EXP. N.° 01614-2009-PA/TC
LAMBAYEQUE
VÍCTOR
RAÚL
CABREJOS
NAVARRETE
RAZÓN DE RELATORÍA
Vista la
causa 1614-2009-PA/TC por la
Sala Primera del Tribunal Constitucional y habiéndose
producido discordia entre los magistrados que la integran, Landa Arroyo, Calle Hayen y Álvarez Miranda, se
ha llamado para dirimirla al magistrado Urviola Hani, quien se ha adherido al
voto de los magistrados Landa Arroyo y Calle
Hayen, con lo cual se ha alcanzado mayoría. Debido al cese de
funciones del magistrado Landa Arroyo su voto obra en hoja membretada aparte.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 24 días del mes de setiembre
de 2010, la Sala Primera
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Landa Arroyo, Calle
Hayen y Urviola Hani, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO
Recurso de
agravio constitucional interpuesto por don Víctor Raúl Cabrejos Navarrete contra
la sentencia expedida por la Sala Especializada en Derecho Constitucional de la Corte Superior de
Justicia de Lambayeque, de fojas 153, su
fecha 21 de enero de 2009, que declaró improcedente
la demanda de autos
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de enero de 2008, el recurrente interpone demanda de
amparo contra la Oficina
de Normalización Previsional (ONP) solicitando que se declare inaplicable la Resolución
4677-2007-ONP/DP/DL 19990, del 4 de diciembre de 2007, mediante la que se suspendió el pago de la pensión
de jubilación que venía percibiendo en virtud de la Resolución
54879-2006-ONP/DC/DL 19990, del 31 de mayo de 2006; y que en consecuencia, se le restituya el pago de su
pensión, más el pago de los intereses, costas y costos. Manifiesta que la
suspensión de su pensión se basó en indicios y/o evidencias, sin haberse
probado fehacientemente la falsedad de los documentos que presentó para
tramitar su pensión.
La emplazada contesta la demanda solicitando que se la declare
improcedente, alegando que la suspensión de la pensión del recurrente se
efectuó en estricta observancia de las facultades que la ley le otorga.
El Juzgado Mixto de Motupe, con fecha 15 de setiembre de 2008,
declaró improcedente la demanda en aplicación de los incisos 2) y 4) del
artículo 5 del Código Procesal Constitucional.
La Sala Superior competente confirmó la recurrida argumentando que el proceso de
amparo carece de estación probatoria para conocer la controversia planteada y
que el proceso contencioso-administrativo es la vía idónea para tramitar la
pretensión.
FUNDAMENTOS
1. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-PI/TC y otros
acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial
del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de
amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el
fundamento 37 de la STC
01417-2005-PA/TC.
2.
Teniendo en cuenta que la
pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación
legal para establecer las condiciones necesarias para su goce; debe concluirse
que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su
ejercicio han de estar debidamente sustentadas a efectos de evitar la
arbitrariedad en la intervención de este derecho.
§ Delimitación del petitorio
3.
La pretensión tiene por
objeto la reactivación de la pensión de jubilación del demandante, a cuyo
efecto se cuestiona la
Resolución que declara la suspensión de pago, por lo que
corresponde efectuar la evaluación del caso concreto considerando lo antes
precitado y que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente
acreditada para que sea posible emitir un pronunciamiento de mérito.
§ Análisis de la controversia
4.
La parte recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus
derechos constitucionales a la pensión y al debido procedimiento
administrativo, dado que sin una debida motivación se ha procedido a suspender
el pago de la pensión de jubilación que percibía.
La motivación de los Actos Administrativos
5.
Este Tribunal ha tenido
oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos
administrativos, considerando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las
resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho
a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las
sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico
explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación
administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se
apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos,
imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados
de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto
administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento
jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez
constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de
los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición
impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto
ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha
vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las
personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus
actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión
administrativa.
En esa medida, este Tribunal
debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una
arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así,
la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es
por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo” [1].
Adicionalmente
se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto
administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente
establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de
quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo,
al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a
adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa
expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo,
sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones
de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.
6.
