EXP. N.° 02757-2009-PA/TC
CUSCO
PERUVAL
CORP S.A.
RESOLUCIÓN DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 6 de abril de 2010.
VISTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Edgard R. Yábar Gutiérrez, abogado de PERUVAL CORP S.A., contra la
sentencia expedida por
ATENDIENDO A
1.
Que la empresa PERUVAL
CORP S.A. interpuso demanda de amparo contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones con el objeto que se declare inaplicable a dicha empresa el
Decreto Supremo N.º 031-2007-MTC, por cuanto la
aplicación de dicho dispositivo, amenaza sus derechos a la seguridad jurídica,
el mismo que deriva del derecho a la propiedad privada, entre otros derechos.
2.
Que, con vista
de los actuados, se advierte que el 31 de octubre de 2008, el Juzgado Mixto de Wanchaq, declaró fundada la demanda y en consecuencia,
inaplicables para el demandante, los artículos 106º y 109º del Decreto Supremo
N.º 031-2007-MTC, por vulnerar su derecho a la
seguridad jurídica, al reducir los requisitos para la obtención del permiso de
operación para prestar servicios de transporte ferroviario en las
infraestructuras de uso público concesionadas.
3.
Que esta
resolución fue impugnada por el Vice-Ministro de
Transportes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones el 17 de noviembre
de 2008, siendo declarado improcedente el recurso de apelación, por
extemporáneo. Ante ello, el mismo Vice-Ministro de
Transportes interpuso recurso de queja por denegatoria del recurso de
apelación, el mismo que terminó siendo declarado fundado por
4.
Que sin embargo, no se advierte de las resoluciones
dictadas en el proceso, que se haya evaluado si el Vice-Ministro de Transportes del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones tenía facultades de representación para actuar en nombre del
ministerio demandado, sobretodo, en el marco del artículo 23.1.d) de
De otro lado, tampoco se advierte en autos que se
haya dado cumplimiento al artículo 7º del Código Procesal Constitucional, por
cuanto si bien se notificó con la sentencia al Procurador del ministerio
demandado, no hay constancia que la misma haya sido puesta en conocimiento del
titular y representante legal de la entidad demandada, esto es, el Ministro de
Transportes y Comunicaciones. En todo caso, el Tribunal Constitucional deja
expresa constancia que aunque en autos aparece el apersonamiento del Procurador
Público del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, quien incluso delegó su representación a la abogada Karina Valia Ochoa Montúfar (f. 167),
asesora legal de
5. Que por ello, se determina que se ha incurrido en causal
de nulidad insalvable, por lo que de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 20º del Código Procesal Constitucional, corresponde anular todo lo
actuado, hasta el momento inmediatamente posterior a la emisión de la sentencia
de fecha 31 de octubre del 2008, debiendo expedirse el expediente al juzgado
competente a efectos de que realice los actos procesales omitidos, consistentes
en: a) cumplir con notificar con la
sentencia de primera instancia al titular y representante legal de la entidad
demandada; y b) verificar si el Vice-Ministro de Transportes del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones, tenía o no facultades de representación del Ministerio
demandado.
Por
estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere
RESUELVE
1. Declarar NULO todo lo
actuado, desde la resolución N.º 31, del 18 de
noviembre de 2008, expedida por el juzgado de primera instancia, inclusive.
2. Disponer la remisión de los actuados al Juzgado Mixto de Wanchaq, para que encauce el
proceso, conforme a su estado.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.° 02757-2009-PA/TC
CUSCO
PERUVAL
CORP S.A.
Emito el presente voto por
los fundamentos siguientes:
1. Con fecha 25 de octubre de 2007
la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones con la finalidad de que cese la amenaza de
violación y que se declare inaplicable para la recurrente el Decreto Supremo
N.° 031-2007-MTC, puesto que considera que se le ha vulnerado sus derechos a la
vida, a la libertad, la seguridad y a la propiedad privada contenidos en
Refiere que es titular del
50% de acciones que conforman el capital social de la empresa afectada en sus
derechos constitucionales, Ferrocarril Transandino
S.A. (FETRANS). Señala que mediante el contrato de concesión suscrito el 19 de
julio de 1999 entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y FETRANS, se
le otorgó a éste la concesión de los Ferrocarriles que van de Matarani a Arequipa, Puno y Cusco
y el segundo que va de Cusco a Macchu
Picchu. Además expresa que con fecha 30 de agosto de
2007 se publicó el Decreto Supremo N.° 031-2007-MTC, por el que se modificó los
artículos 106° y 109° del Reglamento Nacional de Ferrocarriles, aprobado por
Decreto Supremo N.° 032-2005-MTC, reduciéndose con ellos los requisitos
exigidos para la obtención del Permiso de Operación para prestar servicios de
transporte ferroviario en las infraestructuras de uso público concesionadas.
Finalmente agrega que con el nuevo dispositivo legal se está abriendo el
mercado a empresas pequeñas lo que ocasionará una mala calidad del servicio. En
tal sentido la demandante considera que no resulta razonable ni legal que el
Ministerio otorgue permisos de operación como
2. El Juzgado Mixto Wanchaq declaró fundada la demanda y en consecuencia inaplicable
para FETRANS los artículos 106° y 109° del Decreto Supremo N.° 031-2007-MTC,
por violar el derecho a la seguridad jurídica al haberse reducido los
requisitos para la obtención del permiso de operación para prestar servicios de
transporte ferroviario en las infraestructuras de uso público concesionadas.
