pasó inadvertido para el CONAFU,
pues, sorprendentemente, una vez llevado a cabo el procedimiento de
ratificación, ratificó a 17 de las 18 filiales que habían sido aprobadas
previamente por la ANR[58].
El único caso que no culminó con una resolución aprobatoria fue el de
141. Por su parte, de conformidad con
142. Las solicitudes de creación de filiales que se encontraban en giro
ante
a)
Universidad
Privada San Pedro
· Filial: Lima – Lima
b)
Universidad
Andina Néstor Cáceres Velásquez
· Filial: Arequipa – Arequipa
c)
Universidad
César Vallejo
· Filial: Lima – Lima
d)
Universidad
Nacional Daniel Alcides Carrión
· Filial:
e)
Universidad
Privada del Norte
· Filial: Lima – Lima
f)
Universidad
San Martín de Porres
· Filial: Chiclayo – Lambayeque
· Filial: Arequipa – Arequipa
· Filial: Huancayo – Junín
g)
Universidad
Privada San Juan Bautista
· Filial: Chincha – Ica
h)
Universidad
Peruana Unión
· Filial: San Martín – Tarapoto
i)
Universidad
Tecnológica de los Andes
· Filial: Lima – Lima
· Filial: Juliaca - Puno
j)
Universidad
Inca Garcilaso de
· Filial: Chincha - Ica
k)
Universidad
Privada San Pedro
· Filial: Cajamarca – Cajamarca
· Filial: Piura – Piura
l)
Universidad
Alas Peruanas
· Filial: Arequipa – Arequipa
· Filial: Trujillo -
· Filial: Chiclayo – Lambayeque
· Filial: Ayacucho – Ayacucho
· Filial: Pucallpa – Ucayali
· Filial: Huancayo – Junín
m)
Universidad
Tecnológica del Perú
· Filial: Arequipa – Arequipa
n)
Universidad
Nacional San Antonio de Abad del Cusco
· Filial: Andahuaylas - Apurímac
143. Pues bien, tampoco en ejercicio de esta función el CONAFU parece haber
caído en cuenta de la gravedad de la situación educativa universitaria en el
Perú, pues de estas 23 solicitudes de creación de filiales que se encontraban
en giro ante
144. En definitiva, tal como había sucedido con
145. Por ello se explica el siguiente diagnóstico que, en relación con el modo cómo el CONAFU ha venido ejerciendo sus funciones, realiza de modo detallado, critico y concluyente, el Informe sobre el Sistema de Educación Superior Universitaria del Perú 2009:
“La percepción general
de parte de la comunidad universitaria, es la falta de eficacia de las acciones
de autorización y evaluación de las nuevas universidades por parte del CONAFU.
Esta afirmación podría basarse en los siguientes hechos:
a) La mayoría de las
nuevas universidades dejan de cumplir los requisitos exigidos por el CONAFU
durante los 5 años mínimos de supervisión, ni bien consiguen la autorización
definitiva y pasan al esquema de coordinación de
b) Los requisitos para
la autorización y evaluación de nuevas universidades han sido poco exigentes,
siendo especialmente críticos los factores para evaluar la idoneidad del perfil
del egresado de cada una de las carreras.
c) El CONAFU no ha
desarrollado procesos de revisión o validación de sus metodologías, ni del
perfil de competencias y evaluación de sus profesionales evaluadores. Tampoco
ha solicitado el apoyo de instituciones similares de países con más experiencia
en este tipo de actividades.
d) A esto se agrega la
autorización indiscriminada de apertura de filiales (sucursales de la misma
universidad en lugares distintos de la sede principal) que ha realizado el
CONAFU en los últimos años, sin aplicar criterios de racionalización de
recursos, ni cobertura educativa y siendo muy flexible en requisitos de
calidad.
e) El presidente del
CONAFU, es elegido entre ex-Rectores hecho que no garantiza tener adecuadas
competencias sobre Gestión Universitaria, Calidad, estándares de evaluación y
evaluación sistémica Institucional
f) No existen procesos
específicos ni transparentes para la selección de evaluadores de las
universidades.
(…)
En conclusión, el CONAFU se ha convertido en un ente administrativo
que tiene poco impacto en el aseguramiento de la calidad de las universidades a
formarse”[62].
§17. Consecuencias de la inconstitucional
función cumplida por
146. Tal como fue expuesto en la primera parte de esta sentencia, el
derecho previsto en el artículo 15º de
147. Aun cuando en el marco de
148. No obstante, la situación de las universidades y las filiales que ha sido constatada, evidencia que la mayoría de éstas se han regido estrictamente por el ánimo de lucro y valiéndose —lo que resulta aún más censurable— de las necesidades de una juventud que no encuentra mejores alternativas a su alcance.
149. Desde luego, la supervisión para que la actividad educativa universitaria en ningún caso se aparte de sus objetivos constitucionales, debe ser ejercida en primera instancia y oportunidad, por el órgano encargado de autorizar el funcionamiento de nuevas universidades o sus filiales. Este control ex ante es el punto de inicio vital de esta esencial supervisión que por mandato constitucional, en todo tiempo, debe ser ejercida con eficiencia y con un compromiso humano por la calidad de la educación universitaria.
150. Lamentablemente, como ha quedado demostrado, ni
Es preciso enfatizar, sin embargo, que la referida
inconstitucionalidad no deriva llanamente del análisis del concreto ejercicio
que de las competencias en materia de autorización de funcionamiento de
universidades y filiales universitarias han llevado a cabo
La referida inconstitucionalidad deriva de la relación existente
entre la duda razonable que respecto a la compatibilidad con el derecho
fundamental a la imparcialidad objetiva, deriva de la regulación estructural
del CONAFU y
En esta línea, puede afirmarse que tanto
151. En tal sentido, a juicio del Tribunal Constitucional, la apariencia
de falta de imparcialidad objetiva que deriva de la estructura normativa y de
la regulación de las competencias asignadas antes a
152. En la actualidad, no existe norma alguna que confiera a
153. De otra parte, a la fecha, tampoco existe norma que confiera a
154. No obstante, las competencias del CONAFU en materia de autorización
de funcionamiento de universidades se encuentran previstas en el artículo 2º de
155. En efecto, según reza el artículo 100º del CPCo., “[l]a demanda de
inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de seis
años contado a partir de su publicación, salvo el caso de los tratados en que
el plazo es de seis meses. Vencido los plazos indicados, prescribe la
pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 51 y por el segundo
párrafo del artículo 138 de
156. Tal como tiene interpretado este Colegiado, dicho plazo de prescripción es aplicable también a las normas a las que la sanción de inconstitucionalidad pueda extenderse “por conexión o consecuencia” (artículo 78º del CPCo.). En efecto, según se ha expuesto, “si legislativamente esta ‘prohibido’ (…) impugnar directamente normas con rango de ley cuyo plazo prescriptorio haya superado los seis años desde su publicación con mayor razón también se ‘prohíbe’ (…) la impugnación de normas por conexión o consecuencia a la principal declarada inconstitucional, cuyo plazo prescriptorio haya superado los seis años desde su publicación”[64].
157. Sin embargo, cabe precisar que en tanto el plazo de prescripción regulado en el artículo 100º del CPCo. se encuentra relacionado con la pretensión, su cumplimiento tan solo impide que a través del control concentrado de constitucionalidad pueda sancionarse el objeto de aquélla, consistente en dejar sin efecto la norma juzgada inconstitucional. Y es que debe recordarse que, de acuerdo al artículo 81º del CPCo., la consecuencia de estimar una pretensión a través de sentencias recaídas en un proceso de inconstitucionalidad, es dejar “sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian”.
158. Siendo ello así, cumplido el plazo de prescripción, el Tribunal Constitucional queda impedido de sancionar la inconstitucionalidad de una norma, dejándola sin efecto, pero ello no enerva en lo absoluto la posibilidad de efectuar el control de constitucionalidad, aunque su consecuencia no pueda ser la expulsión del sistema jurídico de la norma controlada.
159. Por lo demás, ello ya había sido
advertido por este Colegiado, cuando, sin perjuicio de reconocer que el plazo
de prescripción previsto en el artículo 100º del CPCo., alcanza también a las
normas conexas, señaló que, incluso en ese escenario, “nuestro sistema jurídico constitucional (…) ha
establecido dos mecanismos de salvaguarda de la unidad y no contradicción del
ordenamiento jurídico nacional. Por un lado, el control difuso de
constitucionalidad del
artículo 138º de
160. De esta manera, aun cuando en virtud de la prescripción, una concreta norma no pueda ser expulsada del orden jurídico, las interpretaciones que con relación a ella sean realizadas por el Tribunal Constitucional, en virtud de lo previsto por los artículos VI del Título Preliminar y 82º del CPCo., vinculan a todos los poderes públicos. Desde luego, ello incluso será así cuando de dichas interpretaciones derive la inequívoca inconstitucionalidad de dicha norma.
161. Así las cosas, a la luz de todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional advierte que las competencias del CONAFU previstas en el
artículo 2º de
Esta interpretación, en virtud de los artículos VI del Título Preliminar y 82º del CPCo., resulta vinculante para todos los poderes públicos a partir del día siguiente de la publicación de esta sentencia, motivo por el cual, a partir de entonces, el CONAFU se encuentra impedido de ejercer las referidas competencias.
Cuarta parte:
Estado y deber constitucional irrenunciable de garantizar y supervisar la calidad de la educación universitaria
§18. El deber del Estado de garantizar la calidad de la educación
162. La función y el deber del Estado en el aseguramiento de la calidad y
eficiencia del proceso educativo, se desprende con nitidez de la fuerza
normativa de distintos artículos constitucionales. Así, el segundo párrafo del
artículo 16º de
Con relación al profesorado en la enseñanza oficial, el artículo 15º
señala que “[e]l Estado y la sociedad procuran su evaluación, capacitación,
profesionalización y promoción permanentes”. Por su parte, el artículo 17º de
163. Tal como fue expuesto en la primera parte de esta sentencia, si el
derecho fundamental a la educación tiene un nivel axiológico de singular
importancia en el orden constitucional, merced a la relación simbiótica que
existe entre el acceso al conocimiento y la optimización del principio-derecho
a la dignidad (artículo 1º de
En consecuencia, la actividad educativa universitaria debe contar
con la irrenunciable, eficiente, eficaz
y permanente supervisión y
fiscalización del Estado, a efectos, de asegurar su accesibilidad, su calidad y
el cumplimiento de los fines exigidos por
164. Bajo tal perspectiva, forma parte del contenido esencial del derecho
fundamental a la educación el control por parte del Estado de la calidad con la
que ella debe ofrecerse, pues es ésta, a su vez, la única forma de garantizar
el cumplimiento de sus fines constitucionales, previstos en los artículos 13º y
18º de
165. De ahí que tanto el alejamiento por parte del proceso educativo del cumplimiento de los fines constitucionales de la educación, como la ausencia de una supervisión estatal eficiente, son generadoras de un estado de abierta inconstitucionalidad.
§19. Control de la calidad de la educación
166. La supervisión de la calidad de la educación, conforme a las
exigencias que derivan del artículo 16º de
167. De otro lado, debe tratarse de un permanente control interno, llevado a cabo por las propias
entidades educativas, que permita asegurar la calidad de los procesos de
evaluación y formalización, a través de un sistema que desarrolle criterios
cada vez más altos de autoexigencia, orientados a generar una cultura interna de la calidad educativa.
Del mismo modo, debe desarrollarse un periódico
control externo imparcial, llevado a cado por organismos que no se
encuentren vinculados ni directa ni indirectamente con las entidades evaluadas,
y caracterizado por la implementación de un sistema exigente y obligatorio de
evaluación, acreditación y auditoria[66].
168. A juicio del Tribunal Constitucional, a partir de una interpretación
adecuada del artículo 16º de
Ahora bien, como resulta lógico, dicha evaluación no debe manifestarse con una idéntica intensidad en todos los casos. Hay distintos factores que pueden condicionar los estándares de calidad exigibles, tales como el tiempo que lleva en funcionamiento la universidad, si se trata de una universidad institucionalizada o no, la cantidad de carreras que ofrece, la cantidad de procesos evaluativos que haya superado anteriormente, etc. Es preciso pues manejar un estándar mínimo, medio y alto de control, dependiendo de estos y otros factores, resguardando, en todo caso, que los niveles de exigibilidad nunca se encuentren por debajo del mínimo de calidad constitucionalmente exigible.
