EXPS. N.os 00026-2008-PI/TC
Y 00028-2008-PI/TC
(ACUMULADOS)
LIMA
COLEGIO DE
INGENIEROS
DEL PERÚ Y
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 5 días del mes marzo de 2010, el
Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de
los magistrados Vergara Gotelli, Presidente; Mesía Ramírez, Vicepresidente;
Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda,
pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los
magistrados Vergara Gotelli y Calle Hayen, que se acompañan; y los votos
singulares de los magistrados Landa Arroyo y Eto Cruz, que también se agregan.
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el
Decano del Consejo Departamental de Lima del Colegio de Ingenieros del Perú y
más de 5,000 ciudadanos contra los Decretos Legislativos N.os 1027, 1047 y 1084, publicados
en el diario oficial El Peruano el 22, 26 y 28 de junio de 2008,
respectivamente.
-
Demanda del Exp. N.°
00026-2008-PI/TC
Con fecha 28 de octubre de 2008, el Decano del
Consejo Departamental de Lima del Colegio de Ingenieros del Perú (en adelante,
el Colegio) interpone demanda de inconstitucionalidad contra los Decretos
Legislativos N.os 1027, 1047 y 1084, por considerar que contravienen
La demanda comienza señalando que a fin de
facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados
Unidos y su Protocolo de Enmienda, el Congreso mediante
Considera que, a la vista de las materias
específicas delegadas, el Decreto Legislativo N.º 1047, que aprobó
De otra parte, señala que el Decreto Legislativo
N.º 1027, que modificó los artículos 9º y 44º de
-
Demanda del Exp. N.°
00028-2008-PI/TC
Con fecha 26 de noviembre de 2008, más de cinco mil ciudadanos
interponen demanda de inconstitucionalidad contra los Decretos Legislativos N.os
1047 y 1084, por considerar que contravienen
Alegan que por razones de
forma, el Decreto Legislativo N.º 1084 es inconstitucional, debido a que el
Poder Ejecutivo al momento de promulgarlo ha excedido los términos de la
delegación de facultades legislativas conferidas mediante
En sentido similar señalan
que, formalmente, el Decreto Legislativo N.º 1084 también contraviene el
artículo 66º y el inciso 4) del artículo 104° de
Por otro lado,
consideran que por razones de fondo, los artículos 1º a 26º del Decreto
Legislativo N.º 1084 vulneran el principio de libre competencia y los derechos
constitucionales a la libertad de empresa, a la libertad de trabajo, a la no
discriminación, a la libertad de contratar y de propiedad. En tal sentido,
precisan que el establecimiento de un límite máximo de captura por embarcación
y de cuotas individuales de pesca de anchoveta es inconstitucional por violar
el principio de la libre competencia y el derecho a la libertad de empresa,
porque anula la posibilidad de competir en el mercado.
Sostienen que la fórmula
empleada para la determinación del límite máximo de captura por embarcación y
la cuota individual de pesca vulnera el derecho a la no discriminación, pues
para su determinación se toma en consideración la capacidad de bodega de la
embarcación, lo que beneficia a las empresas de mayores dimensiones y perjudica
a las empresas medianas y pequeñas, así como a las embarcaciones de madera.
De otra
parte, expresan que los Programas de Incentivos a
Por último, refieren que los artículos 27º a 30º del Decreto Legislativo N.º 1084
contravienen el principio constitucional de legalidad, pues la ley autoritativa
no ha habilitado en ninguno de sus extremos a crear o modificar figuras
delictivas incluidas en el Código Penal.
Mediante auto de fecha 5 de
mayo de 2009, el Pleno Jurisdiccional del Tribunal resolvió acumular la demanda
de inconstitucionalidad recaída en el Exp. N.º 00028-2008-PI/TC a la demanda de
inconstitucionalidad recaída en el Exp. N.º 00026-2008-PI/TC, que seguirán así
una misma tramitación hasta su resolución también única, por considerar que
concurren todos los requisitos para proceder a la acumulación.
El Procurador Público Adjunto a cargo de los asuntos judiciales del
Ministerio de
De otra parte, refiere que la materia regulada por el Decreto
Legislativo N.º 1084 no se encontraba reservada a ley orgánica, pues las
condiciones de utilización de los recursos naturales se encuentran señaladas en
En sentido similar, señala que el Decreto Legislativo N.º 1084 no
contraviene el principio de la libre competencia y el derecho a la libertad de
empresa, debido que las medidas adoptadas en él no benefician a un sector de la
población ni mucho menos a una empresa o grupo de empresas, sino a toda la
sociedad en su conjunto, pues tiene como finalidad cumplir los compromisos
medioambientales asumidos por el Estado en el Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados
Unidos.
Con relación a la infracción
de los derechos al trabajo y a la igualdad, expresa que el régimen especial
para retiro voluntario previsto en el Decreto Legislativo
N.º 1084 es una medida temporal que se encuentra justificada en el bienestar y
que se produce como consecuencia del exceso de mano de obra en el sector, el
cambio de régimen y las alteraciones que este cambio producirá en el mercado
laboral. Agrega que el régimen de retiro voluntario no genera discriminación
porque los trabajadores deciden voluntariamente si se acogen o no a los
programas de incentivos.
En cuanto al régimen de incentivos previstos en el Decreto Legislativo
N.º 1084, sostiene que si bien es cierto que éste impide que se pueda contratar
nuevamente al trabajador cesante, es porque aquel trabajador que cesó y
percibió un beneficio excepcional fue precisamente para que realizara otras
actividades económicas; sin embargo, dicha limitación de contratación no
significa que se contravengan los derechos a libertad de contratar y de
propiedad, pues estos derechos no son absolutos sino que pueden ser limitados
en su ejercicio dependiendo el caso.
Asimismo, alega que el máximo de captura de anchoveta por embarcación no
produce discriminación entre los pescadores que tienen embarcaciones de acero y
los pescadores que tienen embarcaciones de madera, debido a que no es
responsabilidad del Estado la capacidad de carga que tengan las embarcaciones
referidas y porque el límite de captura para las embarcaciones pequeñas no ha
cambiado. Añade que el artículo 29º del Decreto Legislativo N.º 1084 no
contraviene el principio de legalidad, debido a que la disposición de carácter
penal contenida en él se fundamenta en la delegación de facultades dispuesta
por
De otra lado, refiere que el Poder Ejecutivo al haber promulgado el
Decreto Legislativo N.º 1047 no se ha excedido de las facultades legislativas
delegadas, toda vez que
En cuanto a la alegada
inconstitucionalidad formal del Decreto Legislativo N.º 1027, manifiesta que
los demandantes confunden la reserva de ley orgánica de los recursos naturales,
prevista en el artículo 66º de
FUNDAMENTOS
1. §. Delimitación
del petitorio y de la controversia constitucional
1.
La presente demanda tiene por objeto que se declare inconstitucional:
a.
El Decreto Legislativo N.º 1027,
que modificó los artículos 9º y 44º de
b.
El Decreto Legislativo N.º 1047, que aprobó
c.
El Decreto Legislativo N.º 1084, que aprobó
2.
Como ha quedado reseñado en los antecedentes, los demandantes, por
similares argumentos, consideran que los Decretos Legislativos N.os 1027, 1047 y 1084 son inconstitucionales
porque contravienen formalmente
3.
Teniendo presente ello, este Tribunal estima que, en primer término,
debe analizarse la supuesta inconstitucionalidad formal de los Decretos Legislativos N.os 1027, 1047 y 1084 y, en
segundo término, la supuesta inconstitucionalidad material de
los Decretos
Legislativos N.º 1027 y 1084. A su vez, cuando se analice la alegada infracción
formal de los Decretos Legislativos N.os
1027, 1047 y 1084, se evaluará, en primer lugar, la constitucionalidad del Decreto Legislativo N.º 1047, debido a que los alegatos de
inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos N.os
1027 y 1084 son los mismos.
Previamente, para resolver
los alegatos de inconstitucionalidad formulados se precisará cuáles han sido
los alcances de la ley autoritativa o, en otros términos, qué materias
específicas el Congreso de
4.
Asimismo, debe precisarse que conforme a lo expuesto en la sentencia
recaída en el Exp. N.º 00042-2004-AI/TC, los Decretos Legislativos N.os 1027, 1047 y 1084 serán sometidos a los siguientes
controles:
a.
Control de contenido, a fin de verificar su
compatibilidad con las expresas disposiciones de la ley autoritativa, asumiendo
que existe una presunción iuris tantum
de constitucionalidad de dichos decretos;
b.
Control de apreciación, para examinar si los alcances
o la intensidad del desarrollo normativo del decreto legislativo no rebasan los
parámetros de la dirección política –tributaria– que asume el Congreso de
c.
Control de evidencia, para verificar si los
decretos legislativos no son violatorios de
2. §. Delegación de facultades legislativas: Ley N.º 29157
5.
El Congreso de
Anótese que las facultades
legislativas se delegaron al Poder Ejecutivo con la finalidad de que: a) se
facilite la implementación del TLC; y b) se apoye la competitividad
económica para el aprovechamiento del TLC.
6.
En el artículo 2.1 de
a.
La facilitación del comercio.
b.
La mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y
simplificación administrativa, y modernización del Estado.
c.
La mejora de la administración de justicia en materia comercial y
contencioso administrativa; para lo cual se solicitará opinión al Poder
Judicial.
d.
La promoción de la inversión privada.
e.
El impulso a la innovación tecnológica, la mejora de la calidad y el
desarrollo de capacidades.
f.
La promoción del empleo y de las micro, pequeñas y medianas empresas.
g.
El fortalecimiento institucional de la gestión ambiental.
h.
Mejora de la competitividad de la producción agropecuaria.
Debe precisarse que el
artículo 2.2 de
7.
Pues bien, teniendo presente las materias específicas que fueron
delegadas y cuáles fueron las finalidades de la delegación de facultades
legislativas, este Tribunal ha de iniciar el control de constitucionalidad de
los Decretos Legislativos N.os
1027, 1047 y 1084.
3. §. Inconstitucionalidad formal del Decreto Legislativo N.º 1047
8.
Mediante el Decreto Legislativo N.º 1047 se aprobó
9.
A decir de los demandantes, el Decreto Legislativo N.º 1047 contraviene
por la forma
10. En cuanto al exceso de las
facultades legislativas delegadas, este Tribunal considera que dicho exceso no
se ha producido con la emisión del Decreto Legislativo N.º 1047, debido a que
la regulación contenida en éste es compatible con las materias específicas que
fueron delegadas mediante
Teniendo presente las
materias delegadas aludidas, este Tribunal estima que una de las formas que el
Poder Ejecutivo podía haber adoptado para modernizar y fortalecer
institucionalmente el Estado era, justamente, la emisión de decretos
legislativos que tengan por objeto regular la organización y funcionamiento de
los Ministerios, como ha sucedido con el Decreto Legislativo N.º 1047, que
aprobó
11. Además, debe tenerse
presente que las medidas legislativas adoptadas por el Poder Ejecutivo a fin de
modernizar y fortalecer institucionalmente el Estado para que sean compatibles
con
En este contexto, resulta
válido concluir que la regulación contenida en
Por estas razones, este
Tribunal estima que el Decreto Legislativo N.º 1047 es conforme con
12. Con relación a la
inconstitucionalidad formal que se plantea contra el Decreto Legislativo N.º
1047, porque habría contravenido
“Con arreglo a la
presente Ley el Poder Ejecutivo, a partir de la vigencia de la presente ley, en
un plazo de 4 meses, remitirá al Congreso de
13. Al respecto debe tenerse en
cuenta que en la sentencia recaída en el Exp. N.º 00022-2004-AI/TC, este
Tribunal señaló que la regulación particular de los órganos que comprenden al
Poder Ejecutivo, como por ejemplo los Ministerios, será a través de leyes de
organización y funciones, que tienen el carácter de leyes ordinarias, de
acuerdo al artículo 121° de
14. Teniendo presente ello, este
Tribunal considera que de la interpretación literal del artículo 121º de
Por dicha razón, también
debe considerarse que el Decreto Legislativo N.º 1047 es conforme con
4. §. Inconstitucionalidad formal de los Decretos Legislativos N.os 1027 y 1084
15. Como se ha expuesto con más
detalle en los antecedentes, los demandantes consideran que los Decretos
Legislativos N.os 1027 y 1084 son formalmente inconstitucionales
porque contravienen el artículo 66º de
16. Teniendo presente el alegato
de inconstitucionalidad referido, debe señalarse que, en efecto, el artículo
66º de
Asimismo, debe recordarse
que en la sentencia recaída en el Exp. N.º 00048-2004-AI/TC este Tribunal
precisó que la determinación de las materias sujetas a reserva de ley orgánica
conforme al artículo 66º de
Por dicha razón, en la
sentencia de inconstitucionalidad referida se concluyó que los derechos para el
aprovechamiento de los recursos naturales se otorgan a los particulares
mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso natural, según lo determina el
artículo 19º de
17. Partiendo de tales premisas,
puede concluirse que los Decretos Legislativos N.os 1027 y 1084 no
contravienen el artículo 66º de
18. De otra parte, los
demandantes señalan que los Decreto Legislativos N.os 1027 y 1084
son también formalmente inconstitucionales porque la regulación contenida en
ellos excede las materias específicas delegadas al Poder Ejecutivo mediante
19. En lo que respecta al
Decreto Legislativo N.º 1027, que modificó los artículos 9º y 44º de
Ello en razón a que la
modificación de los artículos 9º y 44º de
20. Con relación al Decreto
Legislativo N.º 1084, que aprobó
21. Por dicha razón, este
Tribunal concluye que el Decreto Legislativo N.º 1084 no contraviene por la
forma
“El contenido de los decretos legislativos se sujetará estrictamente a los compromisos del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y de su Protocolo de Enmienda, y a las medidas necesarias para mejorar la competitividad económica para su aprovechamiento, sin perjuicio de la observación de las disposiciones constitucionales y legales que, sobre delegación de facultades legislativas, se citan en el artículo 1”. (Subrayado agregado).