Por tanto, la motivación de actos administrativos constituye
una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad
de la
Administración al emitir actos administrativos. En ese
sentido, la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título preliminar establece que el debido procedimiento
es uno de los Principios del procedimiento
administrativo. En atención a este, se reconoce que Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al
debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho (…).
7.
A su turno, los artículos
3.4, 6.1, 6.2 y 6.3 señalan, respectivamente, que para su validez: «[…]
El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico. La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y
directa de los hechos probados
relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y
normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto
adoptado. Puede motivarse mediante la
declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores
dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que
se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte
integrante del respectivo acto […..]. No
son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad,
vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente
esclarecedoras para la motivación del acto […] (énfasis agregado).
8.
Abundando en la obligación de
motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el
artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga el texto íntegro del acto administrativo,
incluyendo su motivación.
9.
Por último, se debe recordar
que el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV, sobre
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración
Pública, señala que serán pasibles de sanción las autoridades y personal al servicio de
las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, [que]
incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos
administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados
administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo
a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la
intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
Suspensión
de pensiones
10. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión
estuviera referida a documentos que sustentan las aportaciones al Sistema
Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las normas que
regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de
fiscalización posterior, y de ser el caso, su cuestionamiento de validez.
11. A este respecto, el
artículo 32.3 de la Ley
27444 expresa que: “En caso de comprobar
fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación
presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos [..]”, debiendo iniciarse el
trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de
las responsabilidades correspondientes.
12. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la
declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus
efectos, dado que lo contrario sería aceptar que, pese a comprobar la
existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración
se encuentra obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
13. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el
pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación
supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de
Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad
de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme
a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que hemos
referido, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación
presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las
acciones correspondientes para declarar la nulidad de la resolución
administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
14. Es en este sentido que este Tribunal se ha pronunciado en la STC 1254-2004-PA/TC, cuando
sostuvo que: “la alegación de poseer
derechos adquiridos presupone que éstos hayan sido obtenidos conforme a ley,
toda vez que el error no genera derechos; por consiguiente, cualquier otra
opinión vertida con anterioridad en que se haya estimado la prevalencia de la
cosa decidida sobre el derecho legalmente adquirido, queda sustituida por los
fundamentos precedentes”.
15. Cabe señalar que el
artículo 3.14) de la Ley
28532 ha
establecido como obligación de la
ONP la facultad de
efectuar acciones de fiscalización necesaria, con relación a los derechos
pensionarios en los sistemas a su cargo, para
garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que, por
la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento
de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de
oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones,
de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas
por el administrado. Por tanto, la
ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que
encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a
fin de determinar o comprobar si efectivamente existió fraude para acceder a
esta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
16. Siendo así, si la ONP
decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al
efecto se expida debe establecer con certeza que uno o más documentos que
sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos;
además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento
económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y
suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la
motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y
ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de
aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y
suspensión), es una obligación de la Administración y un derecho del administrado,
incluso considerando la motivación por
remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP
está en la obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder
efectuar el control constitucional de su actuación.
§ Análisis del caso
17. De la Resolución
54879-2006-ONP/DC/DL 19990 (fojas 2),
se evidencia que el demandante venía percibiendo una
pensión de jubilación por haber acreditado 23 años y 6 meses de aportaciones y
la edad necesaria para acceder a dicha prestación pensionaria.
18. Consta de la
Resolución 4677-2007-ONP/DP/DL 19990, del 4 de diciembre de 2007 (fojas 4), que se suspendió el pago de la pensión del recurrente sobre la
base del Informe 351-2007-GO.DC/ONP, de fecha 3 de diciembre de 2007, en el
cual se expone: “[…] las personas mencionadas en el Anexo N.º 1 de la Resolución [7441-2007–GO/ONP, del
4 de diciembre
de 2007], se
ha podido concluir que existen
suficientes indicios razonables de irregularidad en la información y/o
documentación presentada con el fin de obtener la pensión de jubilación. Que
mediante Memorandum N.º 388-2007-GO.CD.LA/LA/ONP, la Coordinación
Departamental de Lambayeque, nos hizo llegar una relación de
asegurados que estarían recibiendo pensión obtenida indebidamente, proveniente
de las localidaes de Motupe y asociadasa los empleadores […], ÁVALOS MONJA
ROBERTO […]. Que, sobre la base
de lo establecido en los considerandos precedentes y de la revisión del expediente administrativo se evidencia que existe
información y/o documentación con indicios de falsedad o adulteración
relacionada con el empleador ÁVALOS MONJA ROBERTO, la misma que sirvió de
sustento para obtener la pensión de jubilación solicitada por el administrado,
a quien se le suspende el pago de la mencionada prestación mediante el presente
acto, y con la que se viene causando perjuicio a los recursos económicos del
Sistema Nacional de Pensiones […]” (sic).