Sobre el particular, dentro del marco constitucional (artículo 19º
de
169. Como es evidente, ello no ha venido ocurriendo. Por el contrario,
dadas las características del CONAFU (su pertenencia a
19.1 Control interno de la calidad de la educación universitaria. La autoevaluación
170. La autoevaluación o evaluación interna resulta fundamental en el
proceso de aseguramiento de la calidad educativa universitaria, a pesar de ello
en
171. De conformidad con el artículo 11º A de
172. Sin perjuicio de que, tal como ha sido determinado en la tercera
parte de esta sentencia, resultaría inconstitucional que
173. No obstante, en líneas generales, en relación con la evaluación interna de la calidad “[s]on pocas las universidades que han implementado verdaderos sistemas de gestión de la calidad, con políticas y procedimientos formales, con participación de los estudiantes, egresados, empleadores, otros grupos de interés y sobretodo con el liderazgo y real involucramiento de las principales autoridades para la promoción de una cultura organizacional orientada a la mejora continua”[68], por lo que se hace preciso adoptar medidas que aseguren la eficacia de este sistema interno de control.
19.2 Control externo de la
calidad de la educación universitaria y autonomía universitaria
174. Tal como quedó establecido, el control externo de la calidad educativa universitaria, debe ser llevado a cado por organismos imparciales que no se encuentren vinculados ni directa ni indirectamente con las entidades evaluadas, y debe estar caracterizado por la implementación de un sistema exigente y obligatorio de evaluación, acreditación y auditoria.
175. Evidentemente, este control externo no puede ser ejercido violando
la autonomía universitaria. Como se sabe, el artículo 18º de
176. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha interpretado que la autonomía universitaria es una garantía institucional cuyo contenido constitucionalmente protegido cubre los siguientes aspectos:
a) Régimen
normativo.
Implica la
potestad autodeterminativa para la creación de normas internas (estatuto y
reglamentos) destinados a regular, per
se, la institución universitaria.
b) Régimen de
gobierno.
Implica la
potestad autodeterminativa para estructurar, organizar y conducir, per se, la institución
universitaria. Es formalmente
dependiente del régimen normativo.
c) Régimen
académico.
Implica la
potestad autodeterminativa para fijar el marco del proceso de
enseñanza-aprendizaje dentro de la institución universitaria.
Ello comporta
el señalamiento de los planes de estudios, programas de investigación, formas
de ingreso y egreso de la institución, etc. Es
formalmente dependiente del régimen normativo y es la expresión más
acabada de la razón de ser de la actividad universitaria.
d) Régimen
administrativo.
Implica la
potestad autodeterminativa para establecer los principios, técnicas y prácticas
de sistemas de gestión, tendientes a facilitar la consecución de los fines de
la institución universitaria.
e) Régimen
económico.
Implica la potestad
autodeterminativa para administrar y disponer del patrimonio institucional; así
como para fijar los criterios de generación y aplicación de los recursos
financieros.[69]
177. Es probable que la manifestación más importante de esta autonomía se encuentre cifrada en la búsqueda de una plena libertad ideológica en el ámbito académico, que pueda hacer de la universidad un espacio seguro para la libre exploración en el conocimiento y en la evolución del pensamiento, protegida frente a cualquier injerencia de carácter político.
178. Tal como tiene expuesto este Tribunal, “una promoción de la
educación que condiga con el desarrollo integral de la persona exigido por
179. Pues bien, es la autonomía universitaria, así entendida, la que no puede resultar afectada por el proceso de evaluación externo de su calidad. En tal sentido, dicho proceso no podrá incidir en el ideario o visión de la universidad, en la libertad de cátedra de sus docentes o en el nombramiento de éstos sin discriminación de ningún tipo, en su economía o en su organización estructural y administrativa.
180. Pero, con el mismo énfasis, debe quedar claro que autonomía no es sinónimo de autarquía, por lo que ninguna universidad se encuentra exenta de un proceso de evaluación externo riguroso, y, en su caso, de la obligación de adoptar las medidas que les sean impuestas por los órganos del Estado competentes para elevar su nivel educativo.
181. En dicho sentido, como bien ha precisado este Tribunal, la “libre iniciativa para realizar actividades educativas no implica, de modo alguno, la concesión, a favor de la persona natural o jurídica que la ejerza, de un ámbito que se encuentre desvinculado de las disposiciones constitucionales, de los principios y fines del proceso educativo y de las políticas generales que en materia de educación haya fijado el Estado, pues como ya se ha mencionado ampliamente, la educación se constituye también como un servicio público y, como tal, exige una activa participación del Estado para su eficaz realización”[71].
182. En la misma línea, el CDESC, luego de señalar que la autonomía es el grado de autogobierno necesario para que sean eficaces las decisiones adoptadas por las instituciones de enseñanza superior con respecto a su labor académica, normas, gestión y actividades conexas, advierte que dicho autogobierno, “debe ser compatible con los sistemas de fiscalización pública, especialmente en lo que respecta a la financiación estatal. Habida cuenta de las considerables inversiones públicas destinadas a la enseñanza superior, es preciso llegar a un equilibrio correcto entre la autonomía institucional y la obligación de rendir cuentas”[72].
19.3 Control externo de la calidad de la educación universitaria ejercido por el SINEACE
183. Con la creación del CONAFU, a través de
En primer término, este control evaluativo no puede ser considerado
como externo, en razón de la falta de
imparcialidad objetiva o estructural del CONAFU. En segundo lugar, este control
evaluativo, regulado a través del “Reglamento de funcionamiento, evaluación y
certificación institucional de las universidades y escuelas de posgrado bajo
competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, dada
la profunda crisis de la calidad educativa de la universidad peruana, ha demostrado
su absoluta inoperancia, por lo que debiera ser derogado y reformado.
Finalmente, corresponde señalar que, a la fecha, el CONAFU ya no cuenta con
competencia para evaluar a las filiales universitarias, pues, de conformidad
con
184. En efecto, el Tribunal Constitucional ha tomado nota de que el 23 de
mayo de 2006 se dictó
185. El SINEACE es definido por el artículo 2º de la ley como el conjunto de organismos, normas y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a definir y establecer los criterios, estándares y procesos de evaluación, acreditación y certificación a fin de asegurar los niveles básicos de calidad que deben brindar las instituciones educativas, y promover su desarrollo cualitativo. De este modo, tiene por finalidad “garantizar a la sociedad que las instituciones educativas públicas y privadas ofrezcan un servicio de calidad. Para ello recomienda acciones para superar las debilidades y carencias identificadas en los resultados de las autoevaluaciones y evaluaciones externas, con el propósito de optimizar los factores que inciden en los aprendizajes y en el desarrollo de las destrezas y competencias necesarias para alcanzar mejores niveles de calificación profesional y desempeño laboral” (artículo 5º de la ley).
186. De acuerdo al artículo 8º 1 de esta ley, el Consejo Superior del
SINEACE es su Ente Rector y se constituye como un órgano adscrito al Ministerio
de Educación. Por su parte, sus órganos operadores son los encargados de
garantizar la calidad educativa en el ámbito de
187. De acuerdo a esta ley, la mejora de la calidad educativa es viabilizada, básicamente, a través de dos procedimientos: el procedimiento de evaluación con fines de acreditación y el procedimiento de evaluación con fines de certificación. La acreditación es el reconocimiento público, formal y temporal —otorgado por el Estado a través del órgano operador correspondiente, según el informe de evaluación externa emitido por una entidad evaluadora, debidamente autorizada, de acuerdo con las normas vigentes— de la calidad demostrada por una institución educativa, área, programa o carrera profesional que voluntariamente ha participado en un proceso de evaluación de su gestión pedagógica, institucional y administrativa (artículo 11º C de la ley y 14º de su Reglamento). Solo cuando el servicio educativo impartido está directamente vinculado a la formación de profesionales de la salud o de la educación, la evaluación con fines de acreditación es obligatoria (artículo 7º del Reglamento).
Cabe resaltar que, de conformidad con el artículo 17º del Reglamento, cada órgano operador debe llevar un registro de las entidades evaluadoras con fines de acreditación que haya autorizado. Asimismo, a solicitud de las instituciones y programas educativos, los órganos operadores podrán reconocer procesos de acreditación realizados por agencias acreditadoras del extranjero, cuyas funciones sean compatibles con la naturaleza del SINEACE y tengan reconocimiento oficial en sus respectivos países o por el organismo internacional al que pertenecen. Cada órgano operador deberá establecer los requisitos para el reconocimiento de estas acreditaciones (artículo 17.3 del Reglamento).
188. Por su parte, la certificación de competencias profesionales es el reconocimiento público y temporal de las competencias adquiridas dentro o fuera de las instituciones educativas por personas naturales para ejercer funciones profesionales o laborales. Es otorgada por el colegio profesional correspondiente, previa autorización, de acuerdo a los criterios establecidos por el SINEACE. Se realiza a solicitud de los interesados (artículo 11º de la ley y 20º 1 del Reglamento).
189. En relación con las universidades, como se decía, es el CONEAU el órgano operador encargado de asegurar la calidad de la educación universitaria. En tal sentido, debe definir los criterios, indicadores y estándares de medición para garantizar en las universidades públicas y privadas los niveles aceptables de calidad, así como alentar la aplicación de las medidas requeridas para su mejoramiento (artículo 29º de la ley). Y por ello, entre sus objetivos se encuentran: a) promover el desarrollo de procesos de evaluación, acreditación y certificación de la calidad de la educación superior universitaria; b) contribuir a alcanzar niveles óptimos de calidad en los procesos, servicios y resultados de la educación superior universitaria; y, c) garantizar la calidad del servicio educativo universitario (artículo 57º del Reglamento).
190.
191. Así las cosas, el Tribunal Constitucional considera que la creación
del SINEACE y del CONEAU, como uno de sus órganos operadores, pueden ser
considerados un buen inicio en el camino de reformar y garantizar la calidad
educativa universitaria en el Perú, máxime si se toma en cuenta que, a
diferencia de lo que ocurría con
Ello es así es virtud de las garantías de imparcialidad que son
exigidas por el artículo 10º de
a.
Los
propietarios de acciones o participaciones en las personas jurídicas que se
encuentren en el ámbito de aplicación de la presente Ley, sus cónyuges o
parientes, hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad.
b.
Las
personas que desempeñen función directiva en las instituciones educativas que
se encuentran en el ámbito de aplicación de la presente Ley, sus cónyuges o
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad.
c.
Personas
que tengan, entre ellas, parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad.
d.
Los
miembros de una misma sociedad conyugal.
e.
Los
condenados penalmente por delito doloso. Y,
f.
Los
funcionarios y servidores públicos que estén comprendidos en las prohibiciones
e incompatibilidades establecidas en
192. Por ello es precisa su potenciación y la asignación del presupuesto
necesario para cumplir sus funciones conforme a los niveles de exigencia
constitucionalmente impuestos, y sin perder de vista, en todo caso, el hecho de
que “la dación de
193. En todo caso, en atención a que, según se ha expuesto,
·
haberse sometido de manera
institucional integral a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa
con fines de acreditación, supervisado por
·
que un número representativo y
razonable de sus áreas académicas (determinado por el legislador), se han
sometido a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de
acreditación, supervisado por
·
que un número representativo y
razonable de sus egresados (determinado por el legislador), se han sometido a
un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de
certificación, supervisado por
§20. Educación
universitaria para el trabajo y la
empleabilidad como uno de los criterios constitucionalmente exigibles para
asegurar la calidad de la educación universitaria
194. Como ha quedado expuesto, de conformidad con el artículo 18º de
195. En efecto, una adecuada interpretación del artículo 18º de
Es evidente que cuando este dispositivo constitucional precisa que la educación debe preparar para el trabajo[74], hace especial referencia a la educación universitaria por ser ésta la técnicamente dirigida a llevar en dignidad la fase laboral de la vida del ser humano profesional.
