EXP. N.º 00016-2010-PI/TC

LIMA

más de 5,000 ciudadanos

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

DEL 20 DE ABRIL DE 2011

PROCESO DE

INCONSTITUCIONALIDAD

Más de 5,000 ciudadanos contra el Poder Ejecutivo

Síntesis

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000 ciudadanos, contra los Decretos de Urgencia Nros. 124-2009 y 038-2010.

Magistrados firmantes

MESÍA RAMÍREZ

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

URVIOLA HANI

SUMARIO

I. ASUNTO

II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS

III. ANTECEDENTES

§1. Argumentos de la demanda

§2. Argumentos de la contestación de la demanda.

IV. Materias constitucionalmente relevantes

V. FUNDAMENTOS

VI. FALLO

EXP. N.º 00016-2010-PI/TC

LIMA

más de 5,000 ciudadanos

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 20 días del mes de abril de 2011, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000 ciudadanos contra los Decretos de Urgencia Nros. 124-2009 y 038-2010, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de diciembre de 2009 y el 21 de mayo de 2010, respectivamente.

II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS

Decreto de Urgencia N.º 124-2010

Artículo 1.- Cambio de opción de beneficio

Los ex trabajadores inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que optaron por la reincorporación o reubicación laboral y que no han ejecutado dicho beneficio, podrán desistirse y optar de manera libre y voluntaria por la compensación económica prevista por el artículo 16 de la Ley Nº 27803, hasta el 15 de enero del 2010, mediante una comunicación dirigida al indicado Ministerio o a las diferentes Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo a nivel nacional. Constituye requisito para acceder al pago de la compensación económica haberse desistido de los procesos judiciales que hayan sido interpuestos para la ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación laboral, en los casos que corresponda.

Artículo 2.- Recursos para la compensación económica

Autorícese al Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección Nacional del Tesoro Público a constituir un depósito intangible por la suma de DIECIOCHO MILLONES CUATROSCIENTOS CINCUENTA MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 18 450 000,00), con cargo a los recursos no utilizados generados como consecuencia de la aplicación del artículo 6 del Decreto de Urgencia Nº 026-2009. Mediante decreto supremo refrendado por el Ministerio de Economía y Finanzas se incorporará en el presupuesto institucional del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, los recursos necesarios para el pago de dicha compensación económica, previo requerimiento de este último Ministerio.

El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo culminará con la ejecución del beneficio de la compensación económica en un plazo que no excederá del último día hábil del mes de febrero de 2010.

Los recursos del depósito a que se hace referencia en el presente artículo que no sean utilizados revertirán en forma automática al Tesoro Público el primer día hábil del mes de marzo de 2010.

Artículo 3.- Modificación del artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 073-2009

Modifíquese el tercer párrafo del artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 073-2009, conforme a lo siguiente:

“Artículo 2.- Cierre del Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente

(…)

El proceso de implementación y ejecución de los beneficios creados por la Ley Nº 27803, sus normas modificatorias y complementarias, se dará por concluido con un informe que será emitido por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, cuyo plazo máximo será el 31 de marzo del 2010. El informe debe ser publicado en el portal institucional del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

(…)”

Artículo 4.- Derogación

Deróguese o déjese en suspenso las normas que se opongan o limiten la aplicación del presente Decreto de Urgencia.

Artículo 5.- Refrendo

El presente Decreto de Urgencia será refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, por la Ministra de Economía y Finanzas y por la Ministra de Trabajo y Promoción del Empleo.

Decreto de Urgencia N.º 134-2010

Artículo 1.- Exoneración de las medidas de austeridad en materia de personal

Exonérese, a partir de la vigencia de la presente norma, a las entidades públicas de lo dispuesto en el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley Nº 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010, incluido el último párrafo del citado numeral, para la reincorporación o reubicación de los ex trabajadores que hayan alcanzado plaza presupuestada vacante en el proceso concluido de implementación y ejecución de los beneficios creados por la Ley Nº 27803, sus normas modificatorias y complementarias, comprendidos en las Resoluciones Ministeriales Nºs. 164, 165, 166, 167 y 168-2009-TR; y en el Anexo aprobado por el primer párrafo del artículo 1 de la Resolución Ministerial Nº 089-2010-TR, así como para aquellos ex trabajadores comprendidos en la relación de reincorporaciones o reubicaciones laborales directas inscritas en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y publicadas en la página web de dicho Ministerio, en aplicación del numeral 4) del artículo 5 de la Resolución Ministerial Nº 374-2009-TR, modificado por la Resolución Ministerial Nº 005-2010-TR. Para tal efecto, es necesario el informe favorable previo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

Artículo 2.- Pago de la compensación económica a los ex trabajadores que no cobraron este beneficio en el plazo previsto en el Decreto de Urgencia Nº 124-2009

Autorícese, excepcionalmente, al pliego Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para que, con cargo a los recursos autorizados por el Decreto Supremo Nº 069-2010-EF, efectúe el pago de la compensación económica prevista en el artículo 16 de la Ley Nº 27803, a favor de ciento sesenta y cuatro (164) ex trabajadores que no pudieron hacer efectivo el cobro de dicho beneficio dentro del plazo previsto por el artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 124-2009.

Dicho pago será efectuado por el pliego Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo hasta en un plazo que no excederá del último día hábil del mes de junio de 2010, fecha en que culminará de manera definitiva la ejecución del beneficio de la compensación económica.

Artículo 3.- Financiamiento

La aplicación de la presente norma se sujeta al presupuesto institucional de las entidades respectivas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Artículo 4.- De la suspensión de normas

Déjese en suspenso las disposiciones que se opongan o limiten la aplicación de la presente norma.

