EXP. Nº 00019-2008-PI/TC
SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
DEL 16 DE SETIEMBRE DEL 2010
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Juan Carlos Perea Reátegui, en representación de 2082 ciudadanos (demandante)
contra
Municipalidad Distrital del Rímac (demandado)
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan Carlos Perea Reátegui, en representación de 2082 ciudadanos, contra
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
SUMARIO
I. ASUNTO
II. DATOS GENERALES
III. NORMA CUESTIONADA
IV. ANTECEDENTES
1. Fundamento de la demanda
2. Contestación de la demanda
V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTE
VI. FUNDAMENTOS
a) Sobre el requisito de la mayoría simple
b) Sobre el criterio de conciencia
c) Sobre la violación al principio de tipificación
d) Sobre la limitación del derecho del alcalde a votar en las sesiones del Concejo
VII. FALLO
EXP. Nº 00019-2008-PI/TC
LIMA
JUAN CARLOS PEREA REÁTEGUI EN
REPRESENTACIÓN DE 2082
CIUDADANOS DEL DISTRITO DEL
RÍMAC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes de mayo de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz, Álvarez Miranda y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia.
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por don Juan Carlos Perea Reátegui, en
representación de 2082 ciudadanos, contra
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso: Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante: Juan Carlos Perea Reátegui, en representación de 2082 ciudadanos del distrito del Rímac.
Norma sometida a control:
Artículos 37º, 38º, 62º y 64º (literales a, c, e, j, k, y l) de
Normas constitucionales
cuya vulneración se alega:
Artículos 2º, inciso 24, literales
d) y e); 22º, inciso 23; y 139º, incisos 5, 6, 10, 14 y 15 de
Petitorio: Se declare la inconstitucionalidad de los citados artículos.
a)
Artículo 37º de
“Artículo 37º.- Voto del alcalde
El Alcalde vota sólo en caso de empate y en calidad de dirimente”.
b)
Artículo 38º de
“Artículo 38º.- Mayorías
Mayoría simple: Es
aquella que se obtiene con los votos que superen la votación contraria. Mayoría
Calificada: Es la cantidad de votos que exige
c)
Artículo 62º de
“Artículo 62º.- Sanciones disciplinarias
Por los actos de indisciplina, los miembros del Concejo Municipal pueden ser sancionados, según sean considerados faltas leves o faltas graves. Las faltas leves serán sancionadas con:
a) Llamada de atención verbal.
b) Con amonestación escrita y reservada.
Las faltas graves serán sancionadas con:
a) Con amonestación pública, mediante resolución de Concejo.
b) Con suspensión por un período máximo de ciento veinte (120) días calendarios.
En la determinación precisa de la suspensión quienes deben proponerla actuarán con criterio de conciencia, constituyendo precedente para ser aplicable en casos similares, requiriéndose para la imposición de la sanción, mayoría simple”.
d)
Artículo 64º de
“Artículo 64º.- Constituyen faltas graves:
En aplicación del
inciso 4) artículo 25 de
a) Pronunciar palabras, gestos o frases ofensivas, inadecuadas o inconvenientes que afecten la reputación, el honor, la intimidad o la imagen personal de los miembros del Concejo Municipal.
(…)
c) Agredir físicamente a otro miembro del Concejo Municipal.
(…)
e) Ejercer coacción, amenaza, o violencia contra el Alcalde o Regidores de manera directa o por intermedio de terceros.
(…)
j) Utilizar instrumentos falsos como si fueran verdaderos con el propósito de perjudicar o dañar la imagen de los miembros del Concejo Municipal.