196. En ese sentido, la institucionalización de profesiones no debe ser
vista como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar la finalidad de
formar profesionales con capacidad efectiva de ejercer un trabajo digno. Si
aquélla (la institucionalización de la profesión o carrera universitaria), no
es idónea para alcanzar esta finalidad, carece del valor y el sentido
constitucionalmente impuesto a la educación universitaria por los artículos 13º
y 18º de
197. Por estas razones, en el ejercicio del deber de resguardar la
calidad de la educación (artículo 16º de
198. En ese sentido, es preciso tener en cuenta lo señalado por el Informe sobre Educación Superior
Universitaria en el Perú 2002, preparado por
“…el desbalance entre la oferta y la demanda de puestos de trabajo, (…) es producto de la creación y sobre oferta de carrera de servicio, por ejemplo: educación, derecho, etc, como consecuencia de la creación desmesurada de universidades privadas donde es más rentable ofrecer este tipo de carreras que es de claustro y de tiza y pizarra; por otro lado por la creación de nuevas universidades públicas solamente por ofrecimientos o favores políticos. Es hora en este sentido que la creación de cualquier claustro universitario se deba solamente a MERITOS ACADEMICOS”[75].
199. Así las cosas, es deber del Estado supervisar directamente la realización de un estudio técnico sobre la aludida demanda laboral, de forma tal que la creación de nuevas filiales o facultades universitarias —en tanto entidades orientadas a la formación de profesionales que puedan gozar de un trabajo digno— se adecue razonablemente a los índices de la referida demanda. Este es un deber del Estado que emana de una interpretación conjunta de los artículos 13º, 14º, 16º y 18º de Constitución, en armonía con el artículo 23º que exige al Estado promover las “condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo” (cursiva agregada).
200. Hasta la fecha esto no ha tenido reflejo en la política de creación
de nuevas universidades o filiales universitarias, la cual, además de haberse
ejecutado al margen de la supervisión del Estado exigida por
201. En ese sentido, debe recordarse que, en su momento, se constató que “[l]a dinámica de multiplicación de filiales no se orienta por criterios académicos. Según las entrevistas realizadas, las autoridades de la facultad-filial, tienen muy poca injerencia respecto a la política de ingresos, al número de alumnos de derecho, o a la creación de subsedes o filiales. Evidentemente, la oferta de filiales corresponde a objetivos puramente empresariales”[76].
202. En consecuencia, debe tenerse en cuenta, adicionalmente, que un factor objetivo para medir la calidad de la formación profesional de una universidad es el índice de empleabilidad de sus egresados, entendida, en este caso, como la capacidad académica y/o técnica para acceder a un adecuado puesto de trabajo.
203. De acuerdo a los profesores Andries De Grip, Jasper Van Loo y Jos Sanders del Research Centre for Education
and the Labour Market de
204. De esta manera, el Tribunal Constitucional no pierde de vista que, como bien se ha advertido en la doctrina, la empleabilidad “no sólo depende de las características del individuo y de su preparación para desempeñar una variedad de funciones, sino que también está relacionada con las oportunidades de empleo disponibles en el mercado laboral”[78], motivo por el cual la calidad de la formación universitaria es uno entre varios factores que repercuten en ella.
205. Sin embargo, que una universidad no pueda mantener
un cierto índice de colocación laboral es un dato razonablemente objetivo,
cuando menos, para impedir que constituya nuevas facultades de una determinada
profesión o filiales, por lo que a la luz de una adecuada interpretación de la
exigencia constitucional de promover una educación universitaria para el
trabajo (artículos 14º y 23º de
206. En atención a las consideraciones expuestas, y en virtud de la
exigencia constitucional de promover
una educación universitaria para el
trabajo (artículos 14º y 23º de
a) Solo podrán constituir filiales o nuevas facultades, las universidades institucionalizadas, es decir, aquellas creadas por ley o que cuentan con autorización de funcionamiento definitiva expedida por el CONAFU.
b) Solo podrán constituirse las filiales en departamentos que carezcan de oferta educativa suficiente en relación con la carrera o carreras profesionales que pretende institucionalizar la filial, para lo cual el Estado deberá garantizar la existencia de estudios técnicos actualizados y plenamente fiables que así lo demuestren.
c) Los proyectos deberán sustentar de manera pormenorizada y satisfactoria las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial o la nueva facultad, contemplando aspectos académicos, organizativos, económicos, de infraestructura y equipamiento que garanticen un servicio público de educación universitaria de calidad. Por lo cual, entre otros factores, deberá encontrarse garantizado el adecuado nivel académico de los docentes, la gobernabilidad, su buena organización, la adecuada infraestructura, y la disponibilidad de suficientes recursos económicos y financieros.
d)
Tomando en cuenta que de
conformidad con el artículo 14º de
e) Las nuevas filiales o facultades que pretendan constituirse deberán guardar adecuación con la demanda en el mercado laboral nacional. Las exigencias para asegurar dicha adecuación deberán ser previstas por el legislador.
f) No podrán constituir filiales o nuevas facultades las universidades que no demuestren de manera integral que cuentan con un determinado índice de empleabilidad y colocación laboral digna entre sus egresados. El índice mínimo que deberá superarse será determinado por el legislador.
207. Asimismo, y en virtud también de la aludida exigencia constitucional
de promover una educación
universitaria para el trabajo
(artículos 14º y 23º de
§21. Sistema universitario
y estado de cosas inconstitucional
208. El Tribunal Constitucional tiene
establecido que “si bien
209. Quiere ello decir que el Estado,
y singularmente el legislador, sin perder de vista y asegurando el cumplimiento
de los fines de la educación previstos por el Constituyente (artículos 13º y
18º de
210. No obstante ello, a lo largo de esta sentencia ha quedado plenamente acreditada la presencia de elementos objetivos que permiten concluir no solo la profunda crisis de un amplio ámbito de la educación universitaria, sino también el hecho de que el Estado no ha adoptado las medidas necesarias para cumplir cabalmente con su deber constitucional de garantizar una educación universitaria de calidad.
211. En efecto, al controlar la validez de
212. Por otra parte, a través del desarrollo de la tercera parte de esta
sentencia, ha quedado acreditada la manifiesta inconstitucionalidad de la
regulación y el ejercicio de las competencias asignadas a
213. Asimismo, el hecho de que
214. De otra parte, a pesar de que desde hace varios años el Perú ocupa
uno de los niveles más bajos del mundo en lo referido a la calidad educativa
—lo cual, como fue indicado, ha sido nuevamente confirmado por el último
reporte de competitividad global 2008-2009 preparado por el World Economic Forum, en cuyo punto 5.03
referente a la “Calidad del Sistema Educativo”, el Perú figura en el muy
preocupante puesto 133 de 134 países evaluados—, el monto destinado a
215. En ese sentido, es relevante recordar que de acuerdo al Informe sobre Educación Superior
Universitaria en el Perú 2002, preparado por
“[l]a presencia de nuevas
universidades es deseable porque el país necesita una elite intelectual capaz
de contribuir significativamente en su proceso de desarrollo; pero esto exige
una universidad que cumpla a cabalidad su responsabilidad en la formación de
profesionales en todas las ramas del saber lo
que implica que esto este acompañado de un presupuesto adecuado y nuevo para
estas universidades y no dividir [el] ya existente pues perjudica más a las ya
creadas. Las universidades ofrecen una alternativa a la creciente demanda
de educación superior, fomentan la competencia y, por ésta, el deseo de elevar
el nivel académico de todas las instituciones”[81]
(cursiva agregada).
216. Asimismo, como es de conocimiento público, existen determinadas filiales universitarias que funcionan al amparo de resoluciones judiciales que así lo autorizan. Evidentemente, el proceso de inconstitucionalidad no es la vía idónea para el control constitucional de resoluciones judiciales. No obstante, es preciso enfatizar que, existiendo incluso de por medio una resolución judicial, ninguna filial universitaria tiene derecho a mantener su funcionamiento si no acredita un nivel educativo que resulte acorde con las exigencias constitucionales. De esta manera, si como consecuencia de una evaluación llevada a cabo por el órgano administrativo competente, no se acredita dicho mínimo nivel de calidad, habrá sobrevenido un hecho que, sin afectar la eventual calidad de cosa juzgada de las referidas resoluciones, las tornará inejecutables al haberse constatado la inexistencia de los presupuestos constitucionales exigibles para mantener el funcionamiento de dichas filiales.
217. Todo lo expuesto permite declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter
estructural en el sistema educativo universitario. Dicho estado solo puede
ser reparado en un sentido mínimo con las decisiones adoptadas en esta
sentencia, motivo por el cual es obligación del Estado adoptar de inmediato
—respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas
institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.)
para reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal
que quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación
universitaria de calidad, reconocido por
218. Entre dichas medidas deberá disponerse la clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria que no haya sido ratificada o autorizada regularmente, en su momento, por el CONAFU. A ellas no alcanza autonomía universitaria alguna por haber sido creadas al margen del orden jurídico.
En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.
219. Asimismo, deberá disponerse la creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras, con las siguientes competencias:
· Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa.
· Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación, de conformidad con el fundamento jurídico 216, supra, deberá incluir a las filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa, deberá procederse a su clausura y disolución. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.
· Garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla con adecuados niveles de exigibilidad y rigurosidad intelectual, tomando en cuenta que, de acuerdo al artículo 13º 2 c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la enseñanza superior universitaria debe hacerse accesible a todos, “sobre la base de la capacidad de cada uno”.
El ejercicio de estas competencias de evaluación externa no deberá dar lugar en ningún caso a violación de la autonomía universitaria, por lo que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en la libertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural y administrativa.
VI. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la
demanda de inconstitucionalidad; en consecuencia, inconstitucionales los
artículos 1º y 2º de
2.
Precisar, de conformidad con el
fundamento jurídico 80 supra, que a
la fecha no existe en el ordenamiento jurídico ninguna autoridad que resulte
competente para autorizar el funcionamiento de nuevas filiales universitarias,
motivo por el cual la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y
2º de
3.
Declarar, de conformidad con
los fundamentos jurídicos
Esta declaración de
inconstitucionalidad no puede ser sancionada, en razón de que el artículo 2º de
No obstante, de conformidad con los fundamentos jurídicos
4.
Declarar, de conformidad con
los fundamentos jurídicos
a) La clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria que no haya sido ratificada o autorizada regularmente, en su momento, por el CONAFU. A ellas no alcanza autonomía universitaria alguna por haber sido creadas al margen del orden jurídico. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.
b) La creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras, con las siguientes competencias:
(i) Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa.
(ii) Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación, de conformidad con el fundamento jurídico 216, supra, deberá incluir a las filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa, deberá procederse a su clausura y disolución. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.
(iii) Garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla con adecuados niveles de exigibilidad y rigurosidad intelectual, tomando en cuenta que, de acuerdo al artículo 13º 2 c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la enseñanza superior universitaria debe hacerse accesible a todos, “sobre la base de la capacidad de cada uno”.
El ejercicio de estas competencias de evaluación externa no deberá dar lugar en ningún caso a violación de la autonomía universitaria, por lo que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en la libertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural y administrativa.
5.
Declarar, de conformidad con los fundamentos jurídicos
·
haberse sometido de manera
institucional integral a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa
con fines de acreditación, supervisado por
·
que un número representativo y
razonable de sus áreas académicas (determinado por el legislador), se han
sometido a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de
acreditación, supervisado por
·
que un número representativo y
razonable de sus egresados (determinado por el legislador), se han sometido a
un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de
certificación, supervisado por
6.