22. Para concluir que el Decreto
Legislativo N.º 1084 ha sido dictado de conformidad con el artículo 2.2 de
23. En este contexto, resulta
oportuno destacar que en los considerandos décimo tercero a vigésimo del
Decreto Legislativo N.º 1084 se expone que los motivos para emitir la
regulación contenida en él son, además del mejoramiento de la regulación del
sector pesquero en lo que respecta a los recursos de anchoveta y anchoveta
blanca, el mejor manejo ambiental de la actividad pesquera y el apoyo a la
competitividad económica para el aprovechamiento del TLC.
Por dichas razones, este
Tribunal considera que el Decreto Legislativo N.º 1084 es conforme con las
materias específicas delegadas mediante
5. §. Exp. N.° 00026-2008-PI/TC: Inconstitucionalidad material de los Decretos Legislativos N.os 1027 y 1084
24. El Colegio considera que los
Decretos Legislativos N.os 1027 y 1084 también son
inconstitucionales porque contravienen el derecho a la libertad de trabajo. A
decir, del Colegio los decretos legislativos mencionados contravendrían por el
fondo
25. Teniendo presente dicho
alegato, este Tribunal considera que este extremo de la demanda resulta
desestimable en la medida que se ha concluido que los Decretos Legislativos N.os
1027 y 1084 son constitucionales, es decir, que no infringen por la forma
Ello porque el único
argumento de inconstitucionalidad material planteado por el Colegio se
encuentra subordinado a la eventual declaración formal de inconstitucionalidad
de los Decretos Legislativos N.os 1027 y 1084 que, como se ha
señalado, ha sido desestimada.
6. §. Exp. N.° 00028-2008-PI/TC: Inconstitucionalidad material del Decreto Legislativo N.º 1084
26. Los demandantes, de manera
genérica, aducen que el Decreto Legislativo N.º 1084 es inconstitucional porque
contraviene el principio de libre competencia al establecer un límite máximo de
captura por embarcación y de cuotas individuales de pesca.
A su entender, el Poder
Ejecutivo mediante este decreto legislativo se atribuye inconstitucionalmente
la potestad de decidir cuánta anchoveta debe capturar individualmente cada
embarcación, cuál debe ser el volumen de la flota destinada por los armadores a
la pesca de anchoveta y cómo deben invertirse los recursos en el sector,
interfiriendo de este modo en aspectos que deben ser resueltos por el mercado y
la libre competencia.
27. Al respecto, debe mencionarse
que mediante el Decreto Legislativo N.º 1084 se aprobó
Conforme a los artículos 2º
y 3º del Decreto Legislativo N.º 1084, el régimen de captura y extracción está
compuesto por dos límites máximos, a saber:
a.
Límite Máximo Total de Captura Permisible, que es fijado por el Ministerio
de
b.
Límite Máximo de Captura por Embarcación, que se determina
multiplicando el índice o alícuota atribuido a cada embarcación por el Límite
Máximo Total de Captura Permisible de anchoveta para el consumo humano
indirecto determinado para la temporada de pesca correspondiente.
28. Pues bien, teniendo presente
que el Decreto Legislativo N.º 1084 establece el régimen jurídico aplicable a
la captura y extracción de los recursos de anchoveta y anchoveta blanca, este
Tribunal considera necesario recordar su jurisprudencia pertinente sobre los
recursos naturales y las obligaciones que estos imponen al Estado, para luego
determinar si, efectivamente, los límites de captura impuestos por el Decreto
Legislativo N.º 1084 contravienen el principio de la libre competencia
reconocido en el artículo 61º de
6.1. §. Recursos naturales y límites de
captura
29. El artículo 66º de
A partir de ello este
Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp. N.º 00048-2004-AI/TC, señaló que los recursos naturales –como
expresión de la heredad nacional– reposan jurídicamente en el dominio del
Estado, quien tiene la capacidad para legislar, administrar y resolver las
controversias que se susciten en torno a su mejor aprovechamiento.
Asimismo, en la sentencia de
inconstitucionalidad referida este Tribunal precisó que una manifestación
concreta del derecho de toda persona a disfrutar de un entorno ambiental idóneo
para el desarrollo de su existencia es el reconocimiento de que los recursos
naturales -especialmente los no renovables-, en tanto patrimonio de
30.
En este contexto, el Estado
ejercerá la defensa del bien común y del interés público, la explotación y el
uso racional y sostenible de los recursos naturales que como tales pertenecen a
El Estado, impulsado por tal imperativo, tiene la obligación de acentuar
la búsqueda del equilibrio entre la libertad económica, la eficiencia
económica, la equidad social y las condiciones dignas de vida material y
espiritual para las actuales y venideras generaciones.
31. A tenor de lo expuesto, este Tribunal estima que el Límite Máximo Total de Captura Permisible
y el Límite Máximo de Captura por Embarcación, previstos en el Decreto
Legislativo N.º 1084, constituyen medidas adecuadas para tutelar el
aprovechamiento razonable y sostenible de los recursos de anchoveta y anchoveta
blanca, pues las actividades de captura y extracción de este recurso natural
deben sujetarse a límites razonables y objetivos.
32. De otra parte, este Tribunal
considera que los límites máximos de captura mencionados no infringen la libre
competencia reconocida en el artículo 61º de
a.
La libre competencia no impide la intervención
del Estado en la economía, cuando éste mediante la regulación económica
pretende recrear las condiciones del mercado, la prestación eficiente y
continua de los servicios públicos, la protección de los derechos e intereses
de los consumidores y usuarios, y los fines que le son propios al Estado social
de derecho, toda vez que la libre competencia no significa
ausencia de regulación ni puede ser entendida como competencia sin reglas o
desbocada.
En dicho contexto, este Tribunal estima que los límites máximos de
captura establecidos por el Decreto Legislativo N.º 1084 también buscan tutelar
el derecho de
toda persona a disfrutar de un entorno ambiental idóneo para el desarrollo de
su existencia, pues se orientan a garantizar la adecuada captura y extracción
del recurso de anchoveta y anchoveta blanca.
b.
Los límites máximos de
captura establecidos por el Decreto Legislativo N.º 1084 no
constituyen barreras de entrada ni suponen prácticas
restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita,
como es la captura y extracción del recurso de anchoveta y anchoveta blanca, por lo
que no puede asumirse que atentan contra la libre competencia.
En sentido similar, debe destacarse que los límites máximos de captura
tampoco establecen un monopolio legal para que puedan ser calificados como
inconstitucionales por infringir la libre competencia.
c.
Desde el punto
de vista de los consumidores, que son quienes se benefician de un régimen
competitivo y eficiente, debe señalarse que los límites máximos de captura
previstos en el Decreto Legislativo N.º 1084 no prohíben la posibilidad de que estos puedan elegir libremente
entre varios proveedores.
Por estas razones, este Tribunal considera que los
límites máximos de captura regulados en el Capítulo I del Decreto Legislativo
N.º 1084 no infringen la libre competencia reconocida en el artículo 61º de
6.2. §. Cuotas individuales de pesca y
libertad de empresa
33.
Los demandantes aducen que el establecimiento de cuotas individuales de
pesca previsto en el Decreto Legislativo N.º 1084 también contraviene el
derecho a la libertad de empresa en su dimensión de libertad de competencia
reconocida en el artículo 59º de
34.
A fin de resolver el alegato
planteado, resulta oportuno recordar que este Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp.
N.° 03330-2004-AA/TC, ha precisado que el contenido del derecho a la libertad
de empresa está compuesto por cuatro tipos de libertades, entre las que se
encuentra la libertad de competencia.
La libertad de competencia se presenta cuando un
conjunto de agentes económicos (personas naturales o jurídicas), en igualdad de
condiciones, ponen sus recursos en el acceso o mantenimiento a un determinado
mercado de bienes y servicios, es decir, que supone la ausencia de obstáculos
entre una pluralidad de agentes económicos en el ejercicio de una actividad
económica lícita.
35. Así las cosas, este Tribunal
considera que la cuota individual de pesca prevista en el Decreto Legislativo
N.º 1084 no infringe el derecho a la libertad de empresa en su dimensión de
libertad de competencia, pues, en principio, dicha regulación no es sustitutiva
del mercado de la industria pesquera, sino complementaria y tuitiva de él, ya
que tiene por finalidad que la captura y la extracción del recurso de anchoveta
y anchoveta blanca se realice en forma eficiente, sin dañar el medio ambiente
ni depredar dicho recurso natural.
36. En este sentido, resulta oportuno recordar que el Estado, al regular la
actividad económica, cuenta con facultades para establecer límites o
restricciones a fin de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente,
el patrimonio cultural de
En este contexto se enmarcan los límites máximos de captura por
embarcación establecidos por el Decreto Legislativo N.º 1084, toda vez que
tienen por finalidad tutelar el medio ambiente de la industria pesquera, así
como mejorar las prácticas de protección de éste.
37. Por estas razones, este
Tribunal considera que las cuotas individuales de pesca introducidas por el
Decreto Legislativo N.º 1084 son conformes con
6.3. §. Límite máximo de captura por
embarcación y derecho a no ser discriminado
38. Los demandantes consideran que la fórmula empleada por el Decreto
Legislativo N.º 1084 para determinar el límite máximo de captura por
embarcación y la cuota individual de pesca contraviene el derecho a no ser
discriminado, reconocido en el inciso 2) del artículo 2º de
Expresan que la fórmula de cálculo tiene como efecto la consolidación de
la posición de dominio y privilegio que ostenta un pequeño grupo de siete
grandes empresas impidiendo, a su vez, el crecimiento de las medianas y
pequeñas empresas con flota de acero o madera, ya que las empresas con mayor
capacidad total de bodega quedarán autorizadas para capturar una mayor cantidad
de anchoveta, a despecho de las medianas y pequeñas empresas con flota de acero
o madera.
39.
Al respecto, que la norma impugnada es el inciso 1) del artículo 5º del
Decreto Legislativo N.º 1084, que señala que el cálculo del porcentaje máximo de captura por embarcación se obtiene de la suma de
los siguientes componentes:
a.
60% del índice de
participación de la embarcación en las capturas del recurso, el cual
corresponde al del año de mayor participación porcentual de dicha embarcación
en la captura total anual registrada por el Ministerio para cada año, dentro
del periodo comprendido entre el año 2004 y la fecha de entrada en vigencia de
b.
40% del índice de
participación de capacidad de bodega de la embarcación, que resulta de dividir
la capacidad autorizada en el correspondiente permiso de pesca para la
extracción de anchoveta y anchoveta blanca, entre el total de la capacidad
autorizada por el Ministerio para la captura de anchoveta y anchoveta blanca
destinada al consumo humano indirecto.
40. Anotado ello, este Tribunal
debe recordar que el principio-derecho de igualdad reconocido en el inciso 2)
del artículo 2º de
En buena cuenta, el principio-derecho de igualdad no impone al legislador que todos los destinatarios de las normas, tengan los mismos derechos y las mismas obligaciones, facultades o competencias. Dicho de otro modo, no impide que en situaciones distintas el legislador prevea diferentes consecuencias jurídicas.
41. Anotado esto, conviene
precisar que lo que prohíbe el principio-derecho de igualdad es la
discriminación en la ley o en la aplicación de ella, esto es, la diferenciación
de tratamiento cuando no guarde una adecuada proporción con las circunstancias
de hecho y la finalidad que la justifica.
Por ello, se produce una situación de discriminación cuando una
distinción de trato carece de una justificación objetiva y razonable, es decir,
cuando no existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios
empleados y la finalidad perseguida.
42. Teniendo presente ello, este
Tribunal considera que la fórmula de cálculo del porcentaje máximo de captura
por embarcación prevista en el artículo 5º del Decreto Legislativo N.º 1084 no
contraviene el principio-derecho a la igualdad reconocido en el inciso 2) del
artículo 2º de
De ahí que no resulte razonable el argumento de los demandantes
consistente en que la fórmula de cálculo del porcentaje máximo de captura por
embarcación tenga por finalidad privilegiar a siete grandes empresas, pues, en
principio, los decretos legislativos, al igual que las leyes, gozan de las
características de generalidad y abstracción, por lo que no se advierte que la
pauta genérica que la norma establece incurra en discriminaciones taxativas o
supuestas.