k)
No comunicar a la autoridad correspondiente cuando se tenga las pruebas acerca
de
l)
Realizar actos que produzcan un perjuicio económico a
IV. ANTECEDENTES
1. Demanda
Con fecha 5 de agosto de 2008, don Juan Carlos
Perea Reátegui, en representación de 2082 ciudadanos
del distrito del Rímac, interpone demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 37º, 38º, 62º y 64º (literales
a, c, e, j, k, y l) de
La demanda se sustenta, fundamentalmente, en los siguientes argumentos:
a)
En primer lugar, alega
que el “criterio de conciencia” señalado en el artículo 62º del Reglamento como
parámetro para determinar si una conducta o hecho es merecedor de una sanción
de suspensión, es un criterio totalmente subjetivo, que está sometido al libre
albedrío de los regidores que conformen la mayoría simple del Concejo, lo que,
a su entender, vulnera el principio de tipicidad y el derecho a no ser
sancionado por acto u omisión que no esté previamente calificado en la ley
(artículo 2º, inciso 24, literal d de
b)
En segundo lugar,
respecto al requisito de la “mayoría simple” que exige el artículo 62º del
Reglamento como quórum para aplicar la sanción de suspensión, señala que dada
la actual correlación de fuerzas políticas al interior del Concejo Municipal
–seis (06) regidores de oposición y cinco (05) regidores que apoyan la gestión
del actual Alcalde –, la suspensión de cualquier regidor o del Alcalde queda
supeditada al libre arbitrio de los regidores opositores que conforman la
mayoría simple. Asimismo, afirma que el artículo 23º de
c)
En tercer lugar, alega
que el “voto dirimente” regulado en el artículo 37º del citado Reglamento, al
señalar que el Alcalde “vota solo en casos de empate y en calidad de
dirimente”, contraviene lo dispuesto en el artículo 17º de
d) En cuarto lugar, respecto a los hechos tipificados como faltas graves (artículo 64º del Reglamento), refiere lo siguiente:
a. En relación al literal “a)” [palabras, gestos o frases ofensivas, inadecuadas o inconvenientes], señala que este supuesto permite sancionar inclusive aquellos actos que son realizados cuando el regidor manifiesta su disconformidad en el curso del debate, situación que muchas veces ocurre en las sesiones del Concejo, por lo que este supuesto requiere de una mayor determinación.
b. En relación al literal “c)” [agresión física], indica que se requiere determinar los móviles de tal agresión, puesto que es necesario distinguir aquella agresión que se realiza de manera mutua, en circunstancias distintas cuando se trate de actos públicos o privados, así como si la agresión se realiza dentro o fuera de los locales municipales.
c. En relación al literal “e)” [coacción, amenaza o violencia de manera directa o por medio de terceros], refiere que el Reglamento no señala qué actos pueden ser considerados como tales.
d. En relación al literal “j)” [uso de instrumentos falsos para perjudicar o dañar la imagen de los miembros del Concejo], señala que el Reglamento debe establecer el concepto de instrumento al cual se refiere. Asimismo, sugiere que este supuesto solo debe comprender aquellos actos que afecten el bien jurídico “honor”.
e. En relación al literal “k)” [no comunicar a la autoridad cuando se tengan pruebas de la comisión de algún delito], refiere que no todos los regidores o el alcalde podrían calificar adecuadamente qué medio constituye prueba de algún delito.
f. Por último, en relación al literal “l)” [actos que produzcan un perjuicio económico], señala que es necesario que el Reglamento considere a qué tipo de actos se refiere pues, a diferencia del Alcalde distrital, los regidores no realizan actos administrativos. Igualmente, considera que es inadecuado regular un supuesto que está contemplado en la normas de control interno de las entidades públicos, así como en el Código Penal.
Señala asimismo que es necesario implementar en el Reglamento normas esenciales que garanticen el respeto al debido procedimiento, al derecho de defensa y la debida acreditación de la falta grave para la imposición de la sanción de suspensión, a fin de permitir al sancionado el derecho de acreditar la no comisión de la falta imputada. De este modo la demanda sugiere un control de omisiones por parte del Reglamento Municipal.
2. Contestación de la demanda
Con fecha 16 de octubre de 2008, el Procurador
Público Municipal a cargo de los Asuntos Judiciales de
a)
En cuanto al criterio
de conciencia enunciado en el artículo 62º del cuestionado Reglamento, señala
que si bien este criterio es de carácter subjetivo, también implica un acto de
responsabilidad para los miembros del Concejo Municipal quienes, de manifestar
un voto en contra de la ley, podrían ser objeto de denuncia penal, de
conformidad con los artículos II del Título Preliminar y 11, segundo párrafo de
b)
En cuanto a la mayoría
simple como quórum necesario para aplicar la sanción de suspensión, señala que
lo que el Reglamento hace es simplemente especificar la forma en que deben
llevarse a cabo las votaciones, conforme a lo previsto en
c) En cuanto a los hechos tipificados como faltas graves en el artículo 64º del citado Reglamento, menciona que ésta se ha limitado a describir las conductas que deben ser consideradas como tales, no existiendo ninguna contradicción entre el contenido de esta norma y la finalidad que persigue.