Declarar, de conformidad con los fundamentos jurídicos
a) Solo podrán constituir filiales o nuevas facultades las universidades institucionalizadas, es decir, aquellas creadas por ley o que cuentan con autorización de funcionamiento definitiva expedida, en su momento, por el CONAFU.
b) Solo podrán constituirse las filiales en departamentos que carezcan de oferta educativa suficiente en relación con la carrera o carreras profesionales que pretende institucionalizar la filial, para lo cual el Estado deberá garantizar la existencia de estudios técnicos actualizados y plenamente fiables que así lo demuestren.
c) Los proyectos deberán sustentar de manera pormenorizada y satisfactoria las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial o la nueva facultad, contemplando aspectos académicos, organizativos económicos, de infraestructura y equipamiento que garanticen un servicio público de educación universitaria de calidad. Por lo cual, entre otros factores, deberá encontrarse garantizado el adecuado nivel académico de los docentes, la gobernabilidad, su buena organización, la adecuada infraestructura y la disponibilidad de suficientes recursos económicos y financieros.
d)
Tomando en cuenta que de
conformidad con el artículo 14º de
e) Las nuevas filiales o facultades que pretendan constituirse deberán guardar adecuación con la demanda en el mercado laboral nacional. Las exigencias para asegurar dicha adecuación deberán ser previstas por el legislador.
f) No podrán constituir filiales o nuevas facultades las universidades que no demuestren de manera integral que cuentan con un determinado índice de empleabilidad y colocación laboral digna entre sus egresados. El índice mínimo que deberá superarse será determinado por el legislador.
7.
Declarar, de conformidad con el fundamento jurídico 207, supra, que en
virtud de la exigencia constitucional de promover una educación universitaria para
el trabajo (artículos 14º y 23º de
8. De conformidad con los artículos 81º y 82º del CPCo., esta sentencia y las interpretaciones en ella contenidas son vinculantes para todos los poderes públicos y tienen alcances generales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
Más de 5,000 CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:
1. Llega a conocimiento de este Tribunal la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por mas cinco mil ciudadanos contra
a) La cuestionada ley vulnera el derecho fundamental de acceso a la educación, considerando que dicha prohibición afecta principalmente a pobladores que se encuentran en lugares alejados, lo que impide que puedan acudir a la sede central de la universidad, puesto que ello implicaría el traslado de éstos a lugares en donde puedan obtener el servicio educativo, encontrándose muchas veces imposibilitados totalmente de acceder a una educación adecuada. Agrega que en ciertos casos existen zonas en los que por su ubicación geográfica es innecesario que se instale una sede principal, con todas las oficinas administrativas que corresponden a una sede principal, lo que acarrearía que el costo para que se brinde el servicio educativo sea mas elevado.
b) Refiere que la cuestionada ley afecta su derecho a la libertad de
creación y constitución de centros docentes universitarios, puesto que le
impone la prohibición que impide la creación de filiales creando una
prohibición inconstitucional puesto que el artículo 18° de
c) Consideran los demandantes que no era necesaria una medida tan
radical, puesto que debió de implementarse otros mecanismos de fiscalización y
supervisión a las filiales, ya que existen organismos como el Consejo Nacional
para
d) Finalmente refieren que se les está afectando su autonomía, puesto que se les niega la facultad de autodeterminar su régimen de gobierno, se limita el ejercicio de la iniciativa privada pues las universidades se encuentran limitadas al no tener posibilidades de abrir filiales en distintas zonas departamentales, afectando esto a la vez su derecho a la libertad de empresa en su manifestación de acceso al mercado y libertad de organización, ya que al encontrarse las universidades limitadas para abrir filiales, tendrían que constituir toda una universidad, lo que es demasiado costoso y limitaría la expansión organizativa y de desconcentración de las universidades.
El apoderado del
Congreso de
a) Refiere que la ley cuestionada tiene como principal objetivo que el servicio universitario se brinde con calidad, requiriéndose para ello que exista mayor rigor y supervisión de las universidades. Es así que considera de necesidad la infraestructura adecuada e idónea para la prestación eficiente del servicio educativo.
b) La ley promociona a los inversionistas crear universidades y no filiales, favoreciendo de esta manera a los destinatario de dicho servicio público
c) Sostiene que no se puede hacer referencia a un derecho
constitucional de constituir filiales al amparo del artículo 18° de
d) Considera que el legislador en uso de sus facultades está estableciendo los requisitos necesarios para iniciar, impulsar y dirigir universidades, y en consecuencia puede legítimamente promover la creación de dichas instituciones educativas, por lo que a su consideración el servicio educativo debe ser brindado por las universidades y no por las filiales.
e) Refiere que la ley cuestionada no vulnera la autonomía universitaria ni la libre iniciativa privada, pues respecto a la primera no realiza variación alguna en relación a su currícula, régimen de estudios ni sistema de créditos de los cursos, no interfiriendo en la amplitud de la cátedra, gobierno y otros; y respecto a la segunda no limita en demasía la libre elección económica, sino que mas bien cumple con la función supervisora y correctiva o reguladora del Estado respecto al mercado.
f)
Expresa que
g) Finalmente expresa que debe tenerse en cuenta para determinar la validez de la ley sometida a juicio, la conveniencia, utilidad, oportunidad, eficiencia y eficacia de la medida adoptada y no sólo realizar un control de carácter político.
Fundamentos
Derecho Fundamental a la Educación
- El artículo 13º de
Es deber del Estado promover el desarrollo
científico y tecnológico del país.
La formación ética y cívica y la enseñanza de
La enseñanza se imparte, en todos sus niveles,
con sujeción a los principios constitucionales y a los fines de la
correspondiente institución educativa.
Los medios de comunicación social deben colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultural.”
- Es
claro que la educación cumple un papel prioritario en la formación de la
persona humana, otorgándole así no solo preparación profesional sino brindándole
a la persona formación en valores, en ética, en relaciones humanas, etc,
abriendo un espectro de amplitud necesario para la vida de todo ser
humano. Es así que
- Es tan
importante dicho derecho fundamental a la educación que el Estado se convierte
en el responsable y principal garante para exigir que este servicio se
brinde con calidad a toda la sociedad. Es así que en
“(…) en un Estado Social y Democrático de Derecho el derecho a la
educación adquiere un carácter significativo. Así, del texto constitucional se
desprende una preocupación sobre la calidad de la educación, la cual se
manifiesta en la obligación que tiene el Estado de supervisarla (segundo
párrafo del artículo 16º de
- Por esto es que ponemos de
relevancia la función y obligación del Estado de cumplir el rol
encomendado por
Las Universidades y su rol en la sociedad
- Las Universidades son
centros educativos dedicados a la enseñanza superior, en las que se lleva
a cabo el proceso de formación profesional, transmitiendo a los usuarios de dicho
servicio público los conocimientos necesarios en diversas materias para el
desempeño óptimo del profesional en la sociedad. Es así que ante la existencia
de un derecho fundamental a la educación universitaria las universidades
se erigen como centros de
investigación, creación intelectual, trasmisión cultural, entre
otros servicios capaces de dotar al ser humano con la suficiente
información y capacitación que le asegura seguridad de un buen desempeño
profesional al servicio de la comunidad. En tal sentido el ser humano se
convierte así en el destinatario de un servicio calificado otorgado por
las universidades, obligándose a éstas a adoptar los medios necesarios
para hacer viable la transmisión del conocimiento pleno y de calidad,
adecuando para ello la infraestructura necesaria y todo lo que pudiera
asegurar un servicio educativo idóneo para poder cumplir con el objetivo
principal de formación de profesionales de primer nivel, capaces de desempeñarse
con decoro y seguridad dentro de la sociedad y estar al servicio de élla-.
- Siendo así se evidencia que
la función de las universidades no se reduce meramente a la trasmisión de
conocimientos dislocados sino que trasciende a una función axiológica que
nos dice que el ser humano no sólo adquiere conocimientos calificados en
la universidad y fortalece su personalidad, su ideología, sus valores, su
moral, etc., constituyéndose ésta en una entidad capaz de formar no a
simples profesionales mecanizados en su labor sino a personas solventes
moral y profesionalmente que aseguren a la sociedad un servicio
calificado.
Formadores de Profesionales e incidencia en la sociedad
- Es así
que concebimos a la universidad como el encargado de la formación integral
de nuestros médicos, ingenieros, abogados, profesores, congresistas,
Presidentes de
- Considero
necesario resaltar por ende la importancia en que radica la formación de
nuestros profesionales y la función y misión singularísima a la que
responden. Es esta misión la que ha sido el argumento o fundamento para
que las universidades obtengan el apoyo del Estado en ámbitos, como por
ejemplo el Tributario, debiendo por ello los consumidores de dicho servicio
educativo recepcionar un aprendizaje que le permita, como lo hemos
señalado anteriormente, no sólo la transmisión de conocimientos sino la
formación integral capaz de asegurarle a la sociedad que el profesional
que vende sus servicios va a servir a quien los requiere, con idoneidad y
con pleno conocimiento de sus derechos y libertades desde que un
profesional que se exhibe ante la comunidad debe satisfacer exigencias
mínimas que aseguren a ésta idoneidad profesional. Es evidente que un
egresado de la universidad, bien formado, será también un baluarte de la
democracia dispuesto a apoyar al Estado en el deber de éste de organizar y
proteger a la ciudadanía, mostrando interés social y no solo beneficio
económico personal, como suele ocurrir cotidianamente.
El Rol del
Estado en el servicio educativo
- Conforme lo hemos expresado el servicio educativo es preponderante para una sociedad civilizada que goza de sus derechos fundamentales donde impera una verdadera democracia. Es en tal sentido que el Estado está llamado a brindar, garantizar y supervisar que este servicio sea ofrecido con calidad, exigiendo a las universidades el cumpliendo del objetivo constitucional para el que han sido creadas.
- El artículo 16° de
Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su
situación económica o de limitaciones mentales o físicas.
Se da prioridad a la educación
en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de
Asimismo en su artículo 17° del citado texto señala en su tercer y
cuarto párrafo que “El Estado promueve la creación de centros de educación
donde la población los requiera.
El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo. Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. Promueve la integración nacional.” (resaltado nuestro)
Entonces observamos que el texto constitucional, consciente de la
relevancia del servicio educativo, ha establecido obligaciones amplias al
Estado para que imparta, difunda, supervise, etc la mejor educación para los
integrantes de una sociedad, siendo por ello que las universidades, que son las
encargadas de la formación superior, se encuentran supeditadas a los
lineamientos que el Estado proponga. En
“(…) en un Estado Social y Democrático de Derecho el
derecho a la educación adquiere un carácter significativo. Así, del texto
constitucional se desprende una preocupación sobre la calidad de la
educación, la cual se manifiesta en la obligación que tiene el Estado de
supervisarla (segundo párrafo del artículo 16º de
Asimismo en el párrafo siguiente expresó que:
“(...) la educación posee un carácter binario, pues no sólo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público. Así lo ha señalado este Tribunal al establecer que,
“la educación se configura también como un servicio público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos (…)” (subrayado agregado). (Cfr. STC N.º 04232-2004-PA/TC).”
- Es por tal razón entonces que la educación es considerada como
un servicio público, puesto que es una de las funciones-fines del Estado,
como lo ha manifestado este Colegiado en jurisprudencia anterior, debiendo
por ello ser el primer garante para crear e implementar todos los
instrumentos legislativos, judiciales, administrativos, tendientes a
cumplir con el citado objetivo. En conclusión, es sobre el Estado que
recae la obligación de que este servicio sea brindado bajo los cánones
exigidos por
- Con fecha 17 de diciembre de 1983 se emitió
Durante el plazo señalado, y anualmente,
- Asimismo encontramos en la pagina web de
-
Estudiar, coordinar y
orientar las actividades de las universidades.
- Compilar y remitir los proyectos de presupuesto anuales y planes estratégicos de las Universidades Públicas y pedidos de las Universidades Privadas.
-
Elaborar y publicar un
informe anual sobre la realidad y política universitaria.
-
Elaborar y difundir
estándares académicos.
-
Elegir a los representantes
de las Universidades Privadas ante
En el artículo 92° de
-
Evaluar a las nuevas
Universidades de conformidad con lo
establecido en el artículo 7 de la presente ley; (resaltado nuestro)
- Con fecha 21 de enero se publicó
-
Evaluar los proyectos
y solicitudes de autorización de funcionamiento de las nuevas universidades a
nivel nacional, y emitir resoluciones
autorizando o denegando el funcionamiento provisional, previa verificación del
cumplimiento efectivo de los requisitos y condiciones establecidos.
-
Autorizar la fusión de universidades,
previa evaluación del proyecto, así como la supresión de las mismas.
