Exp.
N.° 3116-2009-Pa/TC
LIMA
CEMENTOS
LIMA S.A.
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
La solicitud de aclaración de la sentencia de autos, de fecha 17 de marzo de 2010, presentada por el Procurador Adjunto encargado de asumir la defensa de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas; y,
1. Que, de conformidad con el artículo 121º del Código Procesal Constitucional (CPCo.), “[c]ontra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso alguno”, sin perjuicio de lo cual, “el Tribunal, de oficio o a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido”.
2. Que en el pedido de aclaración, el Procurador Adjunto encargado de asumir la defensa de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, el Procurador), solicita, en primer término, que el Tribunal Constitucional, precise “quién es el agraviado”, en tanto, conforme refiere, la sentencia “no ha establecido sobre quien [sic] recae la inaplicabilidad del Decreto Supremo Nº 158-2007-EF y a quienes [sic] se restituirá el derecho constitucional vulnerado, lo cual es obligatorio tratándose de un proceso de amparo contra norma autoaplicativa”[1].
3.
Que, prima facie, los efectos de la decisión en un proceso de tutela de
derechos, como el amparo, se circunscriben a la esfera subjetiva del demandante
o del beneficiario de la demanda. No obstante, cuando se trata de normas
autoaplicativas y la lesión o amenaza reside en la regulación inconstitucional
contenida en la norma misma y no en los inconstitucionales efectos que ésta pueda
generar en razón de las particulares circunstancias de un caso, el ejercicio
del control difuso (artículo 138º de
Es éste el caso del control difuso que fue ejercido sobre el
artículo 2º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF en esta causa. En efecto, la
inconstitucionalidad advertida en la sentencia, no deriva de alguna
característica singular del demandante (CEMENTOS LIMA S.A.), sino de la
desproporcionada e intempestiva reducción a 0% de la tasa de los
derechos arancelarios ad valorem CIF
para las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29
00 00 los demás, prevista en el referido artículo. Por ello, en virtud del
efecto vinculante de las interpretaciones del Tribunal Constitucional, a partir
del día siguiente a la publicación de la sentencia, todo poder público se
encuentra impedido de aplicar la referida tasa a todo sujeto que se subsuma en
su supuesto normativo.
Es ésta la
razón por la que en la parte resolutiva de la sentencia no se señala que el
referido artículo es solo inaplicable al demandante, pues, en mérito de la
fuerza vinculante de este Tribunal, es inaplicable con un alcance erga omnes.
Y es por ello que las críticas contenidas en el escrito de solicitud de aclaración en relación con el alcance erga omnes de la inaplicación del artículo 2º del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF[2], no son de recibo. Es ésa, justamente, la consecuencia de un control difuso de constitucionalidad de las normas como el ejercido en esta causa, al que acompaña la fuerza vinculante de las interpretaciones que realiza este Tribunal.
Como tampoco es de recibo, por los mismos motivos, que el Procurador
pretenda sostener que
En este aspecto, en consecuencia, la sentencia no merece aclaración alguna.
4.
Que, sin embargo, tampoco cabe
sostener que en toda circunstancia y rubro en los que el Poder Ejecutivo haya
optado u opte por reducir una tasa arancelaria a 0%, existirá razón para dar
lugar a una sanción de inconstitucionalidad por parte de este Colegiado. Desde
luego, ello dependerá de las concretas circunstancias que rodeen dicha
regulación, las que deberán ser apreciadas a luz de los derechos, principios o
valores constitucionales que resulten concernidos. En definitiva, la decisión
adoptada en esta causa, en modo alguno puede ser considerada como un precedente que necesariamente condicione el futuro de la política
arancelaria del Poder Ejecutivo, la cual, por imperio de
5.
Que, de otra parte, el
Procurador solicita que el Tribunal Constitucional aclare el fallo “respecto a
la restitución del arancel del 12% sin contravenir
Lleva razón el Procurador al sostener que, de conformidad con el
inciso 20 del artículo 118º de
Sin embargo, también es cierto que dicha competencia, como todas las
reguladas por el texto constitucional, debe ser ejercida sin afectar el cuadro
material de valores reconocido por la misma Constitución. Ahora bien, una cosa
es advertir el inconstitucional ejercicio de una competencia y otra es que, bajo
dicha premisa, se pase a ejercerla en los términos que el órgano jurisdiccional
juzgue conveniente. Lo primero viene exigido por
Ocurre, no obstante, que entre estos dos extremos hay un marco de indeterminación que alcanza un singular protagonismo cuando de controlar la inconstitucionalidad de omisiones se trata. En estos casos, la inconstitucionalidad es generada por un “dejar de hacer” por parte del órgano controlado, y que, consecuentemente, puede prolongarse sine die si el órgano jurisdiccional no adopta alguna medida (a veces, cuasi legislativa) que exija al órgano controlado adoptar las medidas necesarias que permitan cubrir la omisión inconstitucional advertida.