d)
Finalmente, puntualiza
que los artículos cuestionados no vulneran ninguno de los derechos
especificados de la demanda, pues el Reglamento ha sido emitido de conformidad
con las normas previstas en
De lo expuesto en el escrito de la demanda de inconstitucionalidad y su contestación, se colige que los puntos controvertidos que este Tribunal ha de resolver en el presente caso son los siguientes:
-
Determinar el alcance y
límites de la facultad de los Concejos Municipales para dictarse su propio
Reglamento, de conformidad con lo establecido en
-
Determinar si el
requisito de la mayoría simple establecido en el Reglamento de
- Determinar si el criterio de conciencia enunciado por el Reglamento como parámetro para proponer la sanción de suspensión, resulta inconstitucional.
- Determinar si la tipificación de las faltas graves que realiza el Reglamento vulnera algún o algunos de los derechos fundamentales invocados en la demanda.
VI. FUNDAMENTOS
1. Conforme
se desprende de la demanda, en el presente caso las supuestas violaciones a
derechos y prerrogativas constitucionales que se denuncian involucran también
una serie de normas de
2. Al
respecto, conforme se ha tenido ocasión de precisar, “el contenido del
parámetro de constitucionalidad (...) puede comprender a otras fuentes
distintas de
3. La referencia al parámetro de constitucionalidad o “Bloque” viene reconocido actualmente de modo expreso en el artículo 79° del Código Procesal Constitucional, conforme al cual: “(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona” (subrayado del Tribunal Constitucional).
Bajo estos
supuestos, las infracciones directas a las normas que conforman el parámetro de
constitucionalidad determinarán, por consiguiente, afectaciones indirectas a la
jerarquía normativa de
4.
En lo que toca al
presente caso, de conformidad con el artículo 194º de
5.
En el marco de dicha
autonomía, el artículo 195º, inciso 1) de
6. De la lectura de los artículos precitados, puede colegirse que una de las funciones que corresponde ejercer a los Concejos Municipales es aquella de aprobar vía ordenanza su propio Reglamento, cuyo objeto es regular la organización interna del Concejo Municipal, estableciendo las atribuciones y competencias de sus miembros, las formalidades que rigen la convocatoria y desarrollo de las sesiones del Concejo, tipificando las faltas y sanciones disciplinarias, entre otros aspectos.
7. En tal sentido, la aprobación y puesta en práctica del Reglamento Interno es una manifestación de la llamada autonomía administrativa institucional que asiste a los gobiernos locales, garantía institucional en virtud de la cual se dota a los gobiernos locales de la capacidad de autonormarse y fijar su estructura funcional con miras a cumplir los objetivos constitucionales y legales que ellos tengan previsto (Cfr. STC N.º 01211-1999-AA, fundamento 3).
8. Sin embargo, como este Tribunal ha señalado en más de una oportunidad, la autonomía concedida a los gobiernos municipales en modo alguno puede entenderse como autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias, pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal [STC N.º 00007-2001-AI, fundamento 6]. En otras palabras, autonomía no debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurídico [STC N.º 000015-2005-AI, fundamento 7].
9.
En esa línea, pues,
este Tribunal debe señalar que si bien los gobiernos locales son competentes
para aprobar ellos mismos su propio Reglamento con el fin de autoorganizarse, ello no implica que el ejercicio de esta
competencia pueda contravenir lo establecido por
a) Sobre el requisito de la mayoría simple
10. En primer lugar, el demandante alega
que el artículo 62º del Reglamento, al establecer la “mayoría simple” como
quórum requerido para la aplicación de la sanción de suspensión, contraviene lo
establecido en
11. Sobre el particular, conviene
resaltar que el artículo 17º de
12. Por lo demás, este Tribunal no comparte aquel argumento del demandante según el cual, dado que la actual composición del Concejo es mayoritariamente opositora a la labor del actual Alcalde, el requisito de la mayoría simple obstruiría el normal desenvolvimiento de la gestión municipal, y que por esa razón la norma cuestionada tenga que ser inconstitucional. Al respecto, cabe señalar que el demandante no ha probado en su demanda que esta supuesta obstrucción a la labor municipal haya ocurrido o esté ocurriendo en la realidad, razón por la cual dicho argumento no puede ser tomado en cuenta por este Tribunal, máxime cuando el propio Alcalde (quien supuestamente es también un afectado) no ha denunciado ni refutado dicha hipótesis en su escrito de contestación.