43. Con relación a que las
medianas y pequeñas empresas con flotas de acero y madera estarían siendo
discriminadas por la fórmula de cálculo del porcentaje máximo de captura, debe señalarse que
dicho alegato carece de asidero, pues si bien la capacidad
de bodega de la embarcación es un factor para calcular el límite máximo de captura
por embarcación, dicho dato fáctico no es determinante ni concluyente para
establecer que dichas embarcaciones están siendo tratadas de una manera
desigual, pues, como se ha señalado, la fórmula de cálculo de los límites de
captura es de aplicación general para todas las embarcaciones.
En conclusión, como la fórmula de cálculo del porcentaje máximo de
captura no otorga realmente un trato diferente a personas
colocadas en la misma situación de hecho, este Tribunal considera que el
artículo 5º del Decreto Legislativo N.º 1084 es conforme al principio-derecho
de igualdad.
6.4. §. Programas de
Incentivos a
44.
Los demandantes alegan que los Programas de Incentivos a
§. Derecho a la libertad de trabajo
45.
Sostienen los demandantes que los Programas de Beneficios regulados por
el Decreto Legislativo N.º 1084 contravienen los derechos a la libertad de
trabajo y al trabajo, por cuanto, para acogerse a ellos, el trabajador debe
haber abandonado la actividad pesquera, ya sea mediante una renuncia voluntaria
o a través de la jubilación adelantada, lo cual, a su entender, constituye una
inducción al cese indirecto que promueve el desempleo.
46.
Al respecto, debe precisarse que la disposición impugnada con el
alegato referido es el inciso d) del artículo 15.2 del Decreto Legislativo N.º
1084, cuyo texto señala lo siguiente:
“(...)
2. Para tener acceso a los Programas de Beneficios a que se refiere la presente Ley se requiere cumplir con las siguientes condiciones:
(...)
d) Haber renunciado voluntariamente a su trabajo
durante los dos (2) primeros años calendarios siguientes a la finalización de
la campaña de difusión para una decisión informada a que se refiere el artículo
17 de la presente Ley o haberse acogido a
47.
Para resolver la infracción alegada debe comenzarse recordando que la
libertad de trabajo constituye un derecho constitucional reconocido por el
artículo 2º, inciso 15) de
En buena cuenta, el derecho a la libertad de
trabajo posee una doble dimensión. Una positiva, que garantiza a las personas
la libertad de escoger la actividad a la cual desea dedicarse y con la cual
pretende garantizar su sustento; y otra
negativa, que consiste en la garantía de no ser obligado a ejercer una
profesión o un oficio específicos, así como la posibilidad de retirarse de una
actividad o de cambiar la forma en que se realiza.
48.
Sobre la base de ello, debe precisarse que los programas de incentivos
previstos en el Decreto Legislativo N.º 1084, por
sí solos, no son susceptibles de conculcar algún derecho fundamental, por
cuanto el acceso a los beneficios de los programas de incentivos es voluntario
y no obligatorio o coaccionado, es decir, quien quiere puede acogerse a ellos y
quien no quiere no está obligado a hacerlo.
En efecto, la decisión del trabajador es libre
y ha de provenir de un examen de las ventajas y desventajas implícitas en la
aceptación de los beneficios ofrecidos por los programas de incentivos, razón
por la cual no puede considerarse que el plazo de dos años afecte el derecho a
la libertad de trabajo, pues durante dicho periodo de tiempo el trabajador
evaluará las ventajas y desventajas que ofrecen los beneficios de los programas
de incentivos para tomar una decisión.
49.
Por lo tanto, este Tribunal considera que el inciso d) del artículo
15.2 del Decreto Legislativo N.º 1084 es conforme con el inciso 15) del el
artículo 2º de
§. Derecho a la libertad de contratar
50.
De otra parte, refieren que el inciso 3) del artículo 15º del Decreto
Legislativo N.º 1084 vulnera el derecho a la libertad de contratar, pues
prohíbe, por el plazo de cinco años, la contratación de aquellos tripulantes
que cancelaron su libreta de embarco por haberse acogido al Programa de
Reconversión Laboral. Asimismo, enfatizan que la imposibilidad de contratar por
cinco años limita irrazonablemente el derecho a la libertad de contratar.
51.
Al respecto, debe tenerse presente el tenor literal del inciso 3) del
artículo 15º del Decreto Legislativo N.º 1084, que señala lo siguiente:
“3. El tripulante que se acoge a los
beneficios debe acreditar la cancelación de su libreta de embarco. La autoridad
Marítima no podrá otorgar una nueva libreta de embarco a favor de dicho
tripulante para actividades pesqueras en embarcaciones que tengan permisos para
realizar actividades extractivas de los recursos de anchoveta y anchoveta
blanca (engraulis ringens y anchoa nasus) durante un plazo de cinco (5) años
computados desde la fecha de la cancelación”.
52.
Sobre el derecho a la libre contratación reconocido en los artículos
2°, inciso 14), y 62° de
a.
Libertad de contratar, también llamada libertad de conclusión, que es la facultad de decidir cómo, cuándo
y con quién se contrata; y
b.
Libertad contractual, también conocida como libertad de configuración interna, que es la facultad para decidir,
de común acuerdo, el contenido del contrato.
53.
Después de analizar el tenor literal de la disposición impugnada y el
contenido del derecho a la libertad de contratar, este Tribunal estima que la
prohibición de otorgamiento de una nueva libreta de embarco durante el plazo de
cinco años para los trabajadores que deciden acogerse a los beneficios de los
programas de incentivos establecidos por el Decreto Legislativo N.º 1084, no
constituye una medida irrazonable que restrinja el derecho a libertad de
contratar, pues dicha prohibición es de naturaleza temporal y no permanente.
Asimismo, este Tribunal considera que la prohibición contenida en el
inciso 3) del artículo 15º del Decreto Legislativo N.º 1084 es una medida
razonable que no restringe el derecho a la libertad de contratar, por cuanto el
trabajador que decide acogerse libremente a los beneficios de los programas de
incentivos no sólo puede asumir las ventajas que estos le
ofrecen, sino también las desventajas implícitas en la aceptación del beneficio
elegido.
Por dichas razones, este Tribunal concluye que el inciso 3) del artículo
15º del Decreto Legislativo N.º 1084 es conforme con el derecho a la libertad de
contratar reconocido en los artículos 2°, inciso 14), y 62° de
§. Responsabilidades del Estado frente al trabajo
54.
En su demanda, los demandantes aducen que los programas de incentivos
vulneran el deber estatal de brindar atención prioritaria al trabajo en sus
diversas modalidades y de fomentar el empleo productivo, por cuanto, a su
juicio, el Decreto Legislativo N.º 1084 tiene como propósito la reducción del
empleo en el mercado de la pesca de anchoveta.
55.
Sobre los deberes del Estado con relación al trabajo, resulta
pertinente recordar que este Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp. N.º
00008-2005-PI/TC, señaló que de conformidad con lo que dispone el artículo 23.°
de
-
Promover condiciones para el progreso
social y económico. Para tal efecto, tiene la obligación de establecer políticas
de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo.
-
Asegurar que ninguna relación laboral
limite el ejercicio de los derechos constitucionales ni desconozca o rebaje la
dignidad del trabajador.
-
Asegurar que a ningún trabajador se le
obligue a prestar servicios sin retribución compensatoria o sin su libre
consentimiento.
-
Proteger especialmente la actividad
laboral de la madre, el menor de edad y el impedido.
56. Como complemento de ello,
puede afirmarse que el deber estatal de brindar atención prioritaria al trabajo
en sus diversas modalidades no incluye la obligación de
que el Estado provea efectivamente de fuentes de trabajo a todas las personas,
como tampoco la obligación de mantener a los trabajadores en determinados
cargos o puestos de trabajo por tiempo indefinido. Por el contrario, el deber
estatal sí conlleva la prohibición de que el Estado establezca restricciones
arbitrarias e irrazonables para obtener un medio de sustento.
57.
En este contexto, este Tribunal considera que los beneficios de los
programas de incentivos establecidos mediante el Decreto Legislativo N.º 1084
no infringen los deberes estatales de brindar atención prioritaria al trabajo
en sus diversas modalidades y de fomentar el empleo productivo; y, por el
contrario, ellos mismos tienen por finalidad fomentar el trabajo.
Así se tiene que el Programa de Incentivos a
En sentido similar, el Programa de Desarrollo y Promoción de Mypes
regulado por el artículo 18.2 del Decreto Legislativo N.º 1084 tiene como
objetivo favorecer el inicio de micro y pequeñas empresas, razón por la que
incluye, entre otros beneficios, el de la capacitación en carreras técnicas
vinculadas a la gestión de negocios que les permita iniciar o desarrollar una
micro o pequeña empresa.
58.
Teniendo presente ello, este Tribunal considera que los programas de
incentivos previstos en el Decreto Legislativo N.º 1084 es conforme con el
artículo 23º de
§. Protección contra el despido arbitrario
59.
De otra parte, los demandantes refieren que el establecimiento del pago
de bonificaciones como incentivo para que los trabajadores renuncien
voluntariamente es contrario al sistema de responsabilidades sobre despido
arbitrario reconocido en el artículo 27º de
Asimismo, expresan que el pago de bonificaciones como incentivo
constituye un tratamiento discriminatorio entre los trabajadores que se acogen
a los programas de incentivos y los trabajadores que no se acojan a dichos
programas, pues a los primeros se les va a pagar una indemnización que puede
ascender hasta 18 remuneraciones, mientras que a los segundos se les va a
abonar una indemnización que no puede exceder de 12 remuneraciones.
60.
Sobre la protección adecuada contra el despido arbitrario regulada por
el artículo 27º de
Es más, en dicha sentencia se precisó que “(...) el artículo 34° del
Decreto Legislativo N.° 728, en concordancia con lo establecido en el inciso d)
del artículo 7.º del Protocolo de San Salvador –vigente en el Perú desde el 7
de mayo de 1995-, ha previsto la indemnización como uno de los modos mediante
los cuales el trabajador despedido arbitrariamente puede ser protegido
adecuadamente y, por ello, no es inconstitucional”.
61.
En este orden de ideas, este Tribunal considera que si el régimen
resarcitorio en caso de despido arbitrario es constitucional, también lo es la
bonificación por renuncia voluntaria prevista en el artículo 19º del Decreto
Legislativo N.º 1084, pues no tiene por finalidad coaccionar a los trabajadores
para que renuncien, toda vez que dicha decisión es tomada libremente por el
trabajador.
62.
De otra parte, este Tribunal estima que la bonificación por renuncia
voluntaria prevista en el artículo 19º del Decreto Legislativo N.º 1084 no
puede contravenir el principio de igualdad, en la medida de que no existe un tertium
comparationis válido, ya que un trabajador que decide acogerse a los
beneficios de los programas de incentivos establecidos por el Decreto
Legislativo N.º 1084 no se encuentra en la misma situación que un trabajador
despedido de manera arbitraria.
63.
Por estas razones este Tribunal considera que el artículo 19º del
Decreto Legislativo N.º 1084 es conforme con
§. Derecho a la no discriminación
64.
Finalmente, los demandantes señalan que resulta totalmente arbitrario
que el Decreto Legislativo N.º 1084 haya previsto que el financiamiento de los
beneficios voluntarios sea asumido con los aportes de los armadores titulares,
porque la decisión de acogerse a los beneficios voluntarios viene impuesta por
la ley.
65.
Al respecto, este Tribunal considera que resulta constitucional que los
armadores titulares financien los beneficios voluntarios de los programas de
incentivos, por cuanto son ellos los que van a determinar la reducción de su
flota pesquera conforme lo disponen los artículos 15.2 y 45º del Decreto
Legislativo N.º 1084 y como consecuencia de ello, se va a poner en
funcionamiento los programas de incentivos.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad presentada.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
EXPS. N.os 00026-2008-PI/TC
Y 00028-2008-PI/TC
(ACUMULADOS)
LIMA
COLEGIO DE
INGENIEROS
DEL PERÚ Y
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
Emito el presente fundamento de voto concordando con
la posición expresada en la sentencia en mayoría que declara INFUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad presentada, por los fundamentos siguientes:
1. Con fecha 28 de octubre de 2008 el Decano del Consejo
Departamental de Lima del Colegio de Ingenieros del Perú interpone demanda de
inconstitucionalidad contra los Decretos Legislativos N.º 1027, que modificó
los artículos 9° y 44° de
Tenemos que los demandantes señalan que el Decreto
Legislativo N.° 1047 contraviene de manera formal, indirecta y total
Asimismo consideran que los Decretos Legislativos N.os
1027 y 1084, han sido emitidos excediendo las facultades delegadas al Poder
Ejecutivo al regular materia pesquera. Asimismo regulan materia reservada a Ley
Orgánica, como es el caso del
aprovechamiento del recurso natural pesquero y limitan y restringen el
derecho a la libertad de trabajo.