- Evaluar en forma permanente y durante el tiempo que estime conveniente el funcionamiento de las universidades, hasta autorizar o denegar su funcionamiento definitivo. La autorización de funcionamiento definitivo no puede ser concedida antes de transcurridos cinco años, contados a partir de la fecha de la autorización provisional de funcionamiento. (resaltado nuestro)
Asimismo encontramos en su artículo 3° de la mencionada Ley que “El
CONAFU está integrado por cinco ex-rectores de reconocida trayectoria
institucional, elegidos entre los candidatos propuestos por las universidades
institucionalizadas. Tres de ellos son elegidos por las universidades públicas
y los dos restantes por las universidades privadas.
El mandato de los miembros de CONAFU es de cinco años. Pueden ser
reelegidos. Eligen a su presidente y vicepresidente. En caso de vacancia,
- Es así que tenemos que el Estado ha creado por Ley a dos instituciones autónomas cuya independencia queda en tela de juicio debido a las personas que la conforman, ya que al estar conformados por integrantes que son personas ligadas a las universidades, la evaluación, supervisión y control que realizarán no podrá ser objetiva sino todo lo contrario, puesto que todas las medidas que éstos implementen estarán en función a interés particulares.
- Es por ello que no podemos exigir a una Comisión, que tiene como función principal controlar y evaluar el funcionamiento de las universidades, imparcialidad y objetividad cuando los integrantes de dicha comisión evidentemente defenderán intereses de las universidades de las cuales han sido propuestos o a las cuales están ligados, por lo que dicha función no podría ser ejercida de ninguna manera por dicho órgano, por los fundamentos expuestos.
¿Qué nos
muestra nuestra realidad?
- Como he venido sosteniendo en el desarrollo del presente voto el derecho a la educación finalmente tiene un impacto social, puesto que los resultados positivos o negativos de lo recepcionado a nivel universitario se reflejarán en el servicio que éstos brindarán a la colectividad. Es así que día a día encontramos que las deficiencias en la calidad educativa nos ha traído como consecuencia a una sociedad que recibe servicios de profesionales que carecen no sólo de sólidos conocimientos sino también carencias de valores y principios necesarios e imprescindibles en un ser humano. Es por ello que afirmo que la realidad nos muestra y nos golpea día a día en el rostro con una educación deficiente, que mas que ser supervisada y controlada por los entes mencionados, busca de todas las maneras beneficiar a las universidades de las que son parte. Actualmente el servicio educativo es concebido más que como un servicio de relevancia que permite el desarrollo de una sociedad, como una empresa rentable con la que, sin mayor inversión, se pueda obtener grandes beneficios económicos.
- Es así que he venido señalando en oportunidades anteriores que el Estado ha abdicado de su función contralora, dejando en manos de dos entes, que tienen total independencia y autonomía, al punto que sin control superior alguno, hacen que el servicio educativo nos convierta en el penúltimo país con peor calidad de servicio educativo (conforme lo expresa la sentencia en mayoría en su fundamento 214), lo que nos muestra que existe graves fallas, no de las Universidades ni de los entes encargados de supervisarlas, sino del Estado que en una actitud facilista considera que dejando su labor en manos de dos entes autónomos para la supervisión y fiscalización de la calidad educativa, cumple cabalmente con lo ordenado por el texto constitucional, lo que es un craso error.
- Es por ende que considero que mientras no exista interés del Estado en asumir el rol que le corresponde dentro del sistema educativo, no tendremos educación de calidad y continuaremos siendo golpeados con una realidad que nos muestra una formación deficiente, sin ética, sin valores, y que finalmente egresan (puesto que el servicio educativo es visto como una cuestión empresarial) profesionales que día a día son denunciados, por ejemplo, por mala praxis medica, por corrupción, o por estafa, sin importar que la sociedad es la única que sufre las consecuencias de estas deficiencias de formación educativa. En dicho sentido es que no encontramos que la realidad nos muestre que nuestros profesionales han cumplido con su labor ante la sociedad, ya que el profesional no se hace para obtener un beneficio propio sino para brindar a la sociedad con decencia y con amor lo adquirido en conocimientos y en moral y devolver así un servicio de calidad. Debe tenerse presente pues que ese es el fundamento del Estado para beneficiar tributariamente a las universidades, puesto que en su afán de cumplir con la función atribuida constitucionalmente, les otorga concesiones a favor consiguiendo así que puedan invertir lo necesario para obtener mas que un servicio a la sociedad, un servicio en pro de sus utilidades. Pero contrario a lo esperado y con el mismo fundamento, los dueños de universidades dan una prestación de servicios ciertamente muy rentables sin importarles la calidad.
En el presente caso
- En el presente caso tenemos que lo que ha hecho el Estado es, ante una realidad educativa universitaria superior preocupante, adoptar una medida simple para decir la prohibición de la apertura de nuevas filiales, sin preocuparse por esta realidad doliente y palpitante que dice de una universidad deficitaria para la sociedad y boyante para sus propietarios, que hacen una inversión con la seguridad de utilidades exageradas que sobrepasan el real valor del servicio que prestan. En atención a ello concuerdo con la sentencia en mayoría respecto a que la medida adoptada no es la idónea para la protección de un derecho. Es así que por medio del presente voto quiero hacer énfasis en que la solución a este problema que aqueja a la comunidad no es el prohibir la apertura de filiales, sino “tomando al toro por las astas” buscar la solución integral que el Perú espera, dando una legislación adecuada a partir del establecimiento de un ente idóneo capaz de supervisar y controlar de manera continua y permanente a todo el sistema universitario. Es cierto que las denominadas “filiales” así como la llamada “educación a distancia” constituyen sistemas inoperantes de los que se sirven algunos propietarios de estos “centros de enseñanza privados” para engatusar a una juventud desprovista de valores que solo le interesa “comprar” un titulo profesional que a su vez le permita patentizar el engaño a su comunidad. No son buenas pues, como solución, las medidas que tiendan a salidas fáciles que poco o nada consiguen.
- Finalmente concuerdo con todos los extremos expuestos en la ponencia, principalmente los referidos al CONAFU, puesto que en la realidad este ente no cumple ni siquiera minimamente con el objetivo constitucional establecido.
Por lo expuesto
mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda con las especificaciones
señaladas, y en consecuencia inconstitucionales los artículos 1° y 2° de
SS.
VERGARA GOTELLI
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
Más de 5,000 CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con el debido respeto que merece la opinión de mis colegas emito el siguiente fundamento de voto, con el fin de precisar mi posición respecto de alguna de las medidas que con carácter de obligatorias se disponen en la parte resolutiva de la presente sentencia:
1. Considero importante precisar que la parte resolutiva recogida en el
punto
2. Por otro lado, respecto del punto 7 de la parte resolutiva y del fundamento en el que se apoya (cfr. fundamento jurídico 207), en el que se dispone que “el legislador tiene la obligación de establecer entre las condiciones para la creación de nuevas universidades, la demostración de que las carreras profesionales que se pretenden implementar se adecuan a la demanda del mercado laboral nacional” conviene precisar que esta medida, atendiendo a la libre configuración de la ley por parte del legislador, se puede cumplir con el establecimiento de un mecanismo de cotejo entre el proyecto de creación de una nueva universidad —el que deberá contar con una proyección del índice de empleabilidad— y la realidad de la colocación de los egresados en el mercado laboral; dicho cotejo deberá arrojar como resultado la evidencia de que se ha superado el índice mínimo dispuesto por el legislador, ello en atención a la procura del fomento de una sana competencia en la oferta educativa de calidad y una adecuada protección de la satisfacción de la demanda evitando la instalación de una suerte de monopolio en la oferta referida.
S.
CALLE HAYEN
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
Más de 5,000 CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO ETO CRUZ
No obstante que suscribo los fundamentos de la sentencia
de autos y, por tanto, concuerdo con el fallo al que finalmente se ha llegado,
deseo añadir las siguientes consideraciones:
a. Sobre la función social de las universidades en un Estado constitucional
de Derecho
1.
Conforme
se desprende de la lectura de varios de sus fundamentos, la sentencia de autos
ha optado por mantener un sano equilibrio entre dos exigencias constitucionales
que se derivan directamente del contenido constitucionalmente protegido del
derecho fundamental a la educación universitaria. Me estoy refiriendo a la
tensión existente entre el derecho de acceso
a la educación universitaria y el derecho a una educación universitaria de calidad.
2.
Así,
por ejemplo, en el Fundamento 14 de la sentencia, se menciona que “[…] en
procura de garantizar el acceso a la educación, no es posible permitir y menos
aún promover la apertura indiscriminada de centros educativos que no garanticen
ciertos estándares de calidad educativa. Como tampoco resulta razonable que
ante la constatación de la baja calidad de la educación impartida, el Estado
opte por la llana prohibición de la apertura de centros educativos […] Todo
accionar del Estado debe estar orientado a garantizar el derecho fundamental de
acceso a una educación de calidad.”
3.
Más
adelante, al pronunciarse sobre los alcances del Decreto Legislativo N.º
882–Ley de Promoción de
4.
A
mi modo de ver, no existen razones valederas para sostener que la amplitud del
acceso y la calidad de la oferta constituyan fines irreconciliables de la
educación universitaria, máxime si, como se recuerda en el Fundamento 21 de la
sentencia, toda iniciativa privada “[s]e ejerce en una economía social de
mercado”. En esa medida, concuerdo plenamente con los argumentos esgrimidos por
la sentencia de autos.
5.
Sin
embargo, estimo que, aunado a todo ello, existen importantes razones de índole
histórica, y no sólo jurídica, que podrían aclarar aún más el panorama de los
intereses y valores comprometidos en la presente causa; sobre todo, si tenemos
en cuenta la relación que es posible establecer entre la universidad como
centro del conocimiento y del humanismo, por un lado, y el animus lucrandi que subyace a la lógica de la inversión privada
ofertante de este tipo de servicios, por el otro.
6.
En
efecto, si nos remontamos a los orígenes históricos de las universidades,
podremos comprobar que ellas nacen bajo la forma de comunidades o gremios que
reunían a estudiantes y profesores en una relación simbiótica de mutuo
aprendizaje, donde la formación crítica a través de la investigación ocupaba un
lugar preponderante. Así pues, la universidad era el espacio donde el saber y
la ciencia se construían y reinventaban a través de la interacción entre
educadores y educandos, quienes así enriquecían sus bagajes culturales y
espirituales.
7.
Sin
embargo, lejos de cumplir un rol meramente académico en la esfera de lo
individual, es de verse que la universidad proyectaba también una importante
función social consistente en la aplicación final de los beneficios de esos
saberes al plano de la realidad. Con lo cual, se promovía en los círculos
intelectuales un fuerte sentimiento de
compromiso con el progreso de la sociedad en todos sus aspectos, así como
una saludable actitud de tolerancia o cultura
de paz, en tanto la universidad era también un espacio para la
confrontación respetuosa e informada de las ideas y opiniones de todos sus
integrantes.
8.
Dentro
de este contexto, no cabe duda que estos caros ideales podrían verse seriamente
comprometidos, si no frustrados, si el Estado permitiera la creación “a diestra
y siniestra” de universidades y filiales universitarias con el pretexto de
fomentar la libre iniciativa privada, ya que ello sería tanto como consentir el
abuso de un derecho, en este caso el reconocido en el segundo párrafo del
artículo 18 de
9.
Antes
bien, el legislador no puede perder de vista los graves efectos
contraproducentes que el libre juego de la oferta y la demanda podría causar en
el campo de la educación universitaria, así como los abusos que esto podría
propiciar en perjuicio de los consumidores. Al respecto, no debe olvidarse que
aún hoy es una creencia extendida entre los peruanos sostener que el ascenso
social sólo puede basarse en la obtención de un título universitario1.
Siendo ello así, parece evidente que el Estado no puede permitir que una
determinada actividad económica lucre sin ningún tipo de limitaciones con esta
clase de expectativas.