Elevada la causa,
1. En el
presente caso no tenemos una situación urgente que amerite pronunciamiento por
parte de este Colegiado, sino más bien se advierte que existe una demanda de
amparo propuesta por una persona jurídica, habiendo en reiteradas oportunidades
expresado mi posición respecto a la falta de legitimidad (interés) de éstas
para interponer demanda de amparo en atención a que su finalidad está dirigida
a incrementar sus ganancias de sociedad mercantil. Es por ello que uniformemente
he señalado que cuando
2. Siendo así en este caso solo
cabe evaluar de los argumentos esgrimidos en la demanda y de lo actuado en el
presente proceso constitucional de amparo si existe alguna razón que amerite un
pronunciamiento de fondo.
En el presente
caso
3. Se observa que la empresa
recurrente interpone demanda de amparo solicitando la inaplicación del Decreto
Supremo N.° 031-2007-MTC, de fecha 13 de octubre de 2007, considerando que éste
vulnera sus derechos constitucionales a la vida, a la libertad, la seguridad y
la propiedad privada. En tal sentido se evidencia que la demandante solicita se
le inaplique un dispositivo legal en atención a que éste va a traer como
consecuencia la apertura del mercado a empresas pequeñas, lo que ocasionará que
se brinde un servicio de baja calidad, pretendiendo por ello que se mantengan
los requisitos existentes antes de la norma cuestionada. En puridad lo que pretende
la empresa demandante
es continuar con su
posición de dominio y
obtener como consecuencia de ello
mayores ganancias o beneficio económico, afán que empuja el accionar de las
personas jurídicas con fines de lucro. Es necesario señalar que no toda
alegación que reclame la vulneración de un derecho puede o debe tener asidero
en el proceso constitucional de amparo, puesto que con ello cualquier acto
procesal realizado en un proceso ordinario podría ser cuestionado mediante el
proceso constitucional de amparo y pretender la obtención de un pronunciamiento
de fondo, lo que no sólo sería peligroso sino inaceptable.
4. De lo expuesto encontramos
que la demanda debe ser desestimada por la falta de legitimidad (interés) de la
demandante. No obstante ello, si tuviésemos que ingresar al fondo de la
controversia en atención a una situación urgente, tendríamos también que
desestimar la demanda en atención a que la empresa actora pretende que se le
inaplique un dispositivo legal que no le ocasiona un agravio concreto, puesto
que no solo no se le aplica directamente el citado dispositivo sino que también
porque de aplicarse dicha norma a terceros no podríamos afirmar tan alegremente
que necesariamente se ocasionaría un grave perjuicio a la colectividad por la
baja calidad del servicio a prestarse. En tal sentido estamos entonces ante una
norma de carácter heteroaplicativa, debiéndose así
desestimarse la demanda.
5. Finalmente considero también
que los procesos constitucionales están destinados exclusivamente a la defensa
de los derechos fundamentales de la persona humana, debiendo este Tribunal
destinar todos sus esfuerzos a la solución de conflictos en los que se discuta
su vulneración. Debe tenerse presente que el proceso constitucional de amparo
es excepcional y residual, e incluso gratuito, lo que demuestra que el Estado
tiene como función principal y prioritaria la defensa y protección de dichos
derechos fundamentales de la persona humana.
6. Por tanto creo yo que la
demanda debe ser desestimada no solo por la citada falta de legitimidad del
demandante para traer al proceso constitucional una contienda de exclusivo
interés lucrativo, sino también por la naturaleza asistencial de los derechos
humanos.
En consecuencia mi voto es porque se declare
SS.
EXP. N.° 02757-2009-PA/TC
CUSCO
PERUVAL
CORP S.A.
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO LANDA
ARROYO
Visto el recurso de agravio constitucional interpuesto
por Peruval Corp. S.A. contra la sentencia expedida
por
Visto el recurso de agravio constitucional interpuesto
por Peruval Corp. S.A. contra la sentencia expedida
por
La recurrente, con fecha 25 de octubre de 2007,
interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, a fin de que cese la amenaza de violación y que se declare
inaplicable para su caso el Decreto Supremo N.° 031-2007-MTC.
Manifiesta que se vulneran sus derechos a la vida, a
la libertad, a la seguridad y a la propiedad privada contenidos en
La demandante sostiene ser titular del 50% de las
acciones que conforman el capital social de la empresa afectada en sus derechos
constitucionales, Ferrocarril Trasandino S.A. (FETRANS).
Mediante contrato de concesión, suscrito el 19 de
julio de 1999 entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y FETRANS, se
le otorgó a FETRANS como concesionario la concesión de los Ferrocarriles del
Sur y Sur Oriente del Perú. El primero de los ferrocarriles va de Matarani a Arequipa, Puno y Cusco
y el segundo va de Cusco a Macchu
Picchu. Con Anterioridad, dichos ferrocarriles habían
estado exclusivamente a cargo del Estado peruano.
