EXP. N.° 02485-2009-PA/TC
AREQUIPA
MARTÍN VÍCTOR
NEYRA GUTIÉRREZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 2 días del mes de
julio de 2010, la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Mesía Ramírez, Beaumont
Callirgos y Eto Cruz,
pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Beaumont Callirgos, que se agrega
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Martín Víctor Neyra
Gutiérrez contra la sentencia de la Sala Mixta de Vacaciones de la Corte Superior de
Justicia de Arequipa, de fojas 236, su fecha 24 de febrero de 2009, que declara
infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda
de amparo contra la Oficina
de Normalización Previsional (ONP), solicitando que
se declare nula la
Resolución 5160-2007-ONP/DC/DL 18846; y que, en consecuencia,
se le otorgue pensión de invalidez vitalicia, conforme al Decreto Ley 18846,
así como el pago de devengados, intereses legales y costos procesales.
La emplazada contesta la demanda
solicitando que sea desestimada, alegando que la pretensión no corresponde al
contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión, por lo que no
es procedente analizarla en un proceso de amparo. Sobre el fondo, indica que no
se puede comprobar la relación de causalidad entre la labor realizada y el inicio
de la enfermedad, debido a que esta última se diagnosticó 8 años después de la
fecha de cese del acto; añade que el certificado médico adjuntado no cumple con
los lineamientos de la Resolución Ministerial 478-2006-MINSA.
El Tercer Juzgado Civil de Arequipa,
con fecha 11 de julio de 2008, declara fundada la demanda, considerando que al
haber determinado la
Comisión Médica Evaluadora de Incapacidades que la enfermedad
se inició el 15 de junio de 1997, fecha en la que el recurrente se encontraba
laborando, se logra acreditar la relación de causalidad entre el trabajo
desempeñado y la enfermedad.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declara
infundada la demanda, por estimar que el certificado médico presentado por el
actor no precisa la causa de la enfermedad, ni los exámenes o documentos que
acrediten la forma en que los médicos determinaron con tanta precisión la fecha
exacta del inicio de la enfermedad.
FUNDAMENTOS
1.
En la STC 1417-2005-PA/TC, publicada
en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2005, este Tribunal ha
señalado que forman parte del contenido esencial directamente protegido por el
derecho fundamental a la pensión las disposiciones legales que establecen los
requisitos para su obtención, y que la titularidad del derecho invocado debe
estar suficientemente acreditada para que sea posible emitir pronunciamiento.
Delimitación del petitorio
2.
En el presente
caso, el demandante solicita que se le otorgue pensión de invalidez vitalicia
por enfermedad profesional conforme al Decreto Ley 18846, por padecer de la
enfermedad profesional de hipoacusia bilateral. En
consecuencia, su pretensión está comprendida en el supuesto previsto en el
fundamento 37.b) de la citada sentencia, motivo por el cual este Colegiado
analizará el fondo de la controversia.
Análisis de la controversia
3.
Este Colegiado ha
establecido como uno de los precedentes vinculantes en la STC 02513-2007-PA/TC (Caso
Hernández Hernández) que para el otorgamiento de una
pensión vitalicia, ésta deberá ser acreditada únicamente mediante examen o
dictamen médico emitido por una Comisión Médica
Evaluadora de Incapacidades del Ministerio de Salud, de EsSalud
o de una EPS, conforme lo señala el artículo 26 del Decreto Ley 19990.
4.
Considerando que la
solicitud del demandante fue rechazada por la ONP invocando un plazo de prescripción, cabe
precisar que este Tribunal, en los precedentes vinculantes detallados en el
fundamento anterior, ha determinado como regla sustancial que no
existe plazo de prescripción para solicitar el otorgamiento de una pensión
vitalicia conforme al Decreto Ley 18846, ya que el acceso a una pensión forma
parte del contenido constitucionalmente protegido por el derecho fundamental a
la pensión, que tiene, como todo derecho fundamental, el carácter de
imprescriptible.
5.
Cabe precisar que
el Decreto Ley 18846 fue derogado por la
Ley 26790, publicada el 17 de mayo de 1997, que estableció en
su Tercera Disposición Complementaria que las reservas y obligaciones por
prestaciones económicas del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, regulado por el Decreto Ley 18846, serían transferidas al Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo administrado por la ONP.
6.
Mediante el Decreto
Supremo 003-98-SA, vigente desde el 14 de abril de 1998, se aprobaron las
Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, cuyo artículo 3
entiende como enfermedad profesional todo estado patológico permanente o
temporal que sobreviene al trabajador como consecuencia directa de la clase de
trabajo que desempeña o del medio en que se ha visto obligado a trabajar.