2. El Congreso de
De los hechos expuestos en el proceso resulta que las
facultades delegadas se dieron con la finalidad de que se facilite la
implementación del TLC y se apoye la competitividad económica para el
aprovechamiento del citado tratado. Es así que se le delegó las siguientes
facultades:
En sentido similar debe precisarse que el artículo 2.2
de
3. Me encuentro de acuerdo con la sentencia en mayoría,
pero considero necesario expresarme respecto al Decreto Legislativo N. 1084,
que aprobó
4.
5. Es así que se evidencia que
6. El Perú es considerado como uno de los países con
mayor diversidad ecológica en el mundo, dotado de un extenso y variado
territorio con una enorme cantidad de recursos naturales. Sin embargo el
disfrute de estos no se ha dado para beneficio interno, puesto que grandes
empresas extranjeras han hecho mayor aprovechamiento de nuestros recursos que
nosotros, depredando en muchos casos nuestros principales recursos económicos.
Es así que se evidencia la falta de una política estatal para proteger y
conservar nuestros recursos naturales.
En el ámbito pesquero nuestro país se encuentra entre
los mas ricos del mundo. Según el informe del Banco Mundial emitido en mayo de
2007 denominado “Análisis Ambiental del Perú: Retos para un Desarrollo
Sostenible” en el que encontramos que dicho informe señala que “Más de 274
millones métricas (TMs) de pescado fueron recogidos de aguas peruanas durante
1950-2001. La anchoveta constituyó más del 75 por ciento de la cosecha total
durante ese periodo, y representa actualmente el 10 por ciento de la captura
global anual. La importancia de la
anchoveta radica no solo en su valor social y económica como producto de pesca,
sino también en su rol de sostener una gran cadena alimenticia que soporta una
amplia colección de ecosistemas, productos y servicios que son esenciales para
mantener la biodiversidad marina y la productividad. (...) El Sector pesquero
es un contribuyente significativo a la economía peruana. (...) La
sostenibilidad de la pesca está amenazada críticamente por varios factores. La
sobrecapacidad de la flota pesquera y la ocurrencia del Niño han dado como
resultado la volatilidad del recurso y sobreexplotación de varias
especies, incluyendo la anchoveta y la merluza. Los problemas
adicionales que deberían ser abordados para asegurar la sostenibilidad de la
producción pesquera peruana incluyen: (a) impactos negativos para el ambiente /
ecosistema, (b) gobernabilidad débil y un inadecuada supervisión
(...) De continuar la situación existente probablemente resultará en
una severa sobreexplotación de la pesca y el derroche de un escaso recurso
económico que podría ser usado como plataforma para desarrollar una economía
resistente y variada. (resaltado nuestro) http://siteresources.worldbank.org/INTPERUINSPANISH/Resources/Res_Ejec_CEA_FINAL.pdf
7. Asimismo encontramos que en el Conversatorio realizado
por
8. Es así que
considero que la emisión de los Decretos Legislativos compatibilizan con los
principios y valores del texto constitucional, en el sentido de que el objetivo
que buscan los citados decretos son propiamente los que expresa
9. Por tanto si bien el Estado, conforme a
10. Concluyentemente considero que el Decreto Legislativo
N.° 1084 otorga mayores oportunidades a las empresas, puesto que restringe a
las embarcaciones grandes que podían anteriormente realizar un uso
indiscriminado del recurso natural, limitándolas de tal manera que a cada
empresa se le brinda una cuota proporcional que beneficia no solo a empresas
grandes y pequeñas, sino que ayuda al sostenimiento y a la extracción racional
de los recursos naturales.
11. Por lo expuesto si bien concuerdo con los fundamentos
expresados en la resolución en mayoría, considero necesario resaltar que el
Decreto Legislativo N.° 1084 ha buscado la protección y sostenibilidad de
nuestro recurso natural esencial, siendo singularmente el Estado el que tiene
que adoptar la política necesaria para poder lograr los objetivos
constitucionales trazados
En consecuencia mi voto es porque se declare INFUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad propuesta.
Sr.
EXPS. N.os 00026-2008-PI/TC
Y 00028-2008-PI/TC
(ACUMULADOS)
LIMA
COLEGIO DE
INGENIEROS
DEL PERÚ Y
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
FUNDAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con el debido respeto que merece la
opinión de mis colegas, formulo el siguiente voto por discrepar de esenciales
aspectos de la fundamentación de la sentencia en mayoría:
&. Sobre la supuesta inconstitucionalidad
formal del Decreto Legislativo N.º 1047
“la estructura y funcionamiento de los Poderes del
Estado gozan de reserva de ley orgánica de acuerdo a los siguientes criterios.
En el caso del Congreso de
Por tanto, teniéndose en cuenta que una interpretación
del artículo 121º de
&. Sobre la supuesta
inconstitucionalidad formal de los Decretos Legislativos N.os 1027 y
1084
&. Exp. 00026-2008-PI/TC: Inconstitucionalidad
material de los Decretos Legislativos N.º 1027 y 1084
&.
Exp. 00028-2008-PI/TC: Inconstitucionalidad material del Decreto Legislativo N.o 1084
&.
Recursos naturales y límites de captura
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el
Exp. N.º 0048-2004-AI/TC ha señalado que los recursos naturales –como expresión
de la heredad nacional- reposan jurídicamente en el dominio del Estado, quien
tiene la capacidad para legislar, administrar y resolver las controversias que
se susciten en torno a su mejor aprovechamiento.
Por
tanto, habiendo el Estado actuado en ejercicio de dichas facultades que le
otorga
Siendo así, podemos concluir que establecer límites máximos de captura,
en este caso de anchoveta, no constituye una barrera de entrada ni práctica
restrictiva que dificulte el ejercicio de una actividad económica lícita, por
tanto dicha regulación no infringe la libre competencia que garantiza
&.
Cuotas individuales de pesca y libertad de empresa
Por todo ello, estimo que el establecimiento de la
cuota individual de pesca prevista en el Decreto Legislativo N.º 1084 no
contraviene la libertad de competencia, pues dicha regulación no es sustitutiva
del mercado de la industria pesquera sino complementaria y tuitiva de él, pues
tiene por finalidad que la captura y la extracción del recurso de anchoveta se
realice en forma eficiente, sin dañar el medio ambiente ni depredar dicho
recurso natural. Por todo ello, el establecer una cuota individual de pesca
resulta conforme con la citada norma constitucional.
&. Límite máximo de captura por
embarcación y derecho a no ser discriminado
Por
ello, no resulta razonable el argumento de los demandantes consistente en que
la referida fórmula de cálculo tenga por finalidad el privilegiar a siete
grandes empresas, pues, en principio, el cuestionado decreto legislativo goza
de las características de generalidad y abstracción, y a su vez no otorga un
tratamiento diferente a personas que se encuentran en una misma situación de
hecho; razones por las que dicho argumento no resulta válido para acreditar la
existencia de discriminación en la ley o en su aplicación.
&.
Programas de Incentivos a
&.
Derecho al trabajo y a la libertad de trabajo
&. Derecho a la libertad de contratar
a) Libertad de contratar, también llamada
libertad de conclusión, que es la facultad de decidir cómo, cuándo y con quién
contratar; y
b) Libertad Contractual, conocida
como libertad de configuración interna, que es la facultad para decidir, de
común acuerdo, el contenido del contrato.
&.
Responsabilidades del Estado frente al Estado
-
Promover condiciones para el progreso social y económico. Para tal
efecto, tiene la obligación de establecer políticas de fomento del empleo
productivo y de educación para el trabajo.
-
Asegurar que ninguna relación laboral limite el ejercicio de los
derechos constitucionales ni desconozca o rebaje la dignidad del trabajador.
-
Asegurar que a ningún trabajador
se le obligue a prestar servicios sin retribución compensatoria o sin su libre
consentimiento.
- Proteger especialmente la
actividad laboral de la madre, el menor de edad y el impedido.
Así tenemos que el Programa de Incentivos a
Asimismo, el Programa de Desarrollo y Promoción de
Mypes regulado por el artículo 18.2 del Decreto Legislativo N.º 1084 tiene como
objetivo favorecer el inicio de micro y pequeñas empresas, razón por la que
incluye, entre otros beneficios, el de la capacitación en carreras técnicas
vinculadas a la gestión de negocios que les permita iniciar o desarrollar una
micro o pequeña empresa.
&. Protección contra el despido
arbitrario
&.
Derecho a la no discriminación
35. Finalmente, los demandantes señalan que resulta
totalmente arbitrario que el Decreto Legislativo N.º 1084 haya previsto que el
financiamiento de los beneficios voluntarios sea asumido con los aportes de los
armadores titulares, porque la decisión de acogerse a los beneficios
voluntarios viene impuesta por la ley.
36. Considero que resulta constitucional que lo armadores
titulares financien los beneficios voluntarios de los programas de incentivos,
por cuando son ellos los que van a determinar la reducción de su flota pesquera
conforme lo señalan los artículos 15.2 y 45 del Decreto Legislativo N.º 1084.
Por lo expuesto, soy de la opinión que la demanda de
inconstitucionalidad acumulada debe ser declarada INFUNDADA.
Sr.
CALLE HAYEN
EXPS. N.os 00026-2008-PI/TC
Y 00028-2008-PI/TC
(ACUMULADOS)
LIMA
COLEGIO DE
INGENIEROS
DEL PERÚ Y
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
VOTO SINGULAR
DEL MAGISTRADO LANDA ARROYO
Coincido con
los fundamentos del voto en mayoría de mis colegas en lo referido a la
delimitación del petitorio y la justificación en el análisis de la
constitucionalidad en la forma de los decretos legislativos impugnados –DL 1027
y DL 1047-. Sin embargo, emito el presente voto singular respecto al análisis
de fondo del DL 1084, en lo referente a dos aspectos: uno, el sistema de cuotas
individuales de pesca instaurado con el mencionado cuerpo legal, debido a la
limitación al acceso a la extracción de recursos marinos y, otro, la política
legislativa de subsanación de las consecuencias económico y laborales que la
implementación que dicho sistema acarrea.
Para ello,
se partirá del presupuesto del rol que el Estado asume institucionalmente en
una economía social de mercado, para luego identificar la estructura de los
derechos fundamentales y las medidas concretas interventoras del DL 1084, así
como el fin constitucional que se busca optimizar; para, finalmente, examinar
si la medida para definir las cuotas individuales de pesca encuentra una
justificación constitucional, lo cual se evaluará a la luz del principio de
proporcionalidad.
1. Dentro de una economía social de mercado, tanto el
Estado como los actores económicos interactúan en conjunto para lograr
condiciones de bienestar. Ya el Tribunal Constitucional ha resaltado los
valores vigentes en una economía social de mercado, en donde todos los actores
aportan elementos para la generación del bienestar social. De esta forma, ha
señalado que “La economía social de
mercado (…) debe ser ejercida con responsabilidad social y bajo el presupuesto
de los valores constitucionales
de la libertad y la justicia. A tal efecto está caracterizada, fundamentalmente,
por los tres elementos siguientes: a) Bienestar social; lo que debe traducirse
en empleos productivos, trabajo digno y reparto justo del ingreso;
b) Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la
propiedad, a la iniciativa privada y a una libre competencia regida, prima facie,
por la oferta y la demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los
oligopolios y monopolios; c) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal
que las acciones estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias
y temporales. En suma, se trata de una economía que busque garantizar que la
productividad individual sea, por contrapartida, sinónimo de progreso social”[1].
2. Por un lado, los agentes económicos contribuyen con un
desenvolvimiento empresarial con compromiso social, ya que, como lo ha afirmado
el Tribunal Constitucional, los “agentes
económicos asumen también cierto nivel de compromiso de colaboración y
manifestación de voluntad para que la población incremente sus estándares de
vida en diversos aspectos, y uno de ellos es –sin duda alguna– la mejora
progresiva de sus salarios y de las condiciones de trabajo. No basta, entonces
con generar puestos de trabajo, sino que corresponde, además, proporcionar una
plataforma mínima de trabajo decente”[2].
3. Asimismo, el Estado debe definir una política
legislativa que promueva efectivamente el empleo digno, la creación y
distribución de la riqueza y la generación de bienestar social. Como ha
afirmado este Tribunal, el Estado debe “garantizar
la igualdad de oportunidades en todo nivel social, así como neutralizar las
situaciones discriminatorias y violatorias de la dignidad del hombre; por ello,
el logro de estas condiciones materiales mínimas de existencia requiere la
intervención del Estado y de la sociedad en conjunto”[3].
4. El planeamiento es uno de los medios que permiten
erradicar las prácticas discriminatorias que fácilmente surgen en una dinámica
de mercado sin regulación. En tal sentido, resulta óptimo que la legislación
institucionalmente perfile criterios de planificación, en tanto esta es “un
proceso de racionalización consistente en el intento de lograr determinados
objetivos vinculados a actuaciones cuya realización responde a una línea de
acción establecida previamente; línea de actuación que supone la elección entre
varias posibles opciones, esto es, las vías adecuadas para el logro de los
objetivos propuestos”[4]. Tal
es la razón por la que es admisible y beneficioso para la sociedad que se actúe
en función a objetivos refrendados constitucionalmente.