Artículo 5.- Refrendo

El presente Decreto de Urgencia será refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, la Ministra de Economía y Finanzas y la Ministra de Trabajo y Promoción del Empleo.

III. ANTECEDENTES

§1. Argumentos de la demanda

Con fecha 15 de julio de 2010, los recurrentes interponen demanda de inconstitucionalidad contra los Decretos de Urgencia Nros. 124-2009 y 038-2010. Consideran que los referidos decretos no han sido dictados en un contexto de urgencia que justifique la emisión de normas de carácter económico. Refieren que por vía de las normas cuestionadas —tal como, a su criterio, ocurrió con los Decretos de Urgencia Nros. 025-2008 y 026-2009— se pretende derogar beneficios concedidos a los trabajadores a través de las Leyes Nros. 27803 y 28299, lo cual, aducen, constituye un “imposible jurídico” y contraviene los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en las sentencias recaídas en los Expedientes Nros. 0025-2008-PI y 0007-2009-PI. Sostienen que los derechos laborales concedidos por una ley del Congreso solo pueden ser retirados a través de otra ley congresal, y no por vía de un Decreto de Urgencia.

Manifiestan que el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 124-2009 es inconstitucional, pues establece la derogación definitiva y retroactiva del beneficio de reubicación o reincorporación laboral. Asimismo, aducen que este artículo contempla un mecanismo de coacción que vicia la voluntad de quienes hubiesen cambiado la opción de la reubicación laboral, por la opción de la compensación económica. Argumentan que la regulación del artículo 2º del aludido Decreto de Urgencia es consecuencia de la negación del beneficio de reincorporación o reubicación laboral. Consideran que el artículo 3º de la aludida norma es inconstitucional por implicar la culminación de concesión de los beneficios laborales a los trabajadores irregularmente cesados, regulados en la Ley N.º 27803, afectando los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en las sentencias recaídas en los Expedientes Nros. 0025-2008-PI y 0007-2009-PI; por esta misma razón consideran inconstitucional el Decreto de Urgencia N.º 038-2010.

§2. Argumentos de la contestación de la demanda

Con fecha 29 de septiembre de 2010, la Procuraduría Pública del Poder Ejecutivo contesta la demanda, solicitando que se la declare infundada. Los argumentos expuestos en la contestación son los siguientes:

· Refiere que si bien el Tribunal Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad por la forma del Decreto de Urgencia N.º 026-2009, ello, a su criterio, no impide que el Poder Ejecutivo pretenda solucionar la problemática planteada en relación con los ceses laborales irregulares a través de Decretos de Urgencia.

· Sostiene que el Decreto de Urgencia N.º 026-2009 estaba dirigido a culminar adecuadamente con el otorgamiento de beneficios a los trabajadores irregularmente cesados, procedimiento que en razón de su costo tenía una naturaleza básicamente económica y financiera.

· Aduce que al 16 de noviembre de 2009 (fecha en la que fue publicada la STC 0007-2009-PI), los trabajadores incluidos en la Resolución Suprema N.º 028-2009 ya habían elegido alguno de los previstos en el artículo 2º del Decreto de Urgencia N.º 026-2009 (reincorporación o reubicación laboral, jubilación anticipada o compensación económica), y que la declaración de inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia N.º 026-2009 no implica la invalidez de los efectos que esta norma había cumplido antes de la expedición de la sentencia del Tribunal Constitucional, pues ésta carece de efectos retroactivos. Por ello, sostiene, la elección tiene plena eficacia.

· Refiere que al no haberse declarado la inconstitucionalidad de los artículos 6º y 7º del aludido Decreto de Urgencia, se permitía ejecutar el beneficio de la compensación económica.

· Manifiesta que la Resolución Ministerial N.º 374-2009-TR —modificada por las Resoluciones Ministeriales Nros. 005-2010-TR y 077-2010-TR—, y los Decretos de Urgencia Nros. 124-2009 y 038-2010, fueron emitidos con el objeto de cumplir con lo establecido por el Tribunal Constitucional en la STC 0007-2009-PI.

· Señala que la expedición del Decreto de Urgencia N.º 124-2009, tuvo por finalidad extender el plazo para la ejecución del beneficio de reincorporación y reubicación laboral, y de pago de la compensación económica, e introducir un cambio de opción de beneficio voluntario ante la evidencia de que el número de plazas vacantes y presupuestadas en el Sector Público no permitiría que todos los que optaron originalmente por el beneficio de la reincorporación o reubicación laboral accedan a él. En tal sentido, refiere que la Resolución Ministerial N.º 374-2009-TR —modificada por las Resoluciones Ministeriales Nros. 005-2010-TR y 077-2010-TR reguló el procedimiento de reincorporación o reubicación laboral desarrollando las mismas condiciones que les fueron aplicadas a los ex trabajadores de las tres primeras listas, respetando lo establecido por el Tribunal Constitucional.

· Señala que el Decreto de Urgencia N.º 038-2010, introdujo precisiones legales para culminar con el beneficio de reincorporación o reubicación laboral de los casos ya determinados y calificados que se habían suspendido en su ejecución por las restricciones en materia de contratación de personal previstas por la Ley N.º 29465 —Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010—.

· Manifiesta que al emitirse la cuarta lista, 3,947 trabajadores habían optado por la reincorporación o reubicación laboral, pero al 30 de noviembre de 2009 las entidades del Sector Público habían informado la existencia de solo 1,365 plazas vacantes y presupuestadas, cantidad insuficiente para que todos los ex trabajadores que eligieron el referido beneficio puedan ejecutarlo. Indica que ante esa circunstancia se planteó la posibilidad de que los ex trabajadores elijan libre y voluntariamente por el cambio de beneficio, optando por la compensación económica, sin que exista de por medio ningún mecanismo de coacción. Es por ello que se dictó el Decreto de Urgencia N.° 124-2009.