7.
Resulta pertinente
precisar que, a efectos de determinar si una enfermedad es producto de la
actividad laboral, se requiere de la existencia de una relación causa-efecto
entre las condiciones de trabajo y la enfermedad.
8.
En la sentencia
mencionada en el fundamento 3, supra, este
Colegiado ha establecido como regla que para determinar si la hipoacusia es una enfermedad de origen ocupacional es
necesario acreditar la relación de causalidad entre las condiciones de trabajo
y la enfermedad, para lo cual se tendrán en cuenta las funciones que
desempeñaba el demandante en su puesto de trabajo, el tiempo transcurrido
entre la fecha de determinación de la enfermedad, además de las condiciones
inherentes al propio lugar de trabajo; es decir, que la relación de causalidad
en esta enfermedad no se presume, sino que se tiene que probar, dado que la hipoacusia se produce por la exposición repetida y
prolongada al ruido.
9.
De fojas 4 a 6 obran los certificados de
trabajo que consignan que el recurrente se desempeño como perforista en minas
de socavón, desde el 22 de marzo de 1985 hasta el 31 de diciembre de
1999, ya en vigencia de la Ley
26790, por lo que se encontró protegido por los beneficios de la mencionada
norma y por tanto, acarreó la obligación por parte del empleador de contratar
la cobertura ante los riesgos profesionales del demandante y de los demás
trabajadores de la empresa Southern Perú Copper Corporation.
10. Con el Informe de la Comisión Médica
Evaluadora de Incapacidades del Hospital Goyeneche
del Ministerio de Salud, de fecha 23 de agosto de 2007, obrante a fojas 7, se
acredita que el actor adolece de hipoacusia neurosensorial bilateral H90.3, con un menoscabo de 57%.
11. Consecuentemente, se encuentra
acreditado que el actor padece de una enfermedad profesional (hipoacusia), la cual se encuentra cubierta por el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo, regulado por la Ley 26790, por lo que la
demanda debe ser amparada.
12. Cabe recordar que el artículo 19
de la Ley 26790,
del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, establece que en el caso de
otorgamiento de las pensiones de invalidez temporal o permanente, así como de
sobrevivientes y gastos de sepelio, como consecuencia de accidentes de trabajo
o enfermedades profesionales de los afiliados la entidad empleadora podrá
contratar libremente con la ONP
o con empresas de seguros debidamente acreditadas.
13. Mediante resolución de fecha 25
de noviembre de 2009 que corre a fojas 12 del cuaderno del Tribunal, se ordenó
al empleador que precise con cuál entidad se contrató el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo a favor de sus trabajadores en el año 1999.
14. Sobre el particular, este
Tribunal, en la STC
10063–2006-PA/TC, antecesora del precedente aplicable al caso de autos, ha
precisado que ante el
incumplimiento de la inscripción en el registro u otras obligaciones de cargo
de la entidad empleadora, como la contratación del seguro para la totalidad de
los trabajadores o de un seguro con cobertura insuficiente, el Estado asume
un rol activo y no solamente de supervisión frente a la ineficacia de la protección
de riesgos, estableciendo que la
ONP y EsSalud deben otorgar las
prestaciones que les correspondan, materializándose la responsabilidad del
empleador en el derecho de repetición que tienen las entidades, a fin de
recuperar el costo de las prestaciones, pensiones e intereses legales, sin
perjuicio de la responsabilidad civil frente al trabajador y sus beneficiarios
por los daños y perjuicios irrogados.
15. Así pues, una interpretación a
la luz de lo consagrado por el artículo 11 de la Constitución conduce
a resaltar el rol que asume el Estado en la protección del derecho fundamental
a la pensión, así como su intervención ante la posible desprotección del
trabajador con el objeto de lograr la eficacia de este derecho fundamental. Por
ello, sujetarse a la exigencia legal del requisito de la inscripción en el
registro pertinente para hacer efectiva la cobertura supletoria (recogida en el
fundamento 41 del precedente vinculante recaído en la STC 02513-2007-PA/TC)
convertiría en ilusoria la concretización del derecho que el actor acredita,
dado que dicho requisito no se condice con el planteamiento de una protección
amplia planteada por este Colegiado, pues la responsabilidad de exigir la
inscripción del empleador en el registro correspondiente recae en el propio
Estado, mediante el mecanismo de control previsto a cargo de la Autoridad Administrativa
de Trabajo.