5. En cuanto al papel que desempeña el Tribunal
Constitucional en este contexto,
Análisis de
1. Determinación
de la estructura de los bienes constitucionales involucrados
2.1.Libertad de
empresa
6. La libertad de empresa se consagra en distintas
disposiciones dentro de
7. Estas disposiciones constitucionales expresan diversas
normas de derecho fundamental. En este sentido y en virtud a ellas, toda
persona tiene derecho a acceder al mercado como un actor económico y social en
igualdad de condiciones y crear empresa, determinar autónomamente su
conformación, objetivos y organización; a incursionar en actividades que
posibiliten su crecimiento en competencia con otros actores en un contexto de
libre y leal competencia; así como a dejar de realizar las actividades
emprendidas por voluntad propia.
8. El Tribunal Constitucional ha mencionado en anteriores
sentencias que “el derecho a la libertad
de empresa se define como la facultad
de poder elegir la organización y efectuar el desarrollo de una unidad de
producción de bienes o prestación de servicios para satisfacer la demanda de
los consumidores o usuarios”[5]. Por lo que este derecho no sólo se orienta a la
satisfacción de los titulares de este derecho, sino a los que se ven
involucrados en la cadena económica del sistema de mercado. Este contexto es
determinante al evaluar a fortiori
los alcances de la libertad de empresa, pues está vinculada estrechamente a
otros derechos, como el de trabajo, además que “(…) tiene como marco una actuación económica autodeterminativa, lo
cual implica que el modelo económico social de mercado será el fundamento de su
actuación y, simultáneamente, le impondrá límites a su accionar.
Consecuentemente, dicha libertad debe ser ejercida con sujeción a la ley
–siendo sus limitaciones básicas aquellas que derivan de la seguridad, la
higiene, la moralidad o la preservación del medio ambiente–, y su ejercicio
deberá respetar los diversos derechos de carácter socio-económico que
9. La libertad de empresa es el fundamento de
10. Estas dos dimensiones de la libertad de empresa
propician un rol activo del Estado. Su actuación debe ir encaminada a lograr
una compatibilidad entre los derechos subjetivos y el sostenimiento de una
economía social de mercado, descartándose las situaciones de discriminación
injustificada y las actuaciones y competencia desleales. La tarea que
11. Ante la existencia de estos mandatos que ordenan que
se configure un bienestar económico como presupuesto y sustento de una efectiva
realización de los derechos fundamentales, es necesario mencionar el papel
concreto que cumple el Estado. Al consagrarse en
2.2.Libertad
contractual
12. La libertad contractual es un derecho fundamental
reconocido expresamente en el artículo 2, inciso 14 y en el artículo 62 de
13. En el marco de una economía social de mercado, tanto
el contenido como la posibilidad de contratar se ejercen en armonía con bienes
constitucionales como son los derechos fundamentales. Por lo que esta libertad
tiene como límite el respeto del orden constitucional. De tal forma que, con la
finalidad de lograr un mejor ejercicio de los principios y derechos
involucrados, se admite una intervención proporcional; es decir, razonable y
limitada. El ejercicio del ius imperium
del Estado debe estar encaminado a la optimización de los bienes constitucionales,
circunstancia que se evaluará de forma integral al analizar la
constitucionalidad de la medida.
14. En un régimen democrático, social independiente y
soberano, de acuerdo al artículo 43 de
2.3.Libertad de
trabajo
15. La libertad de trabajo se encuentra plasmada en
16. De estas disposiciones surgen mandatos directos no
sólo para una actuación limitada del Estado, sino de promoción en la efectiva
realización de este derecho fundamental. Este Tribunal ya se ha pronunciado al
respecto, y ha afirmado que “La libertad de
trabajo, en cuanto derecho fundamental, detenta una doble faz. Por un lado,
constituye derecho de defensa y, por otro, derecho de protección. En cuanto
derecho de defensa, proyecta su vinculatoriedad típica, clásica, oponible al
Estado y a particulares, como esfera de actuación libre. En cuanto derecho de
protección, la libertad de trabajo reconoce a la persona el derecho a una
acción positiva, que vincula al Estado a la protección activa del bien
jusfundamental protegido –libre trabajo- a través del establecimiento de
normas, procedimientos e instituciones orientadas a hacer posible el ejercicio
de tal derecho fundamental”[9].
Por lo que, desde el Estado, la libertad de trabajo sólo podrá ser limitada o
dejada de ser promovida en aspectos específicos constitucionalmente
justificados.
17. De los mandatos señalados en
18. Dentro del ejercicio de esa libertad, se encuentra la
elección libre de la profesión u oficio. En el caso analizado, la libertad se
vería limitada en dicho aspecto, pues se restringe el ejercicio del oficio
pesquero a quien decide capacitarse en actividades conexas o en la formación de
pequeñas y microempresas, según los programas de beneficios por reconvención
laboral que el DL 1084 contempla. En la evaluación de la proporcionalidad de la
medida, analizaremos si existe una anulación injustificada de la libertad de
trabajo, o si dicha restricción es compensada.
2.4.Derecho a la
igualdad y no discriminación
19. El derecho a la igualdad y a la no discriminación se
encuentra enunciado en el artículo 2, inciso 2, de
20. Al respecto, debe señalarse que de la disposición
fundamental no sólo emana la norma que manda aplicar a supuestos de hecho
similares las mismas consecuencias jurídicas, sino que también contempla el
trato diferenciado para compensar las desigualdades materiales que el Estado,
en un contexto de economía social de mercado, se ve compelido a erradicar. Sin
embargo, como todo derecho fundamental, su ejercicio no es absoluto, sino
relativo; sus alcances deberán ser definidos en función a otros derechos
fundamentales. Por esto, coincidimos con Giménez Glück[11]
cuando señala que el derecho a la igualdad demanda el reconocimiento de un
derecho subjetivo, o la eliminación de una carga para estar en las mismas
condiciones de aquel que en similares circunstancias goza de dichas
prerrogativas.
21. Sólo en tanto la medida que genera un trato
diferenciado no sea necesaria, adecuada ni proporcional, la situación resultará
ser discriminatoria, y por lo tanto, inconstitucional. Es decir, debe existir
un criterio relevante que sustente la intervención al derecho en cuestión[12].
22. La posición del Estado frente a este principio y
derecho fundamental a la igualdad es la de procurar un orden de igualdad de
condiciones, tanto desde la ley como en la realidad. Tanto los supuestos
expresamente previstos por
23. La diferenciación que el DL 1084 realiza es en el
plano económico, por lo que son los derechos económicos y sociales los que se
ven afectados. Desde la enumeración de prohibiciones de trato desigual, se
identifica la razón de condición o posición económica, por lo que el Estado
debe promover políticas públicas encaminadas a disminuir las brechas entre los
que cuentan con una fuerte capacidad adquisitiva frente a los que no.
24. El artículo 59º de
25. El sustento de esta exigibilidad en la promoción de
las pequeñas y microempresas se puede identificar además en la conexión
necesaria que existe entre tres factores implicantes: el trabajo, la creación
de riqueza y la familia. La garantía de atención prioritaria al factor trabajo
(artículo 23: “El trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atención
prioritaria del Estado”), por ser una fuente de riqueza (artículo 59: “El
Estado estimula la creación de riqueza”) y bienestar demanda, entre otros
tópicos, que se exijan condiciones de promoción y creación de fuentes de
trabajo, como lo constituyen las Mypes (artículo 59 in fine) con el fin de lograr ingresos equitativos y suficientes
para el bienestar material personal y el de la familia (artículo 4: La
comunidad y el Estado (…) también protegen a la familia como unidad económica).
26. Por lo tanto, el derecho a la igualdad no debe ser
visto sólo en su manifestación de igualdad formal en la ley, sino que también
resulta medular que se generen condiciones de igualdad frente a desigualdades
materiales socio-económicas. Las políticas públicas pueden realizar
diferenciaciones para salvar dichas disparidades. Por ello, es necesario
analizar en su integridad los componentes de la medida restrictiva a los
derechos hasta ahora desarrollados en el presente caso.
2. Descripción
de las medidas limitativas y optimización de fines constitucionales
27. En el presente caso, el DL 1084 configura el sistema
de cuotas individuales de pesca, asignándosele a cada actor en la empresa
pesquera un tope para la extracción anual de anchoveta y anchoveta blanca. Este
sistema, además de definir los derechos que sobre los recursos naturales se les
concede a los particulares que trabajan en el rubro pesquero, prevé un régimen
de compensación frente a las consecuencias del mencionado cambio. La asignación
de cuotas individuales, al dar certeza a los armadores sobre el total de
recursos extraíbles, trae como consecuencia la reducción de la mano de obra.
28. En la libertad de empresa y el derecho a la igualdad y
a la no discriminación hay una intervención por parte del DL 1084, en tanto las
consecuencias de la asignación de cuotas individuales de pesca en función al
historial de captura y a la capacidad de almacén de cada embarcación fija topes
anuales máximos que limitan las pretensiones de crecimiento de las medianas y
pequeñas embarcaciones. La disposición señala que:
“Artículo 5. Cálculo del Porcentaje Máximo de Captura
por Embarcación (PMCE)
1. El Porcentaje Máximo de Captura por Embarcación
(PMCE) es determinado por el Ministerio sobre la base de índices de participación
por embarcación. En el caso de las embarcaciones sujetas al Régimen del Decreto
Ley 25977, Ley de Pesca, el índice de participación se obtiene de la suma de
los siguientes componentes:
a) 60% del índice de participación de la embarcación
en las capturas del recurso, el cual es el año de mayor participación
porcentual de dicha embarcación en la captura total anual registrada por el
Ministerio para cada año, dentro del período comprendido entre el año 2004 y la
fecha de entrada en vigencia de la presente Ley. Para dicho cálculo sólo serán
tomadas en cuenta las capturas efectuadas dentro de la zona comprendida entre
el extremo norte del dominio marítimo del Perú y el paralelo 16º00’00” latitud
sur;
b) 40% del índice de participación de capacidad de bodega
de la embarcación que resulta de dividir la capacidad autorizada en el
correspondiente permiso de pesca para la extracción de anchoveta y anchoveta
blanca, entre el total de la capacidad autorizada por el Ministerio para la
captura de anchoveta y anchoveta blanca destinada al Consumo Humano Indirecto”.
Al
asignársele al criterio de volumen de la bodega un peso de 40% de la
determinación de la cuota individual, se está promoviendo el endeudamiento de las embarcaciones para aumentar su
capacidad de bodega y de esta forma aumentar el tope de cuota. En esta
situación, el Estado fija las mismas reglas tanto a las grandes embarcaciones
como a las medianas y pequeñas; es decir, acata el principio de igualdad ante
la ley, pero, a nivel de la justicia material, se acentuaría las diferencias
económicas, lo cual contraviene el real rol del Estado de promover el bienestar
general en igualdad de condiciones.
29. Por otro lado, en relación a la libertad contractual y
la libertad de trabajo, el sistema de cuotas individuales que implementa el DL
1084 constituye una limitación en la medida que restringe la posibilidad de
contratar a aquellos pescadores que se hayan acogido a los beneficios de
“Artículo 15.- Beneficiarios de los Programas
(…)
3. El tripulante que se acoge a los beneficios debe
acreditar la cancelación de la libreta de embarco.
Con ello,
se limita por cinco años tanto al trabajador a ejercer su libertad de elegir en
que oficio desempeñarse como a éste y al empleador, en su condición de
contratantes, de determinar con quién se vinculan jurídicamente y definen
contenidos contractuales.
30. El DL 1084 busca optimizar objetivos de índole
económico-productivo y ecológico, cuya finalidad se encuentra consagrada en los
artículos 67 –Políticas públicas orientadas al uso sostenible de los recursos
naturales- y 68 –Promoción de la conservación de la biodiversidad biológica- de
31. La experiencia en otros países ha demostrado la
eficiencia desde la perspectiva económica –se cuestiona su virtud en la
protección biológica- de este sistema de asignación de permisos de pesca, pero
pueden percibirse costos sociales: a cambio de la estabilidad de las flotas con
permisos de extracción de recursos pesqueros, existe un fenómeno de reducción
del empleo para los trabajadores pescadores y armadores. En España, por
ejemplo, “las reducciones han sido mayores en el empleo, la potencia y la
capacidad. Los barcos actuales se caracterizan por ser más pequeños que sus
antepasados, pero presentan mejores rendimientos”[15].
Por su
parte, México cuenta con un esquema de manejo por cuotas de captura, paso
previo al sistema de cuotas individuales transferibles; y de su experiencia, se
identifica como una de las necesidades apremiantes el fortalecer una cultura de
respeto de derechos de propiedad, con el fin de incentivar que los agentes
tengan una actitud de protección de los recursos[16]. En
Chile, se admite que la cualidad de este régimen de pesca es que optimiza las
inversiones y esfuerzos pesqueros, compatibilizándolos con los requerimientos
del mercado; sin embargo, se discute si la concentración de la titularidad de
los derechos de extracción en pocos agentes traiga como consecuencia un
comportamiento diligente en el manejo de los recursos marinos, sin perjuicio de
los costos sociales[17].
32. Como se observa, la discusión no debe ubicarse en la
evaluación de la idoneidad, necesidad o proporcionalidad estricta de todo el
sistema de pesca, sino en la forma de asignación de las cuotas individuales y
en los remedios que compensan las externalidades de la implantación de dicho sistema.
Los criterios de determinación deben responder a optimizar la vigencia de los
derechos fundamentales involucrados; garantizar los bienes constitucionales
especialmente protegidos como la pequeña empresa y por conexidad también la
mediana empresa; así como a sustentar una mejora en los niveles de eficiencia a
nivel económico, bioecológico y social.
3. Justificación
de la intervención y análisis de las medidas cuestionadas: test de proporcionalidad
33. Ya este Tribunal ha desarrollado en jurisprudencia
anterior[18] –y especialmente en el
caso del PROFA[19]- los pasos de análisis
desde el principio o test de
proporcionalidad, en donde, de la identificación del fin constitucional, el
objetivo que con la medida se busca concretar y la evaluación de la medida a la
luz de las circunstancias fácticas y jurídicas, se logra verificar si hay
compatibilidad entre la medida y
4.1.Examen de
idoneidad o adecuación
34. En el examen de idoneidad, se identificará si hay una
vinculación directa entre las medidas cuestionadas y el fin constitucional; de
lo contrario, la medida resulta inconstitucional. Para ello, no basta el
afirmar la adecuación de aquella a ésta: al ser una evaluación de las circunstancias
en el plano de los hechos, se requiere evaluar si los efectos coinciden con a
consecución de lograr un uso sostenible de los recursos naturales (artículo 67
de
35. En cuanto a la determinación de las cuotas
individuales de pesca, los criterios de a) el historial de pesca como b) el
volumen del almacén traen como consecuencia cambios sustanciales en la
ordenación pesquera. Tanto en la demanda como en su contestación, se alega como
una de las consecuencias de la determinación de las cuotas individuales la
reducción de los agentes económicos, lo cual genera un efecto directo en la
disminución de la sobreexplotación. Por otro lado, la inclusión del factor b) permite
un mayor control de las embarcaciones y sus características de almacenamiento.
36. En relación al problema de la sobreexplotación, al
restringirse la capacidad de captura, las embarcaciones invierten en insumos
para la extracción de acuerdo al tope individual máximo; por lo que los
pescadores ya no actúan en función a una expectativa de extracción total de los
recursos, sino a lo que por ley se les asigna como tope. Además, todas las
partes involucradas en la actividad de pesca de anchoveta y anchoveta blanca
coinciden en que se requiere un registro y sinceramiento del volumen real de
los almacenes de las embarcaciones, debido a que persiste el problema de las
embarcaciones que ilegalmente pescan sin ser registradas.
37. Por otra parte, en referencia a la medida que limita
el ejercicio de las libertades de contratar y de trabajo, ésta promueve la
creación de pequeñas empresas, finalidad compatible con el rol del Estado en
una economía social de mercado, de conformidad con el artículo 59 de
38. En consecuencia, tanto la medida que determina las
cuotas individuales como la que restringe el retorno a la actividad pesquera de
quienes voluntariamente se hayan afiliado a los beneficios de reconversión
laboral y promoción de Mypes son idóneas, en tanto la primera logra una mejor
gestión de la biomasa marina[20] al
reducir los índices de sobreexplotación y permite un mayor control de los
agentes explotadores, con lo que se optimiza la norma contenida en los
artículos 67 y 68 de
4.2.Examen de
necesidad o indispensabilidad
39. En el examen de necesidad o indispensabilidad, se
analiza si existe una medida alternativa que intervenga en menor grado las
libertades y derechos fundamentales afectados. De identificarse una, la medida
examinada sería inconstitucional. En el presente caso, las dos medidas
evaluadas han superado el test de idoneidad, por lo que toca identificar si
existen medidas alternativas que logren los fines constitucionales señalados.
40. En relación a los criterios de determinación de la
cuota individual, los porcentajes asignados podrían ser variados, con la finalidad
de reducir la incidencia del factor “b) capacidad de la bodega”, a un mínimo
que permita simultáneamente el control y manejo de la información por parte del
ente supervisor pesquero, y a su vez, viabilice el crecimiento de las pequeñas
y medianas embarcaciones brindando oportunidades a los sectores pesqueros que
sufren desigualdad; en consecuencia, el Estado debe promover las pequeñas y
medianas empresas en todas sus modalidades, según se desprende del artículo 59 in fine de
41. Por lo tanto, existen medidas que reducen el impacto
en las libertades de los agentes económicos pesqueros que el legislador debe
evaluar, tomando en cuenta los efectos no sólo económicos, sino sociales en la
ordenación pesquera. Existen factores que en el DL 1084 no se han tomado en
consideración como es el rol que juega en las sociedades en desarrollo la pesca
artesanal y para consumo directo, la cual, de acuerdo al Informe de Pesca Nº
803 de
42. En cuanto a la restricción de contratar y, por ende,
de trabajar en el rubro de pesca de anchoveta y anchoveta blanca durante un
período de cinco años, esta medida sí resulta necesaria, pues permite que se
descongestione y no se convierta en precario dicho sector de trabajo,
promocionándose como medida compensatoria la capacitación en oficios conexos y
en la formación de empresarios de Mypes. Por ello, en este extremo, sí se
requiere entrar al análisis de las circunstancias jurídicas con el análisis de
la ponderación.
4.3.Examen de
proporcionalidad en sentido estricto: ponderación
43. En el examen de ponderación, se compara el grado de
optimización del fin constitucional que se logra con la medida, frente al grado
de afectación del principio o derecho afectado. Sólo en tanto aquél sea mayor
que éste último, se acepta la restricción o intervención del derecho en
conflicto. Queda en este apartado, como se señaló en el fundamento anterior,
identificar el grado de optimización del principio-directriz por el cual el
Estado promueve la creación de nuevos puestos de trabajo y promociona a las
Mypes; además, deberá determinarse el grado de afectación a la libertad
contractual y a la libertad de trabajo, en un mercado laboral dinámico.
44. La medida que desarrolla un sistema de beneficios para
los trabajadores pesqueros que voluntariamente decidan optar por recibir
capacitación en oficios conexos a la labor pesquera –elaboración de insumos,
mecánica de embarcaciones, entre otras tareas- o en la conformación de una
micro o pequeña empresa, está enfocada no sólo en compensar los efectos de
reducción de empleo que conlleva una reordenación pesquera a través de sistemas
como el fijado por el DL 1084, sino que también logra la promoción del trabajo
independiente, ya que este cuerpo normativo comprende, en el Capítulo III, el
Programa de Incentivos a la reconversión Laboral y promoción de Mypes, que contempla
para los beneficiarios: capacitaciones gratuitas y pago de subvenciones durante
el período de duración de la formación técnica, tal como lo señala el artículo
18 del citado decreto. Por lo que la medida optimiza la norma contenida en el
artículo 59 de
45. En cuanto a la afectación de las libertades
contractual y de trabajo, las limitaciones antes mencionadas se ven compensadas con la medida de la
reconvención laboral, con lo que la afectación no resulta inconstitucional.
4. Excursus: sobre la separación de funciones
dentro del Estado Constitucional de Derecho
46. Resulta oportuno evidenciar, de forma oficiosa, que el
DL 1084 presenta además un vicio en cuanto a la distribución de funciones
dentro de un Estado Constitucional de Derecho. En efecto, en el artículo 33, se
dispone que:
“El Ministerio desarrolla el Programa de Vigilancia
y Controlde
47. Se ha observado que uno de los problemas colaterales
de la determinación de las cuotas individuales es la potencial injerencia
económico-política de los agentes pesqueros. Por ello, se recomienda la
creación de un organismo supervisor que supervise el cumplimiento y las
prácticas de competencia leal entre los grandes, medianos y pequeños titulares
de las cuotas individuales de pesca.
Por tales
fundamentos, mi voto es por:
1. Declarar FUNDADA
EN PARTE la demanda, en el extremo del artículo 5º del DL N.º 1084 que
incluye un cuarenta por ciento (40%) como el índice de participación de la
capacidad de la bodega de las naves en el porcentaje máximo de captura por
embarcación, al producir efectos contrarios al mandato de los artículos 58º
y 59º in fine de
2. EXHORTAR al Poder Legislativo que realice la modificación del
porcentaje dado al criterio de capacidad de bodega de las embarcaciones,
teniendo en cuenta no sólo factores económicos, sino también sociales.
Sr.
LANDA ARROYO
EXPS. N.os 00026-2008-PI/TC
Y 00028-2008-PI/TC
(ACUMULADOS)
LIMA
COLEGIO DE
INGENIEROS
DEL PERÚ Y
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ETO CRUZ
Con el debido respeto por la opinión vertida por mis colegas, discrepo
de los fundamentos y fallo de tal decisión. En mi concepto, debe declararse FUNDADA la demanda, toda vez que
existen suficientes argumentos que evidencian la inconstitucionalidad de los
Decretos Legislativos objeto de control, los mismos que seguidamente paso a
exponer:
1. Mediante la presente demanda se solicita que se
declare la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos N.o
1027, modificatorio de
2. Sobre el particular, cabe precisar que el Tribunal
Constitucional, interpretando
3. En cuanto a los vicios
de forma o vicios de fondo, ha sostenido lo siguiente:
22. Una norma incurre en una infracción
constitucional de forma, fundamentalmente, en 3 supuestos:
a) Cuando se produce el
quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en
b) Cuando se ha ocupado
de una materia que
c) Cuando es expedida
por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo. Ello
tendría lugar, por ejemplo, si el Poder Legislativo expidiera decretos de
urgencia, pues la posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido
reservada al Presidente de
23. Las infracciones
constitucionales de fondo tienen lugar cuando la materia regulada por la
norma con rango ley, resulta contraria a algunos de los derechos, principios
y/o valores constitucionales, es decir, cuando resulta atentatoria no de las
normas procedimentales o del iter
legislativo, sino de las normas sustanciales reconocidas en
4. En cuanto a los vicios que afectan directa o indirectamente
26. Finalmente, el artículo 75º del
CPCont., alude a la afectación directa o indirecta de
La
infracción directa de
27. Por su parte, la infracción
indirecta de
Tal
como ha afirmado este Colegiado, “en determinadas ocasiones, ese parámetro
puede comprender a otras fuentes distintas de
Examen de constitucionalidad por vicios de forma de
los Decretos Legislativos N.os 1027, 1047 y 1084
5.
En el presente
caso, respecto del control de constitucionalidad por la forma, resulta
pertinente verificar si la delegación de facultades legislativas ejercitada
mediante los cuestionados Decretos Legislativos N.os 1027, 1047 y
1084, se ha efectuado siguiendo o no los requisitos establecidos en
6.
Previamente debe
precisarse que en el control de decretos legislativos es necesario verificar
determinados requisitos esenciales: a)
que pre-exista una ley autoritativa expresa para ello; b) que se otorgue un plazo determinado; c) que se especifique la materia delegada sobre la que se pueda
legislar; d) que no se otorguen
facultades que están específicamente reservadas al Congreso de
7.
Tal como se
advierte de autos, los decretos legislativos cuya inconstitucionalidad se
solicita han sido expedidos como consecuencia del mandato contenido en
Artículo 1.-
Disposición autoritativa general
Delégase en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar sobre las materias especificadas en la
presente Ley, con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de
Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el
apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento, dentro del marco
de lo previsto en el segundo párrafo del inciso 4) del artículo 101 y en el
artículo 104 de
Artículo 2.- Plazo y
materias de la delegación de facultades legislativas
2.1 La delegación a la
que se refiere el artículo 1 tendrá un plazo de ciento ochenta (180) días
calendario y comprende la facultad de legislar sobre las siguientes materias:
a) Facilitación del
comercio;
b) mejora del marco
regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y
modernización del Estado;
c) mejora de la
administración de justicia en materia comercial y contencioso administrativa;
para lo cual se solicitará opinión al Poder Judicial;
d) promoción de la
inversión privada;
e) impulso a la
innovación tecnológica, la mejora de la calidad y el desarrollo de capacidades;
f) promoción del
empleo y de las micro, pequeñas y medianas empresas;
g) fortalecimiento
institucional de la gestión ambiental; y,
h) mejora de la
competitividad de la producción agropecuaria.
2.2 El contenido de
los decretos legislativos se sujetará estrictamente a los compromisos del
Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y de su Protocolo de
Enmienda, y a las medidas necesarias para mejorar la competitividad económica
para su aprovechamiento, sin perjuicio de la observación de las disposiciones
constitucionales y legales que, sobre delegación de facultades legislativas, se
citan en el artículo 1.
8.
En el presente
caso, se cumple con el primer requisito, desde que, como ya se ha señalado,
9.
En consecuencia,
lo que debe determinarse a continuación es el cumplimiento del tercer requisito
esencial, esto es, si las materias reguladas en los decretos legislativos
objeto de control se encuentran dentro del ámbito permitido por la respectiva
ley previa autoritativa.