10. En definitiva, si bien creo que la
sentencia acierta al afirmar que el derecho a la educación universitaria no es
uno de acceso universal sino que corresponde “según cada quien” (Fundamento 125),
también estimo que ello no enerva los valiosos servicios que presta o podría
prestar la educación universitaria al sistema democrático y a la construcción
de una verdadera ciudadanía. Teniendo este objetivo en mente, el Estado debiera
asumir el firme compromiso de crear un ambiente propicio para la gestación de
universidades de rango mundial donde se conjuguen la concentración de talento,
la abundante financiación y una gobernabilidad adecuada, que es el estándar que
actualmente exige la globalización2.
b. Sobre la falta de representatividad de
11. Finalmente, deseo aludir a un tema
gravitante que, en mi opinión, atraviesa y explica en gran medida el problema
de la universidad peruana de nuestros días. Me refiero a la falta de
representatividad que actualmente aqueja al ente rector del sistema
universitario en nuestro país:
12. Como es sabido,
13. Pues bien, entrando ahora a revisar su
conformación actual, tenemos que el número total de universidades que conforman
el Pleno de
UNIVERSIDADES
QUE ESTÁN BAJO
UNIVERSIDADES
PÚBLICAS
|
1. |
Universidad Nacional Mayor de San Marcos |
Dr. Luis Fernando Izquierdo Vásquez |
|
2. |
Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga |
M. SC. Jorge Adolfo Del Campo Cavero |
|
3. |
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco |
Dr. Víctor Raúl Aguilar Callo |
|
4. |
Universidad Nacional de Trujillo |
Dr. Orlando Velásquez Benites |
|
5. |
Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa |
Dr. Valdemar Medina Hoyos |
|
6. |
Universidad Nacional de Ingeniería |
Mg. Ing. Aurelio Padilla Ríos |
|
7. |
Universidad Nacional Agraria La Molina |
Dr. Jesús Abel Mejía Marcacuzco |
|
8. |
Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica |
Mg. Juan Marino Alva Fajardo |
|
9. |
Universidad Nacional del Centro del Perú |
Dr. Carlos Antonio Adauto Justo |
|
10. |
Universidad Nacional de la Amazonía Peruana |
Dr. Antonio Pasquel Ruiz |
|
11. |
Universidad Nacional del Altiplano |
Ms. Sc. Martha Nancy Tapia Infantes |
|
12. |
Universidad Nacional de Piura |
Dr. José Raúl Rodríguez Lichtenheldt |
|
13. |
Universidad Nacional de Cajamarca |
Ing. Carlos Segundo Tirado Soto |
|
14. |
Universidad Nacional Federico Villarreal |
Dr. Juan Néstor Escudero Román |
|
15. |
Universidad Nacional Agraria de la Selva |
Dr. Milthon Muñoz Berrocal |
|
16. |
Universidad Nacional Hermilio Valdizán |
Dr. Víctor Pedro Cuadros Ojeda |
|
17. |
Universidad Nacional de Educación Enrique Guzmán y Valle |
Dr. Máximo Juan Tutuy Aspauza |
|
18. |
Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión |
Dr. Santos Salvador Blanco Muñoz |
|
19. |
Universidad Nacional del Callao |
Dr. Víctor Manuel Merea Llanos |
|
20. |
Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión |
Mg. Alberto Coayla Vilca |
|
21. |
Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo |
M. Sc. Francis Villena Rodríguez |
|
22. |
Universidad Nacional Jorge Basadre Grohmann |
Mg. Huberto Noriega Tirado |
|
23. |
Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo |
Dr. Heraclio Fernando Castillo Picón |
|
24. |
Universidad Nacional de San Martín |
|
|
25. |
Universidad Nacional de Ucayali |
Ing. Edgar Juan Díaz Zúñiga |
|
26. |
Universidad Nacional de Tumbes |
Ing. Napoleón Puño Lecarnaque |
|
27. |
Universidad Nacional del Santa |
Mg. Pedro Eliseo Moncada Becerra |
|
28. |
Universidad Nacional de Huancavelica |
Dra. Yda Flor Camposano Cordova |
|
29. |
Universidad Nacional Amazónica de Madre de Dios |
Dr. Juan Huayllani Moscoso |
|
30. |
Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas |
Dr. Vicente Castañeda Chavez |
|
31. |
Universidad Nacional Micaela Bastidas de Apurímac |
Dr. Leoncio Teófilo Carmero Carmero |
UNIVERSIDADES
PRIVADAS
|
1. |
Pontificia Universidad Católica del Perú |
Dr. Marcial Rubio Correa |
|
2. |
Universidad Peruana Cayetano Heredia |
Dra. Fabiola León-Velarde Servetto |
|
3. |
Universidad Católica Santa María |
Dr. Abel Tapia Fernández |
|
4. |
Universidad del Pacífico |
Dr. Felipe Portocarrero Suárez |
|
5. |
Universidad de Lima |
Dra. Ilse Wisotzki Loli |
|
6. |
Universidad de San Martín de Porres |
Ing. Raúl Eduardo Bao García |
|
7. |
Universidad Femenina del Sagrado Corazón |
Hmna. Dra. Elga García Aste |
|
8. |
Universidad Inca Gracilazo de la Vega |
Dr. Luis Claudio Cervantes Liñán |
|
9. |
Universidad de Piura |
Dr. Antonio Abruña Puyol |
|
10. |
Universidad Ricardo Palma |
Dr. Elio Iván Rodríguez Chávez |
|
11. |
Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez |
Dr. Juan Luque Mamani |
|
12. |
Universidad Peruana Los Andes |
Dr. Dimas Fernández Barrantes |
|
13. |
Universidad Peruana Unión |
Dr. Juan Choque Fernández |
|
14. |
Universidad Andina del Cusco |
Dra. Gloria Charca Puente de la Vega |
|
15. |
Universidad Tecnológica de los Andes |
Dr. David Rufino Terrazas Estacio |
|
16. |
Universidad de Tacna |
Dra. Elva Inés Acevedo Velásquez |
|
17. |
Universidad Particular de Chiclayo |
Dr. Augusto Virgilio Tello Amenero |
|
18. |
Universidad Privada San Pedro |
Dr. Jose María Huaman Ruiz |
|
19. |
Universidad Privada Antenor Arrego |
Dr. Guillermo Gregorio Guerra Cruz |
|
20. |
Universidad Privada de Huanuco |
Dr. José Antonio Beraun Barrantes |
|
21. |
Universidad José Carlos Mariátegui |
Dr. Aya Chaparro Guerra |
|
22. |
Universidad Particular Marcelino Champagnat |
Pdre. Pablo Gonzáles Franco |
|
23. |
Universidad Científica del Perú |
|
|
24. |
Universidad César Vallejo |
Dr. Brijaldo Sigifredo Orbegoso Venegas |
|
25. |
Universidad Católica Los Ángeles de Chimbote |
Dr. Julio Domínguez Granda |
|
26. |
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas |
Dr. Luis Bustamante Belaunde |
|
27. |
Universidad Privada del Norte |
Econ. Daniel Rodríguez Risco |
|
28. |
Universidad San Ignacio de Loyola |
Dr. Edward Roekaert Embrechts |
|
29. |
Universidad Alas Peruanas |
Dr. Fidel Ramírez Prado |
|
30. |
Universidad Peruana Norbert Wiener |
Dr. César Alonso Lip Licham |
|
31. |
Universidad Católica San Pablo |
Dr. Pío Alonso Quintanilla Pérez-Wicht |
|
32. |
Asociación Universidad San Juan Bautista |
Dr. Víctor César Mayhuasca Cabrera |
|
33. |
Universidad Tecnológica del Perú |
Dr. Enrique Bedoya Sánchez |
|
34. |
Universidad Continental de Ciencia e Ingeniería |
Dr. Esau Caro Meza |
|
35. |
Universidad Científica del Sur |
Dr. Agustín Iza Stoll |
|
36. |
Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo |
Dr. Hugo Martín Calienes Bedoya |
|
37. |
Universidad Privada Antonio Guillermo Urrelo |
Dr. Wilman Manuel Ruiz Vigo |
|
38. |
Universidad Católica Sedes Sapientiae |
Dr. Joaquín Martínez Valls |
|
39. |
Universidad Privada Señor de Sipán |
Dr. Humberto C. Llempen Coronell |
|
40. |
Universidad Peruana de las Américas |
Dr. Luis Efraín Hurtado Valencia |
|
41. |
Universidad ESAN |
Dr. Jorge Talavera Traverso |
|
42. |
Universidad Peruana de Ciencias e Informática |
Dr. Héctor Vilca Palacios |
|
43. |
Universidad Peruana TELESUP |
Dr. Walter Manrique Pacheco |
|
44. |
Faculta de Teología Pontificia Civil de Lima |
Mons. Dr. Pedro Hidalgo Díaz |
Fuente: www.anr.gob.pe
(consultado el 22 de marzo de 2010)
14. Ahora bien, el artículo 92 de
“a) Informar a
requerimiento del Poder Legislativo, en los casos de creación, fusión o
suspensión de Universidades públicas o privadas;
b) Elevar al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo
los proyectos de los presupuestos anuales de las Universidades públicas y los
pedidos de ayuda de las privadas, con la información correspondiente a cada
uno, y formula su propio proyecto de presupuesto;
c) Publicar un
informe anual sobre la realidad universitaria del país y sobre criterios
generales de política universitaria;
d) Elegir a los Rectores de las Universidades que
integran la comisión de coordinación interuniversitaria conforme al artículo 93
de la presente ley;
e) Coordinar,
proporcionando información previa e indispensable, la creación de carreras,
títulos profesionales y de segunda especialidad acordados por una Universidad y
de las facultades en que se hacen estudios respectivos;
f) Concordar en lo
referente a los requisitos mínimos exigibles para el otorgamiento de grados y
títulos universitarios y a la unificación de sus nominaciones, sin perjuicio
del derecho privativo de cada universidad a establecer la currícula y
requisitos adicionales propios;
g) Evaluar a las nuevas Universidades de conformidad
con lo establecido en el artículo 7 de la presente ley;
h) Designar a las Universidades que puedan convalidar
estudios, grados y títulos obtenidos en otros países;
i) Elegir a los
miembros del Consejo de Asuntos Contenciosos Universitarios;
j) Recopilar los
Estatutos vigentes en las Universidades del país;
k) Conocer y resolver de oficio y en última instancia,
los conflictos que se produzcan en las Universidades Públicas y Privadas del
país relativos a la legitimidad o reconocimiento de sus autoridades de
gobierno;
l) Llevar el
Registro nacional de Grados y Títulos expedidos por las Universidades de
15. Complementando lo anterior, el
artículo 13 del Reglamento General de
“a. Estudiar, coordinar y orientar las actividades de
las universidades.
b. Compilar y remitir los proyectos de presupuesto
anuales y planes estratégicos de las Universidades Públicas y pedidos de las
Universidades Privadas.
c. Formular su propio proyecto presupuestal.
d. Elaborar y publicar un informe anual sobre la
realidad y política universitaria.
e. Elaborar y difundir estándares académicos.
f. Elegir a los representantes de las Universidades
Privadas ante
g. Evaluar y designar universidades para revalidar
Grados y Títulos del extranjero con países sin convenio.
h. Recopilar Estatutos vigentes de las universidades.
i. Intervenir y adoptar medidas correctivas en universidades
Públicas y Privadas, sobre irregularidades.
j.
Intervenir ante conflictos de legitimidad en las universidades Públicas y
Privadas conforme el inc.) K, Artículo 92º de
k. Administrar el Registro Nacional de Grados y
Títulos Profesionales.
l. Administrar el Registro Nacional de Trabajos y
Proyectos de Investigación según lo dispuesto por
m. Evaluar y emitir pronunciamiento favorable para la
creación de Escuelas de Post Grado o Sección de igual carácter.
n. Expedir Carnés Universitarios.
o. Reconocer Grados y Títulos extranjeros de países
con los que se ha suscrito convenios.
p. Certificar Grados de Maestría y Doctorado.
q. Establecer Comisiones Reorganizadoras,
Transitorias, de Orden y Gestión y Comisiones Organizadores y de
Institucionales por mandato de
r. Ejercitar auditorias financieras en las
universidades.
s. Designar a los representantes de
t. Evaluar y
aprobar proyectos de filiales universitarias (Ley Nº 27504).
u. Funciones específicas acordadas por el Pleno de
Rectores (Resolución No. 1028-2007-ANR)
1. Constituir Fondos con Recursos Propios de
2. Auspiciar con estímulo económico la realización de
investigación científica por los docentes universitarios, incluida la
adquisición de equipos y su transferencia en uso a las universidades
nacionales.