19. Como es de verse, la motivación ofrecida por la resolución
cuestionada resulta genérica e imprecisa, pues aun cuando se sustenta es un
informe técnico, dicho acto administrativo no identifica cuáles son los
documentos que el demandante habría presentado y que contendrían las aludidas
irregularidades que ocasionaron la suspensión de la pensión de jubilación de la
que venía gozando.
20. Cabe precisar que la suspensión es una medida
administrativa de carácter temporal destinada a interrumpir transitoriamente
los efectos de un acto administrativo, el cual permanece vigente hasta su
declaratoria de nulidad administrativa o judicial, situación que en el presente
caso se ha mantenido desde diciembre de 2007 –según fluye de fojas 4 vuelta–,
sin que hasta la fecha de emisión de la presente sentencia, se haya emitido un
informe final con el que se compruebe que los documentos que el accionante
presentó en sede administrativa son adulterados.
21. Consecuentemente,
se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones
administrativas y del derecho fundamental a la pensión.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar
FUNDADA la demanda por haberse
acreditado la vulneración del derecho a la pensión; en consecuencia, NULA la Resolución 4677-2007-ONP/DP/DL
19990, del 4 de diciembre de 2007.
2.
Y,
reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho a la
pensión, ordena a la ONP
que restituya el pago de la pensión de jubilación del demandante, con el abono
de las pensiones dejadas de percibir desde diciembre de 2007, en el plazo de
dos días hábiles, más los intereses legales correspondientes y costos del
proceso.
3.
EXHORTAR a la
ONP a investigar, en un plazo razonable, todos los casos en
los que existan indicios de adulteración de documentos, a fin de determinar
fehacientemente si se cometió fraude en el acceso a la pensión.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
URVIOLA HANI
EXP. N.° 01614-2009-PA/TC
LAMBAYEQUE
VÍCTOR
RAÚL
CABREJOS
NAVARRETE
VOTO DE LOS MAGISTRADOS LANDA ARROYO
Y CALLE HAYEN
Lima,
30 de junio de 2010
Con
todo respeto, emitimos el presente voto por las consideraciones siguientes:
22. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-PI/TC y otros
acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial
del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de
amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el
fundamento 37 de la STC
01417-2005-PA/TC.
23. Teniendo en cuenta que la
pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación
legal para establecer las condiciones necesarias para su goce; debe concluirse
que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su
ejercicio han de estar debidamente sustentadas a efectos de evitar la arbitrariedad
en la intervención de este derecho.
§ Delimitación del petitorio
24. La pretensión tiene por objeto la reactivación de la pensión de
jubilación del demandante, a cuyo efecto se cuestiona la Resolución que
declara la suspensión de pago, por lo que corresponde efectuar la evaluación
del caso concreto considerando lo antes precitado y que la titularidad del
derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea posible
emitir un pronunciamiento de mérito.
§ Análisis de la controversia
25. La parte recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos
constitucionales a la pensión y al debido procedimiento administrativo, dado
que sin una debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión
de jubilación que percibía.
La motivación de los Actos Administrativos
26. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición
respecto a la motivación de los actos administrativos, considerando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las
resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho
a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las
sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico
explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación
administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se
apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos,
imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados
de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto
administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento
jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez
constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de
los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición
impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto
ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación
que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es
indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una
garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal
debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una
arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así,
la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es
por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo” [2].
Adicionalmente
se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto
administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente
establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de
quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo,
al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a
adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa
expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo,
sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones
de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.
27. Por tanto, la motivación de actos administrativos constituye una garantía
constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración
al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, en el artículo
IV del Título preliminar establece que el debido
procedimiento es uno de los Principios del
procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que Los administrados gozan de todos los
derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a
obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…).
28. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2 y 6.3 señalan, respectivamente,
que para su validez: «[…] El
acto administrativo debe estar debidamente
motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. La motivación deberá ser expresa,
mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición
de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los
anteriores justifican el acto adoptado. Puede
motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y
conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el
expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por
esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto […..]. No son admisibles como motivación, la
exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso
concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o
insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del
acto […] (énfasis agregado).
29. Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera
efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración
que la notificación contenga el texto
íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.
30. Por último, se debe recordar que el artículo 239.4, ubicado en el
Capítulo II del Título IV, sobre Responsabilidad de las autoridades y personal
al servicio de la
Administración Pública, señala que serán
pasibles de sanción las autoridades y
personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral
o contractual, [que] incurren en falta administrativa en el trámite de los
procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser
sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o
destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño
causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto
sometido a su competencia.
Suspensión de pensiones
31. Cuando la causa de suspensión del
pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan las
aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), la Administración
deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General,
para ejercer la facultad de fiscalización posterior, y de ser el caso, su
cuestionamiento de validez.
32. A este respecto, el
artículo 32.3 de la Ley
27444 expresa que: “En caso de comprobar
fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación
presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos [..]”, debiendo iniciarse el
trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de
las responsabilidades correspondientes.
33. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la
declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos,
dado que lo contrario sería aceptar que, pese a comprobar la existencia de
ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración
se encuentra obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
34. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el pago
de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner
en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el
incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de
la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que
regulan el Procedimiento Administrativo General que hemos referido, procederá a
condición de que la ONP
compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista,
luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones correspondientes para
declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho
fundado en documentos fraudulentos.
35. Es en este sentido que este Tribunal se ha pronunciado en la STC 1254-2004-PA/TC, cuando
sostuvo que: “la alegación de poseer
derechos adquiridos presupone que éstos hayan sido obtenidos conforme a ley,
toda vez que el error no genera derechos; por consiguiente, cualquier otra
opinión vertida con anterioridad en que se haya estimado la prevalencia de la
cosa decidida sobre el derecho legalmente adquirido, queda sustituida por los fundamentos
precedentes”.
36. Cabe señalar que el
artículo 3.14) de la Ley
28532 ha
establecido como obligación de la
ONP la facultad de
efectuar acciones de fiscalización necesaria, con relación a los derechos
pensionarios en los sistemas a su cargo, para
garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que, por
la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento
de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de
oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones,
de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas
por el administrado. Por tanto, la
ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que
encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a
fin de determinar o comprobar si efectivamente existió fraude para acceder a
esta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
37. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la
pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer
certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son
fraudulentos o contienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de
la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe
cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión,
dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o
esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la
motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o
modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión), es una obligación de la Administración
y un derecho del administrado, incluso considerando
la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para
sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su
actuación.
§ Análisis del caso
38. De la Resolución
54879-2006-ONP/DC/DL 19990 (fojas 2), se evidencia que el
demandante venía percibiendo una pensión de jubilación por haber acreditado 23
años y 6 meses de aportaciones y la edad necesaria para acceder a dicha
prestación pensionaria.
39. Consta de la
Resolución 4677-2007-ONP/DP/DL 19990, del 4 de diciembre de 2007
(fojas 4), que se suspendió el pago de la pensión del
recurrente sobre la base del Informe 351-2007-GO.DC/ONP, de fecha 3 de
diciembre de 2007, en el cual se expone:
“[…] las personas mencionadas en el Anexo N.º 1 de la Resolución [7441-2007–GO/ONP, del 4 de diciembre
de 2007], se ha podido concluir que existen suficientes
indicios razonables de irregularidad en la información y/o documentación
presentada con el fin de obtener la pensión de jubilación. Que mediante
Memorandum N.º 388-2007-GO.CD.LA/LA/ONP, la Coordinación
Departamental de Lambayeque, nos hizo llegar una relación de
asegurados que estarían recibiendo pensión obtenida indebidamente, proveniente
de las localidaes de Motupe y asociadasa los empleadores […], ÁVALOS MONJA
ROBERTO […]. Que, sobre la base
de lo establecido en los considerandos precedentes y de la revisión del expediente administrativo se evidencia que existe
información y/o documentación con indicios de falsedad o adulteración
relacionada con el empleador ÁVALOS MONJA ROBERTO, la misma que sirvió de
sustento para obtener la pensión de jubilación solicitada por el administrado,
a quien se le suspende el pago de la mencionada prestación mediante el presente
acto, y con la que se viene causando perjuicio a los recursos económicos del Sistema
Nacional de Pensiones […]” (sic).