Conforme manifiesta la demandante, por Decreto Supremo
N.° 031-2007-MTC publicado en el diario oficial El Peruano con fecha 30 de
agosto de 2007 se modificaron los artículos 106° y 109° del Reglamento Nacional
de Ferrocarriles aprobado por Decreto Supremo N.° 032-2005-MTC, con lo que se
redujeron los requisitos para la obtención de Permiso de Operación para prestar
servicios de transportes ferroviario en las infraestructuras de uso público
concesionarias. En tal sentido, el nuevo inciso h) del artículo 106° únicamente
establece que debe presentarse copia de los documentos que acrediten la
experiencia del solicitante de transporte ferroviario mientras el derogado
inciso f) del artículo 109º señalaba que dicha experiencia debía acreditarse
indicando el transporte realizado expresado en número de pasajeros, pasajeros-kilómetro
y toneladas, toneladas-kilómetro. Asimismo, el segundo párrafo del nuevo inciso
h) del artículo 106° únicamente dispone que en caso de un contrato de gestión y
que la empresa gestora sea extranjera deba presentarse documentación del país
de origen que acredite la experiencia en la prestación de servicios, mientras
que el derogado inciso f) del artículo 109º exigía que en caso la gestora sea
extranjera debería presentar el certificado de la autoridad competente del país
de origen, de mercancías, pasajeros o ambos. Adicionalmente, la norma anterior
no exigía un capital social mínimo y la nueva norma solicita la acreditación de
un capital social mínimo escriturado o inscrito en Registros Públicos de 110
UIT en caso de permiso de operación para pasajero, 440 UIT para servicio de
carga y 550 para ambos servicios, lo que el demandante considera insuficiente.
Para la demandante, con la nueva norma se está
abriendo el mercado a empresas diminutas lo que redundará en mala calidad del
servicio y, en consecuencia, considera que no resulta razonable ni legal que el
Ministerio otorgue permisos de operación como
El demandado se apersonó a la instancia con fecha 4 de
febrero de 2008 contradiciendo la demanda, solicitando que se declare
improcedente y proponiendo las excepciones de falta de legitimidad para obrar
del demandante y de incompetencia del juzgado para conocer de la demanda.
Considera que existen vías específicas igualmente satisfactorias distintas al
proceso de amparo, en las que resulta posible la actuación de medios
probatorios así como que el presente proceso de amparo carece de objeto
constitucional, pues no se han vulnerado derechos fundamentales del demandado.
El Juzgado Mixto de Wanchaq
declaró fundada la demanda y en consecuencia inaplicable para FETRANS los
artículos 106° y 109° del Decreto Supremo N°
031-2007-MTC por violar el derecho constitucional a la seguridad jurídica, al
haberse reducido los requisitos para la obtención dl
permiso de operación para prestar servicios de transporte ferroviario en las
infraestructuras de uso público concesionarias. La recurrida declaró nula la
apelada, de modo que el Juzgado Mixto de Wanchaq se
pronunció declarando fundada la demanda nuevamente. Posteriormente,
Con fecha 31 de marzo de 2009,
FUNDAMENTOS
Cuestión Previa
1. Antes de exponer los argumentos que sostienen el
presente voto singular, considero pertinente referirme brevemente a la posición
de la mayoría que decide declarar la nulidad de lo actuado desde la resolución
N.° 31, de 18 de noviembre de 2008 inclusive. El argumento de la mayoría para
ello es, por un lado, que no se advierte supuestamente que en las resoluciones
del proceso de amparo se haya evaluado si el Viceministro de Transportes y
Comunicaciones tiene o no facultades de representación para actuar en nombre
del Ministerio demandado; de otro lado, que no se ha cumplido con lo dispuesto
en el artículo 7° del Código Procesal Constitucional que dispone, además de la
notificación al procurador público, la necesidad de notificar al titular de
dicho Ministerio.
2. Al respecto, debo señalar que los procesos
constitucionales se rigen por el principio de flexibilidad razonable de las
formas procesales, tal como dispone el tercer párrafo del artículo 111 del
Código Procesal Constitucional: “el Juez
y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades
previstas en este Código al logro de los fines de los procesos
constitucionales”. En ese sentido, en el caso de autos, si materialmente el
Ministerio demandado ha intervenido en el proceso de amparo a través del
Viceministro y de su Procurador Público de conformidad con el artículo 47° de
3. Desde mi punto de vista, ello sólo refleja una
posición jurisdiccional excesivamente formalista e irrazonablemente dilatoria
que afecta el principio de economía
procesal, evadiendo injustificadamente emitir ahora un pronunciamiento
sobre el fondo de la controversia; más aún si en el expediente existen todos
los elementos objetivos para que se emita un pronunciamiento de mérito acerca
de la libre competencia en el mercado.
Procedencia de la demanda
4. Conforme al artículo 3° del Código Procesal
Constitucional desarrollado a través de la jurisprudencia establecida por el
Tribunal Constitucional (STC N.° 830-2000-AA/TC, STC 935-2008-PA/TC) procede la
acción de amparo contra normas cuando el acto lesivo es causado por normas autoaplicativas, cuya eficacia no se encuentra sujeta a la
realización de actos posteriores de aplicación, sino que la adquieren al tiempo
de entrar en vigencia y siempre que las normas afecten derechos fundamentales.