16. Por ello, en los casos en que se
acredite el derecho del demandante a percibir una pensión vitalicia por
enfermedad profesional y que se demuestre que el empleador incumplió con la
obligación de contratar la cobertura del Seguro Complementario de Trabajo de
Riesgo y con la inscripción en el Registro de Entidades Empleadoras que
desarrollan actividades de Alto Riesgo, operará la cobertura supletoria
establecida en el artículo 88 del Decreto Supremo 009-97-SA, asumiendo la
responsabilidad del pago de dicha prestación la Oficina de Normalización Previsional, sin perjuicio de las sanciones administrativas
derivadas de la falta de contratación del seguro o de una contratación de
cobertura insuficiente que correspondan al empleador, quien deberá asumir el
costo de las prestaciones que se genere y que supletoriamente sean de cargo de la ONP.
17. En tal sentido, mediante
resolución de fecha 13 de abril de 2010, que corre a fojas 17 del cuaderno del
Tribunal, se solicitó a la
Subdirección de Registros Generales y Pericias del Ministerio
de Trabajo y Promoción Social del Empleo, que informe si la Compañía “Contratista
Minera Río Grande de Arequipa S.A.” se encontraba inscrita en el mencionado
registro, requerimiento que fue respondido mediante el documento de fojas 26,
señalándose que no se encontraba registrada.
18. En consecuencia, haciendo
efectiva la citada cobertura supletoria, le corresponde a la Oficina de Normalización Previsional asumir la responsabilidad del pago de la
prestación referida a la pensión de invalidez, sin perjuicio de las sanciones
administrativas derivadas de la falta de contratación del seguro o de una
contratación de cobertura insuficiente por parte del empleador, dado que ha
quedado demostrado en autos, mediante prueba idónea, que el actor adolece de la
enfermedad profesional de hipoacusia y que desarrolló
labores de riesgo.
19. Al respecto, el artículo 18.2.1
del Decreto Supremo 003-98-SA define la invalidez parcial permanente como la
disminución de la capacidad para el trabajo en una proporción igual o superior
al 50% pero menor a los 2/3 (66.66%), razón por la cual corresponde una pensión
de invalidez vitalicia mensual equivalente al 57% de la remuneración mensual.
20. En consecuencia, atendiendo a
que de autos se acredita que el demandante estuvo protegido durante su
actividad laboral por los beneficios de la citada Ley 26790 y el Decreto
Supremo 003-98-SA, le corresponde gozar de la prestación estipulada y percibir
una pensión de invalidez parcial permanente, equivalente al 57% de su
remuneración mensual, en atención a la incapacidad orgánica funcional que
padece a consecuencia de la hipoacusia neurosensorial bilateral.
21. En cuanto a la fecha en que se
genera el derecho, este Tribunal estima que la contingencia debe establecerse
desde la fecha del pronunciamiento de la Comisión Médica
del Ministerio de Salud -23 de agosto de 2007- que acredita la existencia de la
enfermedad profesional, dado que el beneficio deriva justamente del mal
que aqueja el recurrente, y es a partir de dicha fecha que
se debe abonar la pensión, en concordancia con lo
dispuesto por el artículo 19 del Decreto Supremo 003-98-SA, al haberse
calificado como prueba idónea el examen médico de fojas 7.
Pago de los intereses legales
22. Respecto a los intereses
legales, este Colegiado ha establecido como precedente vinculante en la STC 05430-2006-PA/TC que el
pago de dicho concepto debe efectuarse conforme a la tasa establecida en el
artículo 1246 del Código Civil.
23. En la medida en que se ha
acreditado que la emplazada ha vulnerado el derecho constitucional a la
pensión, corresponde de conformidad con el artículo 56 del Código Procesal
Constitucional, ordenar que dicha entidad asuma los costos procesales, sin
perjuicio de repetir contra el empleador por el monto que se determine en
ejecución de sentencia.
24. En consecuencia, advirtiéndose
de autos que el demandante estuvo protegido, durante su actividad laboral, por
los beneficios de la Ley
26790 y su reglamento, le corresponde gozar de la pensión vitalicia por
incapacidad permanente parcial, desde la fecha del pronunciamiento médico que
acredita la existencia de la enfermedad profesional.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA
la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho a la pensión;
en consecuencia, NULA la
Resolución 5160-2007-ONP/DC/DL 18846.
2.
Reponiéndose las
cosas al estado anterior a la violación del derecho constitucional, ordena que
la emplazada otorgue al demandante pensión vitalicia de invalidez por
enfermedad profesional con arreglo a la
Ley 26790 y sus normas complementarias y conexas, conforme a
los fundamentos de la presente sentencia, abonándose las pensiones generadas
desde el 23 de agosto de 2007, los intereses legales correspondientes y los
costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
EXP. N.° 02485-2009-PA/TC
AREQUIPA
MARTÍN VÍCTOR
NEYRA GUTIÉRREZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
BEAUMONT CALLIRGOS
Emito el presente fundamento de voto por las
razones que seguidamente paso a exponer.