40. Como es de verse, la motivación ofrecida por la resolución
cuestionada resulta genérica e imprecisa, pues aun cuando se sustenta es un
informe técnico, dicho acto administrativo no identifica cuáles son los
documentos que el demandante habría presentado y que contendrían las aludidas
irregularidades que ocasionaron la suspensión de la pensión de jubilación de la
que venía gozando.
41. Cabe precisar que la suspensión es una medida
administrativa de carácter temporal destinada a interrumpir transitoriamente
los efectos de un acto administrativo, el cual permanece vigente hasta su
declaratoria de nulidad administrativa o judicial, situación que en el presente
caso se ha mantenido desde diciembre de 2007 –según fluye de fojas 4 vuelta–,
sin que hasta la fecha de emisión de la presente sentencia, se haya emitido un
informe final con el que se compruebe que los documentos que el accionante
presentó en sede administrativa son adulterados.
42. Consecuentemente, se ha acreditado la vulneración del
derecho a la motivación de las resoluciones administrativas y del derecho
fundamental a la pensión.
Por las razones expuestas, consideramos que
resulta FUNDADA la demanda por
haberse acreditado la vulneración del derecho a la pensión; en consecuencia, se
debe declarar NULA la Resolución 4677-2007-ONP/DP/DL 19990, del 4 de diciembre de 2007.
Y, reponiéndose las cosas al estado anterior a
la vulneración del derecho a la pensión, la ONP debe restituir el pago de la pensión de
jubilación del demandante, con el abono de las pensiones dejadas de percibir
desde diciembre de 2007, en el plazo de dos días hábiles, más los intereses
legales correspondientes y costos del proceso. Asimismo, debe EXHORTARSE a la ONP a investigar, en un plazo
razonable, todos los casos en los que existan indicios de adulteración de
documentos, a fin de determinar fehacientemente si se cometió fraude en el
acceso a la pensión.
SS.
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
EXP. N.° 01614-2009-PA/TC
LAMBAYEQUE
VÍCTOR
RAÚL
CABREJOS
NAVARRETE
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA
Con el debido respeto por la opinión del ponente emito el presente
voto singular por las siguientes razones:
1.
En primer lugar, si bien coincido con el
Magistrado ponente en el sentido que la
ONP no ha cumplido con motivar la Resolución Nº
000004677-2007-ONP/DP/DL 19990, emitida con fecha 4 de diciembre de 2007, dado
que ni siquiera de manera sumaria ha esgrimido las razones que justifican la suspensión
de la pensión de jubilación al recurrente; considero que los efectos del presente fallo únicamente deben circunscribirse a
decretar la nulidad de dicha resolución a fin de que señale con precisión por
qué dicha pensión debe ser suspendida, pero sin que ello conlleve su
restitución por las razones que expondré a continuación.
2.
En efecto, del tenor de dicha
resolución, si bien la entidad demandada sustenta tal suspensión en:
Ø Lo
indicado en el Memorándum Nº 388-2007-GO.CD.LA/ONP, según el cual, se ha
detectado que una serie de pensionistas provenientes de Motupe y Olmos, entre
los que se encontraría el demandante, estarían percibiendo indebidamente
pensiones de jubilación al haber presentado información fraguada de su ex -
empleador; y,
Ø Los
resultados de los Informes Grafotécnicos Nºs 0528-2007-GO.CD/ONP y
0585-2006-GO.CD/ONP.
Sin embargo, si bien se conoce sobre qué
versan dichos documentos, se desconoce su puntual contenido, al no haber sido
incorporados a los actuados.
3.
De ahí que, la mera alusión a “suficientes indicios razonables de
irregularidad en la información y/o documentación presentada” es a todas
luces inaceptable pues, por sí misma, no resulta suficiente para justificar la
postura adoptada por la ONP,
al no exteriorizar que lo resuelto obedece a una decisión lógica y razonada que
articule, de un lado, las irregularidades detectadas a su ex - empleador y los
peritajes realizados, y de otro, la particular situación de la demandante.