5. En el caso de autos, la norma cuya inaplicación
pretende la recurrente no tiene calidad de autoaplicativa,
en la medida que requiere actos intermedios para su eficacia y toda vez que
esta norma es abstracta y no concreta o particular para una persona, sino que
permite que se presenten otros operadores del servicio concesionario cumpliendo
con la prestación del servicio, en las condiciones establecidas por la norma;
lo cual no constituye una amenaza cierta ni inminente contra los derechos
invocados por la demandante, más aún si se tiene en consideración que inclusive
algunos requisitos presentan exigencias previamente no existentes, como el
contar con un capital social mínimo. La nueva norma solicita la acreditación de
un capital social mínimo escriturado e inscrito en Registros Públicos de 110
UIT en caso de permiso de operación para pasajeros, 440 UIT para servicio de
carga y 550 par ambos servicios. En estricto, con la
sola aprobación del Decreto Supremo N° 031-2007-MTC
publicado en el diario oficial El Peruano con fecha 30 de agosto de 2007, no se
vislumbra un agravio concreto a los derechos invocados por la demandante o a
los derechos fundamentales de la empresa de la cual es titular del 50% de las
acciones que conforman el capital social, ni amenazas ciertas e inminentes de
los derechos, hechos u omisiones que los afecten o amenacen.
6. Considero que si se emitiese una resolución en un
sentido distinto al planteado en el presente caso se podría vulnerar la libre
competencia en el mercado, porque inaplicaría injustificadamente disposiciones
establecidas dentro de un ámbito regulatorio técnico,
que están orientadas a ampliar las opciones de los consumidores en el mercado
sin afectar la calidad brindada por los particulares en la prestación, la que
debe entenderse dentro de los derechos y principios económicos establecidos por
el régimen reconocido expresamente en nuestra Constitución.
7. Adicionalmente, es menester recordar que es un deber del
Estado sancionar las infracciones que se produjeran a las disposiciones de
libre competencia, de conformidad con el artículo 61 de
8. Por consiguiente, soy de la opinión que debe
desestimarse la demanda, debido a que versa sobre una norma de carácter heteroaplicativo.
Por
estas razones, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE
la demanda de amparo de autos.
Sr.
LANDA ARROYO
EXP. N.° 02757-2009-PA/TC
CUSCO
PERUVAL
CORP S.A.
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Visto
el recurso de agravio constitucional interpuesto por don Edgard R. Yábar Gutiérrez, abogado de PERUVAL CORP S.A. contra la
sentencia expedida por
ANTECEDENTES
La
empresa PERUVAL CORP S.A., representada por su presidente Rafael Bernardo López
Aliaga Cazorla, interpone proceso de amparo contra el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones con el propósito de que se declare
inaplicable para la recurrente el Decreto Supremo N.º
031-2007-MTC por atentar contra su derecho a la seguridad jurídica derivada de
los derechos a la vida, la libertad, la seguridad y la propiedad privada. Añade
que PERUVAL CORP S.A. es propietario del 50 por ciento de las acciones del
Ferrocarril Transandino S.A. (FETRANS) y el referido
decreto supremo se cierne como una amenaza a los derechos invocados.
Alega
la recurrente que dentro del marco normativo dispuesto por el Decreto Supremo N.º
059-96-PCM y luego de un proceso de licitación pública internacional, el 19 de
julio de 1999, se suscribió el contrato de concesión entre el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones y FETRANS por el que se le dio a esta última la
concesión para la administración, rehabilitación y explotación de los bienes de
la concesión así como para la construcción de obras de infraestructura vial
ferroviaria y prestación de servicios de transporte ferroviario y otros
complementarios de los ferrocarriles del Sur y Sur Oriente del Perú; sin
embargo mediante el Decreto Supremo N.º
031-2007-MTC se han modificado los artículos 106º y 109º del Reglamento
Nacional de Ferrocarriles aprobado por Decreto Supremo N.º 032-2005-MTC reduciéndose
los requisitos para la obtención del permiso de operación para prestar
servicios de transportes ferroviario en las infraestructuras concesionadas de
manera que, con las nuevas condiciones, el mercado se abre a empresas
diminutas, amenazando la calidad del servicio y perjudicando a la demandante y
a los usuarios, pues conforme a lo establecido en el contrato de concesión
suscrito con el Estado, el Ferrocarril Transandino
S.A. sería responsable solidario incluso por el incumplimiento de las normas de
seguridad realizadas por los nuevos operadores. Añade que al flexibilizarse
desmedidamente las normas exigibles para obtener permiso de operación en las
líneas ferroviarias que FETRANS es concesionaria, sin establecerse un plazo de
adecuación, que se materializará con el otorgamiento de los referidos permisos,
se cierne la amenaza a la seguridad jurídica que se sustenta principalmente en
poder prever la conducta de las personas y el Estado conforme lo que ordena el
Derecho.
Mediante
resolución N.º 1 de fecha 30 de octubre de 2007, el Juzgado Mixto de Wanchaq resuelve admitir la demanda.
Mediante
escrito de fecha 17 de enero de 2008, Lorenzo Alejandro Víctor Sousa Debarbieri, en su condición
de accionista y Director de PERUVAL CORP S.A., solicita que se tenga presente
que el señor Rafael Bernardo López Aliaga Cazorla no
tiene facultad ni representación ni legitimidad para ejercer la acción judicial
en nombre de PERUVAL CORP S.A.