6. Que, en el caso se autos, la inconstitucionalidad consistió en que el Poder Ejecutivo, al establecer la tasa de los derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub-partidas nacionales antes mencionadas en 0%, redujo desproporcionadamente la anterior tasa de 12%, afectándose la seguridad jurídica de las empresas perjudicadas con la reducción y, consecuentemente, viéndose discriminadas en relación con otras empresas que, compitiendo en el mismo rubro, lejos de verse igualmente afectadas, se verían beneficiadas con la medida.
Es cierto que el criterio de la proporcionalidad no deja de ser en buena medida subjetivo, pero, a juicio de este Colegiado, dicha subjetividad pasa a tener visos de plena objetividad cuando la medida cuestionada pasa a situarse en algún punto extremo. Y, ciertamente, la desaparición de un día para otro de una tasa arancelaria que antes se encontraba fijada en 12%, sin mayor argumentación que la justifique, resulta objetivamente desproporcionado.
Es por ello
que en la sentencia se explicita lo siguiente:
“…debe señalarse que no se encuentra demostrado que la medida de
reducción de las tarifas arancelarias de las sub-partidas nacionales
mencionadas persiga una finalidad constitucional legítima, pues si bien en los
considerandos del Decreto Supremo N.º 158-2007-EF se señala que dicha medida
tiene por objeto promover la eficiencia y competitividad de la economía, en
autos no existe prueba alguna que respalde dicha consideración o demuestre que
ello se esté produciendo. Y es que, no sólo basta invocar o alegar una finalidad
constitucional legítima para justificar la medida de tratamiento diferenciado,
sino que también, en algunos casos, es necesario demostrar que efectivamente la
medida persigue lograr dicha finalidad, supuesto que no sucede en el caso de
autos” (Fundamento Jurídico N.º 25).
No obstante,
y paradójicamente, la inaplicación del artículo 2º del Decreto
Supremo N.º 158-2007-EF, no solucionaba el problema material de fondo, pues ella
no permitía cubrir el vacío inconstitucional generado por el Ejecutivo al haber
dejado de prever intempestivamente una tasa arancelaria de manera
desproporcionada. Evidentemente, con la sola inaplicación del artículo subyacía
el riesgo de mantenerse la inconstitucionalidad advertida (tasa arancelaria de
0%) ad finitum, lo que exigía a este
Tribunal adoptar la medidas provisorias que resulten pertinentes.
7. Que, en esa medida, sin bien es cierto que el artículo 83º del CPCo., establece que “[p]or la declaración de (…) inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado” —y dejando del lado el hecho de que es un artículo referido a los procesos de control normativo (de inconstitucionalidad y de acción popular)—, también lo es que la finalidad del proceso de amparo es reponer “las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de[l] derecho constitucional” (artículo 1º del CPCo.). Por ello, aún cuando no era de recibo restablecer la vigencia abstracta del Decreto Supremo N.º 017-2007-EF, sí lo era restablecer provisionalmente uno de sus efectos, a saber, la aplicación de la tasa del 12%. Se trata, en consecuencia, de una medida adoptada por este Tribunal de manera provisional y que tiene por objeto evitar que se continúen violando los derechos fundamentales concernidos.
Ello queda meridianamente claro cuando en el punto 4 del fallo, se
enfatiza que la medida es adoptada “sin perjuicio de que el Presidente de
8.
Que, de otro lado, el
Procurador solicita que se aclare cuál es la fuente constitucional que permite
al Tribunal Constitucional sostener que “la finalidad
constitucional de los aranceles en una economía social de mercado”, es “favorecer la producción nacional del cemento, proteger la industria
nacional del cemento, promover la inversión nacional, o incentivar la
competitividad de los productos nacionales” (Fundamento Jurídico N.º 23 de la
sentencia). Asimismo, solicita
clarificar en qué medida este criterio resulta compatible con los “Lineamientos
de Política Arancelaria”, previstos a través de
Sobre el particular, es necesario precisar que cuando el Tribunal en determinados pasajes de la sentencia hace alusión a la “producción nacional”, a la “industria nacional” o a la “inversión nacional”, no se refiere a la producción, a la industria o a la inversión generadas por peruanos (diferenciándola de la que pueda haber sido generada por extranjeros), sino a la producción, industria o inversión que se realiza en territorio peruano, con prescindencia de si tiene como promotores a ciudadanos peruanos o extranjeros. Ello resulta evidente en la medida de que encontrándose el asunto litigioso vinculado con los beneficios o perjuicios constitucionales derivados de la fijación de una tasa arancelaria a un determinado bien, tales beneficios o perjuicios lo serán para toda empresa instituida en territorio nacional vinculada directa o indirectamente con la producción de dicho bien, con prescindencia de la nacionalidad de sus promotores.
En esa medida, debe tenerse presente que cuando el artículo 63º de
9. Que, ahora bien, en relación con la interrogante acerca de cuál es el fundamento constitucional en virtud del cual se señala que la finalidad de los aranceles es favorecer la producción nacional (entendida como la producción que tiene origen en territorio peruano), cabe anotar que dicho fundamento no es constitucional, sino conceptual. En efecto, es pacífico en la doctrina reconocer que uno de los principales objetivos (aunque ciertamente no el único) de la creación de aranceles, es proteger la producción interna de determinados bienes cuya competitividad en el mercado podría resultar sensiblemente afectada por la importación de tales bienes a industrias externas. Por lo demás, esta finalidad es reconocida por el propio MEF, cuando en los “Lineamentos de Política Arancelaria”, señala que “existe un sesgo ‘protector’ que puede dársele al arancel dado que, dependiendo de la magnitud de dicho arancel, su aplicación eleva los precios de los productos importados respecto de los bienes sustitutos producidos dentro del país”.
10. Que es cierto, sin embargo, que no existe fundamento constitucional para sostener la tesis de que se encuentra exigido, o acaso prohibido, que se establezca una política favorable o desfavorable al establecimiento de aranceles. Dicha determinación, desde luego, ingresa dentro del margen de discrecionalidad en el ejercicio de las competencias constitucionales reconocidas al Poder Ejecutivo en esta materia.
Empero, una cosa es sostener ello, y otra, muy distinta, sostener
que sea cual fuere la opción política adoptada en materia arancelaria, ésta
pueda ser ejecutada a través de cualesquiera medidas, aún cuando éstas resulten
arbitrarias o desproporcionadas. Y no puede ser así, porque, sea cual fuere la
opción que se adopte, siempre existirá un cierto margen de incidencia sobre
determinados valores y derechos fundamentales. En efecto, si bien es cierto la
reducción de los aranceles estimula la competencia externa de los bienes producidos
en territorio nacional —beneficiándose la libre competencia reconocida en el
artículo 61º de
“Cuando se habla de liberalización
comercial surgen temores inmediatos en la gente que supone que las políticas de
apertura unilateral solo traerán pérdidas de empleo, producto e ingresos.
Ciertamente estos procesos suelen tener esas consecuencias en el corto plazo,
muchas veces duraderas para algunos sectores productivos que gozaban de
ventajas artificiales…”.
En tal sentido, en ambos lados de esta amplia balanza se sitúan bienes de relevancia constitucional que dejan un margen de acción al Ejecutivo también bastante amplio, pero que, a su vez, son los que justifican que, en determinadas circunstancias excepcionales, resulte necesaria la verificación del control constitucional por parte de la jurisdicción. Incluso parece resultar claro que los bienes constitucionales protegidos con la reducción de los aranceles son de un valor abstracto superior a los que resultan perjudicados, pero ello no enerva la necesidad de mantener el equilibrio entre ellos, de forma tal que toda decisión adoptada sobre el particular se lleve a cabo de una manera ponderada.
11. Que reflejo de dicha ponderación es la gradualidad en la reducción de los aranceles, la cual en modo alguno fue respetada por el Poder Ejecutivo en el caso de autos. El respeto a dicha gradualidad venía exigido no solo en aras de no afectar de manera desproporcionada la capacidad competitiva de las empresas cementeras radicadas en territorio nacional, afectando su seguridad jurídica, sino también por los propios “Lineamientos de Política Arancelaria”, expedidos por el MEF. En efecto, en dichos lineamientos se establece que “[t]ratándose de una economía en desarrollo pequeña, en el sentido de no poder influir sobre sus precios, al Perú le conviene reducir gradualmente aranceles, porque ello reduce los costos del funcionamiento de la economía y eleva el nivel de bienestar de la población” (cursiva agregada).
Según el Procurador, en criterio que ha sido sostenido también por
la ministra del sector, “[e]l concepto de gradualidad de
Por lo demás, la tesis de que la gradual reducción de las tasas arancelarias es algo predicable solo de los promedios arancelarios, pero no del arancel de un sector concreto, resulta desmentida en diversos pasajes de los mismos “Lineamientos de Política Arancelaria”, expedidos por el MEF, que el Procurador omite citar en su escrito de solicitud de aclaración. En efecto, en ellos se señala lo siguiente:
“Sin embargo, decir que la reducción de
aranceles es eficiente no significa que ello se deba hacer de manera
desordenada y continua. La imposición de aranceles afecta los niveles de
precios de los bienes y sus precios relativos en el curso del tiempo, a
diferencia de los precios en los mercados financieros que reaccionan
instantáneamente. De ahí que, si la historia arancelaria es una en la cual los
aranceles han sido siempre modificados hacia arriba o debajo de manera
continua, los productores no estarán seguros sobre si los cambios son
permanentes y entonces pueden concluir que no es conveniente realizar una
inversión o expandir el negocio porque no hay certidumbre de que la
desgravación llevada a cabo no sea revertida. Incluso si fuera la desgravación
creíble, toma tiempo planear, decidir si se realiza un proyecto, obtener
información, etc. Es por ello que los efectos reales (sobre precios,
producción, ingresos y empleo) no se ven inmediatamente sino distribuidos en el
tiempo.
Si esto es cierto para cualquier bien,
entonces la reducción del promedio y dispersión arancelarias no puede obtenerse
de cualquier manera sino acotando ambos vía la reducción a todos los ítems arancelarios o a conjuntos muy amplios de ellos.
(…)” (Cursiva agregada).
De esta manera, no solo resulta
que el propio Poder Ejecutivo reconoce la flagrante violación a la seguridad
jurídica de los productores que representa una variación imprevista y
desordenada de las tasas arancelarias —lo cual se ve confirmado cuando en otro
punto de los lineamientos se recomienda como mecanismo de amortiguamiento de
los efectos negativos de la reducción arancelaria la previsión de “plazos
diferenciados de desgravación”, lo que es tanto como no recomendar la
desgravación abrupta—, sino que reconoce también que un modo de paliar los referidos
efectos negativos de la reducción es no dispersarla y consecuentemente
aplicarla gradualmente de modo coherente a todos los sectores productivos
involucrados o a grupos amplios de ellos.
En definitiva, corresponde
precisar que la conclusión contenida en el Fundamento Jurídico N.º 24 de la
sentencia, en el sentido de que la reducción intempestiva de la tasa del
arancel de 12% a 0%, constituye un “acto desproporcionado”, no solo tiene base
en la afectación de la seguridad jurídica y la igualdad de las empresas
afectadas, sino también en la expectativa creada por el propio Poder Ejecutivo
al expedir sus “Lineamientos de Política Arancelaria”, tal como se infiere del
Fundamento Jurídico N.º 21 de la sentencia.
12.
Que, de otro lado, ante las
recientes versiones que indican que en el Fundamento Jurídico N.º 20 de
a) El Tribunal Constitucional, tal como lo hacen otros órganos jurisdiccionales a nivel comparado, en algunas de sus sentencias, apoya sus argumentos en criterios que han sido planteados por otros tribunales constitucionales del mundo en materias sobre aspectos vinculados o sustancialmente análogos a los que son objeto de decisión. Ello, lejos de debilitar la justificación de la sentencia, la fortalece, en la medida que permite incidir en criterios consolidados en el ámbito de un constitucionalismo global.
b) Desde
luego, para tales efectos, este Tribunal suele acudir a jurisprudencia
proveniente de ordenamientos que participan de los valores esenciales que
inspiran el ordenamiento constitucional peruano, tales como el principio de
dignidad, humana, los principios que rigen al Estado Social y Democrático de
Derecho, la economía social de mercado, entre otros. De ahí que, en
determinadas ocasiones, se recurra, por ejemplo, a jurisprudencia del Tribunal
Constitucional Federal alemán, del Tribunal Constitucional español o de
c)
No obstante, el Tribunal Constitucional aprecia que en los
Fundamentos Jurídicos Nros, 13 y 20 de la
aludida sentencia se ha omitido hacer referencia a las fuentes
jurisprudenciales de las que han sido extraídos los criterios adoptados. Dichas
fuentes son el Voto del Ministro Genaro David Góngora Pimentel en
d) Los miembros de este Colegiado, como no podía ser de otro modo, participan de la idea de que la independencia y la autenticidad del razonamiento son imprescindibles para generar el progreso del conocimiento y de la justicia. Por ello, no debe quedar duda de que la omisión a la que se ha hecho alusión ha sido absolutamente involuntaria.
13.
Que, finalmente, el Tribunal
Constitucional reconoce, valora y protege el derecho fundamental de toda
persona a formular análisis y críticas a las resoluciones jurisdiccionales
(inciso 20 del artículo 139º de
Por estas
consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
1.
Precisar, de conformidad con el considerando N. 4 supra, que la decisión adoptada en esta
causa, no puede ser considerada como un precedente que necesariamente
condicione el futuro de la política arancelaria del Poder Ejecutivo, pues el
análisis de constitucionalidad de cada regulación es dependiente de las
concretas circunstancias que la rodeen. Dicha política, por imperio de
2. Precisar, de conformidad con los considerandos Nros. 6 y 7 supra, que la sentencia no ha restituido la vigencia del Decreto Supremo N.º 017-2007-EF, sino que se ha limitado ha restituir provisionalmente uno de sus efectos, a saber, la aplicación de la tasa del 12% de los derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás, con el objeto de evitar que se continúen violando los derechos fundamentales concernidos, manteniéndose incólume la competencia del Poder Ejecutivo para fijar una nueva tasa arancelaria, respetando los criterios establecidos en la sentencia.
3. Precisar, de conformidad con el considerando N.º 8 supra, que cuando el Tribunal en determinados pasajes de la sentencia hace alusión a la “producción nacional”, a la “industria nacional” o a la “inversión nacional”, no se refiere a la producción, a la industria o a la inversión generadas por peruanos (diferenciándola de la que pueda haber sido generada por extranjeros), sino a la producción, industria o inversión que se realiza en territorio peruano, con prescindencia de si tiene como promotores a ciudadanos peruanos o extranjeros.
4. Precisar, de conformidad con los considerandos Nros. 10 y 11 supra, que la conclusión contenida en el Fundamento Jurídico N.º 24 de la sentencia, en el sentido de que la reducción intempestiva de 12% a 0% de la tasa de los derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub-partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás, constituye un “acto desproporcionado”, no solo tiene base en la seguridad jurídica y la igualdad de las empresas afectadas, sino también en la expectativa creada por el propio Poder Ejecutivo al expedir sus “Lineamientos de Política Arancelaria”, aprobados mediante Resolución Ministerial N.º 005-2006-EF/15, dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el 15 de enero de 2006, tal como se infiere del Fundamento Jurídico N.º 21 de la sentencia.
5.
De conformidad con el considerando N.º 12 supra, corregir la involuntaria omisión
en la que se ha incurrido en los Fundamentos Jurídicos Nros, 13 y 20 de la sentencia de autos, señalándose que las
fuentes jurisprudenciales de las que han sido extraídos los criterios adoptados
son el Voto del Ministro Genaro David Góngora Pimentel en
6.
Exhortar, de conformidad con el considerando N.º 13 supra, a las autoridades públicas a
tomar en cuenta que el ejercicio del derecho fundamental al análisis y crítica
de las resoluciones judiciales, reconocido en el inciso 20 del artículo 139º de
7. Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de aclaración en lo demás que contiene.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLRGOS
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
[1] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración, p. 2.
[2] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración, pp. 4 – 5.
[3] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración, p. 6.
[4] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración, p. 4.
[5] El Procurador parece estar de acuerdo con este criterio (cfr. Escrito de solicitud de aclaración, p. 6).