1. En la STC 10063-2006-PA este
Tribunal dejó sentado, al evaluar la responsabilidad del Estado en el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR), que el diseño normativo estableció
que las consecuencias producidas por los accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales en los afiliados regulares del Seguro Social de Salud, son de
responsabilidad del empleador que desarrolla actividades de riesgo, y por ello
se encuentra obligado a contratar la cobertura de salud y de invalidez y
sepelio.
2.
En aquella ocasión se precisó que lograr la plena eficacia del artículo 11.º de la
Constitución, el cual establece que el Estado garantiza el
libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, implicaba “un funcionamiento eficiente de las
entidades encargadas de otorgar las prestaciones, a fin de garantizar un acceso
real.” Asimismo, se
mencionó que “De nada vale que el Estado diseñe un mecanismo para la
protección de riesgos profesionales y delegue en privados el acceso a un
derecho fundamental, pensión o protección a la salud, si la estructura
legislativa no permite el goce efectivo del derecho.” (fundamento
121).
3.
Bajo dicha premisa es que se señaló que el Estado a través de su accionar en
diversos ámbitos busca hacer efectiva la protección en materia de riesgos
profesionales. Por un lado, es el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo (MTPE) la entidad encargada de supervisar la obligación de contratar el SCTR e imponer las sanciones
administrativas que correspondan. Para ello, entre otras herramientas, cuenta
con la información del registro de entidades empleadoras que desarrollan
actividades de alto riesgo. Por otro, se regula el otorgamiento de una
cobertura supletoria que se brinda a través de la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y de EsSalud,
para las prestaciones de pensiones y salud, respectivamente.
4.
Pese a los mecanismos adoptados por el Estado en la regulación del SCTR, este
Tribunal constató que las medidas no eran suficientes. Así señaló “que la cobertura supletoria que
recae en la ONP,
como ente estatal encargado de la calificación de las pensiones de invalidez
por riesgos profesionales, solo se circunscribe a los
riesgos por invalidez total
permanente y pensión de sobrevivencia, y opera siempre que la entidad se encuentre inscrita. Tal situación no se condice con
la protección amplia que se plantea legislativamente, pues justamente es deber
del Estado hacer eficaz el derecho fundamental, finalidad que no se cumple
exigiendo la inscripción del empleador en el Registro de Entidades Empleadoras
que desarrollan actividades de riesgo para que opere la cobertura supletoria
dado que para ello se ha previsto un mecanismo de control que está a cargo de la Autoridad Administrativa
de Trabajo (AAT).” (fundamento 124). Es decir, se
comprobó que la cobertura supletoria estaba limitada solo a cubrir los riesgos
por invalidez total permanente y pensión de sobrevivencia;
y que la inscripción – como condición para que opere la mencionada cobertura –
no contribuía a dotar de plena eficacia al derecho fundamental a la
pensión en el sistema de protección de riesgos.
5.
Conforme a lo indicado, y a pesar que en opinión del Tribunal “[…] el Estado asume un rol activo y no
solamente de supervisión frente a la ineficacia de la protección de riesgos, se estableció como regla que la cobertura supletoria de la ONP prevista en el artículo
88.º del Decreto Supremo 009-97-SA también comprende a los riesgos por
invalidez temporal e invalidez parcial permanente, si la entidad empleadora se
encuentra inscrita en el Registro de Entidades Empleadoras que desarrollan
actividades de riesgo. En estos casos, la ONP ha de repetir contra la entidad empleadora
por el valor actualizado de las prestaciones. Cabe agregar que en el fallo de
la sentencia en comentario se exhorta al Congreso de la
República a fin que estudie la problemática advertida sobre
la cobertura supletoria, con el objeto que se puedan superar las deficiencias
señaladas por el Colegiado en el diseño legal del SCTR, y con ello se logre un
acceso real a la pensión conforme al artículo 11.º de la Constitución.
6.
Debe anotarse que dicha fórmula, que repite la previsión legal de la
inscripción en el registro como condición para que opere la cobertura, estuvo
pensada para un escenario ideal en el cual las empleadoras cumplan con la
obligación de inscripción administrativa, y de ese modo, ante la falta de
suscripción del SCTR o la contratación de una cobertura insuficiente, se haga
efectiva la presencia del Estado como responsable del derecho fundamental.
7.