Con
fecha 4 de febrero de 2008 Juan Homar Luján Vargas,
procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, se apersona a la instancia y deduce las
excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandante y de
incompetencia, y contesta la demanda. Alega que PERUVAL CORP S.A. no es la
supuesta afectada con la aplicación del Decreto Supremo N.º 031-2007-MTC, pues
solo es un accionista de FETRANS, razón por la cual, atendiendo a lo expuesto
en el artículo 39º del Código Procesal Constitucional, no cuenta con la
legitimidad para actuar judicialmente en nombre de esta última. Sustenta la
excepción de incompetencia al amparo del artículo 51º del Código Procesal
Constitucional, aduciendo para tal efecto que el Juez competente es el Juez
Civil de Lima, pues es el lugar en donde se expidió la norma cuya inaplicación
se solicita y también es el lugar en donde tiene domicilio la demandante, no
admitiéndose prórroga de la competencia territorial. Añade que, en todo caso,
la vía adecuada no es la del proceso de amparo, siendo el proceso de acción
popular en donde debió residenciarse la demanda. Sostiene además que la
demandante no ha precisado los derechos constitucionales que son afectados o
amenazados, no siendo el derecho a la “seguridad jurídica” uno de los previstos
en el artículo 37º del CPConst. Aduce, además, que la
supuesta amenaza al mercado en relación con la baja calidad del servicio que
provoca la modificación expuesta en el Decreto Supremo cuya inaplicación se
solicita no puede ser dilucidada sin la existencia de una etapa probatoria, de
la que carece el presente proceso constitucional. Finalmente, sostiene que las
modificatorias establecidas buscan propiciar una saludable competencia en la
prestación del servicio ferroviario garantizando una mejor calidad del servicio
en beneficio del público usuario, eliminándose trabas para la obtención de
permisos y evitando posiciones dominantes.
La demandante absuelve el traslado de las
excepciones formuladas y alega que la excepción de incompetencia debe
declararse infundada, toda vez que el único lugar donde la afectación se
produciría sería en el Cusco, pues allí opera el
ferrocarril sur oriente por otro lado, el domicilio de FETRANS, de la que la
demandante es propietaria al 50 por ciento, se encuentra en el distrito de Wanchaq – Cusco. Con relación a
la falta de legitimidad para obrar, solicita que también sea declarada
infundada, pues al ser la demandante accionista del 50 por ciento de FETRANS,
se constituye como parte integrante en la relación jurídica sustancial entre
esta última y el Estado Peruano, pues los efectos de la sentencia incidirán en
PERUVAL CORP S.A.
Mediante
escrito de fecha 14 de marzo de 2008, la recurrente PERUVAL CORP S.A. solicita
se integre al proceso en calidad de litisconsorte necesario a la empresa
Ferrocarril Transandino S.A.
Mediante
Resolución N.º 11 del 10 de abril de 2008, el juez de
la causa resuelve integrar a la relación jurídico procesal en su condición de
litisconsorte necesario activo a Ferrocarril Transandino
S.A.
Mediante
resolución N.º 15, el juez de la causa dicta el auto
de saneamiento procesal declarando infundadas las excepciones propuestas y
rebelde a Ferrocarril Transandino S.A.
Con
fecha 21 de mayo de 2008, el Juzgado Mixto de Wanchaq
declara fundada la demanda e inaplicable para FETRANS los artículos 106 y 109º
del Decreto Supremo N.º 031-2007-MTC, por violar el
derecho a la seguridad jurídica. Apelada la sentencia por el procurador público
de los asuntos judiciales del Ministerio Público esta es declarada nula por
Mediante
escrito de fecha 17 de noviembre de 2008 el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones apela la sentencia. El Juzgado de primera instancia, mediante
resolución N.º 31 del 18 de noviembre de 2008 resuelve
el escrito de apelación declarándolo improcedente por extemporáneo, teniendo en
cuenta que la notificación al Ministerio de Transportes y Comunicaciones se
realizó mediante el procurador del sector habiéndose vencido el plazo para
apelar el 12 de noviembre de 2008. El Ministerio de Transportes y
Comunicaciones interpone recurso de queja por denegatoria de recurso de
apelación, el que es declarado fundado por
Contra
la sentencia de segundo grado el recurrente interpone recurso de agravio
constitucional
FUNDAMENTOS
§1 Delimitación
del Petitorio
1. PERUVAL CORP S.A., en su condición de accionista al 50
por ciento de la empresa Ferrocarril Transandino S.A.
(FETRANS) —el otro porcentaje es de Orient Express, Hotels, Trains & Cruises— alega que con las modificaciones al Reglamento
Nacional de Ferrocarriles aprobadas mediante el Decreto Supremo 032-2007-MTC se
amenaza al principio de seguridad
jurídica el cual, conforme lo establece el Tribunal Constitucional, garantiza
el derecho de los administrados de contar con un ordenamiento jurídico que
brinde predecibilidad y certeza a las decisiones de
los poderes públicos; así, esta afectación se revela en tanto que las
condiciones normativas que regulan el acceso al uso de la vía, que es
administrada y explotada por FETRANS, se han reducido, perjudicándola de manera
directa dado que, conforme se establece en la cláusula 7.7 del contrato de
concesión FETRANS (empresa de la cual es accionista), es responsable solidaria
respecto del incumplimiento de los estándares de seguridad en que incurran los
operadores de la vía, los que, en aplicación de la nueva normativa, serán
empresas diminutas que no garantizan la idoneidad en el servicio.
2. Se presenta la demanda además invocando la amenaza de
los derechos a la vida e integridad en su condición de difusos, por ser los usuarios
quienes son los beneficiarios de una adecuado servicio de transporte, ya sea de
pasajeros o de carga, en la medida en que los nuevos operadores que podrán
obtener el respectivo permiso de acceso a la vía no garantizarán su seguridad.
3. Así, el petitorio de la demanda es que se declare
inaplicable a FETRANS el Decreto Supremo N.º
032-2007-MTC. Al respecto, advierto que en el decurso del proceso se han
emitido los permisos de operación en la ruta concesionada a FETRANS a favor de Andean Rail y Inka
Rail, por lo que el petitorio se extendería a todos los actos posteriores
emitidos por las autoridades competentes en relación con dichos operadores.
