EXP. N.° 01803-2011-PA/TC
HUAURA
MARÍA BEATRIZ
HERRERA RÍOS
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de
octubre de 2011, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos y
Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por doña María Beatriz Herrera Ríos contra la
resolución de la Sala Mixta Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Huaura, de fojas 62, su fecha 26 de agosto de 2010, que
confirmando la apelada, declaró improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
1.
Demanda
Con fecha 16 de marzo de 2010,
la recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de
Barranca, el Concejo y el Alcalde Provincial de dicha municipalidad,
solicitando que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal N.º
008-2010-AL/CPB, publicada el 7 de marzo de 2010, que modifica la Ordenanza
Municipal N.º 006-2007-AL/CPB, sobre comercialización y consumo de bebidas
alcohólicas.
Alega que es propietaria del
establecimiento comercial Restaurant - Peña Criolla - Salón de Baile, ubicado
en el Jr. José Gálvez N.º 545, Int. 5, distrito y
provincia de Barranca, el cual cuenta con su respectiva licencia de apertura.
Manifiesta que su establecimiento, en la actualidad, se dedica al rubro de
pista de baile y sólo funciona a partir de las 4 p.m. de los días domingos
hasta las 3 a.m. o 4 a.m. del día lunes, es decir que sólo trabaja un día a la
semana y de esos ingresos subsiste.
Asimismo, aduce que no existe
ningún criterio técnico que sustente el funcionamiento de establecimientos
comerciales de lunes a sábados de 8 p.m. a 4 a.m. y los domingos sólo hasta las
11 p.m. Considera que la modificación de la Ordenanza Municipal N.º
006-2007-AL/CPB, mediante la ordenanza cuestionada, tiene nombre propio ya que
su establecimiento comercial es el único que funciona el domingo hasta la madrugada
del lunes, por lo que en la práctica se le impide laborar y ganarse el sustento
diario. Sostiene que se ha vulnerado los derechos a la libertad de trabajo, a
la empresa y a la igualdad ante la Ley.
2. Apersonamiento y alegatos de
la emplazada
El Procurador Público de la
Municipalidad Provincial de Barranca, con fecha 25 de agosto de 2010, se
apersona al proceso y alega que la Ordenanza Municipal N.º 008-2010-AL/CPB se
encuentra conforme a ley, pues las municipalidades, por mandato constitucional,
son competentes para regular actividades y servicios en materia de educación,
salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación
y tránsito, turismo, cultura, recreación y deporte. Asimismo, refiere que la
ordenanza cuestionada es conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de
Municipalidades.
3. Resolución de primer grado
El Primer Juzgado Civil de
Barranca, con fecha 5 de abril de 2010, declara improcedente la demanda, por
considerar que de la licencia de apertura de establecimiento comercial otorgada
por la Municipalidad, se observa que ésta tiene una vigencia indeterminada, que
su giro de actividad económica es el de Restaurant-Peña Criolla - Salón de
Baile, y que en ese sentido se infiere que la demandante puede desarrollar
indistintamente cualquiera de esas tres actividades comerciales; que no se
limita o restringe el desarrollo de las actividades a un solo día (domingo);
que siendo ello así, se entiende que la recurrente se encuentra apta para
desarrollar cualquiera de esas tres actividades comerciales, en cualquier día
de la semana dentro de los horarios permisibles y que la Municipalidad tiene
competencia para regular ese tipo de actividades.
4. Resolución de segundo grado
La Sala Mixta Transitoria de la
Corte Superior de Justicia de Huaura confirma la
apelada, por considerar que la atribución concedida a la emplazada le faculta a
normar los horarios de comercialización y/o consumo de bebidas alcohólicas; que
en el presente caso, si bien se ha restringido el día domingo, ello tiene
justificación, la misma que ha sido expuesta en la propia ordenanza; que dicho
accionar no está dirigido directamente a la recurrente, quien puede desempeñar
su actividad los demás días autorizados por la Ordenanza Municipal N.º 008-2010-AL/CPB.
FUNDAMENTOS
- El objeto de la demanda es
que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal N.º 008-2010-AL/CPB,
publicada el 7 de marzo de 2010, que modifica la Ordenanza Municipal N.º
006-2007-AL/CPB, sobre comercialización y consumo de bebidas alcohólicas.
