EXP. N.° 00411-2011-PC/TC
LORETO
PAULINA
FARTO
LINO
PIMENTA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de agosto
de 2011, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Álvarez Miranda, Vergara Gotelli y Beaumont Callirgos, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del
magistrado Vergara Gotelli que se adjunta
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por doña Paulina Farto Lino Pimenta contra la
sentencia de la Sala Civil Mixta de la Corte Superior de Justicia de Loreto, de
fojas 58, su fecha 30 de noviembre de 2010, que declara infundada la demanda de
cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone
demanda de cumplimiento contra el Gobierno Regional de Loreto, con el objeto de
que se cumpla con la Resolución Ejecutiva Regional 321-2010-GRL-P, de fecha 10
de marzo de 2010, mediante la cual se ordena la nivelación de su pensión de
cesantía con la remuneración equivalente
a la que percibe un trabajador en actividad de la categoría F-5, en lo que
respecta a la subvención alimenticia. Asimismo solicita el pago de devengados
desde noviembre de 2002, fecha en que se produjo el reajuste en mérito a la
Resolución Ejecutiva Regional 1248-2002-CTAR-LORETO/01, más los intereses
legales correspondientes.
El Procurador
Público Regional de Loreto contesta la demanda y solicita que se la declare
improcedente y/o infundada, alegando que el pago de la actora no se realizó
debido a que al expedirse la resolución administrativa ya se había elaborado el
presupuesto para el ejercicio del año fiscal 2010.
El Segundo
Juzgado Civil de Maynas, con fecha 23 de agosto de 2009, declara fundada la
demanda por estimar que el mandato referido al reconocimiento de la subvención alimenticia cumple con los
requisitos mínimos comunes y que la finalidad del examen sobre
cumplimiento está orientado al
cumplimiento eficaz del mandato y no al cumplimiento formal.
La Sala Civil competente
revoca la apelada y declara infundada la demanda por considerar que uno de los requisitos es la existencia de
un mandamus, el cual solo se
configura si tiene virtualidad y legalidad suficiente, es decir que la
resolución administrativa materia de cumplimiento debe haber sido emitida
válidamente con sujeción al ordenamiento jurídico y a los precedentes del
Tribunal Constitucional, lo que no se ha configurado en atención a la Ley 28389
y a la Ley 28449.
FUNDAMENTOS
§ Objeto del proceso de
cumplimiento
1. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la
acción de cumplimiento procede contra
cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el
artículo 66, inciso 1, del Código
Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad
renuente dé cumplimiento a una norma legal
o ejecute un acto administrativo firme.
2. En
la STC 00102-2007-PC/TC este Tribunal señaló, al evaluar los alcances de
la STC 0168-2005-PC/TC, que “para lograr
la plena protección del derecho a defender la eficacia de normas legales y
actos administrativos mediante el proceso de cumplimiento es necesario que
previamente se verifiquen dos acciones concretas. La primera, contenida en la
norma procesal y derivada del artículo 200, inciso 6, de
3. En
el mismo pronunciamiento, y al haberse delimitado los requisitos de
procedibilidad, se dejó sentado a modo de conclusión “que la idoneidad o no del
proceso de cumplimiento […], dependerá de la verificación de los requisitos
mínimos comunes del mandato, por lo que en concordancia con lo previsto en el
artículo 70 del Código Procesal Constitucional –que regula las causales de
improcedencia del proceso de cumplimiento– la utilización de dicha vía no será
procedente cuando una vez evaluada la norma legal o acto administrativo se
determine que estas no contienen en el mandato que llevan [o deben llevar]
inserto las características básicas para pretender lograr la defensa
constitucional de su eficacia” (fundamento 4).
4. Del
mismo modo, en la STC 00102-2007-PC/TC, al referirse a la evaluación sobre el
fondo de la controversia que corresponde realizar una vez efectuada la
comprobación de los requisitos de procedibilidad, el Tribunal precisó que en el
caso de un acto administrativo deberá evaluarse que éste contenga, en primer
término, el reconocimiento de un derecho incuestionable del reclamante y, en segundo lugar, que se
individualice al beneficiario. En lo que
concierne al primer elemento en la sentencia precitada se estableció que “este Tribunal considera que el cuestionamiento al
derecho reconocido en el acto administrativo puede efectuarse con
posterioridad a la verificación de los requisitos mínimos comunes,
siempre que no se haya comprobado la existencia de una controversia compleja
derivada de la superposición de actos administrativos, o que el derecho
reclamado esté sujeto a interpretaciones dispares. Así, cuando deba efectuarse
un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se deberá revisar si
existe algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de
haberlo –a pesar de la naturaleza del proceso de cumplimiento– corresponderá su
esclarecimiento. De verificarse que el derecho no admite cuestionamiento
corresponderá amparar la demanda; por el contrario, cuando el derecho sea debatido
por algún motivo, como por ejemplo por estar contenido en un acto
administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda deberá
desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad
suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal. En este
supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al
sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el
otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho incuestionable”
(fundamento 6, segundo párrafo).
5. Es
pertinente mencionar que el criterio para verificar la virtualidad de un
mandato se ha utilizado de manera uniforme y reiterada en la jurisprudencia de
este Tribunal. En efecto, en las SSTC 01676-2004-AC/TC, 03751-2004-AC/TC, 02214-2006-PC/TC, 05000-2007-PC/TC,
05198-2006-PC/TC, 04710-2009-PC/TC y 02807-2010-PC/TC al resolver controversias relacionadas con el bono por función
jurisdiccional y el bono por función fiscal se desestimaron las demandas al concluirse
que el acto administrativo carecía de virtualidad y legalidad suficientes para
constituirse en mandamus, y que por
ende no podía ser exigible a través del proceso de cumplimiento.
§ Requisito especial de la demanda
6. Con el documento presentado a la Oficina de Administración Documentaria,
Unidad de Trámite Documentario del Gobierno Regional de Loreto, de fecha 16 de abril
de 2010 (f. 6), se acredita que la demandante cumplió con el requisito previsto
en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional.
§ Delimitación del petitorio
7. En el presente caso, se solicita el cumplimiento de la Resolución Ejecutiva
Regional 321-2010-GRL-P, que incluyó la subvención alimenticia en su pensión
de cesantía como concepto nivelable.
§ Análisis de la controversia
8. En la STC 0168-2005-PC/TC, este Colegiado ha precisado los requisitos mínimos que debe reunir el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible a través del proceso de cumplimiento. En tal sentido, el mandato cuyo cumplimiento exige la parte demandante satisface dicho requisito, de modo que cabe emitir un pronunciamiento de mérito.
9. En la STC 02924-2004-AC/TC, luego de
expedida la STC 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-AI/TC, 0004-2005-AI/TC,
0007-2005-AI/TC, 0009-2005-AI/TC, que
resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra las Leyes 28389 y
28449, este Tribunal Constitucional dejó
sentado, al referirse al artículo 3, numeral 2, de la Ley 28389, de Reforma
Constitucional, que modificó la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, que “en la actualidad, la Constitución expresamente
prohíbe la nivelación de la pensión que viene percibiendo un pensionista del
régimen del Decreto Ley N.° 20530 con la remuneración que percibe un servidor
en actividad de igual nivel y categoría, estableciendo, además, que dicha norma
debe ser aplicada de modo inmediato, por lo que declarar fundada la demanda
supondría atentar contra lo expresamente previsto en la Constitución” (fundamento
1, segundo párrafo).
10. Asimismo en la precitada
sentencia se estableció que “conforme a lo dispuesto por el artículo 103.° de la Constitución “la
ley, desde su entrada en vigencia, se
aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes
y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos,
en materia penal cuando favorece al reo”. (el resaltado es nuestro). De esta
forma, la propia Constitución no sólo cierra la posibilidad de nivelar las
pensiones de los jubilados con las de los servidores en actividad a futuro,
sino que además determina que un pedido como el de la demandante deba ser
desestimado en tanto que no resulta posible el día de hoy disponer el pago de
dinero en atención a una supuesta disparidad pasada” (fundamento 1, tercer
párrafo).
11. El
criterio esbozado ha sido reiterado en las SSTC 02543-2007-PC/TC, 0033-2007-PA/TC,
03474-2007-PA/TC y 05567-2008-PC/TC, en
las que se ha precisado que “la nivelación pensionaria establecida para las
pensiones de cesantía otorgadas conforme al Decreto Ley 20530, en aplicación de
la Ley 23495 y su norma reglamentaria, no constituye, por razones de interés
social, un derecho exigible, más aún cuando el abono de reintegros derivados
del sistema de reajuste creado por el instituto en cuestión no permitiría
cumplir con la finalidad de la reforma constitucional, esto es, mejorar el
ahorro público para lograr el aumento de las pensiones más bajas. A ello debe
agregarse que en
12. El fundamento en el cual se sustenta la Resolución Ejecutiva Regional 321-2010-GRL-P para reconocer la nivelación de la subvención alimenticia es que “el derecho materia de reclamación se originó al momento de cese del recurrente, es decir muchos años antes de que se expidieran la Ley N.º 28389 y la Ley N.º 28411, por lo que al tener la calidad de derecho adquirido resulta factible estimar en parte la reclamación en cuanto a la subvención alimenticia por tener las características de irrenunciables.” Tal alegación, sin embargo, resulta contraria al criterio que este Tribunal viene utilizando al resolver controversias de la misma naturaleza y que en este caso debe ser reiterado, en el sentido de que la nivelación pensionaria no constituye por razones de interés social un derecho exigible. La inexigibilidad, como lo ha precisado este Tribunal, reposa en dos situaciones. Por un lado, la proscripción de la nivelación pensionaria a partir de la Ley de Reforma Constitucional; y por el otro, la sustitución de la teoría de los derechos adquiridos conforme al artículo 103 de la Constitución. De ahí que no pueda avalarse la tesis de la Administración, que basa el reconocimiento de la nivelación en su calidad de derecho adquirido originado al momento del cese.
13. Como se ha explicitado en los fundamentos 3 y 4, la virtualidad del mandato contenido en el acto administrativo dependerá de su validez legal, es decir si en su formulación se respetó el marco de la legalidad haciéndolo un derecho incuestionable para el reclamante. En este caso, la nivelación ordenada, además de no tratarse de un derecho exigible por las razones anotadas supra, resulta ser contraria a las Leyes 28389 y 28449, lo que permite concluir que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige carece de la virtualidad suficiente para convertirse en un mandamus, por lo que la demanda debe ser desestimada.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda porque no se ha acreditado que la emplazada haya incumplido la obligación reconocida en la Resolución Ejecutiva Regional 321-2010-GRL-P.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ÁLVAREZ
MIRANDA
VERGARA
GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
EXP. N.° 00411-2011-PC/TC
LORETO
PAULINA
FARTO
LINO
PIMENTA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
VERGARA GOTELLI
Emito el presente voto por las siguientes consideraciones:
1. La recurrente interpone demanda de cumplimiento contra el Gobierno Regional de Loreto con el objeto de que se cumpla con la Resolución Ejecutiva Regional 321-2010- GRL-P, de fecha 10 de marzo de 2010, mediante la cual se ordena la nivelación de su pensión de/cesantía con la remuneración equivalente a la que percibe un trabajador en actividad de la categoría F-5, en lo que respecta a la subvención alimenticia. Asimismo solicita el pago de devengados desde noviembre de 2002, fecha en que se produjo el reajuste en mérito a la Resolución Ejecutiva Regional 1248-2002-CTAR-LORET0/01, más los intereses legales correspondientes.
2. El Segundo Juzgado Civil de Maynas, con fecha 23 de agosto de 2009, declaró fundada la demanda por estimar que el mandato referido al reconocimiento de la subvención alimenticia cumple con los requisitos mínimos comunes y que la finalidad del examen sobre cumplimiento está orientado al cumplimiento eficaz del mandato y no sólo al cumplimiento formal. Por su parte la Sala revisora revocó la apelada y declaró , infundada la demanda por considerar que uno de los requisitos es la existencia de un mandamus, el cual solo se configura si tiene virtualidad y legalidad suficiente, es decir que la resolución administrativa materia de cumplimiento debe haber sido emitida válidamente con sujeción al ordenamiento jurídico y a los precedentes del Tribunal constitucional, lo que no se ha configurado en atención a la Ley 28389 y a la Ley 28449.
3. El proyecto puesto a mi vista en su fundamento 5 señala que "Es pertinente mencionar que el criterio para verificar la virtualidad de un mandato se ha utilizado de manera uniforme y reiterada en la jurisprudencia de este Tribunal. En efecto, en las SSTC 01676-2004-AC/TC, 03751-2004-AC/TC, 02214-2006-PC/TC, 05000-2007-PC/TC, 05198-2006-0C/TC, 04710-2009-PC/TC y 02807-2010-PC/TC al resolver controversias relacionadas con el bono por función jurisdiccional y el bono por función fiscal se desestimaron las demanda al concluirse que el acto administrativo carecía de virtualidad y legalidad suficientes para constituirse en mandamus, y que por ende no podía ser exigible a través del proceso de cumplimiento".
4. Al respecto debo indicar que si bien en causas anteriores consideré que este tipo de pretensiones debía ser rechazado en atención a lo establecido en la Décima Primera Disposición Transitoria y Final de la Ley N° 26553, del 14 de diciembre de 1995, que señaló el bono por función jurisdiccional no tenía carácter pensionable, concordando ello con la Resolución Administrativa del Titular del Pliego del Poder Judicial N° 193- 1999-SE-TP-CME-PJ, de fecha 9 de mayo de 1999, que en su artículo segundo estableció que la bonificación por función jurisdiccional no es pensionable. Con posterioridad (SSTC 2784-2007-PC/TC, 02518-2010-PC/TC y 0986-2010-PC/TC) he manifestado que:
La Constitución Política
del Estado señala en su artículo 138° que "La potestad de administrar
justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus
órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.".
Asimismo en el artículo 146° refiere que el Estado garantiza a los magistrados
judiciales: "( ...) 4. Una remuneración que les asegure un nivel de vida
digno de su misión y jerarquía.", lo que significa que el constituyente ha
considerado que el Juez, por la labor primordial que realiza en el servicio de
justicia, debe recibir una remuneración que le permita a él y a su familia una
vida decorosa, es decir que esté provisto de los ingresos mínimos requeridos
por un funcionario con tal relevancia en un Estado de Derecho. Es así que
considero que la Carta Constitucional se ha preocupado de las provisiones para
una vida digna del juzgador, pretendiendo mediante la citada disposición no
sólo asegurar las condiciones de v da sino también asegurar la calidad de la
función que realiza. Entonces tenemos que habiendo la Constitución dado tal
importancia al Juez, este Colegiado no puede contravenir el sentido de la norma
constitucional, puesto que en este caso resulta evidente que el mayor apoyo que
debiera brindar el Estado a sus jueces es cuando ya han cesado, puesto que su
salida del servicio constituye momento en que más necesita de la sociedad. Es
en atención a dicha realidad, de la que este Colegiado no puede escapar, que
considero como necesidad inmediata un cambio en la línea jurisprudencial de
este Tribunal, ya que siendo los principales garantes de la vigencia efectiva
de los derechos fundamentales es irrazonable desproteger al Juez cuando debiera
–conforme se desprende del mandato constitucional– tener mayor y mejor
protección para asegurar un nivel de vida digno en el momento en que mas
necesita de la protección del Estado. Considero asaz injusta la prolongación
del tiempo a través de largos años sin solución a este reclamo que alcanza a
todos los jueces del Perú en situación de cesación o jubilación.
Con lo expresado en el
fundamento anterior considero necesario analizar la controversia para verificar
si el mandato que la parle demandante pretende ejecutar cumple con los
requisitos exigidos en el referido precedente vinculante, debiendo,
evidentemente, evaluar los hechos a la luz de la Constitución y no simplemente
de disposiciones de menor rango que finalmente pueden llegar a ser
transgresoras de derechos fundamentales de la persona humana.
5. En tal sentido debo expresar mi desacuerdo con el fundamento 5 de la presente sentencia pues, como he mencionado en el fundamento anterior, en los procesos constitucionales –procesos de cumplimiento–, donde se solicite la nivelación de la pensión de cesantía por los conceptos de Bono por función fiscal y/o función jurisdiccional corresponderá estimar la demanda.
6. No obstante. en el presente caso, se tiene que la actora solicita al Gobierno Regional de Loreto el cumplimiento de la Resolución Ejecutiva Regional 321-2010-GRL-P, con el objeto de que se nivele su pensión de cesantía con la remuneración equivalente a la que percibe un trabajador en actividad de la categoría F-5, en cuanto a la subvención alimenticia.
7. Al respecto, debemos indicar que en la STC 02924-2004-AC/TC, luego de expedida la STC 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-Al/TC, 0004-2005-AI/TC, 0007-2005-Al/TC, 0009-2005-Al/TC (acumulados), que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra las Leyes 28389 y 28449, este Tribunal Constitucional dejó sentado, al referirse al artículo 3 numeral 2 de la Ley 28389, de Reforma Constitucional, que modificó la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución que "en la actualidad, la Constitución expresamente prohíbe la nivelación de la pensión que viene percibiendo un pensionista del régimen del Decreto Ley 20530 con la remuneración que percibe un servidor en actividad de igual nivel y categoría, estableciéndose además que dicha norma debe ser aplicada de modo inmediato, por lo que declarar fundada la demanda supondría atentar contra lo expresamente previsto en la Constitución" (fundamento 1, segundo párrafo).
8. Asimismo en la precitada sentencia se estableció que "conforme lo dispuesto por el artículo 103° de la Constitución "la ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo" (el resaltado es nuestro). "De esta forma, la propia Constitución no sólo cierra la posibilidad de nivelar las pensiones de los jubilados con las de los servidores en actividad a futuro, sino que además determina que un pedido como el de la demandante deba ser desestimado en tanto que no resulta posible el día de hoy disponer el pago de dinero en atención a una supuesta disparidad pasada" (fundamento 1, tercer párrafo).
9. El criterio esbozado ha sido reiterado en las SSTC 02543-2007-PC/TC, 0033-2007- PA/TC, 03474-2007-PA/TC y 05567-2008-PC/TC, en las que se ha precisado que "la nivelación pensionaria establecida para las pensiones de cesantía otorgadas conforme al Decreto Ley 20530, en aplicación de lo establecido por la Ley 23495 y su norma reglamentaria, no constituye, por razones de interés social, un derecho exigible, más aún cuando el abono de reintegros derivados del sistema de reajuste creado por el instituto en cuestión no permitiría cumplir con la finalidad de la reforma constitucional, esto es, mejorar el ahorro público para lograr el aumento de las pensiones más bajas". A ello debe agregarse que en la STC 0050-2004-AI/TC y otros, este Colegiado ha señalado que "no [se] puede ni [se] debe avalar intento alguno de abuso en el ejercicio del derecho a la pensión".
10.
El fundamento en el cual se
sustenta la Resolución Ejecutiva Regional 321-2010- GRL-P para reconocer la
nivelación de la subvención alimenticia es que "el derecho materia de reclamación se originó al momento de cese
del recurrente, es decir muchos años antes de que se expidieran la Ley N.°
28389 y la Ley N.° 28411, por lo que al tener la calidad de derecho adquirido
resulta factible estimar en parte la reclamación en cuanto a la subvención
alimenticia por tener las características de irrenunciables". Tal
alegación, sin embargo, resulta contraria al criterio que este Tribunal viene
utilizando al resolver controversias de la misma naturaleza y que en este caso
debe ser reiterado, en el sentido que la nivelación pensionaria no constituye
por razones de interés social un derecho exigible. La inexigibilidad como lo ha
precisado este Tribunal, reposa en dos situaciones. Por un lado, la
proscripción de la nivelación pensionaria a partir de la Ley de Reforma
Constitucional; y por otro, la sustitución de la teoría de los derechos
adquiridos conforme al artículo 103° de la Constitución. De ahí, que no pueda
avalarse la tesis de la Administración que basa el reconocimiento de la
nivelación en su calidad de derecho adquirido originado al momento del cese.
11. Así como se ha explicitado en el fundamento 4 de la sentencia, la virtualidad del mandato contenido en el acto administrativo dependerá de su validez legal, es decir si en su formulación se respetó el marco de la legalidad haciéndolo un derecho incuestionable para el reclamante. En este caso la nivelación ordenada, además de no tratarse de un derecho exigible por las razones anotadas supra, resulta ser contraria a las Leyes 28389 y 28449, lo que permite concluir que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige carece de la virtualidad suficiente para convertirse en un mandamus, por lo que la demanda debe ser desestimada.
Por las consideraciones antes expuestas mi voto es porque se declare INFUNDADA la demanda de cumplimiento.
S.
VERGARA
GOTELLI