§ 2. Análisis de procedibilidad
4. Para determinar la procedibilidad
de la demanda es necesario responder a ciertas interrogantes que han sido parte
del íter
procesal: 1) ¿tiene legitimidad procesal la empresa demandante?; 2) ¿tiene
facultad para apelar el viceministro del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones?; 3) ¿la norma cuya inaplicación se solicita es una autoaplicativa?; 4) ¿la norma impugnada amenaza de manera
cierta e inminente al derecho a la seguridad jurídica de la demandante y los
derechos a la vida e integridad de los usuarios? (análisis de relevancia
constitucional).
2.1 Sobre la legitimidad procesal activa de la
demandante
5. La empresa demandante ha acreditado ser accionista en
un 50 por ciento del capital de la empresa FETRANS, siendo esta última la que
es concesionaria de las líneas férreas materia del contrato de concesión suscrito
con el Estado. Asimismo, se aprecia de autos que la demandante solicitó al
Juzgado Mixto de Wanchaq que integre en la relación
jurídica procesal a la empresa FETRANS, solicitud que fue admitida por el juez
de la causa por lo que se le incorporó como litisconsorte necesario.
6. Así, afirma la demandante que en la medida en que es
accionista del consorcio que administra líneas férreas concesionadas por el
Estado bajo el establecimiento de ciertas normas jurídicas (legales y
contractuales) que ahora han sido modificadas, amenaza al principio de
seguridad jurídica instituido en anterior normativa de manera intensa. Por otro
lado, se aprecia que en efecto han sido modificados los artículos 106º y 109º
del Reglamento Nacional de Ferrocarriles relativos a los requisitos
establecidos a los solicitantes para acceder al permiso de operación del
servicio de transporte (pasajeros y/o mercancías) aplicables, en las rutas que
han sido concesionadas en administración y explotación a FETRANS; siendo
PERUVAL CORP S.A., accionista de la primera.
En consecuencia, se acredita la relación jurídica
material dispuesta por el bien jurídico constitucional amenazado prima facie,
la supuesta víctima (PERUVAL CORP S.A.), el supuesto infractor y el hecho
constituido por la disposición normativa acusada como autoaplicativa.
Es así que, a través del ejercicio del derecho de acción, la relación
jurídico-procesal se perfecciona entre el demandante, el demandado y el juez
una vez admitida la demanda; advirtiéndose de autos que la empresa demandante
PERUVAL CORP S.A. tiene, desde el punto de vista formal, la legitimidad para
obrar activa en defensa de sus intereses como accionista de
2.2 Sobre la facultad para apelar del Vicemnistro de Transportes
7.
De autos se
observa que el Viceministro de Transportes no fue notificado de la demanda
interpuesta en contra del Ministerio del Transportes ni con la sentencia de
primera instancia; al respecto el artículo 7º del Código Procesal
Constitucional establece que “La defensa del Estado o de cualquier funcionario
o servidor público está a cargo del Procurador Público o del representante
legal respectivo, quien deberá ser emplazado con la demanda. Además, debe
notificarse con ella a la propia entidad estatal o al funcionario o servidor
demandado, quienes pueden intervenir en el proceso. Aun cuando no se
apersonaran, se les debe notificar la resolución que ponga fin al grado. Su no
participación no afecta la validez del proceso”. Por esta razón,
2.3 La procedencia del amparo contra normas y la
amenaza cierta e inminente prima facie
8.
Una
interpretación teleológica del artículo 200º 2 de
9.
No obstante, la reiterada jurisprudencia del Tribunal
Constitucional y lo dispuesto en el artículo 3º del Código Procesal
Constitucional del Título I, referido a las disposiciones generales de los
procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, que establece
que “cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento
la aplicación de una norma autoaplicativa
incompatible con
10. Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos fundamentales, tal como lo exige el artículo 2º del Código Procesal Constitucional (CPConst.), ni menos aún la existencia actual de un acto lesivo de tales derechos. De ahí que, en dichos supuestos, la demanda de amparo resulte improcedente.
11. Distinto
es el caso de las denominadas normas autoaplicativas,
es decir, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia,
resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre
aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia
directa sobre la esfera subjetiva de los individuos (v.g. el artículo 1º del derogado Decreto Ley N.º 25446: “Cesar, a partir de la fecha, a los Vocales
de las Cortes Superiores de los Distritos Judiciales de Lima y Callao que se
indican, cancelándose los Títulos correspondientes: (...)”), y aquellas
otras, que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su
aplicación obligatoria e incondicionada (v.g. Ordenanza Municipal N.º 062-MML, expedida por
En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable.
12. En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente,
o por la vulneración concreta a los derechos fundamentales que la entrada en
vigencia que una norma autoaplicativa representa, la
demanda de amparo interpuesta contra ésta deberá ser estimada, previo ejercicio
del control difuso de constitucionalidad contra ella, y determinándose su
consecuente inaplicación.
13. Así las cosas, corresponde evaluar qué clase de norma,
desde el punto de vista de su eficacia, es el decreto supremo impugnado.
2.4 El Decreto Supremo 031-2007-MTC como norma autoaplicativa
en supuesto de amenaza y la ausencia de la sustracción de la materia
14. El Decreto Supremo impugnado es una norma autoaplicativa, pues se trata de una norma reglamentaria (prima facie, ejecutiva), secundum legem. Y tal como tiene expuesto el Tribunal Constitucional, “los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, (...) están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben”, generando, por lógica consecuencia, una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de las personas a las que haya de extenderse su ámbito normativo.
15. En efecto, los artículos 106º y 109º del Decreto
Supremo 031-2007-MTC, tienen como objetivo modificar la anterior reglamentación
dada en el marco de
16. En consecuencia, el hecho de que los demandantes no hayan cuestionado un acto concreto de aplicación del referido decreto; es decir, el hecho de que no se han otorgado los permisos de operación al amparo de las normas impugnadas, no es óbice para que el Tribunal Constitucional ingrese en la evaluación de su constitucionalidad, puesto que su naturaleza autoaplicativa, es decir, su potencial aplicabilidad inmediata e incondicionada da lugar a la amenaza cierta e inminente de que dicha aplicación se verifique; pudiendo dar lugar a la afectación de los derechos fundamentales de los miembros de la recurrente, en caso de que, tras ingresar a evaluar su contenido normativo, se colija su incompatibilidad con el contenido constitucionalmente protegido de alguno(s) de aquellos.
17. Del mismo modo, el argumento del Ministerio de
Transportes por el que solicita que la demanda sea declarada improcedente, por
haberse producido la sustracción de la materia, en tanto y en cuanto que a la
fecha ya se han firmado los contratos de acceso a la vía de los operadores Inka Rail y Andean Rail al amparo
de las normas impugnadas siendo uno de los firmantes FETRANS, no es óbice para
que no se analice si la norma que permitió a los solicitantes acceder a dichos
permisos afecta los derechos de la demandante y de los usuarios.
§ 3. La evaluación de la relevancia constitucional y
el contenido constitucional del principio de la seguridad jurídica en resguardo
del demandante
18. El argumento principal del demandante respecto de la
afectación del principio de la seguridad jurídica en su perjuicio, es que las
modificaciones de los requisitos para el otorgamiento de permisos de operación
de los servicios de transporte ferroviario implica un cambio en la normativa,
degradando al mercado y modificando, a su vez, las condiciones normativas,
provocando inseguridad en la prestación del servicio y con ello acarreará la
responsabilidad de
19. A través del Decreto Supremo 031-2007-MTC se modifica
el Reglamento Nacional de Ferrocarriles aprobado mediante Decreto Supremo
032-2005-MTC. Las modificaciones que supuestamente perjudican a la demandante y
a los usuarios están constituidas por: la eliminación del inciso g) del
artículo 106º que exigía a los solicitantes del permiso de operación
restringida la presentación de los estados financieros auditados de los últimos
5 años; la modificación del inciso f) del artículo 106º (siendo ahora recogido
en el inciso g) del mismo artículo del Reglamento) requiriendo del solicitante
el permiso de operación restringida la presentación de la “documentación del país de origen que
acredite la experiencia en la prestación de servicios de transporte ferroviario
de mercancías, de pasajeros o de ambos; por el período de cinco (05) años, como
mínimo” [el subrayado es nuestro] y ya no el Certificado de
20. Prima facie, el
argumento esgrimido puede ser asumido como parte del contenido del principio de
seguridad jurídica compuesto, entre otros, por el presupuesto de lege perpetua que se sostiene en que el
derecho debe proveer estabilidad y confianza en base a su permanencia;
precisamente este supuesto se encuentra contenido en el artículo 103º de
21. En este sentido podría considerarse, conforme a lo
expresado por el demandante, que las modificaciones al Reglamento tantas veces
aludido afectan su derecho a la estabilidad de las reglas jurídicas
preestablecidas.
22. Al respecto, para evaluar si en efecto se afecta el
contenido constitucionalmente protegido del principio de la seguridad jurídica,
consideramos relevante anotar cual es el ámbito en el que se produce la
modificación establecida. Así, se recoge de la exposición de motivos del
Decreto Supremo 031-2007-MTC que el sustento de las modificaciones expuestas se
encuentran en la necesidad de eliminar barreras legales de acceso al mercado
para el desarrollo de las operaciones de servicio ferroviario, constatadas en
el hecho de que desde el año 1999 hasta por lo menos antes de las modificaciones
introducidas, ningún nuevo operador ha
ingresado a competir con los operadores vinculados con las empresas
concesionarias.
23. Debe anotarse, además, que originalmente en el
contrato de concesión el administrador del servicio de infraestructura, en este
caso FETRANS, no podía participar en la prestación del servicio de transportes
de pasajeros y carga; no obstante, mediante circular N.º 17, del 15 de marzo de
1999, con el propósito de brindar continuidad en las operaciones ferroviarias
que ENAFER prestará hasta la fecha del cierre de la adjudicación, el
adjudicatario (FETRANS) exigió a ésta el deber de contratar o en su caso
constituir una persona jurídica que actúe como operador del servicio de
transporte. Así se constituyó Perurail, quien
constituye el mismo grupo económico con
FETRANS; sin embargo, ello no supuso que se impida el ingreso de nuevos
operadores, por lo que el modelo dispuesto respecto del mercado es de acceso
competitivo (cfr.