- Como cuestión previa,
corresponde analizar si la ordenanza en cuestión tiene la característica
de norma autoaplicativa, pues si así no
fuese, deberá declararse improcedente la demanda. Al respecto, el Tribunal
Constitucional estableció en la STC N.º 2302-2003-AA/TC que una norma
reviste tal condición “cuando no requiere de un acto posterior de
aplicación sino que la afectación se produce desde la vigencia de la
propia norma”. Así, en el caso de autos, la norma que viene siendo
cuestionada por la demandante posee carácter autoaplicativo,
toda vez que regula el consumo de licor en la zona donde se ubica el
establecimiento comercial de la recurrente, siendo esta disposición de
obligatorio e incondicional cumplimiento; siendo así, la norma en cuestión
es susceptible de ser impugnada a través del proceso de amparo.
- Este Tribunal aprecia que la
Ordenanza Municipal N.º 008-2010-AL/CPB regula el consumo de licor de la
siguiente forma: “[...] b) Se prohíbe la venta de bebidas alcohólicas a
los establecimientos comerciales autorizados que cuentan con la respectiva
Licencia de Funcionamiento a partir de las 23:30 horas hasta las 08:00
horas del día siguiente de toda la jurisdicción del distrito capital de la
provincia (Cevicherías, Picanterías, Snack Bar, Bares y cantinas), c) Establecer el horario
de los locales comerciales del giro de negocio de Discotecas, salón de
baile, video Pub, peñas de Lunes a Sábados hasta las 04:00 horas del día
siguiente de iniciada la actividad. A excepción de los Eventos Sociales
como Matrimonios, Bautizos, Quinceañeras, Bodas de plata, Bodas de oro,
Graduaciones, Promociones y 50 años de edad, a quienes se les extiende la
autorización hasta las 6 a.m. y los días domingo hasta las 11 p.m. en toda
la jurisdicción del distrito capital de la provincia”.
- Al respecto, este Colegiado
pone de relieve que el constituyente ha reservado especial atención al
tratamiento de los tóxicos sociales, precisando en el artículo 8 de la Constitución
que el Estado regula su uso. Este mandato constitucional ha sido
concretizado en la Ley N.° 28681, que tiene por objeto “establecer el
marco normativo que regula la comercialización, consumo y publicidad de
bebidas alcohólicas de toda graduación a efectos de advertir y
minimizar los daños que producen a la salud integral del ser humano, a la
desintegración de la familia y los riesgos para terceros, priorizando la
prevención de su consumo, a fin de proteger a los menores de edad”
(subrayado agregado). En ese sentido, el artículo 3 de la citada norma
precisa que sólo aquellos establecimientos debidamente autorizados por las
municipalidades podrán comercializar bebidas alcohólicas al público dentro
del giro o modalidad y horario específico que se establezca en
el reglamento y con las restricciones establecidas
en ordenanzas municipales y en dicha ley. Por su parte, el artículo 4.d.
dispone que los propietarios, administradores, representantes o
dependientes de los establecimientos están obligados a cumplir con los
horarios establecidos por la autoridad competente. Según esta orientación,
la primera disposición transitoria y final ordena a las municipalidades
que adecuen y dicten las normas necesarias para el cumplimiento de la Ley
N.° 28681.
- Este Colegiado observa que según
lo previsto en el artículo 195 de la Carta Magna, los gobiernos locales
“promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los
servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo”. Asimismo, aprecia que
conforme lo disponen los incisos 6 y 8 del artículo 195 de la Carta Magna,
las municipalidades cuentan con competencia respecto de la planificación
del desarrollo urbano y para desarrollar y regular, entre otros,
actividades y/o servicios en materia de salud, turismo y recreación.
- Por su parte, la Ley N.º 27972,
Ley Orgánica de Municipalidades, en el artículo IV del Título Preliminar,
establece que los gobiernos locales “representan al vecindario, promueven
la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo
integral, sostenible y armónico de su circunscripción”. De manera
específica, el artículo 83 de la citada ley precisa que las
municipalidades ejercen la función de regular las normas referentes al
acopio, distribución, almacenamiento y comercialización de alimentos y
bebidas, en concordancia con las normas nacionales sobre la materia.