Control de
forma del Decreto Legislativo N.º 1047
10. Mediante el Decreto Legislativo N.º 1047 se aprobó
11. En el marco de
12. Si ya la delegación legislativa a favor del Poder
Ejecutivo, constituye una excepción respecto de la competencia para dar leyes
que le corresponde al Parlamento (artículo 102º.1 Const.), entonces tal
excepción, materializada mediante
13. Adicionalmente a lo expuesto y por si aún existieran
dudas respecto de la inconstitucionalidad formal del Decreto Legislativo N.º
1047, debe citarse
Con arreglo a la
presente Ley el Poder Ejecutivo, a partir de la vigencia de la presente ley, en
un plazo de 4 meses, remitirá al
Congreso de
14. Es evidente que la propia Ley N.º 29158, Orgánica del
Poder Ejecutivo, establece que el órgano competente para expedir las leyes de
organización y funciones de los ministerios es el Congreso de
Control de
forma de los Decretos Legislativos N.os 1027 y 1084
15. Mediante el Decreto Legislativo N.º 1027, se modifica
Artículo Único.-
Modificación de
Modificar los
artículos 9 y 44 de
“Artículo 9.- El
Ministerio de
Los derechos
administrativos otorgados se sujetan a las medidas de ordenamiento que mediante
dispositivo legal de carácter general dicta el Ministerio.
Artículo 44.- Las concesiones, autorizaciones y permisos, son derechos
específicos que el Ministerio de
16. Asimismo, el Decreto Legislativo N.º 1084 tiene como
objetivos los contenidos en su artículo 1º:
La presente Ley tiene por objeto establecer el
mecanismo de ordenamiento pesquero aplicable a la extracción de los recursos
de anchoveta y anchoveta blanca (engraulis ringens y anchoa nasus)
destinada al Consumo Humano Indirecto, con el fin de mejorar las condiciones
para su modernización y eficiencia; promover su desarrollo sostenido como
fuente de alimentación, empleo e ingresos; y, asegurar un aprovechamiento
responsable de los recursos hidrobiológicos, en armonía con la preservación del
medio ambiente y la conservación de la biodiversidad. De manera complementaria
se aplicarán a la extracción del recurso de anchoveta otras medidas de
ordenamiento pesquero contempladas en
17. Sobre el particular, teniendo en cuenta que ambos
decretos legislativos regulan la concesión, autorización, permisos y
procedimientos para la explotación de recursos naturales, es pertinente
verificar lo establecido por
Artículo 66.- Recursos
Naturales
Los recursos
naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de
Por ley orgánica se fijan las condiciones de
su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga
a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. (resaltado
agregado).
18. De la verificación de compatiblidad entre ambos decretos
legislativos cuestionados y
Examen de constitucionalidad por vicios de fondo de
los Decretos Legislativos N.os 1027, 1047 y 1084
19. Pese a haberse verificado que los decretos
legislativos cuestionados mediante el presente proceso son inconstitucionales
por contener vicios de forma y que por ello existe el mérito suficiente para
expulsarlos del ordenamiento jurídico, estimo que resulta pertinente además
realizar un examen de constitucionalidad por
el fondo, respecto de tales normas, analizando si vulneran o no derechos
fundamentales como a la libertad de trabajo, de igualdad o el principio de
libre competencia.
20. Se alega que los artículos 1º a 26 del Decreto
Legislativo N.º 1084, vulneran el principio de libre competencia y los derechos
constitucionales a la libertad de empresa, a la libertad de trabajo, a la no
discriminación, a la libertad de contratar y de propiedad, debido a que el
establecimiento de un límite máximo de captura por embarcación y de cuotas
individuales de pesca de anchoveta es inconstitucional pues les anula la
posibilidad de competir en el mercado.
21. Al respecto, es necesario precisar que el Tribunal
Constitucional ha sostenido en la sentencia del Expediente N.º
00008-2003-AI/TC, lo siguiente:
33. (…) la
libre iniciativa privada y, concomitantemente, la libre competencia y demás
libertades patrimoniales consagradas en
a)
La autodeterminación de iniciativas o de acceso empresarial a la actividad
económica;
b)
La autodeterminación para elegir las circunstancia, modo y forma de ejercitar
la actividad económica; y,
c)
La igualdad de los competidores ante la ley.
37. Asimismo, el
artículo 61° confiere al Estado el deber de proscribir y combatir toda práctica
que limite la libre competencia, así como el abuso de las posiciones dominantes
o monopólicas. De esta forma, nuestro texto fundamental no admite que un solo
productor satisfaga la demanda de todos los consumidores o usuarios, pues ello,
en los hechos, le permitiría determinar el precio y la cantidad de bienes o
servicios a ofertarse, a costa de extraer recursos del consumidor o usuario.
El Estado debe, asimismo, evitar la instauración de posiciones
dominantes, esto es, la existencia de escenarios económicos en los que aparezca
un agente con capacidad de actuación independiente, es decir, con opción de
prescindencia de sus competidores, compradores y clientes o proveedores en
función a factores tales como la participación significativa de las empresas en
los mercados respectivos, las peculiares características de la oferta y la
demanda de los bienes o servicios, el desarrollo tecnológico, etc.
Libre competencia y libertad de
empresa
22. Asimismo, en cuanto al derecho a la libertad de empresa o libertad económica, éste se encuentra reconocido en el artículo
59º de
23. Las limitaciones básicas de la libertad de empresa
derivan del interés público, el bien común, la seguridad, la higiene, la
moralidad o la preservación del medio ambiente, y su ejercicio debe respetar
los diversos derechos de carácter socio-económico que
24. Por su vinculación
al caso objeto de análisis, haremos una especial referencia a la libertad de competencia que, como hemos
apuntado, forma parte del contenido constitucionalmente protegido de derecho a
la libertad de empresa. Esta facultad ha sido definida por el profesor Baldo Kresalja en los siguientes
términos: “La libertad de competencia no solo es un derecho, sino
también una obligación, que entre nosotros tiene consagración constitucional
tanto implícita como explícita: es implícita cuando, en su artículo 58°, señala que la iniciativa es libre y se ejerce en una
economía social de mercado, y cuando, en el artículo 59°, garantiza la libertad de empresa; y explícita
cuando, en su artículo 61°, afirma que el
Estado facilita y vigila la libre competencia, y combate las prácticas que la
limiten y el abuso de la posición de dominio”[21].
25. Es posible afirmar,
entonces, que el derecho a la libertad de competencia supone la facultad de
desarrollar la actividad empresarial en un contexto en donde se encuentre
garantizada plenamente la libre competencia. Es, en definitiva, el derecho a
competir en el mercado. Solo si la capacidad de competir en el mercado se encuentra
debidamente garantizada, es posible el ejercicio del derecho a la libertad de
empresa. En tal sentido, las normas y actos que limiten o socaven la libre
competencia, no solo resultarán violatorias a los principios de
26. Las normas de defensa de la competencia representan un
límite a la libertad de empresa. En buena cuenta, se trata de categorías
complementarias, pues no es posible garantizar el pleno ejercicio del derecho a
la libertad de empresa sin la existencia de un mercado que opere en condiciones
de libre competencia. Esta relación de
interdependencia acarrea la exigencia de “garantizar que los concurrentes en el Mercado actúen libremente y, al mismo tiempo, que respeten las reglas del juego
de este, para […] preservar así,
de manera simultanea, tanto el mercado,
sin el cual no habría libertad
de empresa, y la libre iniciativa, sin la cual no habría mercado”[22].
27. Por consiguiente, se puede afirmar que existe un deber
de desarrollar la actividad de empresa en un régimen
de libre competencia y, por lo tanto, bajo el respeto de las leyes que rigen
una economía de mercado. Consecuentemente, el establecimiento de algunos
límites dirigidos a proteger este elemento imprescindible del sistema
económico, forma parte de las condiciones necesarias para garantizar la propia
subsistencia del derecho fundamental a la libertad de empresa. En este sentido
se ha resaltado que “la competencia es
un valor normativo esencial de la libertad de empresa y, por ello, del sistema
económico constitucionalizado”[23].
28. El Tribunal Constitucional español, en posición que
comparto, ha señalado, en
29. A partir de lo expuesto, es posible concluir que las medidas, actos o normas
que vulneren
el principio constitucional económico de libre competencia, representarán también una afectación al derecho a la libertad de empresa.
30. En el presente caso, específicamente del Decreto
Legislativo N.º 1084, estimo, a modo de conclusión anticipada, que el
establecimiento de un límite máximo de
captura por embarcación resulta lesivo al
principio de libre competencia. Conforme se ha
explicado, la noción básica de competencia económica supone la capacidad de «lucha» en el mercado entre
los diversos proveedores de bienes y servicios. Como ha referido Kresalja,
“Competencia es oposición, rivalidad, lucha en el
mercado entre dos o más que a el acuden, o que ahí ya están”[24].
31. En el caso
específico de la actividad extractiva de anchoveta para la producción de harina
y aceite de pescado, el principio de libre competencia resultaba respetado a la luz del sistema
pesquero vigente
antes de la expedición del Decreto
Legislativo Nº 1084. Dicho
régimen establecía un límite total o
cuota global de captura del recurso de anchoveta y anchoveta blanca para cada temporada
de pesca, de modo tal que la cantidad capturada por todos los agentes del
mercado no podía sobrepasar dicho límite, fijado para proteger la conservación
y renovación de la especie.
32. En el régimen de
Límite o Cuota Global, sin alterar el volumen general de la pesca de anchoveta
ni afectar la preservación del recurso, se promueve la competencia entre los
armadores quienes, basándose en su propia eficiencia, intenten obtener la mayor
cantidad de anchoveta y anchoveta blanca, pues ello también incidirá en la
mayor ganancia derivada de la venta del producto. Así, las empresas dedicadas a
la captura de anchoveta y anchoveta blanca debían esforzarse por reinvertir
parte de las ganancias en mejorar sus flotas, capacitar a su personal, entre
otras estrategias que le permitieran alcanzar un mayor rendimiento. Es evidente que la introducción de las cuotas
individuales anula la posibilidad de competir en el mercado. Bajo este
supuesto, la cantidad de recursos de anchoveta y anchoveta blanca que cada
armador podrá capturar no dependerá de su desempeño en el mercado, sino que se
encontrará sujeta a un límite máximo establecido al inicio de cada temporada de
pesca por las autoridades competentes. El mejor desempeño y el esfuerzo
desplegado en la captura del recurso, no generará ningún efecto, pues cada
armador tendrá señalado de antemano un límite máximo de pesca que no podrá
sobrepasar. En consecuencia, en este rubro, mediante el Decreto Legislativo N.º
1084 la libre competencia ha quedado arbitrariamente restringida. Ello
desincentiva la eficiencia, impide crecer a las empresas más eficientes y
favorece la posición de quienes reciben una cuota más grande, en función a la
mayor dimensión de su flota pesquera y capacidad de bodega.
33. Si bien es claro
que resulta necesario proteger los recursos hidrobiológicos, también lo es que
ello debe realizarse sin afectar ni contravenir otros principios y derechos
constitucionales. Las limitaciones que se establezcan para el ejercicio de la
actividad económica, deben resultar razonables y proporcionales. Por ello, la
exigencia de conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos,
estipulada en el artículo. 66° de
34. De este modo,
tratándose del sistema de cuotas individuales de pesca implementado por
determinadas disposiciones del Decreto Legislativo N.º 1084, es evidente que éstas resultan inconstitucionales por vulnerar el
derecho a la libre competencia.
35. Asimismo, el sistema
de límites máximos de captura por embarcación y de cuotas individuales de pesca
introducido por el Decreto
Legislativo N.° 1084, no solo viola el principio constitucional de libre competencia, sino que vulnera también el derecho a
la libertad de empresa. En efecto, este derecho conlleva adicionalmente, entre otras
facultades, la libertad de poder elegir
la organización y “efectuar el desarrollo de una unidad de producción de bienes
o prestación de servicios”. Tal facultad también se encuentra suprimida por la
norma cuestionada. La medida impide desarrollar libremente la actividad de
extracción de anchoveta, respetando la cuota global, al imponer un límite
individual de captura para cada embarcación y titular de permiso de pesca. Desde esta segunda perspectiva, la norma
introducida por el Decreto Legislativo N.° 1084 viola también el derecho a la
libertad de empresa.
Igualdad y no discriminación
36.
37. Puede concluirse, entonces, que el principio-derecho
de igualdad admite un trato desigual cuando éste se fundamenta en situaciones
objetivas, criterios razonables y proporcionales; lo que no admite es la
diferenciación que resulta arbitraria y, por tanto, discriminatoria. Por ello,
debe descartarse la identificación mecánica o identidad entre diferenciación y
discriminación, siendo posible afirmar
que “el punto crucial a
establecer, entonces, es cuándo nos hallamos ante una diferenciación o a un
trato desigual admisible constitucionalmente y cuándo –por el contrario- ello
configura una situación de discriminación que debe quedar proscrita”[26].
38. En el presente
caso, el Decreto Legislativo N.° 1084 prescribe que la
determinación del límite máximo de captura por embarcación se definirá sobre la
base de dos componentes. El primero, equivalente a un 60%, corresponde al
índice de participación de la embarcación en las capturas anual de anchoveta y
anchoveta blanca; y, un 40%, que se obtiene a partir del índice de
participación de capacidad de bodega de la embarcación. Para tal efecto, se
divide la capacidad autorizada en el permiso de pesca para la extracción de
anchoveta y anchoveta blanca, entre el total de la capacidad autorizada por el
Ministerio.