4.
Por tanto, corresponde declarar la
nulidad de la Resolución
Nº 000004677-2007-ONP/DP/DL 19990 a fin de que la
entidad demandada explique las razones que ameritan tal dicha suspensión.
5.
Sobre el particular, estimo pertinente
advertir que así los resultados la peritaje sean concluyentes e
irrebatibles, su dictamen no tiene por sí mismo fuerza decisiva, y por tanto, no exime al funcionario del
desarrollo del análisis fáctico y jurídico del asunto sometido a su
consideración.
6.
Por ello, la ONP deberá tomar en
consideración que “los motivos del acto
administrativo, comúnmente llamados ‘considerandos’, deberán dar cuenta de las
razones de hecho, precisamente circunstanciadas, y de derecho, que sustenten de
manera suficiente la adopción de determinada decisión por parte de la
administración pública, así como el razonamiento causal entre las razones
expuestas y la decisión adoptada” (Sentencia
T-552/05 de la Corte Constitucional Colombiana).
7.
Para tal efecto, es necesario que:
Ø Se
notifique a la demandante las conclusiones de la fiscalización realizada a su
ex - empleador “AVALOS MONJA ROBERTO” con sus respectivos antecedentes, y se
otorgue un plazo prudencial al demandante para que formule las observaciones
que estime pertinente.
Ø Transcurrido
el mismo, se expida una nueva resolución en la que, de ser el caso, se
desvirtúe lo alegado por el demandante sobre el particular, sobre la base de
elementos objetivos, como pueden ser, entre otros, las pericias grafotécnicas
N.os 0528-2007-GO.CD/ONP y 0585-2006-GO.CD/ONP.
Ø En
caso utilice la técnica de la “prueba
indiciaria”, es necesario que ésta se construya a partir de indicios
plenamente acreditados (hechos ciertos),
y se desarrolle escrupulosa y detalladamente el razonamiento que subyace dicha
inferencia o deducción, esto es, que el demandante ha obtenido dicha pensión de
jubilación indebidamente.
8.
Y es que, si bien no puede soslayarse el hecho que han existido numerosos
casos de fraudes en materia pensionaria, y la erradicación de dichas malas
prácticas es una ineludible obligación de la ONP; en ningún caso las labores de fiscalización
pueden menoscabar los derechos fundamentales de los particulares ni los principios
básicos sobre los que se cimienta el Estado Constitucional de Derecho, incluso
cuando razonablemente, como en el caso de autos, se adviertan conductas con
probables vicios de ilicitud, en cuyo caso,
resulta necesario que la solución decretada pondere los bienes constitucionales
comprometidos.
9.
Por consiguiente, soy de la opinión que
revocar la suspensión provisional del abono de la pensión de jubilación a
quien, en principio, nunca debió percibirla, no sólo resulta contradictorio,
sino que por el contrario, importa convalidar un potencial riesgo de pérdida de
dichos montos, que fin de cuentas desembocará en despilfarro de los mismos pues
difícilmente serán recuperados.
Por
tales consideraciones, si bien estimo que la presente demanda debe ser declarada
FUNDADA, soy de la opinión
que los efectos del presente fallo deben
circunscribirse únicamente a decretar la nulidad de la Resolución Nº
000004677-2007-ONP/DP/DL 19990 a fin de que
la entidad demandada emita una nueva resolución en la que indique, tomando en
consideración lo antes expuesto, por qué razones dicha pensión de jubilación
debe ser suspendida, pero sin que ello conlleve la restitución de la citada
pensión.
S.
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.° 01614-2009-PA/TC
LAMBAYEQUE
VÍCTOR
RAÚL
CABREJOS
NAVARRETE
VOTO DEL MAGISTRADO URVIOLA HANI
De acuerdo con
la Resolución
de 25 de agosto de 2010 y de conformidad con el artículo 5º de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y del artículo 11º-A de su Reglamento Normativo emito el
presente voto, asumiendo, el suscrito, los fundamentos y la conclusión del voto
de los magistrados Landa Arroyo y Calle Hayen.
Sr.
URVIOLA HANI