- En el presente caso, el Tribunal
considera que la Ordenanza Municipal N.º
008-2010-AL/CPB ha sido emitida en el marco de este contexto normativo. Se enmarca así dentro del plan
nacional de prevención y racionalización del consumo de bebidas
alcohólicas, a fin de evitar el uso nocivo de éstas. La regulación
referida responde a la propia naturaleza de este tipo de producto, que
puede generar efectos negativos en el individuo que lo consume,
repercutiendo ello en la sociedad.
- Este Tribunal precisa que si
bien la demandante ha argumentado que se estaría vulnerando su derecho a
la empresa al no permitírsele desempeñar su actividad comercial, debe
precisarse que en el presente caso lo que presuntamente se estaría
vulnerando es la libertad de comercio. Este derecho, recogido en el
artículo 59 de la Carta Magna, consiste “en la facultad de elegir la
organización y llevar a cabo una actividad ligada al intercambio de
mercaderías o servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o
usuarios. Tal libertad presupone el atributo de poder participar en el
tráfico de bienes lícitos, así como dedicarse a la prestación de servicios
al público no sujetos a dependencia o que impliquen el ejercicio de una
profesión liberal” (STC 03330-2004-AA/TC, fundamento 13).
- Este Tribunal
Constitucional ha establecido que los derechos fundamentales no son
ilimitados o absolutos. Estos pueden ser regulados en forma legítima por
el Estado a fin de tutelar otros derechos fundamentales, así como también
bienes constitucionales, tales como el orden público o el bienestar
general, logrando con ello un equilibrio entre la libertad individual y la
convivencia social. En tal sentido, las intervenciones estatales se podrán
realizar siempre que se pretenda racionalizar el orden público en favor de
la libertad de los individuos. Evidentemente tal limitación de los
derechos solo podrá ser efectuada si las medidas legales son racionales y
justas.
- Asimismo,
este Colegiado ha afirmado que la legitimidad
constitucional de una limitación al ejercicio de los derechos
fundamentales no se satisface con la observancia del principio de
legalidad. No basta con argumentar que la municipalidad estaba legitimada
para regular dicho ámbito, sino que tal regulación debe ser proporcionada
y razonable, de lo contrario se estaría excediendo en sus funciones
reguladoras. Por ello, este Tribunal ha establecido la necesidad de que
tales intervenciones satisfagan las exigencias del principio de
proporcionalidad. Dicho principio está compuesto por los subcriterios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto.
- El primero de tales subcriterios, idoneidad, comporta
que toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea para
fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo, es decir, que exista
una relación de medio a fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente
legítimo que se persigue alcanzar con aquél. En cuanto al subcriterio de necesidad, impone adoptar, entre las
diversas alternativas existentes para alcanzar el fin perseguido, aquella
que resulte menos gravosa para el derecho que se limita. Como tal,
presupone la existencia de una diversidad de alternativas, todas aptas
para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida aquella que genera
menos aflicción en el derecho fundamental.
Una medida será innecesaria o no
satisfará este segundo subcriterio cuando la
adopción de un determinado medio significa, o importa, un sacrificio
desmesurado o manifiestamente innecesario, del derecho limitado. Por
último, en lo que se refiere al subcriterio de
proporcionalidad en sentido estricto, aquí
rige la ley de la ponderación, según la cual “cuanto
mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un
principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del
otro” (STC 0045-2004-AI, fundamento 40).
- Para satisfacer el subcriterio de idoneidad planteado debe apreciarse
claramente la relación entre los efectos fácticos logrados con dicha
medida y si estos conducen efectivamente a la optimización de los bienes
constitucionales supuestamente tutelados. Solo así se podrá determinar la
relación de causalidad entre la medida de intervención y los bienes
constitucionales que se pretende proteger. La Ordenanza Municipal N.º
008-2010-AL/CPB permite que se plasme la siguiente situación fáctica:
prohibición de venta de bebidas alcohólicas luego de determinada hora, lo
que genera la desincentivación del consumo de
bebidas alcohólicas en el distrito capital de la provincia de Barranca.