· Refiere que el beneficio de la compensación económica de la cuarta lista fue ejecutado a través de las Resoluciones Ministeriales Nros. 364-2009-TR (2,665 ex trabajadores) y 059-2010-TR (267 ex trabajadores); y resalta que la posibilidad del cambio de opción por el beneficio de la compensación económica también le fue brindada a los ex trabajadores de las tres primeras listas, mediante la emisión de los Decretos de Urgencia Nros. 020-2005 y 031-2006.

· Sostiene que a pesar de la emisión de la Resolución Ministerial N.º 089-2010-TR, la reubicación de un grupo de ex trabajadores no podía realizarse en el presente año fiscal, debido a las prohibiciones de ingreso de personal en el Sector Público, previstas en el artículo 9.1 de la Ley N.º 29465 —Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010—. Por ello se expidió el Decreto de Urgencia N.º 038-2010 con el propósito de habilitar esta posibilidad y autorizar el pago de la compensación económica de aquellos trabajadores que no pudieron ser reubicados. En tal sentido, aduce que dado que 164 ex trabajadores que optaron por el beneficio de la compensación económica en el marco del Decreto de Urgencia N.° 124-2009, no hicieron efectivo el cobro de dicho beneficio, era necesario emitir una norma con rango de ley que autorice al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para que, con cargo a los recursos autorizados por el Decreto Supremo N.° 069-2010-EF, efectúe el pago de la compensación económica.

· Manifiesta que en los años 2006, 2007, 2008 y 2009 se expidieron normas que exoneraban del cumplimiento de las normas de austeridad en materia de personal, a efectos de reubicar o reincorporar a los ex trabajadores comprendidos en la Ley N.º 27803. Señala que mediante las Resoluciones Ministeriales Nros. 164, 165, 166, 167 y 168-2009-TR, publicadas el 10 de julio de 2009, se aprobaron las reubicaciones de ex trabajadores de ESSALUD, sin embargo, éstas tenían un artículo que condicionaba su aplicación a una autorización expresa en materia presupuestaria; asimismo, varias entidades aprobaron reincorporaciones o reubicaciones directas en el marco de lo establecido por la Resolución Ministerial N.º 374-2009-TR, modificada mediante Resolución Ministerial N.º 005-2010-TR.

· Indica que el Decreto de Urgencia N.° 124-2009 amplió el plazo del cierre del Registro y de la culminación del proceso de implementación de beneficios hasta el 31 de marzo de 2010, para no dejar de atender a miles de ex trabajadores de la cuarta lista.

· Sostiene que el Decreto de Urgencia N.° 038-2010 es una norma estrictamente presupuestal que permite la ejecución del Decreto de Urgencia N.° 124-2009 y demás normas para implementar los beneficios.

· Refiere que los beneficios contemplados en la Ley N.° 27803 son supuestos excepcionales, por lo que no pueden ser considerados derechos laborales. No tienen origen en la relación entre un trabajador y un empleador.

IV. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del petitorio

1. Los recurrentes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia N.º 124-2009 y, por conexidad, del Decreto de Urgencia N.º 038-2010. Sostienen los demandantes que los decretos de urgencia impugnados, tal como sucedió con los Decretos de Urgencia Nros. 025-2008 y 026-2009, declarados inconstitucionales por las SSTC 0025-2008-PI y 0007-2009-PI, respectivamente, pretenden derogar los beneficios laborales por los que podían optar los ex trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de las Leyes Nros. 27803 y 28299.

Refieren que los referidos decretos de urgencia han sido emitidos en un contexto que carece de las condiciones de excepcionalidad que justifiquen constitucionalmente su emisión. Asimismo, refieren que las normas incoadas “exceden la urgencia de materia económica” (a fojas 6), argumento que es interpretado por este Tribunal en el sentido de que los demandantes asumen que las normas no versan sobre materia económica y financiera, según exige el artículo 118º, inciso 19, de la Constitución.

En cuanto al fondo de la inconstitucionalidad alegada, los recurrentes sostienen que las normas impugnadas incurren en un vicio por pretender derogar el beneficio de la reincorporación o reubicación laboral para los ex trabajadores a los que resultaba de aplicación la Ley N.º 27803 y demás leyes complementarias.

2. En consecuencia, el primer aspecto que debe dilucidar este Tribunal es si, tal como sostienen los demandantes, los decretos de urgencia cuestionados reiteran el contenido de los Derechos de Urgencia Nros. 025-2008 y 026-2009, declarados inconstitucionales en su oportunidad a través de las STC 0025-2008-PI/TC y STC 0007-2009-PI/TC, respectivamente. Y es que si así fuese, en congruencia con el criterio plasmado en la referidas sentencias, correspondería también declarar la inconstitucionalidad de las fuentes que son objeto de control en este proceso; a menos, claro está, que el Tribunal encuentre razones objetivas y de un grado axiológico suficientemente elevado que justifiquen una variación expresa de su anterior criterio, tal como lo permite el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional (CPCo.), el cual resulta, mutatis mutandis, extensible a los criterios que dimanan de los procesos de inconstitucionalidad.