En consecuencia, este Tribunal
concluye que el requisito establecido en el artículo 62º del Reglamento
Interno, referido a la mayoría simple como quórum para aplicar la sanción de
suspensión de los miembros del Concejo, es compatible con
b) Sobre el criterio de conciencia
13. Por otro lado, el demandante cuestiona que el artículo 62º del Reglamento Interno haya previsto al “criterio de conciencia” como un parámetro para imponer la sanción de suspensión a los miembros del Concejo, por considerar que ello vulnera el principio de tipicidad y el derecho a no ser sancionado por acto u omisión que no esté previamente calificado en la ley.
14. Al respecto, este Tribunal debe indicar que la aplicación de la sanción de suspensión se encuentra supeditada a la comisión de una falta grave por parte de algún miembro del Concejo, falta cuyos supuestos están expresamente previstos en el artículo 64º de dicho Reglamento y cuya verificación exige desde luego un análisis objetivo de los hechos.
15. En ese contexto, el llamamiento al
“criterio de conciencia”, solo puede entenderse como un estándar que apela a la
razonabilidad de quien juzga y que resulta
complementario y, muchas veces, irrenunciable en el marco de un Estado
Constitucional de Derecho en el que, si bien el principio de taxatividad exige que las reglas que establecen sanciones o
tipifican conductas prohibidas cuenten con la mayor precisión, no obstante, los
derechos que pueden ser objeto de restricción a través de dichas sanciones,
están, por lo general, reconocidos en la constitución bajo la forma no de reglas
sino de principios y deben por tanto ser ponderadas al momento de su
aplicación. De este modo, el “criterio de conciencia” al que alude
En consecuencia, este Colegiado tampoco encuentra argumentos para amparar este extremo de la demanda.
c) Sobre la tipificación de las faltas graves
16. En relación a este punto, el
demandante ha cuestionado varios incisos del artículo 64º del Reglamento, por
considerar que las faltas graves allí previstas adolecen de indeterminación y
vaguedad conceptual, por lo que resultarían atentatorias del principio de
tipicidad. Al respecto, para este Tribunal resulta evidente que, al igual que
cualquier entidad pública o privada, el Concejo Municipal se encuentra obligado
también a respetar este principio a la hora de configurar las faltas
disciplinarias que puedan ser aplicables a sus miembros, así como al momento de
establecer las sanciones respectivas, ello en la medida en que ambas cuestiones
conciernen a la potestad administrativo sancionadora que ejerce dicha
Corporación, reconocida implícitamente en el artículo 25, inciso 4 de
17. Al respecto, conviene recordar que el principio de tipicidad o taxatividad en el derecho administrativo sancionador, tal como lo tiene entendido este Colegiado, constituye una de las manifestaciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal [STC N.º 2192-2004-PA/TC, fundamento 5].
18. Sin embargo, de la lectura de los incisos cuestionados por el demandante, este Colegiado considera que los mismos cumplen suficientemente con los estándares mínimos de precisión conceptual requeridos para este tipo de regulaciones, por lo que las acotaciones que el demandante formula a título de imputación de inconstitucionalidad, corresponderían más bien a eventualidades propias de la aplicación a circunstancias específicas de un caso concreto, lo que en modo alguno forma parte del principio de tipicidad que corresponda ser evaluada en el ámbito del control abstracto de inconstitucionalidad. En consecuencia, la demanda debe ser también desestimada en este punto.
d) Sobre la supuesta limitación del derecho del alcalde a votar en las sesiones del Concejo
19. Por último, el demandante advierte
una supuesta contradicción entre el artículo 37º del citado Reglamento (el cual
señala que “el alcalde vota sólo en caso de empate y en calidad de
dirimente”) y el artículo 17 de
20. Al respecto, este Tribunal estima
que, si bien la redacción del artículo 17º de la actual LOM resulta deficiente,
es claro que la intención del legislador ha sido limitar la votación del
alcalde en las sesiones del Concejo sólo para los casos de empate. Ello se
puede corroborar si comparamos la redacción actual del artículo 17º con aquella
otra que preexistía a la modificación introducida por
Ello pone de manifiesta que la modificación
introducida en
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI