EXP. N.° 05141-2007-PA/TC
LA LIBERTAD
SANTIAGO
SIGUENZA OLÓRTEGUI
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 22 días del mes de enero
de 2010, la Sala Primera
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Landa Arroyo,
Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Santiago
Siguenza Olórtegui contra la sentencia expedida por la Segunda Sala Civil de
la Corte Superior
de Justicia de La Libertad, de fojas 248, su
fecha 29 de agosto de 2007, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización
Previsional (ONP), solicitando que se declare inaplicable la Resolución
1594-2006-ONP/DC/DL 18846, de fecha 21 de marzo de 2006, y que en consecuencia
se le otorgue renta vitalicia por enfermedad profesional con arreglo al Decreto
Ley 18846 y su reglamento. Asimismo, solicita que se disponga el pago de los
devengados, los intereses legales y los costos del proceso.
La emplazada contesta la demanda
alegando que al solicitar el otorgamiento de la prestación el actor no se
encontraba sujeto a cobertura, toda vez que la misma se extiende solo hasta
tres años después de haber cesado en sus labores, de conformidad con el artículo
13 del Decreto Ley 18846; por lo que habiendo vencido en exceso el plazo
establecido, al actor no le corresponde percibir la prestación solicitada.
El Cuarto Juzgado Civil de Trujillo,
con fecha 24 de abril de 2007, declara fundada la demanda por considerar que se
ha acreditado fehacientemente que el actor padece de enfermedad profesional y
que laboró como obrero en centros mineros durante la vigencia del Decreto Ley
18846.
La Sala Superior
competente, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda por estimar que
el actor no ha agotado la vía administrativa, requisito indispensable para
recurrir a la vía judicial de conformidad con lo establecido en el artículo 18
de la Ley 27584.
FUNDAMENTOS
§ Procedencia
de la demanda
1.
En la STC 1417-2005-PA/TC publicada
en el diario oficial El Peruano el 12
de julio de 2005, este Tribunal ha señalado que forman parte del contenido
esencial directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión las
disposiciones legales que establecen los requisitos para el goce de tal derecho
y que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada
para que sea posible emitir
pronunciamiento.
§ Delimitación del
petitorio
2.
En el presente caso, el
demandante pretende que se le otorgue renta vitalicia por enfermedad
profesional, conforme al Decreto Ley 18846; en consecuencia, su pretensión está
comprendida en el supuesto previsto en el fundamento 37.b) de la citada
sentencia, motivo por el cual corresponde analizar el fondo de la cuestión
controvertida.
§ Análisis de la controversia
3.
Este Colegiado, en el
precedente vinculante recaído en la
STC 02513-2007-PA/TC, unificó los criterios para la
aplicación del Régimen de Protección de Riesgos Profesionales (accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales).
4.
El Decreto Ley 18846 fue
derogado por la Ley
26790, publicada el 17 de mayo de 1997, que estableció en su Tercera
Disposición Complementaria que las reservas y obligaciones por prestaciones
económicas del Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales,
regulado por el Decreto Ley 18846, serían transferidas al Seguro Complementario
de Trabajo de Riesgo administrado por la ONP.
5.
Mediante el Decreto Supremo
003-98-SA se aprobaron las Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo
de Riesgo (SCTR). En el artículo 3 se define enfermedad profesional como todo
estado patológico permanente o temporal que sobreviene al trabajador a
consecuencia directa de la clase de trabajo que desempeña habitualmente o del
medio en que se ha visto obligado a trabajar.
6.
En la misma sentencia se ha ratificado
como precedente vinculante que en los
procesos de amparo referidos al otorgamiento de una pensión vitalicia conforme
al Decreto Ley 18846 o de una pensión de invalidez conforme a la Ley 26790, la enfermedad
profesional únicamente podrá ser acreditada mediante dictámenes o exámenes
médicos emitidos por una Comisión Médica Evaluadora de Incapacidades del
Ministerio de Salud, de EsSalud o de una EPS, conforme lo señala el artículo 26
del Decreto Ley 19990, documentos que constituyen la única prueba idónea para
acreditar que una persona padece de una enfermedad profesional.
7.
En
autos (f. 11), obra el Informe de Evaluación Médica
emitido por la
Comisión Médica Evaluadora y Calificadora del Hospital IV
Víctor Lazarte Echegaray de EsSalud, de fecha 26 de julio de 2006, mediante el
cual se acredita que el demandante padece de neumoconiosis con 78% de
menoscabo.
8.
De otro lado, cabe señalar
que mediante Resolución de fecha 13 de agosto de 2008, se solicitó a la Empresa Servicios
Complementarios Capricornio S.R.L. que informe acerca de la compañía
aseguradora con la cual contrató el SCTR a favor de sus trabajadores en el año
2003, pedido que no mereció respuesta de parte de la indicada empresa. Con
igual finalidad, mediante Resolución de fecha 28 de noviembre de 2008, se
ofició a la ONP
con el objeto que informe si contrató el SCTR con Empresa Servicios
Complementarios Capricornio S.R.L., solicitud que tampoco fue atendida
oportunamente.
9.
El certificado de trabajo de
fojas 3, expedido por la mencionada ex empleadora, acredita la relación laboral
mantenida por el actor durante el año 2003, lo que acarreó la obligación de
contratar con una entidad aseguradora la cobertura de riesgos profesionales
para el demandante y los demás trabajadores. En efecto, de acuerdo con el
artículo 19 de la Ley
26790 y el artículo 82 del Decreto Supremo 009-97-SA la contratación del
referido seguro es obligatoria y su fiscalización debe estar en manos del Ministerio de Trabajo
y Promoción Social (ahora Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo), de
conformidad con el artículo 87 de la norma reglamentaria, a través de la
inscripción en el registro que
administra la Autoridad
de Trabajo. Es importante mencionar que a partir de dicha actividad se ha establecido
la forma y el modo en que el Estado participa en el ámbito de los riesgos
profesionales.
10.
En la STC 10063-2006-PA este
Tribunal dejó sentado, al evaluar la responsabilidad del Estado en el SCTR, que
el diseño normativo estableció que las consecuencias producidas por los
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en los afiliados regulares
del Seguro Social de Salud son de responsabilidad del empleador que realiza
actividades de riesgo, y por ello se encuentra obligado a contratar la cobertura
de salud y de invalidez y sepelio.
11.
En aquella ocasión se precisó
que lograr la plena eficacia del artículo 11 de la Constitución,
el cual establece que el Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de
salud y a pensiones, implicaba “un funcionamiento eficiente de las
entidades encargadas de otorgar las prestaciones, a fin de garantizar un acceso
real.” Asimismo, se
mencionó que “De nada vale que el Estado
diseñe un mecanismo para la protección de riesgos profesionales y delegue en
privados el acceso a un derecho fundamental, a una pensión o protección a la
salud, si la estructura legislativa no permite el goce efectivo del derecho”
(fundamento 121).
12.
Sentada dicha premisa, se señaló que el Estado obra
en diversos ámbitos busca hacer efectiva la protección en materia de riesgos
profesionales. Por un lado, es el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) la entidad
encargada de supervisar
la obligación de contratar el SCTR e imponer las sanciones administrativas que
correspondan. Para ello, entre otras herramientas, cuenta con la información
del registro de entidades empleadoras que desarrollan actividades de alto
riesgo. Por otro, se regula el otorgamiento de una cobertura supletoria que se
brinda a través de la ONP
y de EsSalud, para las prestaciones de pensiones y salud, respectivamente.
13.
Pese a los mecanismos
adoptados por el Estado en la regulación del SCTR, este Tribunal constató que
las medidas no eran suficientes. Así señaló “que la cobertura
supletoria que recae en la ONP,
como ente estatal encargado de la calificación de las pensiones de invalidez
por riesgos profesionales, solo se circunscribe a los riesgos por invalidez
total permanente y pensión de sobrevivencia, y opera siempre que la entidad se
encuentre inscrita.
Tal situación no se condice con la
protección amplia que se plantea legislativamente, pues justamente es deber del
Estado hacer eficaz el derecho fundamental, finalidad que no se cumple
exigiendo la inscripción del empleador en el Registro de Entidades Empleadoras
que desarrollan actividades de riesgo para que opere la cobertura supletoria
dado que para ello se ha previsto un mecanismo de control que está a cargo de la Autoridad Administrativa
de Trabajo (AAT)” (fundamento 124). Es decir, se comprobó que la cobertura
supletoria estaba limitada solo a cubrir los riesgos por invalidez total
permanente y pensión de sobrevivencia; y que la inscripción – como condición
para que opere la mencionada cobertura – no contribuía a dotar de plena
eficacia al derecho fundamental a la
pensión en el sistema de protección de riesgos.
14.
Conforme a lo indicado, y a
pesar que en opinión del Tribunal “[…] el Estado asume un rol activo y no solamente de supervisión frente a la
ineficacia de la protección de riesgos, se estableció como
regla que la cobertura
supletoria de la ONP
prevista en el artículo 88 del Decreto Supremo 009-97-SA también comprende los
riesgos por invalidez temporal e invalidez parcial permanente, si la entidad
empleadora se encuentra inscrita en el Registro de Entidades Empleadoras que
desarrollan actividades de riesgo. En estos casos, la ONP ha de repetir contra la
entidad empleadora por el valor actualizado de las prestaciones. Cabe agregar
que en el fallo de la sentencia en comentario se exhorta
al Congreso de la
República a fin que estudie la problemática advertida sobre
la cobertura supletoria, con el objeto que se puedan superar las deficiencias
señaladas por el Colegiado en el diseño legal del SCTR, y con ello se logre un
acceso real a la pensión conforme al artículo 11 de la Constitución.
15.
Debe
anotarse que dicha fórmula, que repite la previsión legal de la inscripción en
el registro como condición para que opere la cobertura, estuvo pensada para un
escenario ideal en el cual las empleadoras cumplan con la obligación de
inscripción administrativa, y de ese modo, ante la falta de suscripción del
SCTR o la contratación de una cobertura insuficiente, se haga efectiva la
presencia del Estado como responsable del derecho fundamental.
16.
Es
evidente que el tratamiento legal de la inscripción en el registro de entidades
empleadoras que realizan actividades de riesgo tiene por objeto que el Estado
pueda ejercer de manera eficiente el control respectivo a través de la Autoridad
Administrativa de Trabajo y, de ser el caso, aplicar las
sanciones correspondientes por las infracciones previstas legalmente; además de
dejar expedita la vía para el recupero del monto de las prestaciones a las
empleadoras por parte de las entidades estatales. Esta finalidad, plausible
desde el punto de vista descrito, no permite alcanzar una eficaz protección del
derecho fundamental a la pensión puesto
que en una realidad como la que se vive en el país un gran sector de
empleadores no cumple a cabalidad con las obligaciones laborales; y si se tiene
en cuenta que la inscripción en este esquema se convierte en un elemento
trascendental para el acceso a la prestación, sea pensionaria o de salud, no
resulta razonable que el goce del derecho fundamental dependa exclusivamente de
la conducta del empleador frente a las obligaciones administrativas impuestas
por el diseño del SCTR, más aún si se desconoce los resultados de la actividad
contralora de la Autoridad
de Trabajo.
17.
En el contexto aludido, es
pertinente mencionar que mediante Resolución Ministerial 074-2008-TR, de fecha
7 de marzo de 2008, se simplificó el procedimiento de inscripción de las
entidades empleadoras que desarrollan actividades de riesgo ante la AAT, estableciendo que la
obligación de inscripción a que se refiere el artículo 87 del Decreto Supremo
009-97-SA se considera cumplida por aquellos empleadores obligados a utilizar
la planilla electrónica, que declaren en ella los establecimientos en los que
se desarrollan actividades de riesgo. Con esta precisión legal, actualmente la
inscripción en el registro no puede ser entendida como un requisito para
brindar la cobertura supletoria dado que la misma se cumple con una simple
declaración en la planilla electrónica y no en un registro ad hoc, tal como fue concebido por la normativa del SCTR.
18.
Este Tribunal en la STC 02513-2007-PA sentó
precedente estableciendo directrices para que opere la cobertura supletoria del
SCTR, ratificando los alcances de la
regla originalmente concebida en la
STC 10063-2006-PA; vale decir que la cobertura también comprende los riesgos por
invalidez temporal e invalidez parcial permanente, siempre que la empleadora se
encuentre inscrita en el Registro de Entidades Empleadoras que desarrollan
actividades de riesgo. Sin embargo, en el caso
concreto se está frente a un supuesto que difiere del presupuesto normativo
mencionado, en tanto –tal como se ha precisado supra –, la inscripción en el registro ya no puede ser entendida
como una condición para la operatividad de la cobertura supletoria.
19.
Mediante resolución de fecha
6 de abril de 2009, se solicitó a la Subdirección
de Registros Generales y Pericias del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo que informe si INCIMET S.A. se
encontraba inscrita en el mencionado Registro, requerimiento que fue respondido
mediante el oficio 1543-2009-MTPE/4/10.1 (ff. 15, 16 y 17 del cuaderno del
Tribunal Constitucional), el que consigna que dicha empleadora no se encontraba
registrada.
20.
Esta situación activa la
protección supletoria del Estado, pese a que en este caso no sea de aplicación
el precedente vinculante previsto en la
STC 02513-2007-PA, en lo que concierne a la naturaleza de la
inscripción como requisito para que se brinde protección al derecho fundamental
a la pensión del actor, pues tal como se ha advertido en el fundamento 17, la
inscripción en el registro no puede ser entendida como un requisito para
brindar la cobertura supletoria, dado que en lugar de optimizar el acceso al derecho
fundamental lo sujeta a exigencias administrativas que no encuentran asidero en
la normativa vigente debido a que dicha inscripción opera vía declaración
jurada.
21.
En el supuesto presentado
corresponde a la ONP
otorgar la cobertura supletoria por ser el Estado en quien recae la obligación
de acceso al derecho fundamental, al
verificarse que el actor se encuentra afectado de neumoconiosis, conforme se ha
precisado en el fundamento 7 supra.
22.
Por tanto, advirtiéndose de
autos que el demandante estuvo protegido durante su actividad laboral por los
beneficios del Decreto Ley 18846, le corresponde gozar de la prestación
estipulada por su norma sustitutoria y percibir una pensión de invalidez permanente total equivalente
al 70% de su remuneración mensual, en atención a la incapacidad orgánica
funcional que padece a consecuencia de la neumoconiosis en segundo estadio de
evolución.
23. En cuanto a la fecha en que se genera el derecho, este Colegiado
considera que la contingencia debe establecerse desde la fecha del
pronunciamiento de la Comisión Médica de Evaluación y Calificación de
Invalidez, dado que el beneficio deriva justamente del mal que aqueja al
demandante, y es a partir de dicha fecha que se debe abonar la pensión
vitalicia –antes renta vitalicia- en concordancia con lo dispuesto por el
artículo 19 del Decreto Supremo 003-98-SA.
24.
Respecto
a los intereses legales, en la STC
05430-2006-PA, del 10 de octubre de 2008, se ha establecido que ellos deben ser pagados
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1246 del Código Civil.
25.
En lo
que se refiere al pago de los costos procesales, dicho concepto se abonará
conforme al artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
26.
Por consiguiente, acreditándose la vulneración del derecho
invocado, corresponde estimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda.
2.
Reponiendo las cosas al
estado anterior a la violación del derecho a la pensión, ordena a la Oficina de Normalización
Provisional que cumpla con otorgar al demandante la pensión de invalidez que le
corresponde por concepto de enfermedad profesional, con arreglo a la Ley 26790 y sus normas
complementarias y conexas, desde el 26 de julio de 2006, conforme a los
fundamentos de la presente sentencia. Asimismo, dispone que se le abonen los
devengados, los intereses legales a que hubiere lugar, así como los costos
procesales.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