Por su parte, la referida ordenanza pretende preservar el desarrollo
integral de la niñez y de la juventud de Barranca; así como proteger
la salud, la moral, el ornato, las buenas costumbres, la paz, la
tranquilidad y la seguridad de los vecinos.
- Sobre el particular, es
necesario determinar si existe una relación de causalidad entre tales
aspectos. Este Colegiado estima que la respuesta es afirmativa. Un
medio resultará constitucionalmente propio cuando con su ayuda se pueda
obtener el objetivo pretendido por la norma. Aun cuando los efectos de la
medida sean mediatos, resultan válidas las medidas preventivas, siempre
que no se contradiga la experiencia práctica. Al respecto este Tribunal,
en la STC 00850-2008-AA, ha precisado que entre las políticas, estrategias
e intervenciones relevantes utilizadas en el mundo para prevenir o reducir
los problemas relacionados con el alcohol, se ha catalogado que las
restricciones en las horas y días de venta resulta ser una medida de
eficacia moderada [OPS. Alcohol y salud pública en las Américas,
Washington, 2007, p. 24]. Asimismo, debe considerarse que esta medida se
encuentra dentro de un contexto normativo que afronta transversalmente y
desde distintos sectores el problema del consumo nocivo de alcohol,
enfatizando la prevención de su consumo (Ley N.° 28681, art. 1) a fin de
modificar los patrones de su consumo. Por lo tanto, habiéndose determinado
que se trata de una medida de eficacia moderada, queda satisfecho el
subcriterio de idoneidad.
- En cuanto al principio de necesidad, exige preguntar si
existen otras medidas alternativas menos gravosas para la libertad de
comercio a partir de las cuales se puede alcanzar la finalidad referida.
La demandante no ha propuesto alguna medida alternativa.
Podría tal vez plantearse que las campañas de sensibilización podrían ser
menos gravosas a la libertad de comercio. Sin embargo, debe considerarse
que dichas medidas forman parte de la política pública, por lo que más que
una medida menos gravosa es una medida complementaria. En efecto, al ser
la medida cuestionada parte de una política pública, requiere de elementos
complementarios, que en buena cuenta tendrán injerencia en su efectividad.
En síntesis, no se ha planteado alguna medida hipotética que sea igual o
menos gravosa que la adoptada en la ordenanza cuestionada.
- Por último, para el análisis
del subcriterio de proporcionalidad
en sentido estricto debe apreciarse, de un lado,
la intensidad de la intervención en la libertad de comercio y, de otro, el
grado de importancia de la satisfacción de los bienes constitucionales que
se pretende tutelar. Al respecto, este Tribunal considera que la
intensidad de la intervención en la libertad de comercio resulta leve, por
cuanto no impide el expendio de bebidas de manera absoluta, sino que lo
circunscribe a determinado horario dentro del distrito capital de la
provincia de Barranca. De otro lado y como se ha fundamentado supra, la
medida que restringe el horario de venta es de una eficacia moderada, lo
que debe ser comprendido como una satisfacción adecuada de los bienes
constitucionales protegidos. En conclusión, la Ordenanza Municipal N.º
008-2010-AL/CPB supera el test de proporcionalidad.
- Por
otra parte, si bien la accionante alega que su establecimiento, en la
actualidad, se dedica al rubro de pista de baile y sólo funciona a partir
de las 4 p.m. de los días domingos hasta las 3 a.m. o 4 a.m. del día
lunes, esto no ha sido acreditado en autos. Por el contrario, este
Tribunal aprecia que a fojas 11 obra la licencia de apertura otorgada por
la Municipalidad Provincial de Barranca, en la que se observa que el giro
de la actividad comercial es Restaurant - Peña Criolla - Salón de Baile y
que su vigencia es indeterminada.
- El Tribunal Constitucional estima, por tanto que no se ha acreditado la
vulneración de los derechos constitucionales invocados sino que, por el
contrario, la Municipalidad emplazada ha actuado en ejercicio de sus
atribuciones; razones por las cuales la demanda debe ser desestimada.
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la
demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN