EXP. N.° 00372-2008-PA/TC
JUNÍN
EVARISTO LUCIANO MIRANDA
ALCÁNTARA Y OTROS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima (Huancayo), a los 14
días del mes de abril de 2010,
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto
por los señores Toribio Janampa Pagan, Félix Túncar Taipe, Teófilo Vásquez
Taipe, Héctor Florencio Huaynalaya Orihuela, Samuel Miranda Palacios, Gerónimo
Emiliano Ninahuanca Tocas, Alfredo Rubén Villanueva Lazo, León Escobar Utus,
Marcelino Ríos Quintanilla, Pedro Jacinto Espinoza Alanya, Evaristo Luciano
Miranda Alcántara, Pablo Pedro Galarza Laura, Jesús Armando Alvarado Palomares,
Gilmer Marcelino Manrique Yupanqui, Pablo Caballón Sánchez, Pedro Hilarión
Valero Aguilar, Nela Consuelo Rivera Malpartida, Juan Alberto Llanos Barrios,
Gaudencio Onofrio Bendezú Esteban, Marcelino Barreto Chuquirachi, Glicerio Cárdenas
Sagarvinaga, Froilán Lazo Páucar, Alejandro Marcelino Salinas Carhuancho,
Marcelino Torpoco Camarena, Urbano Espinoza Alanya, Flaviano Castillón
Machacuay y David Fidel Laveriano Malpartida contra la sentencia de
ANTECEDENTES
Los
señores Aniseto Elías Baldeón Munive, Rodolfo Orihuela Chávez, Toribio Janampa
Pagan, María Alejandrina Salvador Morales, Tito Sebastián Santos Arias, Félix
Túncar Taipe, Elsa Luisa Salazar Mendoza de Díaz, Héctor Florencio Huaynalaya
Orihuela, Marcelino Pablo Soto Zacarías, Samuel Miranda Palacios, Gerónimo
Emiliano Ninahuanca Tocas, Modesto Benito Uribe Camargo, Alfredo Rubén
Villanueva Lazo, Heder Edgardo Arroyo Jorge, León Escobar Utus, Germán Óscar
Ortiz Machacca, Abilio Agliberto Loya Julca, Marcelino Ríos Quintanilla, Pedro
Jacinto Espinoza Alanya, Pedro Campos Apolinario, Francisco Raymundo Arroyo, Santiago
Cristóbal Meza Lozano, Ananías Marino Gonzales Gaspar, Candelaria Catalina
Palacios Álvarez, Evaristo Luciano Miranda Alcantara, Pablo Pedro Galarza
Laura, Ángel Cirilo Arauco Ávila, Jesús Armando Alvarado Palomares, Marcial
García Gómez, Ernesto Benjamín Rosales Peña, Gilmer Marcelino Manrique
Yupanqui, Damaso Carrión Poma, Donato Vilcas Belito, Germán Ángeles Cárdenas,
Pablo Caballón Sánchez, Fabio Fernández Rojas, Bernardino Asto Antonio, Pedro
Hilarión Valero Aguilar, Aurelio Lulo Pimentel, Gabriel Arcángel Castro
Ramirez, Nela Consuelo Rivera Malpartida, Julio Fernando Gonzales Solano, Juan
Alberto Llanos Barrios; Daniel Vidal Ruiz Dionisio, Gaudencio Onofrio Bendezú
Esteban, Pedro Alfonso Varillas Rosales, Víctor Martínez Chicmana, Herminio
Pérez Inga, Marcelino Barreto Chuquirachi, Anita Matilde Vega Chagua, Ever
Misael Isidro Gamboa, Valentín Hugo Montero Palacios, Griselda Inga de
Quiñones, Alejandro Barón Bustamante Torres, Timoteo Quiñones Zapaico, Rómulo
Antolín Quispe Rojas, Germán Góngora Oscco, Nery Fausto de
Manifiestan que mediante las notificaciones se les obliga a someterse a una nueva evaluación médica, bajo el apremio de suspender el pago de sus pensiones de invalidez, cuando se debe tener en cuenta que sólo se pueden someter a dicha evaluación médica cuando exista mandato legal o de autoridad competente.
La emplazada propone la excepción de litispendencia y contesta la demanda solicitando que se la declare infundada por estimar que se encuentra facultada, por diversas normas, para ejecutar acciones de verificación posterior de las prestaciones de invalidez.
El
Quinto Juzgado Civil de Huancayo, con fecha 9 de abril de 2007, declara fundada
la excepción de litispendencia deducida por la demandada respecto de los
señores Aurelio Llanos Limaylla, Rubén Ávila Cárdenas, Aniseto Elías Baldeón
Munive, Paulino de
FUNDAMENTOS
I.
Cuestiones Procesales Preliminares
4.
Previamente este Colegiado considera pertinente
precisar que únicamente tomará como parte material del proceso a quienes
suscribieron el escrito de demanda y de esta forma ejercieron su derecho de
acción, pues de su revisión (f.
5. Asimismo, es necesario advertir que el recurso de agravio constitucional fue interpuesto por los demandantes Toribio Janampa Pagan, Félix Túncar Taipe, Teófilo Vásquez Taipe, Héctor Florencio Huaynalaya Orihuela, Samuel Miranda Palacios, Gerónimo Emiliano Ninahuanca Tocas, Alfredo Rubén Villanueva Lazo, León Escobar Utus, Marcelino Ríos Quintanilla, Pedro Jacinto Espinoza Alanya, Evaristo Luciano Miranda Alcántara, Pablo Pedro Galarza Laura, Jesús Armando Alvarado Palomares, Gilmer Marcelino Manrique Yupanqui, Pablo Caballón Sánchez, Pedro Hilarión Valero Aguilar, Nela Consuelo Rivera Malpartida, Juan Alberto Llanos Barrios, Gaudencio Onofrio Bendezú Esteban, Marcelino Barreto Chuquirachi, Glicerio Cárdenas Sagarvinaga, Froilán Lazo Páucar, Alejandro Marcelino Salinas Carhuancho, Marcelino Torpoco Camarena, Urbano Espinoza Alanya, Flaviano Castillón Machacuay y David Fidel Laveriano Malpartida. Por tal motivo, el pronunciamiento de fondo únicamente recaerá en los citados impugnantes.
II.
De la excepción de litispendencia
4.
Previamente es conveniente señalar que el auto que
declara fundada la excepción de litispendencia deducida por
III.
Procedencia
de la demanda y delimitación del petitorio
4.
De conformidad con lo dispuesto por el fundamento 107
de
5. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar la arbitrariedad en la intervención de este derecho.
6.
Si bien es cierto que la pretensión de los demandantes
tiene por objeto la reactivación de sus pensiones de invalidez, a cuyo fin se
cuestiona las notificaciones que amenazan con suspender los pagos de sus
pensiones, corresponde efectuar la evaluación de cada caso en atención a que,
según lo señalado en el recurso de agravio constitucional (f. 786) por los
demandantes, durante el proceso se hizo efectiva la suspensión de las pensiones
de invalidez sin que exista un pronunciamiento expreso de
7. Adicionalmente, se deberá efectuar el análisis de cada caso considerando, además, que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea posible emitir pronunciamiento.
IV. Análisis de la controversia
La pensión de
invalidez y la posibilidad de limitar su ejercicio
8.
En
9.
La pensión de invalidez del Sistema Nacional de
Pensiones, como cualquier tipo de pensión se sujeta a determinadas condiciones
y restricciones. Así lo ha entendido el Tribunal al señalar en
10. El artículo 35 del Decreto Ley 19990 establece que “Si el pensionista de invalidez dificultase o impidiese su tratamiento, se negase a cumplir las prescripciones médicas que se le impartan, se resistiese a someterse a las comprobaciones de su estado o a observar las medidas de recuperación, rehabilitación o reorientación profesional, se suspenderá el pago de la pensión de invalidez mientras persista en su actitud, sin derecho a reintegro”.
11. El artículo antes referido establece una medida aplicable al pensionista que incurre en cualquiera de las conductas obstruccionistas enunciadas taxativamente que se encuentran relacionadas directamente con la continuidad de la pensión de invalidez. Es decir, el legislador consideró pertinente afectar la percepción de la pensión con la suspensión sin reintegros cuando el pensionista se niegue a cumplir las prescripciones médicas o cuando se resistiese a someterse a las comprobaciones de su estado o no observe las medidas recuperadoras o de rehabilitación. Es que si bien la incapacidad laboral que genera una pérdida de ingresos merece protección, también se busca proteger la necesidad de recuperar la salud física o mental, y en ello entran en juego las prestaciones recuperadoras o curativas a las que debe someterse el beneficiario.
12. Por lo expuesto, queda claro que es posible afectar el disfrute del derecho fundamental a la pensión, y de ello no escapa la pensión de invalidez la cual puede ser suspendida cuando se configuren los supuestos previstos en el ordenamiento sustantivo.
La calificación de la invalidez y la
comprobación del estado de invalidez en el Sistema Nacional de Pensiones
13. El
artículo 26 del Decreto Ley 19990 actualmente dispone que el estado de
invalidez es determinado por el Instituto Peruano de Seguridad Social (hoy
Seguro Social de Salud (EsSalud), establecimientos de salud pública del
Ministerio de Salud (MINSA) o Entidades Prestadoras de Salud (EPS), de acuerdo
al contenido que
14. Como
puede observarse, el otorgamiento de la pensión de invalidez supone un
procedimiento administrativo singular, en el que confluye la actuación de
diversas entidades, cada una de las cuales con una atribución particular, las
que, luego de diversas actuaciones administrativas determinan la viabilidad del
reconocimiento pensionario, y finalmente el acceso al derecho fundamental.
Actualmente, como se ha indicado, recae en
15. Para que un asegurado sea considerado inválido –conforme al artículo 24 del Decreto Ley 19990– debe encontrarse con una incapacidad física o mental prolongada o presumida permanente, esto alude a la duración de la incapacidad. En nuestro ordenamiento es la entidad la que, mediante su comisión médica, valora el carácter temporal o permanente de la incapacidad y también la intensidad con la que se presenta la incapacidad. De este modo, se establece de forma abstracta una medición de la incapacidad en la que el grado más elevado de reducción en el rendimiento laboral dará lugar a una incapacidad total y, por el contrario, un grado menor generará una incapacidad parcial. Es pertinente mencionar que el artículo 30 del Decreto Ley 19990 regula una Bonificación por Gran Invalidez, la cual supone el grado máxime de incapacidad, la que se configura cuando el inválido requiere del cuidado permanente de otra persona para realizar los actos ordinarios de la vida.
16. En la medida en que la incapacidad puede ser temporal o tratarse de una incapacidad presumida permanente en el Sistema Nacional de Pensiones se regula la comprobación del estado de invalidez. En efecto, el artículo 35 del Decreto Ley 19990 establece una carga para el pensionista que se niegue a someterse a una comprobación de su estado de invalidez. En esa misma línea, el artículo 31 del reglamento del Decreto Ley 19900 prevé que la comisión médica puede establecer una comprobación periódica del estado de invalidez, la cual puede efectuarse en un plazo no menor de seis meses ni mayor de cinco años. Si bien en este último caso, se entiende, que la periodicidad de la comprobación opera para la incapacidad temporal, esto no implica que una incapacidad permanente no pueda ser comprobada. Lo que debe tenerse claro es que una incapacidad temporal o presumida permanente no está sujeta a la regla de inmutabilidad. El legislador ha contemplado desde el origen del régimen pensionario del Decreto Ley 19990 la posibilidad de comprobar el estado de invalidez. El fundamento de esta revisión se encuentra en el desarrollo del estado de la invalidez, pues es factible que se produzca una agravación o una mejoría de ésta, o por la posibilidad de un error en la declaración derivada de datos inexactos o falsos en el certificado médico.
17. En
ese sentido, el segundo párrafo del artículo 26 del Decreto Ley 19990, referido
a que en caso de enfermedad terminal o irreversible, no se exigirá la
comprobación periódica del estado de invalidez, no puede ser entendido como una
prohibición de no comprobación o revisión, sino solo como una excepción a la
comprobación periódica prevista para una incapacidad temporal, lo que importa
que en tales supuestos la comisión médica tendrá un límite en su actuación. Así,
solo está excluida la comprobación periódica –que en esencia está regulada para
la incapacidad de carácter temporal– mas no la comprobación o fiscalización
posterior que
Al respecto, el tercer párrafo del artículo 26 del Decreto Ley 19999 establece que si, efectuada la verificación posterior, se comprobara que el Certificado Médico de invalidez es falso o contiene datos inexactos, serán responsables de ello, penal y administrativamente, los médicos e incluso el propio solicitante.
La línea jurisprudencial en materia de
comprobación del estado de invalidez
18. En
19. Como puede observarse de los referidos pronunciamientos el Tribunal identifica que la comprobación del estado de invalidez constituye una carga para el pensionista, quien está obligado a cumplirla; en caso contrario, se le aplicará la medida prevista legalmente, que tal como lo establece el artículo 35 del Decreto Ley 19990 es la suspensión de la pensión de invalidez sin derecho a reintegro, respetando el marco del procedimiento administrativo.
La garantía de
la motivación en las decisiones de la entidad previsional
20. Este Tribunal Constitucional en
21. De lo indicado se infiere que el debido proceso en sede administrativa
importa un conjunto de derechos y principios que constituyen las garantías
indispensables con las que cuenta el administrado frente a
22. Al respecto, este Colegiado en reiterada jurisprudencia (STC
00091-2005-PA/TC, FJ 9, párrafos 3,
“[…][E]l
derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial
relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de
todo administrado de que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista
un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.
[…]
La motivación de la actuación administrativa,
es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una
exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las
mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad
reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto
administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento
jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez
constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de
los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta
para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de
todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que
existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es
indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una
garantía de razonabilidad y no
arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar
que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e
ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por
23. Sobre
el particular, el inciso 1.2) del artículo IV del Título Preliminar de
24. En
tal sentido, el derecho fundamental al debido procedimiento comprende el deber
de
El marco de actuación y de control de la
entidad previsional
25. Es necesario agregar que la preocupación de la entidad previsional,
concerniente a las situaciones anómalas y presuntamente irregulares en la
tramitación de las solicitudes de pensión de invalidez, es compartida
plenamente por este Tribunal, tal como se ha expuesto en la profusa
jurisprudencia relacionada con la comprobación de enfermedades profesionales mediante
los pedidos de historias clínicas (por todas las SSTC 0110-2008-PA/TC,
05997-2007-PA/TC, 8959-2006-PA/TC, 05784-2006-PA/TC y 01763-2005-PA/TC) y en
los precedentes recaídos en
26. Es oportuno reiterar lo señalado por este Tribunal en
Análisis del caso concreto
27. La
demandada indica que “[...] algunos actores gozan de su pensión de invalidez y
si bien en algunos casos se les ha suspendido su pensión, se debe única y
exclusivamente a su renuencia a no someterse a nuevos exámenes o
reevaluaciones, […]” (f. 543 y 544). Asimismo, señala que “no cabe la menor duda que la presente
acción de amparo tiene como referencia, que la pensión de invalidez no se
suspenda, y siga inalterable para los actores pese a que los mismos no han
cumplido con el requerimiento efectuado por la entidad demandada para la
comprobación de su estado de invalidez de acuerdo al artículo 35 del D.L.
28. Como
se ha precisado al delimitar el petitorio, los demandantes iniciaron el amparo considerando
que la remisión de las notificaciones que disponen el inicio del proceso de
verificación y/o comprobación del estado de invalidez, bajo la advertencia de
suspender el pago de las pensiones de invalidez, constituía una afectación al
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y al derecho al debido proceso. Posteriormente, los demandantes han presentado
algunos estados de las cuentas de ahorros del Banco de
29. De
autos se verifica que
Con relación a la suspensión de la pensión de invalidez sin resolución
30. Este Colegiado
considera que la acción de comprobación dispuesta por
31. De acuerdo
a lo indicado por los demandantes, la entidad previsional ha dispuesto la
suspensión de sus pensiones de invalidez debido a que no asistieron a la
comprobación del estado de incapacidad. Sin embargo, esta decisión resulta
arbitraria al verificarse, en algunos casos, que este proceder de
32. Cabe señalar que, aun cuando las pretensiones de algunos demandantes no se han sustentado con documentación que acredite la suspensión del pago de la pensión, tal como el estado de cuenta bancario, para mejor resolver ha procedido a efectuar la consulta correspondiente en la página web de la demandada (ONP), a fin de verificar la condición actual de la pensión. Por ello, se declararán fundadas las pretensiones de los recurrentes en los casos en que se verifique la condición de suspensión de la pensión.
33. En estos casos corresponderá ordenar la restitución del pago de las pensiones de invalidez, con el abono de las pensiones dejadas de percibir desde que se hizo efectiva la suspensión de pago, más los intereses legales generados y los costos procesales.
Con relación a la suspensión de la pensión de invalidez mediante resolución administrativa
34. Consta de
fojas
35. Conforme a
lo indicado supra, la entidad
previsional ha procedido a la suspensión de la pensión de invalidez, sin
derecho a reintegro, de los señores Froilán Lazo Páucar, Marcelino Torpoco
Camarena, Urbano Espinoza Alanya, Flaviano Castillón Machacuay, David Fidel
Laveriano Malpartida y Alejandro
Marcelino Salinas Carhuancho hasta que cumplan con la carga de la
comprobación de su estado. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que este Colegiado
en las SSTC 05485-2007-PA/TC y 03534-2008-PA/TC ha señalado que “[…] la
actuación de
36. Por lo expuesto, corresponde desestimar la demanda incoada por los accionantes, cuya pensión ha sido suspendida sin derecho a reintegro mediante una resolución administrativa, en atención a lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto Ley 19990; no obstante, es menester recordar que la reactivación del pago de la pensión de invalidez se encuentra condicionada a la evaluación médica a la que deberán someterse los demandantes para verificar la permanencia del estado de invalidez, la cual deberá ser efectuada por una Comisión Médica Evaluadora competente, con respecto de las directivas técnicas establecidas para el goce del incoado derecho pensionario.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda porque se ha acreditado la vulneración del derecho al debido proceso y del derecho a la pensión de los recurrentes Evaristo Luciano Miranda Alcántara, Pablo Pedro Galarza Laura, Jesús Armando Palomares, Gilmer Marcelino Manrique Yupanqui, Pablo Caballón Sánchez, Pedro Hilarión Valero Aguilar, Nela Consuelo Rivero Malpartida, Juan Alberto Llanos Barrios, Gaudencio Onofrio Bendezú Esteban, Marcelino Barreto Chuquirachi y Glicerio Cárdenas Sagarvinaga, Toribio Janampa Pagan, Dionicia Hermes Ñaupari Goyas, Félix Tuncar Taipe, Teófilo Vásquez Taipe, Héctor Florencio Huaynalaya Orihuela, Samuel Miranda Palacios, Gerónimo Emiliano Ninahuanca Tocas, Alfredo Rubén Villanueva Lazo, León Escobar Utus, Marcelino Ríos Quintanilla y Pedro Jacinto Espinoza Alanya, por los motivos expuestos en la presente demanda.
2.
Ordena que
3. Declarar INFUNDADA la demanda al no haberse acreditado la vulneración del derecho al debido proceso y del derecho a la pensión de los señores Froilán Lazo Páucar, Alejandro Marcelino Salinas Carhuancho, Marcelino Torpoco Camarena, Urbano Espinoza Alanya, Flaviano Castillón Machacuay y David Fidel Laveriano Malpartida, por los motivos expuestos en la presente sentencia.
4. Declarar IMPROCEDENTE el recurso de agravio constitucional interpuesto por el señor Fermín Rojas Rosas conforme se ha señalado en el fundamento 3 supra.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