3. Apoyar el otorgamiento de becas a estudiantes
universitarios que acrediten buen rendimiento académico durante su formación
profesional y no cuenten con recursos económicos suficientes.
4. Apoyar la edición y publicación a través de un
fondo editorial de los trabajos de investigación realizados por docentes
universitarios o intelectuales.” (énfasis agregado)
16. Como podemos apreciar, las funciones
que la ley atribuye a
17. Ahora bien, tal como se advierte en
la sentencia, lo cierto es que, a juzgar por los datos consignados, el rol
cumplido por
18. A mi modo de ver, esta situación
revela un problema en la conformación de
19. En realidad, éste es un problema de
diseño normativo cuya solución corresponderá, en última instancia, al
legislador. En esa medida, resultan saludables algunas iniciativas que buscan
darle una mayor cuota de representatividad a
20. En todo caso, es mi deber dejar
sentada mi posición en el sentido de que
Sr.
ETO CRUZ
________________________________________________________________________________________________________________
1 TORRES ARANCIVIA, Eduardo: Buscando
un rey, Lima, Fondo Editorial de
2 SALMI, Jamil: El desafío de crear universidades de rango
mundial, Banco Mundial-Mayol Ediciones, Colombia, 2009, p. 17.
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
Más de 5,000 CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO ERNESTO ÁLVAREZ MIRANDA
Suscribiendo el fallo emitido por la mayoría de mis
colegas, estimo que la demanda debe ser declarada FUNDADA; sin embargo, dada la trascendencia de la materia sub litis, considero leal frente a mis
convicciones constitucionales exponer las razones que me han permitido formar
convicción:
I. DATOS GENERALES
|
Tipo de proceso |
: |
Proceso de Inconstitucionalidad |
|
Demandante |
: |
Carlos Augusto Sotomayor Bernos y más de 5000
ciudadanos |
|
Norma sometida a control |
: |
Ley
N.º 28564, Ley que deroga |
|
Normas constitucionales
cuya vulneración se alega |
: |
Derechos al acceso a
la educación universitaria, a la constitución de centros universitarios, a la
libre iniciativa privada y libertad de empresa, y a la garantía institucional
de la autonomía universitaria. |
|
Petitorio |
: |
Se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de |
II. FUNDAMENTOS
§1. El derecho fundamental
a la educación universitaria
1.1. La naturaleza binaria
del derecho a la educación
1.
La educación, como derecho
fundamental garantiza subjetivamente el desarrollo integral del ser humano
(artículo 13º de
2.
A través de las tres principales
manifestaciones de este derecho, a saber, acceso, permanencia y calidad (STC N.º 4646-2007-PA, fundamento
15), el proceso educativo promueve el desarrollo integral del ser humano e
insiste en su preparación para la vida y el trabajo. Para asegurar la
accesibilidad,
3.
La fuerza jurídica de este
derecho se extiende también para la educación universitaria que de conformidad
con el artículo 18º de
4. Aparte de ser derecho fundamental, por su carácter binario, la
educación se exhibe como un servicio público, prestación pública de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización
(STC N.º 4232-2004-PA, fundamento 11). El rol del Estado dentro de contextos como los
anteriormente señalados impone pues no sólo garantizar la existencia misma de
los servicios públicos, sino su adecuada prestación, independientemente de
quien los administre. Ello, en resumidas cuentas, permite que desde el Estado no
sólo se regulen los aspectos esenciales del mismo, sino que éste pueda
intervenir en el momento en que estos son ejecutados, sea cuando el
destinatario de los servicios reclame frente a un servicio mal dispensado. A
tales efectos la relación Servicio Público-Estado es indisoluble en cualquiera
de sus etapas, sin que sea posible invocar ámbitos exentos de control o
fiscalización, siempre atendiendo la perspectiva constitucional de considerar a
la persona humana, en tanto consumidor o usuario, como fin supremo de los
servicios.
5. Por tanto, el nivel axiológico de singular importancia en el orden
constitucional del derecho a la educación, y de la educación universitaria en
particular, obliga a que el proceso educativo cuente con la irrenunciable y eficiente fiscalización
del Estado a efectos, de asegurar su accesibilidad y calidad. En dicho
sentido, se ha dictado una importante regulación:
-
-
-
El Decreto Legislativo N.º
882, Ley de Promoción de
De
estas normas, se puede concluir que son dos los entes a los que
legislativamente se les ha encargado la labor de controlar la calidad de las
universidades.
1.2. La exigencia de
calidad en la educación universitaria
6. El logro de una verdadera formación profesional deviene en mandato axiológico y técnico de la educación universitaria, pues existe una mutua imbricación entre la existencia de una auténtica elite intelectual y el impulso del proceso del desarrollo del país, basado en lo que podríamos denominar una sociedad de información y en una economía del conocimiento. Entonces, el objeto último no es institucionalizar profesiones sino la correcta formación de egresados universitarios con una colocación laboral digna.
7. Con el objeto de resguardar la calidad de la educación, se debe garantizar que la educación universitaria y las carreras que en ellas se ofrecen, guarden correspondencia con la demanda del mercado laboral. Resulta ser deber del Estado supervisar la realización de un estudio técnico sobre la aludida demanda laboral, de forma tal que la creación de nuevas filiales o facultades universitarias se adecue razonablemente a los índices de la referida demanda.
En nuestro país, existe una gran demanda de carreras por parte de una masa poblacional desinformada y ávida de títulos profesionales laboralmente insuficientes. Lo cual nos lleva a cuestionar, de un lado, el deber estatal de una suficiente fiscalización; y de otro, el cumplimiento de la función social asignada a los proveedores del servicio educativo a nivel universitario; sin desconocer por ello los principios básicos de la teoría económica tal como será desarrollado infra.
8. Por tanto, la supervisión de la calidad de la educación, dependiendo de la oportunidad y del origen de los órganos estatales llamados a ejercerla, debe realizarse ex ante, es decir, antes de que los promotores sean autorizados a desarrollar la actividad educativa; y ex post, a través de una evaluación permanente y rigurosa, que asegure que en ningún intervalo de su ejercicio aquélla se desvincule de la finalidad educativa. En esta línea, también corresponde, a las propias entidades educativas implementar mecanismos de excelencia: un permanente control interno aseguraría la calidad de los procesos de evaluación y formalización, a través de un sistema con criterios cada vez más altos de autoexigencia, orientados a generar una cultura interna de la calidad educativa; y, un periódico control externo imparcial llevado a cado por organismos que no se encuentren vinculados ni directa ni indirectamente con las entidades evaluadas, importaría la implementación de un sistema exigente y obligatorio de acreditación y auditoria2.
9. Por tanto, en virtud de la exigencia de promover una educación universitaria para el trabajo, la regulación legislativa de los requisitos que deberán cumplir los proyectos de creación de una filial o una nueva facultad, como mínimo deberá contener: (i) sólo las universidades institucionalizadas están posibilitadas de crear nuevas facultades o filiales, según estudios técnicos que lo demuestren; (ii) los proyectos deberán sustentar las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial o la nueva facultad, garantizando un nivel de calidad; y, (iii) las nuevas filiales o facultades deberán guardar adecuación con la demanda en el mercado laboral nacional.
10. No obstante, en nuestro sistema la constitución de filiales según
11. Dicha técnica sirve cuando fijado un único acto o de un conjunto de actos, interrelacionados entre sí relacionados con la violación de un derecho, se puede efectuar un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales (STC N.º 2579-2003-hd, fundamento 19). El estado de cosas inconstitucionales sólo puede ser reparado en un sentido mínimo con la observancia de la obligación estatal de adoptar de inmediato las medidas institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, entre otras) para reformar el sistema de la educación universitaria en el país.
12. Dentro del marco constitucional vigente corresponde que puedan implementarse medidas legislativas coherentes con las necesidades de la educación superior de calidad que atraviesan desde el soporte presupuestario suficiente al sector educación, y llegan hasta la aplicación estricta de las consecuencias jurídicas que se derivan de la irregularidad del sistema, disponiéndose la clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria, e incluso de cualquier universidad, no ratificada o autorizada regularmente, protegiendo los derechos de alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.
§2. El derecho
fundamental a la libre empresa
13. La libertad de empresa, por un lado, garantiza a los particulares un ámbito de actuación libre de injerencia estatal, y por otro, impone al Estado la obligación de establecer las condiciones organizativas –institucionales- que aseguren la efectividad del ejercicio del derecho. Las libertades, que como la de empresa, se ejercitan en el mercado requieren que el Estado constituya el mercado, es decir, produzca las instituciones que permiten afirmar que una economía lo es “de mercado”3.
14. No obstante, el modelo económico en el cual debe encardinarse el ejercicio de dicho derecho, tiene también un componente social. De esta forma, se garantiza que a través de este derecho se permita un nivel de protección adecuado de los agentes económicos en su facultad de elegir su organización y desarrollar una unidad de producción de bienes o de prestación de servicios para satisfacer la demanda de la población.
15. Esta comprensión parte de una afirmación de principio en torno a la empresa dentro de un mercado democrático. La empresa de la economía social de mercado depende, aparte de su nivel y organización, también de los fines, de las necesidades y procesos de desarrollo histórico y cultural de nuestra sociedad. Es imprescindible que quienes ejercen derechos económicos sepan concertar los elementos jurídicos con los educativos, axiológicos, espaciales y temporales que determinen el éxito o el fracaso de dicha actividad comercial.
16. Al respecto, siguiendo el mandato de
17. A la luz de
18. Tal como ha sido establecido supra, la función social de toda actividad económica alcanza una singular dimensión cuando ella se desarrolla en el ámbito de la educación, en general, y en el de la educación universitaria, en particular. El ejercicio de libertades económicas por parte de las universidades importa que el promotor tenga un vínculo ineludible con la sociedad y el poder público dentro del mercado, y en el caso concreto de la educación, de los usuarios que reciben el servicio de las universidades o las filiales.
19. Así, el derecho conforme al cual toda persona puede
promover y conducir instituciones educativas no puede ser interpretado como un
derecho absoluto a conformar sociedades unilateralmente sometidas a las
directivas de la oferta y la demanda que rigen el mercado. Aún cuando en el
marco de
20. En dicho balance, la situación constatada de las
universidades y las filiales hace parecer que la mayoría de ellas se han regido
meramente por un ánimo de lucro, aprovechándose incluso de las necesidades de
la juventud. Por tal razón, la supervisión de la actividad educativa
universitaria no debió apartarse de sus objetivos constitucionales, a ser
realizada con eficiencia y con un compromiso humano por su calidad. Tanto
§3. Respecto a
3.1.Consideraciones económicas del control judicial de la regulación de las filiales universitarias
21. La naturaleza que tiene el proceso de inconstitucionalidad importa que el Tribunal Constitucional pueda realizar, con relación a la norma impugnada, un control de naturaleza mixta: objetivo, revisando su conformidad con los valores y principios que integran el orden público constitucional; y, subjetivo, valorando los actos concretos realizados al amparo de la norma legal impugnada (STC N.º 0002-2005-PI, fundamento 2).
22. Es menester reconocer la ostensible crisis de la calidad educativa
universitaria como un problema de relevancia constitucional, no correspondiendo
a este Colegiado “crear” realidades al margen de los agentes sociales y
económicos involucrados. Solamente deberán establecerse principios rectores de
configuración del sistema que permitan al Estado garantizar y promover la
calidad de la educación en el país (artículo 16º de
23. La filial es la unidad
académica desconcentrada de una universidades institucionalizada, ubicada fuera
del departamento en que su sede queda establecida, con justificado carácter
diferencial de oferta educativa entre filial y sede (artículo 7º del Reglamento
de Funcionamiento de Filiales Universitarias, Resolución N.º 386-2002-ANR), y
que ofrece a los usuarios educandos carreras profesionales y estudios de post
grado. El objeto de las filiales, de acuerdo al diseño previsto en
24. La educación superior de que provea al país de profesionales y tecnólogos competitivos en todos los campos, es piedra angular de los procesos desarrollo económico y social. Por tanto, corresponde atender los requerimientos de los educandos que esperan de las universidades una educación de calidad; los promotores requieren del Estado el respeto de sus libertades empresariales; la población anhela que la universidad forme correctamente a los profesionales que demanden las necesidades de nuestras empresas y organizaciones sociales.