39. Resulta arbitrario,
sin embargo, que para la determinación del límite máximo de captura se tome en
consideración la capacidad de bodega de la embarcación. Es evidente que las
grandes empresas cuentan con embarcaciones
con bodegas de mayores dimensiones y con mayor capacidad total de bodega
en su flota pesquera. Si reparamos en que esta variable influirá en un
porcentaje equivalente al 40% en su capacidad potencial de pesca, es decir, en
el límite máximo que finalmente se le asigne, resulta patente que las empresas
más grandes quedarán autorizadas para capturar una cantidad mucho más elevada
que las pequeñas, en desmedro de la eficiencia de su accionar concreto.
40. Decimos que es
arbitrario, en la medida que dicho dato no atiende a ninguna característica
objetiva pues, incluso si las empresas han tenido un desempeño poco eficiente
en la captura, el 40% del porcentaje que sustente su autorización estará
determinado por la capacidad de bodega y no por su desempeño en el mercado. Si
bien el 60% corresponderá a la captura realizada, lo que podría parecer un
elemento objetivo, la norma precisa que se debe tomar en cuenta el año de mayor
participación en la captura del recurso entre el 2004 y el 2008. De este modo,
es evidente que las empresas más grandes obtendrán siempre una autorización que
exceda sustancialmente la autorización que obtengan las empresas medianas y
pequeñas.
41. Por su parte, las
empresas medianas y pequeñas, a pesar de que tengan expectativas de mejorar su
desempeño progresivamente, al contar con menor capacidad de flota y,
consiguientemente, de bodega, obtendrán una autorización limitada. Esta
situación hará que les resulte virtualmente imposible el desarrollo y
crecimiento, ya que no podrán obtener, a pesar que se esfuercen o tengan alta
eficiencia, el incremento del Límite Máximo de captura y cuota individual de
pesca de anchoveta que se le ha asignado.
42. Como se aprecia, la
fórmula adoptada por el Decreto Legislativo tiene como efecto la consolidación
de la posición de privilegio que ostentan las empresas más grandes e impide el crecimiento de las medianas y pequeñas. La consolidación de la situación
dominante con la que cuentan las empresas más grandes las favorece y por ello,
desde su perspectiva, la norma no representa un obstáculo para su operación y
ganancias; por el contrario, constituye un beneficio y un factor de privilegio
discriminatorio. En cambio, tratándose de las empresas medianas y pequeñas, la
consolidación que opera con la norma cuestionada les niega la capacidad de
desarrollo y crecimiento, violando su derecho a la no discriminación.
43. El grave riesgo y
perjuicio que acarrea la implementación de las cuotas individuales de pesca, se
encuentra reconocido implícitamente en la propia norma cuando, en la segunda
parte de su articulo 5°, prevé un
tratamiento especial que será de aplicación solo a las embarcaciones de madera
reguladas por
44. El tratamiento
diferenciado que brinda la norma hacia las embarcaciones de madera respecto a
la flota de acero, evidencia que el criterio de la capacidad de bodega produce
un perjuicio hacia las embarcaciones y empresas medianas y pequeñas. Resulta
evidente que las embarcaciones de acero de menor dimensión también resultarán
severamente perjudicadas por la inclusión de la capacidad de bodega como factor
para la determinación del límite máximo de captura por embarcación. El
tratamiento discriminatorio, en este caso, se encuentra plenamente acreditado.
Igual efecto produce, por acumulación, el tamaño de la flota de una empresa, y
su incidencia en su capacidad total de bodega, lo que beneficia al pequeño
grupo de las grandes empresas, que recibirán las cuotas de mayor volumen.
El derecho a la
libertad de trabajo
45. El Decreto
Legislativo N.° 1084 también establece un régimen especial de Reconversión
Laboral, que incluye diversos programas de beneficios que serán financiados
mediante un fondo constituido con aportes económicos de los armadores. Los
trabajadores dedicados a la pesca de anchoveta podrán acceder a ellos, siempre
que se sometan a las condiciones y restricciones que imponen. Consideramos que
este régimen vulnera diversos derechos fundamentales de los trabajadores pero
también de los armadores.
46.
El artículo 59° de
47. La libertad de trabajo, además de
encontrarse consagrada en el numeral 15) del artículo. 2° y el artículo 59° de
la vigente Constitución, ha sido reconocida en diversos tratados y convenios
internacionales de los que el Perú es parte: Declaración Universal de Derechos
Humanos: artículo 23.1; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales: artículo 6.1; Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre: artículo XIV; Protocolo Adicional a
48. Consideramos que el numeral 3) del Art. 15° del Decreto Legislativo N.°
1084 vulnera la libertad de trabajo de los tripulantes que se acogen a los
beneficios establecidos en dicha norma. El texto de la norma señala lo
siguiente:
El tripulante que se acoge a los beneficios debe acreditar la
cancelación de su libreta de embarco. La autoridad marítima no podrá otorgar
una nueva libreta de embarco a favor de dicho tripulante para actividades
pesqueras en embarcaciones que tengan permisos para realizar actividades
extractivas de los recursos de anchoveta y anchoveta blanca durante un plazo de
cinco (5) años computados desde la fecha de la cancelación.
49. Conforme se aprecia, el Decreto Legislativo N.° 1084
no sólo induce a los trabajadores a acogerse a los “programas de
beneficios” que conllevan al cese en sus actividades, sino que agrega a
ello la obligación de acreditar la cancelación de su libreta de embarco.
Asimismo, dispone que en estos casos la autoridad marítima no podrá otorgarles
una nueva libreta de embarco para la realización de las mismas actividades
pesqueras, añadiendo que este impedimento se extiende hasta los próximos 5
años.
50. Resulta evidente que la creación de este régimen de
reconversión laboral responde a las inevitables consecuencias que generará la implementación del sistema de cuotas
individuales en el ámbito laboral. La medida se ha adoptado como una suerte de
“paliativo” pues es evidente que las cuotas individuales desencadenará una ola de cese laboral y desempleo, por la
imposibilidad económica de las empresas medianas y pequeñas de soportar las
limitaciones que les impone la cuota. Es irrazonable que pese a estas graves
consecuencias en el terreno social, el gobierno insista en la implementación de
las cuotas individuales de pesca.
51. Adicionalmente, el Decreto Legislativo impide a los
trabajadores renunciantes retornar a la actividad pesquera durante los 5 años
posteriores a su cese. Con ello se vulnera el derecho de los tripulantes a
decidir “si trabaja(n) o no, en qué actividad y para quién”. La
prohibición de obtener una nueva libreta de embarco a los tripulantes afecta sus derechos de seguir su vocación (la de pescar) y a
dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y capacidad
(actividad extractiva de los recursos de anchoveta y anchoveta blanca). Al privarse a los
tripulantes a obtener sus libretas de embarco, se les impide volver
a la actividad pesquera en el caso que los programas de beneficios que el
Decreto Legislativo N.° 1084 promueve no funcionen adecuadamente o no
satisfagan las expectativas y necesidades de los ex tripulantes.
52. No debemos olvidar que la mayoría de los tripulantes
han laborado por muchos años en dicha actividad extractiva, y en muchos casos
sólo se han especializado en dicha labor. Por ello, su reinserción en campos
laborales distintos puede dilatarse en el tiempo o dificultarse. En este
contexto, la imposibilidad de contar con una nueva tarjeta de embarco por los 5
años siguientes a su acogimiento al Programa resulta particularmente grave y
desproporcionada, pues, en caso que el trabajador renunciante no logre
reubicarse en una actividad alternativa, la norma le niega la posibilidad de
retornar a un sector en el que probablemente lograría ubicarse.
53. Cabe recordar que el artículo 59° de
Deber estatal de atender prioritariamente al trabajo
en sus diversas modalidades
54. El Trabajo es definido por el artículo 22º de
55. Si se considera que
56. Adicionalmente, el Decreto Legislativo N.° 1084
establece que los tripulantes que no accedan a los programas de beneficios de
la reconversión laboral dentro de un plazo máximo de dos años, a partir de su
entrada en vigencia, se verán comprendidos en un “sistema de rotación”, en
aquellos casos en los que la cantidad de tripulantes no guarde proporción con
la flota y los puestos de trabajo disponibles. Ello significa que los
tripulantes se verán forzados a esperar su “turno” para realizar su trabajo,
viéndose afectado severamente su derecho al trabajo y con ello su subsistencia.
Este sistema de rotación estará a cargo del armador, por lo que el tripulante
podría verse forzado a dejar el trabajo, pues es evidente que debido al sistema
de cuotas individuales de pesca que establece el Decreto Legislativo N.° 1084,
los armadores se verán en la necesidad de cesar a los tripulantes que no deseen
acogerse al programa de beneficios y que se verán afectados por el sistema de
rotación.
En suma, por los
fundamentos anteriormente expuestos, considero que corresponde declarar FUNDADA
la demanda de inconstitucionalidad de autos, por haberse acreditado vicios
de forma (exceso respecto de la materia delegada) y vicios de fondo
(vulneración de los derechos a la libertad de empresa, libre competencia,
igualdad y libertad de trabajo); y, en consecuencia, INCONSTITUCIONALES los Decretos
Legislativos N.os 1027, 1047 y
1084.
Sr.
ETO CRUZ
[1] STC N.º 00008-2003-AI. FJ,13 a).
[2] STC N.º 0027-2006-AI. FJ, 56.
[3] STC N.º 2016-2004-AA. FJ, 8.
[4] Kresalja, Baldo y César Ochoa. Derecho constitucional económico. Lima:
Fondo Editorial de
[5] STC N.º 7339-2006-AA. FJ, 53.
[6] STC N.º 7339-2006-AA. FJ, 53.
[7] STC N.º 0034-2004-AI. FJ, 24.
[8] Kresalja, Baldo y César Ochoa. Derecho constitucional económico. Lima:
Fondo editorial de
[9] STC N.º 8726-2005-AA. FJ, 7.
[10] Kresalja, Baldo y César Ochoa. Ob.cit. p.,
298.
[11] Giménez Glück, David. Juicio de igualdad y Tribunal Constitucional,
Barcelona: Boch, 2004, pp. 35, 36.
[12] Ver, por ejemplo, en el caso colombiano, cómo
es que el principio de igualdad es avaluado a la luz del principio de
razonabilidad, para determinar si la diferenciación es constitucionalmente
legítima, y por lo tanto, si las consecuencias jurídicas son proporcionales.
Bernal Pulido, Carlos. El Derecho de los
derechos. Universidad Externado de Colombia, 2005, pp.72 y ss.
[13] Dulitzky, Ariel. “Principio de igualdad y no
discriminación. Claroscuros de la jurisprudencia interamericana”. En: Anuario de derechos humanos. 2007, p.
20. Disponible en línea:
<http://www.cdh.uchile.cl/anuario03/4-Articulos/anuario03_articulo_01_%20Dulitzky.pdf>
[14] Apoyo Consultoría. “Aplicación de un sistema
de límites máximos de captura por embarcación (LMCE) en la pesquería de
anchoveta en el Perú y propuesta de programa de reestructuración laboral”.
Lima, marzo de 2008.
[15] Domínguez Torreiro,
Marcos y otros. “Instituciones y costes de transacción en la gestión de
pesquerías: el caso de Grand Sole”. En: Revista
española de estudios agrosociales y pesqueros. Nº 197, 2002, p. 162.
[16] Ibáñez de
[17] Andrade Madrid, Cristian. “Discusión proyecto
de ley. Regímenes especiales de pesca”. Disponible en línea en: portal de
[18] STC N.º 0045-2004-PI/TC. FJ, 33.
[19] STC N.º 0025-2005-AI. FJ, 65 y ss.
[20] García Díaz, Jaime.
Informe: El ordenamiento pesquero a
través del Decreto Legislativo Nº. 1084 Ley sobre límites Máximos de Captura
por Embarcación, y su relación con la implementación del Acuerdo de Promoción
Comercial Perú-EE. UU. (TLC) y el apoyo a la competitividad económica.
Julio de 2008, p. 21.
[21] KRESALJA ROSELLÓ, Baldo. “Perú: consideraciones constitucionales y legales sobre la competencia económica”. En: Revista Pensamiento Constitucional. Año XII, Nº 12, p. 36.
[22] KRESALJA ROSELLÓ, Baldo. Op. Cit., p. 29.
[23] FONT GALÁN, Juan Ignacio. Constitución económica y Derecho de la competencia. Madrid: Tecnos, 1987, pp. 167 y ss.
[24] KRESALJA ROSELLÓ, Baldo. Op. Cit., p. 38.
[25] LORCA NAVARRETE, José. Derechos fundamentales
y jurisprudencia. Madrid: Ediciones Pirámide, 1995, Pág. 139. Citado por:
EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Estudios
constitucionales. Lima: Fondo Editorial de
[26] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Estudios constitucionales. Lima: Ara Editores, 2002, p. 102.
[27] NEVES MUJICA, Javier. Introducción al
derecho de trabajo. Lima: ARA Editores. 1997, p. 57.