consideración 30 de
24. En este sentido, las medidas adoptadas se dirigen a
promover el acceso al mercado a nuevos operadores en el marco de la libertad de
empresa, sin que ello suponga presumir que las empresas que soliciten los
permisos de operación no sean las idóneas, pues el sustento técnico de las
modificaciones incorporadas al Reglamento Nacional de Ferrocarriles permite
concluir que es razonable la eliminación del requisito de presentación de
estados financieros auditados de los últimos 5 años para la solicitud de
permiso de operación restringida; sobre todo si luego se exige la acreditación
de un Capital Social Mínimo de 110 UIT’s en caso de
permiso de operación para servicio de pasajeros, 440 UIT’s
para servicio de carga y 550 UIT’s para ambos
servicios mediante los Estatutos Sociales que establezcan que el citado capital
social esté debidamente inscrito en los Registros Públicos en el momento de la
evaluación del permiso de operación con eficacia plena. Debe anotarse que esta
exigencia es técnica y corresponde al 10 por ciento del costo estimado del
valor del material rodante usado y modernizado puesto en la línea en que va a
operar. Finalmente, la acreditación de la experiencia en el supuesto normado en
el inciso h) del artículo 106º vigente se adecua a la distinta acreditación que
las normas especificas previstas en disposiciones de
otras naciones.
25. Pero, lo más importante desde el punto de vista de la
seguridad jurídica, se encuentra a través del estudio pormenorizado del
contrato de concesión y sus anexos. Así, se advierte que la cláusula 7 contiene
disposiciones que permiten al Concesionario fiscalizar la calidad y seguridad
del servicio. En efecto, en la referida cláusula se estipula que los contratos
de ingreso a
El derecho del Concesionario a impedir el desarrollo de los servicios de Transporte Ferroviario del Operador en caso se produzca alguno de los supuestos previstos en el numeral 12.2 de este Contrato. Sin que la siguiente mención sea limitativa, este derecho faculta al concedente a solicitar y verificar la vigencia del Permiso de Operación y de los seguros que exijan las Leyes Aplicables” (ver Cláusula 7.2 (iv) del Contrato de Concesión)
(…).
La obligación
del Operador de Servicios de Transporte Ferroviario de mantener el Material
Tractivo y el Material rodante que utilice para sus servicios de Transporte
Ferroviario, así como sus instalaciones vinculadas a las mismas, en forma que
sean aptos para la operación ferroviaria, de acuerdo con las Normas de
Seguridad Ferroviaria y Estándares Técnicos establecidos en el numeral 7.7 y el
Anexo Nº 6 de este Contrato, las que obligatoriamente deberán serles
proporcionadas por el Concesionario, y en las Leyes Aplicables. Esta obligación
incluye, pero no se limita a la de alcanzar los requisitos y estándares de
Asimismo, en
El
Concesionario también está obligado a verificar que las actividades o servicios
de Transporte Ferroviario o Material Rodante que los Operadores de Servicios de
Transporte Ferroviario desarrollen o utilicen cumplan con las Normas de
Seguridad Ferroviaria y Estándares Técnicos exigidos en este numeral y en el
Anexo N.º 6 de este Contrato. El Concesionario está facultado para impedir el
acceso a
El Concesionario será solidariamente responsable con los Operadores de Servicios de Transporte Ferroviario ante el Concedente, OSITRAN o los que resulten perjudicados en caso de que dichos Operadores desarrollen sus actividades o utilicen Material Tractivo o Rodante sin cumplir con las referidas Normas de Seguridad”.
Por su lado, en la cláusula 12.2 del Contrato de
Concesión se dispone que:
El
Concesionario solamente podrá impedir el ingreso a
26. A mayor abundamiento, en el aludido anexo 6 del
Contrato de Concesión se detallan las normas de seguridad y estándares técnicos
para el material tractivo y el material rodante definidos en:
27. Apreciadas las cláusulas contractuales asumidas por el
concesionario y por ende por su accionista PERUVAL CORP S.A., que no han sido
modificadas por el decreto supremo 031-2007-MTC; se concluye que se han
establecido los instrumentos que dotan de la seguridad en la prestación del
servicio y que su cumplimiento de parte de los Operadores del Servicio es
verificado por el concesionario, pudiendo incluso impedir su acceso a la línea
férrea; por ello, resulta evidente que si el Concesionario no cumple con el
deber de cautelar que los equipos ferroviarios utilizados por los operadores
sean los adecuados conforme los estándares adoptados, será responsable
solidariamente por los perjuicios ocasionados por los operadores del dichos
equipos que brindaron el servicio.
28. Es en el sentido expuesto que estimo que la supuesta
afectación al principio de seguridad jurídica no se produce en su contenido
esencial protegido por la constitución Política del Perú, siendo de aplicación
en este extremo el artículo 38º del Código Procesal Constitucional.
Sobre la supuesta amenaza a los derechos a la
integridad y vida de los usuarios del servicio
29.
Como se ha
advertido supra,
corresponde al Concesionario FETRANS verificar que los operadores del servicio cumplan
con los estándares y las normas de seguridad establecidos en el contrato de
concesión; en su defecto, podrán impedir el acceso a la línea. Es en este sentido que es responsable
solidaria de cualquier perjuicio ocasionado en la prestación del servicio
conforme lo estipula el contrato. Esta es una de las garantías a la seguridad
de la integridad y la vida de los usuarios; a ello se suman los requisitos y
condiciones para obtener el acceso a la infraestructura esencial administrada y
explotada por FETRANS (de acuerdo a
Por estas
consideraciones, mi voto es por que se declare IMPROCEDENTE la demanda de autos
Sr.
CALLE HAYEN