25. De acuerdo a la teoría económica, los servicios educativos,
sobretodo aquellos en el nivel superior, pueden ser considerados como “bienes
experiencia”. La calidad y pertinencia de estos bienes o servicios es difícil
de percibir por adelantado, y sólo se revelan con precisión luego de la
experiencia de su consumo efectivo por parte de la sociedad (en el caso de una
profesión universitaria o técnica, esto significa entre
26. Al respecto, la justificación para reducir las presiones competitivas sobre determinado mercado está basado en la posibilidad de que una competencia intensa resulte en una caída de la calidad del servicio. No obstante, no nos permitimos sostener dichas posturas de regulación de la competencia, por carecer de sustento económico. Lo primero es que cada empresa que maximiza los beneficios busca la forma de aumentar sus beneficios. Esto incluye la reducción de los costos de producción y posiblemente la calidad. A menos que ésta búsqueda de beneficios más elevados sea diferente o menos activa durante el período de competencia intensa, no aparece claro que la calidad sea diferente durante las condiciones normales del mercado.
Al mismo tiempo, el argumento que dice que la calidad sufrirá, parte de la creencia de que los consumidores no están interesados en la calidad del servicio o no perciben la diferencia entre un buen o mal servicio. Si la primera situación es la correcta, la reducción de calidad aparece como deseable. La segunda situación dispone que una mayor competencia en el mercado le daría a los consumidores la información necesaria para distinguir entre un buen o mal servicio5.
27. Por tanto, los controles cuantitativos para el mercado de la educación superior deben responder a los mismos criterios. La experiencia de muy buenas universidades privadas aparecidos en la última década en el país indican claramente que el dilema no es prohibir o no la aparición de nueva oferta. Lo que corresponde al Estado es garantizar la calidad de la formación, por el lado de la acreditación, y por proveer de mayor y mejor información al mercado para la toma de decisiones adecuada, por el lado de los jóvenes y sus familias6.
28. Considero que ello busca introducir en el análisis constitucional un respeto por las consecuencias de las normas, de lo contrario podría derivarse a un fracaso institucional del sistema universitario basado en la elección de soluciones ineficientes, es decir, distribuciones derechos que dejen a algún sector en situación de mayor desventaja sin que ello traiga consigo beneficio para ningún otro sector7. Además, tratándose de la grave violación de derechos fundamentales no podría recurrirse a un mecanismo de compensaciones, pues las consecuencias son irreparables.
29. No desconocemos que el mercado por sí mismo no es capaz de discriminar entre buenos y malos y solo elegir a los buenos. Esto no ocurre así en la realidad, porque el mercado es imperfecto, pero en nuestro análisis también hay que tomar en cuenta los costos de la regulación8.
30. En suma se trata de dar la oportunidad a que sean los agentes sociales y económicos quienes provistos de toda la información sobre la calidad y pertinencia del caso en el marco regulatorio otorgado por el Estado, tomen sus decisiones razonablemente de forma que no vean perjudicado su proyecto de vida profesional con carreras poco empleables. En todo caso, no nos encontramos ante una dicotomía irresoluble de contraposición del interés de las empresas al interés del público. Este es justamente el cauce subsidiario que determina el contenido propio de la economía social de mercado, otorgando la garantía institucional de la resolución de conflictos cuando estos se presenten.
3.2. Análisis
constitucionalidad de la norma impugnada
31. Mediante el artículo 1º de
32. Para analizar la viabilidad constitucional de la norma impugnada, se
debe emplear el examen de proporcionalidad, comparando su contenido con el
parámetro normativo de constitucionalidad, a través de los tests de
idoneidad, necesidad y ponderación. Tal como ha sido señalado la prohibición de
creación de filiales universitarias prevista en
3.2.1. Finalidad
constitucional de la ley
(a) Promoción de universidades
33. Son distintas las finalidades que han ido enunciando los accionados
a favor de la norma cuestionada. El apoderado del Congreso de
34. Por tanto, entendemos que si los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial, entonces existen mayores costos de transacción para crear universidades. Si ello es así, al permitirse crear filiales existe un bajo incentivo para la creación de universidades, al competir con filiales que son menos costosas; con ello, prohibiendo la creación de filiales aumentará el incentivo para la creación de universidades.
35. Sobre el particular, no encontramos que tal incentivo constituya per se una finalidad válida; sólo lo
sería si está acompañada de mecanismos necesarios que aseguren que las nuevas
universidades cumplan con ciertos estándares de calidad en los servicios a
ofrecer. Desvirtuando lo señalado por el accionado, se puede observar del
estricto ámbito normativo, que la creación de nuevas universidades de altos estándares se encontraba
garantizada por exigencias previstas: el Reglamento para la autorización
provisional de funcionamiento de nuevas universidades, Resolución N.º
387-2009-CONAFU, y el Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación
institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del
CONAFU, Resolución N.º 100-2005-CONAFU. Frente a ello, la creación de
filiales tenía un procedimiento propio. De acuerdo al artículo 1º de
36. El problema, entonces, residiría no en la norma cuestionada, sino en
su aplicación. Antes de
(b) Calidad del servicio público de educación universitaria
37. También se ha señalado en autos que el fin de la norma era procurar la plena eficiencia y calidad del servicio público de educación universitaria. En efecto, a su juicio, el propósito de la norma se circunscribiría a solucionar el problema de la baja calidad educativa de las filiales. Este planteamiento tiene un nuevo derrotero, planteado en estos términos: los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial, entonces sucederá que la eficiencia y la calidad del servicio educativo que brinda una universidad son mayores que los de una filial. Así, prohibir filiales generará que la mayoría de alumnos accedan a una educación de igual calidad.
38. En tal línea de pensamiento, se parte de la errónea idea de
interpretar que los estándares de calidad exigibles a las filiales son
considerablemente menores que los de las universidades, premisa antes
rechazada, por ser incompatible con el espíritu de los artículos 13º y 18º de
(c) Adecuado control sobre las filiales
39. No obstante, siguiendo el íter legislativo de la norma
impugnada, la comisión respectiva expresó a fin de complementar la hipótesis
antes expresada que “(…) existe en nuestro país
un elevado número, realmente indeterminado de filiales o pseudofiliales de
universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos
niveles de exigencia académica ni los requerimientos que
40. Desde esta perspectiva, la finalidad de prohibir la creación de filiales, se circunscribe concretamente a evitar que continúe extendiéndose el problema de proliferación de filiales que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica. La existencia de múltiples unidades empresariales universitarias que compiten entre sí -sea como productores o como consumidores y usuarios- hace que el mecanismo de calidad visto desde la economía social de mercado pueda ser compatible con el respeto a la persona humana previsto como elemento intrínseco al Estado social y democrático de Derecho.
41. Una educación de calidad es una exigencia a la empresa que se dedica a este rubro. A nuestro juicio, por lo tanto, lograr un adecuado nivel de exigencia en las filiales, como objetivo inmediato que pretende lograrse, aparece como una finalidad constitucionalmente válida. Sobre esta base, entonces, tocaría continuar el test de proporcionalidad.
3.2.2. Análisis del juicio
de idoneidad de la ley
42. Ahora corresponde examinar si la medida de prohibición es idónea
para alcanzarla. Sobre el particular, debe destacarse la afirmación congresal
según la cual la normatividad de la propia ANR no ha sido respetada ni aplicada
con fidelidad por las propias universidades, habiendo proliferado filiales que no reúnen los
estándares legales de calidad. Siendo así, la preocupación
parlamentaria estuvo centrada en aquellas filiales que no se sometieron al
procedimiento de autorización regulado por
43. Consideramos que en este punto, no se da la necesaria adecuación
medio-fin. El problema de las filiales de funcionamiento irregular no se
encuentra en el mandato contenido en
3.2.3. Análisis
del juicio de necesidad de la ley
44. Si la prohibición introducida por
45. Al respecto, sostenemos que existe un medio alternativo que no sólo incide en menor dimensión en los derechos involucrados, sino que cumple con mayor eficiencia el fin perseguido: la adopción de medidas que aseguran que sólo se autorice la creación de filiales cuando se hay garantía del ofrecimiento de un servicio educativo con niveles de calidad imprescindibles, sin necesidad de prohibirlas; una respuesta de este tipo sería congruente, además con la libre iniciativa privada de los centros universitarios. Por consiguiente, tal interdicción deviene en innecesaria, y, en tal sentido, inconstitucional, por lo que no es preciso continuar con el test de proporcionalidad en sentido estricto.
46. En efecto, el Estado pudo haber adoptado medidas de control en la búsqueda de una educación universitaria de calidad, en vez de impedir creación de filiales. Al circunscribirse a emitir prohibiciones, de manera implícita, el Estado está renunciando y abdicando a su constitucional deber de controlar la calidad educativa, adoptando una medida sencilla e ineficaz en la búsqueda de solucionar la profunda crisis educativa universitaria que aqueja a nuestra sociedad. El problema no radica en la creación de nuevas universidades o filiales, sino en la falta de control y fiscalización adecuada de su funcionamiento; siendo que la creación de filiales con una oferta educativa de calidad y diferenciada optimizaría, por ende, el derecho de los usuarios de acceder a una educación universitaria de calidad.
47. Por las razones expuestas, suscribo con el proyecto de mayoría que
deviene en inconstitucional la prohibición de creación de nuevas filiales de
universidades, prevista en los artículo 1º y 2º de
III. CONCLUSIÓN
48. De expulsarse la norma inconstitucional del ordenamiento jurídico,
en la actualidad no existe regulación
vigente que confiera a
49. Además, atendiendo a que las
sentencias declaratorias de inconstitucionalidad no conceden derecho a reabrir
procesos concluidos en los que se hayan aplicado las normas declaradas
inconstitucionales (artículo 83º in fine del Código Procesal
Constitucional). Entonces, la declaración de inconstitucionalidad del artículo
1º de
50. Por ello, en vista que en la actualidad no existe en el ordenamiento, reconocimiento explícito alguno de autoridad competente para autorizar nuevas filiales universitarias, no resulta admisible que este Colegiado, disponga que algún otro órgano de manera provisional mantenga esta atribución (como sería el CONAFU). Corresponde al legislador, en el más breve plazo, establecer normativamente los requisitos que aseguren que las filiales satisfagan su deber de brindar una educación universitaria de calidad, sobre los parámetros establecidos en la sentencia emitida por el Pleno de este Colegiado, y debe aportar directamente a la elevación de la calidad universitaria facilitando la creación de nuevas universidad y filiales universitarias que cumplan el mandato constitucional. Pues, resultaría paradójico que se prohibiera la existencia de nuevas filiales promovidas por universidades institucionalizadas, permitiendo la permanencia de las actualmente conformadas en situación de ilegitimidad constitucional. La convalidación del status quo redundaría en perjuicio mayor de nuestro sistema universitario.
Por estos fundamentos, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda.
Sr.
ÁLVAREZ
MIRANDA
_______________________________________________________________________________________
1 Aquélla de probada viabilidad,
con autorización definitiva, según el artículo 1º de
2 European Association for
Quality Assurance in Higher Education (ENQA). Criterios y Directrices para
3 Paz–Ares, Cándido y Alfaro Aguila-Real, Jesús. “Un Ensayo sobre la libertad de empresas”. En: Estudios en Homenaje a Luis Diez-Picazo, tomo IV. Madrid: Thomson – Civitas, 2003, pp. 595.
4 Yamada, Gustavo. “El mercado
y la regulación de la educación superior en el Perú”. En: Blog El Cristal roto. Facultad de Derecho de
5 Vicente Sola, Juan. Constitución
y Economía. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2004, pp. 734-735.
6 Yamada, Gustavo. “El mercado y la regulación de la educación
superior en el Perú”. En: Blog El Cristal
roto. Facultad de Derecho de
7
Posner, Eric. “Strategies of constitucional scholarship”, Law and Social Inquiry, Swing, 2001.
8 Súmar, Óscar. “Los románticos y la educación legal en el
Perú: respuesta a Pásara”. En: Blog El
Cristal roto. Facultad de Derecho de
9 Dictamen de