Es evidente que el tratamiento legal de la inscripción en el registro de
entidades empleadoras que realizan actividades de riesgo tiene por objeto que
el Estado pueda realizar de manera eficiente el control respectivo a través de la Autoridad Administrativa
de Trabajo y, de ser el caso, aplicar las sanciones correspondientes por las
infracciones previstas legalmente; además de dejar expedita la vía para el
recupero del monto de las prestaciones a las empleadoras por parte de las
entidades estatales. Esta finalidad, plausible desde el punto de vista
descrito, no permite alcanzar una eficaz protección del derecho
fundamental a la pensión puesto que en una realidad como la que se vive
en el país un gran sector de empleadores no cumple a cabalidad con las
obligaciones laborales; y si se tiene en cuenta que la inscripción en este
esquema se convierte en un elemento trascendental para el acceso a la
prestación, sea pensionaria o de salud, no resulta razonable que el goce del
derecho fundamental dependa exclusivamente de la conducta del empleador frente
a las obligaciones administrativas impuestas por el diseño del SCTR, más aún si
se desconoce los resultados de la actividad contralora
de la Autoridad
de Trabajo.
8.
En el contexto aludido, es pertinente mencionar, que mediante Resolución Ministerial
N.º 074-2008-TR, de fecha 7 de marzo de 2008, se simplificó el procedimiento de
inscripción de las entidades empleadoras que desarrollan actividades de riesgo
ante la AAT
estableciendo que la obligación de inscripción a que se refiere el artículo 87.º
del Decreto Supremo N.º 009-97-SA, se considera cumplida por aquellos
empleadores obligados a utilizar la planilla electrónica, que declaren en ella
los establecimientos en los que se desarrollan actividades de riesgo. Con esta
precisión legal, actualmente la inscripción en el registro no puede ser
entendida como un requisito para brindar la cobertura supletoria dado que la
misma se cumple con una simple declaración en la planilla electrónica y no en
un registro ad hoc, tal como fue concebido por
la normativa del SCTR.
9.
Este Tribunal en la STC
02513-2007-PA estableció como precedente vinculante las directrices para que
opere la cobertura supletoria del SCTR, ratificando los alcances de la
regla originalmente concebida en la
STC 10063-2006-PA, vale decir que la cobertura también comprende a los riesgos por
invalidez temporal e invalidez parcial permanente, siempre que la empleadora se
encuentre inscrita en el Registro de Entidades Empleadoras que desarrollan
actividades de riesgo. Sin embargo, en el caso concreto se está frente a un
supuesto que difiere del presupuesto normativo mencionado, en tanto –tal como
se ha precisado supra–, la inscripción
en el registro ya no puede ser entendida como una condición para operatividad
de la cobertura supletoria.
10.
Mediante resolución de fecha 13 de abril de 2010, se solicitó a la Subdirección de
Registros Generales y Pericias del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo que informe si “Contratista Minera Río Grande de Arequipa S.A.” se
encontraba inscrito en el mencionado registro, requerimiento que fue respondido
mediante el oficio 149-2010-MTPE/2/12.242 (fs. 26 del
cuaderno del Tribunal Constitucional), el que consigna que luego de
revisar la base de datos desde el año 1998 no existe ninguna información
para poder proporcionar, según el procedimiento del numeral 33 del Texto Único
Procedimientos Administrativos.
11.
Esta situación activa la protección supletoria del Estado, pese a que en este
caso no sea de aplicación el precedente vinculante previsto en la STC 02513-2007-PA, en lo que
concierne a la naturaleza de la inscripción como requisito para que se brinde
protección al derecho fundamental a la pensión del actor, pues tal como se ha
advertido la inscripción en el registro no puede ser entendida como un
requisito para brindar la cobertura supletoria, dado que en lugar de optimizar
el acceso al derecho fundamental lo sujeta a exigencias administrativas que no
encuentran asidero en la normativa vigente debido a que dicha inscripción opera
actualmente vía declaración jurada telemática.
12.
En el supuesto presentado corresponde a la ONP otorgar la cobertura supletoria por ser el
Estado en quien recae la obligación de acceso al derecho fundamental, al
verificarse que el actor laboró como perforista en minas de socavón desde el 22
de marzo de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1999, y que se encuentra afectado
de hipoacusia conforme al Informe de Evaluación
Médica de Incapacidades del Hospital Goyeneche del
Ministerio de Salud del 23 de agosto de 2007 (fs.
7) que dictamina que el actor tiene 57% de menoscabo. Tal situación permite
concluir que dicha enfermedad tiene la calidad de profesional al tener como
origen las labores desarrolladas por el demandante y que le genera una
incapacidad laboral que le permite acceder a la pensión reclamada.
En
consecuencia, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda.
S.
BEAUMONT CALLIRGOS