§2. Análisis comparativo entre la regulación de los Decreto de Urgencia Nros. 025-2008 y 026-2009, de un lado, y los Decretos de Urgencia Nros. 124-2009 y 038-2010, de otro

1.1 El Decreto de Urgencia N.º 026-2009

3. Corresponde iniciar el análisis con el Decreto de Urgencia N.º 026-2009 que, cronológicamente, fue el primero de los controlados constitucionalmente a través de la STC 0007-2009-PI, publicada el 16 de noviembre de 2009.

4. El artículo 3º de la Ley N.º 27803 establece lo siguiente: “Los ex trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, y que se encuentren debidamente inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente (…), tendrán derecho a optar alternativa y excluyentemente entre los siguientes beneficios:

1. Reincorporación o reubicación laboral.

2. Jubilación Adelantada.

3. Compensación Económica.

4. Capacitación y Reconversión Laboral” (énfasis agregado).

El artículo 16º de la misma ley establece lo siguiente: “Para acceder al beneficio de Compensación Económica establecido en el inciso 3. del Artículo 3, los ex trabajadores comprendidos dentro del ámbito de aplicación de esta Ley, deberán manifestar su disposición a acogerse al beneficio de pago de una compensación económica. El monto de dicha compensación será equivalente a dos remuneraciones mínimas vigentes a la fecha de publicación de esta ley, por cada año de trabajo acreditado hasta un máximo de 15 años. Esta compensación no comprende los años no laborados. Para la aplicación de este beneficio, el Ministerio de Economía y Finanzas emitirá las respectivas normas reglamentarias” (énfasis agregado).

5. Por su parte, el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 026-2009, en lo que ahora resulta pertinente, establecía lo siguiente: “Los ex trabajadores que a la fecha se encuentren en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente que optaron por el beneficio de reincorporación o reubicación laboral y no se presentaron al proceso de reubicación laboral o no alcanzaron una plaza presupuestada y vacante en el referido proceso, acceden a la compensación económica; la que se abonará a razón de una (1) remuneración mínima vital vigente por cada año de servicios efectivo con un tope de quince (15) años de servicios y no comprende los años no laborados” (énfasis agregado).

6. En consecuencia, para el caso de los ex trabajadores que en la fecha de entrada en vigencia del Decreto de Urgencia N.º 026-2009 se encontraban inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente, y que habían optado por el beneficio de la reincorporación o reubicación laboral, por imposición de la norma (y no por voluntad del trabajador), tal beneficio quedaba modificado por el de compensación económica, la cual pasaba a tener una base de cálculo menor a aquélla dispuesta por la Ley N.º 27803 (ya no se trataba de 2 remuneraciones mínimas vitales, sino de una remuneración mínima vital). En otras palabras, es manifiesto que el Decreto de Urgencia N.º 026-2009 modificó peyorativamente los beneficios regulados por la Ley N.º 27803, pues no solo resulta que el beneficio de la reubicación o reincorporación laboral dejó de ser una alternativa por la que podía optar el trabajador, sino que éste se convirtió en un beneficio exclusivo impuesto por el Poder Ejecutivo, a saber, la compensación económica, la cual, adicionalmente, veía menguado el sistema de cálculo de su monto.

7. De otro lado, si bien el artículo 2º del Decreto de Urgencia N.º 026-2009 establecía como alternativas los beneficios de reincorporación o reubicación laboral, jubilación adelantada o compensación económica para el caso de los ex trabajadores que sean inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente a partir de la entrada en vigencia del decreto, estableciendo como base de cálculo de la compensación económica 2 remuneraciones mínimas vitales, el último párrafo de su artículo 3º establecía que en caso de haberse optado por la alternativa de la reincorporación o reubicación laboral, si ésta no podía ejecutarse en el Año Fiscal 2009 (asunto que, desde luego, escapaba a la voluntad del ex trabajador), automáticamente el beneficio quedaba transformado en una compensación económica menor a aquella que hubiese recibido si hubiese optado por este beneficio originalmente, pues la base de cálculo ya no serían 2 remuneraciones mínimas vitales, sino solo 1.

Así las cosas, aunque de forma más encubierta, también conforme a esta regulación del Decreto de Urgencia N.º 026-2009, el ex trabajador quedaba implícitamente obligado a no considerar como una opción el beneficio de la reincorporación o reubicación laboral, o, en su caso, por mandato del Ejecutivo, condenado a ver transformado tal beneficio en una compensación económica menor a la originalmente prevista en el artículo 16º de la Ley N.º 27803.

8. En definitiva, el Decreto de Urgencia N.º 026-2009 no pretendía limitarse a adoptar medidas económicas extraordinarias bajo un escenario de características excepcionales. No versaba sobre materia económica, pues llanamente buscaba reducir de manera sensible los beneficios laborales por los que podía optar el trabajador conforme al artículo 3º de la Ley N.º 27803. Y no venía justificado por circunstancias extraordinarias o de urgencia, pues si bien es de conocimiento público que un importante número de los ex trabajadores que optaron por el beneficio de reubicación o reincorporación laboral no tienen a su disposición aún una plaza laboral habilitada y presupuestada para tales efectos, la progresividad de la ejecución de dicho proceso, por tratarse de plazas en el sector público, se mantiene en control del propio Estado. Siendo que tampoco cabe alegar que el contexto de urgencia viene representado por el riesgo de afectar de modo irreparable el derecho fundamental al trabajo de los ex trabajadores que optaron por el beneficio de reubicación o reincorporación laboral y aún no pueden ser reubicados, puesto que dicha situación podría quedar solucionada dándoles la opción de la compensación económica, mas no imponiéndoles normativamente la misma. Y es que si en dicho escenario (el de la alternatividad) los ex trabajadores aún optan por pretender el beneficio de la reubicación laboral, a la espera de la habilitación de una plaza, la pervivencia de la afectación de sus derechos laborales será consecuencia, en última instancia, de una decisión propia, adoptada en el marco de su autonomía moral. Cuando el Ejecutivo pretende subrogarse a la decisión del ex trabajador, imponiéndole un beneficio, alegando la existencia de un contexto de riesgo para el derecho fundamental al trabajo en el que el ex trabajador ha decidido mantenerse, el Ejecutivo, en estricto, está asumiendo una conducta paternalista que mella la autonomía moral del ex trabajador y, por consiguiente, su dignidad (artículo 1º de la Constitución).

9. Por ello el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia N.º 026-2009. En efecto, en los fundamentos jurídicos (FF. JJ.) Nros. 8, 9, 11 y 12 de la STC 0007-2009-PI, se señaló lo siguiente:

“8. …un análisis en conjunto de las disposiciones del decreto de urgencia impugnado podría conducir a la conclusión de que aquél tiene ‘cierto’ contenido económico, en tanto regula el acceso a los beneficios que se otorgarían a los ex trabajadores que a la fecha se encuentren inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente que optaron por el beneficio de reincorporación o reubicación laboral y no se presentaron al proceso de reubicación laboral, o no alcanzaron una plaza presupuestada y vacante en el referido proceso, así como a aquellos trabajadores que se inscriban en aquel Registro a partir de la vigencia de dicho Decreto de Urgencia.

9. No obstante, el Tribunal Constitucional no puede suscribir conclusiones de esta índole, pues se impone tomar en cuenta no sólo el contenido de ese dispositivo, sino también las circunstancias fácticas y el objeto de la norma, las que deben responder a las exigencias previstas por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución (…).

11. Aunque el Tribunal Constitucional no puede dejar de reconocer la especial y particular situación de enmienda que el Estado está llevando a cabo en relación a los ceses colectivos realizados en aplicación del Decreto Ley N.º 26093 y otros dispositivos que afectaron la libertad de trabajo de un número indeterminado de trabajadores, servidores y empleados públicos que laboraban para entidades del sector público o para empresas en las que el Estado tenía una participación mayoritaria; sin embargo, también tiene claro que el otorgamiento de tales beneficios, previstos en las Leyes N.^os 27803 y 28299, no pueden modificarse a través de un decreto de urgencia, pues ello resulta inconstitucional.

12. Es por ello que, al no cumplir con los requisitos a que se ha hecho referencia en el fundamento 9, supra, dado que están referidos a asuntos derivados del rompimiento de relaciones laborales, y se vinculan a la regulación de beneficios de naturaleza compensatoria, este Tribunal estima que resultan inconstitucionales [determinados artículos del Decreto de Urgencia N.º 026-2009]” (énfasis agregado).

10. Cabe precisar que el hecho de haberse declarado la inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia N.º 026-2009, por aminorar el sistema de beneficios determinado por las Leyes Nros. 27803 y 28299, no significa que estas últimas hayan actuado como parámetro de constitucionalidad del referido decreto de urgencia. Y es que aunque cabe reconocer que en determinadas ocasiones, por mandato de la Constitución, determinadas normas de rango legal pueden actuar como parámetro interpuesto de inconstitucionalidad para controlar la validez constitucional de otras normas del mismo rango, no es ésta la función que cabía atribuir a las Leyes Nros. 27803 y 28299 en relación con el Decreto de Urgencia N.º 026-2009. La declaración de inconstitucionalidad de éste venía justificada por haber violado de modo directo las exigencias previstas en el artículo 118º, inciso 19, de la Constitución, conforme al cual es competencia del Presidente de la República, “[d]ictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso (…)”.

11. Asimismo, cabe enfatizar que en virtud de este criterio fueron declarados inconstitucionales los artículos 1º, 2º, 3º, 5º y la Primera y Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Decreto de Urgencia N.º 026-2009, pero no sus artículos 4º, 6º, 7º, 9º, 10º y 11º. Ello en razón de que estos últimos preceptos, de manera directa o conexa, se limitaron a adoptar medidas económicas para la debida ejecución de los beneficios de reubicación o reincorporación laboral y compensación económica, alternativa y libremente escogidos por los ex trabajadores.

1.2 El Decreto de Urgencia N.º 025-2008

12. El artículo 3º del Decreto de Urgencia N.º 025-2008 establecía lo siguiente: “Los ex trabajadores inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que optaron por la reincorporación o reubicación laboral y que no han ejecutado dicho beneficio, pueden desistirse del mismo y optar por la compensación económica o la jubilación adelantada previstas por la Ley Nº 27803, modificada por las Leyes Nºs. 28299 y 28738, en un plazo que no exceda de quince (15) días hábiles de la vigencia del presente Decreto de Urgencia, mediante una comunicación dirigida al indicado Ministerio o a las diferentes Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo a nivel nacional.

En el caso de la compensación económica a abonarse a quienes se acojan a lo dispuesto en el párrafo anterior, el importe del beneficio se calcula a razón de dos (2) Remuneraciones Mínimas Vitales vigentes por cada año de servicios prestados al Estado, considerando exclusivamente el período de trabajo desempeñado por la relación laboral que precediera al cese irregular o la renuncia coaccionada que motivó su inscripción en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente. El monto mínimo a percibir será el equivalente a cinco (5) años de servicios y el monto máximo será el equivalente a quince (15) años. (…) ” (énfasis agregado).

13. Tal como se aprecia, el precepto analizado de manera aislada, no obligaba al ex trabajador que había optado por la reubicación o reincorporación laboral a cambiar de beneficio, sino que tan solo se lo permitía. No obstante, dicha percepción quedaba desvirtuada una vez que se analizaba lo establecido por el artículo 10º del propio decreto, el cual establecía: “Los ex trabajadores inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente que optaron por el beneficio de reincorporación o reubicación laboral y no alcancen plaza presupuestada y vacante luego del proceso de reubicación general, solo reciben una compensación económica equivalente a una (1) remuneración mínima vital vigente por cada año de servicios, con un tope de quince años de servicios”.

El proceso de reubicación general al que alude este precepto era el regulado por el artículo 9º del decreto. Dicha norma disponía lo siguiente: “El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en un plazo que no excede a los quince (15) días hábiles de culminado el plazo a que se refiere el artículo 3 de la norma, ejecuta el proceso de reubicación general, indicando la modalidad por la que se verifica el perfil mínimo del ex trabajador necesario para ocupar las plazas presupuestadas vacantes y las reglas que permitan la mejor ejecución del beneficio de acuerdo a la resolución ministerial que se expedirá. Los ex trabajadores sólo podrán ser sometidos a evaluación curricular y psicotécnica; en el caso de la curricular se apreciará su calificación y experiencia laboral.

Al finalizar el proceso de reubicación general culmina la obligación de las entidades y empresas del Estado establecida en el artículo 4 de la Ley Nº 28299”.

El artículo 4º de la Ley N.º 28299, prohíbe a las empresas del Estado, entidades del Sector Público y gobiernos locales, afectar las plazas presupuestadas y vacantes previstas para la aplicación del Programa Extraordinario de Acceso a Beneficios a que se refiere la Ley N.º 27803 y sus normas complementarias.

14. Así las cosas, lo que el artículo 10º del Decreto de Urgencia N.º 025-2008 establecía era que si el ex trabajador se decantaba por el beneficio de la reubicación o reincorporación laboral, y no alcanzaba una plaza vacante y presupuestada durante un proceso de reubicación que el propio decreto, a través de una remisión a normas reglamentarias, limitada a plazos muy concretos, la opción asumida por el ex trabajador se veía transformada, por imposición legal, en el beneficio de la compensación económica menor a aquélla que hubiese recibido si originalmente hubiese optado por este beneficio.

15. A juicio del Tribunal Constitucional, tal como sucedía en parte con la regulación del Decreto de Urgencia N.º 026-2009, el Decreto de Urgencia N.º 025-2008, de modo indirecto o encubierto, pretendía obligar a los ex trabajadores a recibir el beneficio de la compensación económica, desvirtuando la alternativa de la reubicación o reincorporación laboral. En otras palabras, lejos de ocuparse de la materia impuesta por el artículo 118º, inciso 19, de la Constitución (“materia económica y financiera”), reducía las opciones de beneficios que el legislador democrático había concedido a los ex trabajadores, a través de la Ley N.º 27803 y sus normas complementarias.

16. Pero no solo ello. La Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N.º 025-2008, disponía lo siguiente: “Los ex trabajadores inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente en aplicación de la Ley Nº 29059, solo accederán al beneficio establecido en el numeral 3 del artículo 3 de la Ley Nº 27803, de acuerdo a las condiciones establecidas en el artículo 3 de la presente norma”. Como se sabe, el beneficio establecido en el numeral 3 del artículo 3º de la Ley N.º 27803, es la compensación económica. Es decir, conforme a la aludida disposición, los ex trabajadores integrantes de la denominada “cuarta lista”, por imposición de este decreto de urgencia, a diferencia de lo que acontece con los ex trabajadores conformantes de las 3 listas anteriores, solo podían acceder al beneficio de la compensación económica. En consecuencia, esta norma ya no solo resultaba inconstitucional por pretender incidir en una materia ajena a aquélla que de manera constitucionalmente válida puede ser regulada por un decreto de urgencia (materia económica y financiera en circunstancias extraordinarias), sino que, además, incurría en una abierta discriminación al dispensar un tratamiento normativo distinto, sin base razonable y objetiva, a ex trabajadores que se encontraban en una situación sustancialmente análoga a aquéllos que estaban inscritos en las 3 primeras listas.

17. Es así que, por razones en esencia idénticas a las expresadas en la STC 0007-2009-PI, este Colegiado, por vía de la emisión de la STC 0025-2008-PI (cfr., especialmente, FF. JJ. 5, 6, 8 y 9), publicada el 16 de abril de 2010, declaró la inconstitucionalidad del Decreto de Urgencia N.º 025-2008.

18. Es de recibo enfatizar que tanto en la STC 0007-2009-PI, como en la STC 0025-2008-PI (FF. JJ. 13 y 10), respectivamente, el Tribunal Constitucional realizó la siguiente precisión:

“El Tribunal Constitucional estima pertinente precisar que, al declararse inconstitucionales las precitadas disposiciones, los beneficios concedidos a los ex trabajadores inscritos en aplicación [de los Decretos de Urgencia Nros. 025-2008 y 026-2009] en el Registro de Trabajadores Cesados Irregularmente, son los mismos que se encuentran regulados en la Ley N.º 27803, su modificatoria, la Ley N.º 28299, así como en la Ley N.º 29059; ello es igualmente aplicable a los ex trabajadores que fueron beneficiados anteriormente a quienes se les debe otorgar los beneficios previstos en dichas normas. Cualquier modificación que se haga a su otorgamiento o goce, e incluso el cambio de opción por parte del ex trabajador, lo debe ser dentro de los beneficios anteriormente previstos, siempre que ello sea posible y no se haga contraviniendo el orden constitucional”.

19. En consecuencia, el Tribunal Constitucional dejó establecido que la regulación de los Decretos de Urgencia Nros. 025-2008 y 026-2009 no debía ser interpretada como una derogación implícita, ni siquiera parcial, de los beneficios que se encuentran regulados en la Ley N.º 27803, su modificatoria, la Ley N.º 28299, así como en la Ley N.º 29059. Desde luego, dicha interpretación tiene por objeto resguardar el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales de orden laboral que han sido reconocidos, dentro del marco de lo constitucionalmente posible, por el Congreso de la República, a los ex trabajadores que fueron inconstitucionalmente despedidos durante el régimen de gobierno de la década de los años 90.

Y es por ello que debe considerarse que la regulación y concretamente los beneficios laborales regulados por la Ley N.º 27803, su modificatoria, la Ley N.º 28299, así como por la Ley N.º 29059, se encuentran plenamente vigentes.

20. En cualquier caso, tal como deriva de los FF. JJ. 13 y 10 de las SSTC 0007-2009-PI y 0025-2008-PI, respectivamente, el Tribunal Constitucional no considera que cualquier modificación de los beneficios dispensados por estas normas resulte inconstitucional. Ocurre tan solo que tal modificación no puede ser llevada a cabo a través de un derecho de urgencia, so pena de violar el artículo 118º, inciso 19, de la Constitución.

1.3 El Decreto de Urgencia N.º 124-2009

21. El artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 124-2009 establece lo siguiente: “Los ex trabajadores inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que optaron por la reincorporación o reubicación laboral y que no han ejecutado dicho beneficio, podrán desistirse y optar de manera libre y voluntaria por la compensación económica prevista por el artículo 16 de la Ley Nº 27803, hasta el 15 de enero del 2010, mediante una comunicación dirigida al indicado Ministerio o a las diferentes Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo a nivel nacional. (…).” (énfasis agregado). Ninguno otro precepto del decreto de urgencia pretende relativizar la libertad de elección del ex trabajador, ni tampoco reducir el monto de la compensación económica. Por el contrario, las demás cláusulas del decreto de urgencia, resultan coherentes y pretenden garantizar el ejercicio de esta libertad.

22. En consecuencia, el Decreto de Urgencia N.º 124-2009, a diferencia de los Decretos de Urgencia N.º 025-2008 y 026-2009, no pretende recortar los beneficios regulados por la Ley N.º 27803, su modificatoria, la Ley N.º 28299, así como por la Ley N.º 29059. Pretende tan solo incidir en la regulación de la posibilidad de que el ex trabajador que optó por el beneficio de la reubicación y reincorporación laboral, libre y voluntariamente, desista de tal beneficio optando por la compensación económica, la cual se entregará bajo las mismas condiciones reguladas por el artículo 16 de la Ley Nº 27803.

23. Por ello, a diferencia de lo que consideran los recurrentes, merced a la distinta regulación de las respectivas fuentes, los criterios vertidos en las SSTC 0007-2009-PI y 0025-2008-PI, no resultan pertinentes al momento de enjuiciar la validez constitucional del Decreto de Urgencia N.º 124-2009.

1.4 El Decreto de Urgencia N.º 038-2010

24. El artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 038-2010 establece lo siguiente: “Exonérese, a partir de la vigencia de la presente norma, a las entidades públicas de lo dispuesto en el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley Nº 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010, incluido el último párrafo del citado numeral, para la reincorporación o reubicación de los ex trabajadores que hayan alcanzado plaza presupuestada vacante en el proceso concluido de implementación y ejecución de los beneficios creados por la Ley Nº 27803, sus normas modificatorias y complementarias, comprendidos en las Resoluciones Ministeriales Nºs. 164, 165, 166, 167 y 168-2009-TR; y en el Anexo aprobado por el primer párrafo del artículo 1 de la Resolución Ministerial Nº 089-2010-TR, así como para aquellos ex trabajadores comprendidos en la relación de reincorporaciones o reubicaciones laborales directas inscritas en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y publicadas en la página web de dicho Ministerio, en aplicación del numeral 4) del artículo 5 de la Resolución Ministerial Nº 374-2009-TR, modificado por la Resolución Ministerial Nº 005-2010-TR. Para tal efecto, es necesario el informe favorable previo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo”.

25. Tal como se aprecia, la norma no pretende desconocer algún beneficio reconocido en la Ley N.º 27803 y demás normas complementarias, sino por el contrario, exonerar a las entidades públicas del cumplimiento de una cláusula presupuestal cuyo cumplimiento impediría que determinado número de ex trabajadores puedan ver ejecutado el beneficio de la reincorporación o reubicación por el que habían optado.

26. Por su parte, el artículo 2º del Decreto de Urgencia N.º 038-2010, establece lo siguiente: “Autorícese, excepcionalmente, al pliego Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para que, con cargo a los recursos autorizados por el Decreto Supremo Nº 069-2010-EF, efectúe el pago de la compensación económica prevista en el artículo 16 de la Ley Nº 27803, a favor de ciento sesenta y cuatro (164) ex trabajadores que no pudieron hacer efectivo el cobro de dicho beneficio dentro del plazo previsto por el artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 124-2009.

27. En consecuencia, la antedicha norma tampoco pretende desconocer algún beneficio reconocido en la Ley N.º 27803 y demás normas complementarias, sino, por el contrario, garantizar el pago de la compensación económica a un determinado número de trabajadores que libremente habían optado por dicho beneficio.

28. Por ello, a diferencia de lo que consideran los recurrentes, merced a la distinta regulación de las respectivas fuentes, los criterios vertidos en las SSTC 0007-2009-PI y 0025-2008-PI, tampoco resultan pertinentes al momento de enjuiciar la validez constitucional del Decreto de Urgencia N.º 038-2010.

§3. Análisis de constitucionalidad por la forma de los Decretos de Urgencia Nros. 124-2009 y 038-2010

29. Como quedó dicho, los demandantes sostienen que tanto el Decreto de Urgencia 124-2009 como el Decreto de Urgencia N.º 038-2010, han sido dictados en un contexto que carece de las condiciones de excepcionalidad que justifiquen constitucionalmente su emisión. Asimismo, refieren que las normas incoadas “exceden la urgencia de materia económica” (a fojas 6), argumento que es interpretado por este Tribunal en el sentido de que los demandantes asumen que las normas no versan sobre materia económica y financiera, según exige el artículo 118º, inciso 19, de la Constitución.

A continuación, el Tribunal Constitucional analiza este alegato en relación con cada uno de los decretos de urgencia impugnados.

3.1 Análisis de constitucionalidad por la forma del Decreto de Urgencia N.º 124-2009

30. Tal como ha quedado establecido supra, lejos de pretender reducir los beneficios regulados por la Ley N.º 27803 y demás normas complementarias, el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 124-2009 pretende articular una libre opción de cambio que, en estricto, apelando a la cláusula constitucional general de libertad, prevista en el artículo 2º, inciso 24, literal a) de la Constitución (“Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”), debía interpretarse como implícita en el espíritu de la propia Ley N.º 27803 y sus normas complementarias.

31. Tal articulación, desde luego, puede generar que una muy amplia cantidad de ex trabajadores opten por la alternativa de la compensación económica, corriéndose el riesgo de que no existan los fondos económicos suficientes para que el Estado afronte el pago, y por consiguiente, de afectar sensiblemente el interés de los ex trabajadores de ver garantizada la cobertura de una serie de necesidades básicas. Tal situación justifica la adopción de una medida económica pronta y extraordinaria en aras de garantizar el pago comprometido por el Estado.

Es ese, justamente, el objeto del artículo 2º del referido Decreto de Urgencia, al precisar lo siguiente: “Autorícese al Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección Nacional del Tesoro Público a constituir un depósito intangible por la suma de DIECIOCHO MILLONES CUATROSCIENTOS CINCUENTA MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 18 450 000,00), con cargo a los recursos no utilizados generados como consecuencia de la aplicación del artículo 6 del Decreto de Urgencia Nº 026-2009. Mediante decreto supremo refrendado por el Ministerio de Economía y Finanzas se incorporará en el presupuesto institucional del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, los recursos necesarios para el pago de dicha compensación económica, previo requerimiento de este último Ministerio”.

32. Es por ello que, a juicio de este Tribunal, el Decreto de Urgencia N.º 024-2009 cumple con las condiciones exigidas por el artículo 118º, inciso 19, de la Constitución, por lo que no incurre en un vicio de inconstitucionalidad de forma.

3.2 Análisis de constitucionalidad por la forma del Decreto de Urgencia N.º 038-2010

33. Tal como se ha analizado supra, el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 038-2010 adopta una medida de carácter económico (la exoneración del cumplimiento de una norma presupuestal) para afrontar una situación de urgente necesidad, a saber, la reincorporación o reubicación laboral de un número significativo de ex trabajadores que, de otro modo, verían insatisfecha su pretensión con el riesgo de causárseles un daño irreparable y de incumplir los compromisos asumidos por el Estado en la búsqueda de reparar el daño ocasionado al contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental al trabajo. Por su parte, el artículo 2º del referido decreto de urgencia, adopta una medida económica (la autorización al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo de realización de unos pagos con cargo a concretos recursos presupuestales), a efectos de garantizar la compensación económica a un determinado número de trabajadores que libremente habían optado por dicho beneficio, y que, de otro modo, lo verían insatisfecho con riesgo, asimismo, de ocasionárseles un daño irreparable y de incumplir los compromisos asumidos por el Estado en la búsqueda de reparar el daño ocasionado al contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental al trabajo.

34. Es por ello que, a juicio de este Tribunal, el Decreto de Urgencia N.º 038-2010 cumple con las condiciones exigidas por el artículo 118º, inciso 19, de la Constitución, por lo que no incurre en un vicio de inconstitucionalidad de forma.

§4. Análisis de constitucionalidad por la fondo de los Decretos de Urgencia Nros. 124-2009 y 038-2010

35. En cuanto al fondo de la inconstitucionalidad alegada, los recurrentes sostienen que las normas impugnadas incurren en un vicio por pretender derogar el beneficio de la reincorporación o reubicación laboral para los ex trabajadores a los que resultaba de aplicación la Ley N.º 27803 y demás leyes complementarias.

36. Según se ha sustentado supra, ninguno de los decretos de urgencia impugnados afecta los beneficios regulados por la Ley N.º 27803 y demás leyes complementarias, sino que se reconocen la libertad de cambio de opción de beneficio por parte del ex trabajador, dentro de determinados límites, y adoptan una serie de medidas económicas extraordinarias orientadas a garantizar el cumplimiento en la ejecución de tales beneficios.

37. En consecuencia, los decretos de urgencia impugnados no violan el contenido constitucionalmente protegido del derecho al trabajo, configurado legalmente por el Congreso de la República, dentro del marco de lo constitucionalmente posible, a través de los beneficios regulados por la Ley N.º 27803 y demás leyes complementarias, por lo que también este extremo de la pretensión deberá desestimarse.

V. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MESÍA RAMÍREZ

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

URVIOLA HANI