EXP.
N.° 03341-2010-PA/TC
CALLAO
SHERLLY KRYS
OTHILIA PRIETO MAKI
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de marzo de 2011, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los Magistrados Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Sherlly Krys
Otilia Prieto Maki, en representación de la Asociación Protectora de Animales y
Reservas Ecológicas Otilia Maki D -OTIMAK, contra la resolución de fojas 219,
de fecha 13 de mayo del 2010, expedida por la Sala Mixta Transitoria de
Ventanilla de la Corte Superior de Justicia del Callao que, reformando la
apelada, declaró infundada la demanda de amparo de autos; y.
ANTECEDENTES
Con
fecha 8 de enero del 2008 (folio 42), la recurrente interpone demanda de amparo
contra la Gerencia de Rentas y Oficina de Ejecución Coactiva de la
Municipalidad Distrital de Ventanilla, solicitando que se ordene suspender la
ejecución de la medida cautelar previa de clausura temporal dispuesta por la
Gerencia de Rentas de la Municipalidad de Ventanilla, mediante Resolución de Sanción
Nº 1506/2007/MDV-GR, de fecha 17 de diciembre del 2007, y ejecutada por la
Ejecutoria Coactiva, con fecha 19 de diciembre del 2007 vulnerando sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad ante la ley, así
como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la
vida
La
actora sustenta su demanda en que sin haber sido notificada de la Resolución de
Sanción Nº 1506-2007/MDV, la Municipalidad de Ventanilla, por intermedio de su
ejecutor coactivo, procedió a disponer el cierre temporal del establecimiento
que conduce, denominado Asociación Protectora de Animales y Reservas
Ecológicas-OTIMAK. Alega, además, que la Ordenanza Municipal N.º 015-2006/MDV-CDV,
que aprueba el Reglamento de Aplicación de Multas y Sanciones, en cuya virtud
se dispuso la medida de cierre, no le es aplicable en razón de que la actividad
que realiza no tiene fines de lucro.
La
Municipalidad Distrital de Ventanilla, contesta la demanda solicitando que se
la declare infundada, alegando que el establecimiento de la recurrente fue
clausurado temporalmente, a través de una medida cautelar previa, por no contar
con la autorización municipal de funcionamiento conforme a lo dispuesto por la
Ley N.º 28976 – Ley Marco de Licencias de Funcionamiento, quedando sujeta a las
sanciones establecidas en el Reglamento de Aplicación de Multas y Sanciones aprobado
por la Ordenanza Municipal Nº 015-2006/MDV-CDV.
El 13 de
julio del 2009 (folio 155), el Tercer Juzgado Mixto de Ventanilla declaró
fundada la demanda de amparo, por considerar que la Resolución de Sanción N.º
1506-2007, emitida por la Gerencia de Rentas de la Municipalidad Distrital de
Ventanilla que dispuso la medida cautelar previa de clausura temporal del
establecimiento de la demandante, fue ejecutada antes de haber vencido el plazo
para que la referida resolución administrativa quedara consentida, afectándose
el debido proceso, al limitar el derecho de la demandante a impugnarla y devenir
en arbitraria su ejecución, efectuada por la Oficina de Ejecución Coactiva, en
mérito a la Resolución N.º 01, de fecha 19 de diciembre del 2007.
El 13 de
mayo del 2010 (fojas 219) la Sala Mixta Transitoria de Ventanilla de la Corte
Superior de Justicia del Callao revoca la apelada y, reformándola, la declara
infundada por considerar que la demandante no ha acreditado contar con licencia
municipal de funcionamiento respectiva, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 4.º de la Ley 28976 –Ley Marco de Licencia de Funcionamiento;
agregando que de lo actuado se advierte que la Municipalidad demandada ha
actuado en ejercicio de las funciones contempladas en la Ordenanza N.° 015-2006/MDV-CDV, que
aprueba el Reglamento de Aplicación de Multas y Sanciones; toda vez que tratándose de un establecimiento sin licencia de
funcionamiento la ejecución de la medida cautelar previa de clausura temporal
del establecimiento de la recurrente está arreglada a lo dispuesto en el
artículo 49.º de la Ley N.º 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades, artículo
13.º inciso 7) de la Ley N.º 26979 – Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva, modificada por el artículo 1.º de la Ley Nº 28165; artículo 237.º,
inciso a), de la Ley N.º 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General
FUNDAMENTOS
1.
La parte demandante
denuncia la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa,
a la igualdad ante la ley, así como a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado para el desarrollo de la vida; por lo que solicita que se deje sin
efecto el acto de clausura temporal de su establecimiento, llevado a cabo con
fecha 19 de diciembre del 2007, ordenado, en calidad de medida cautelar previa,
por la demandada.
2.
La demandante sostiene que la
municipalidad emplazada ha vulnerado sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa y a la igualdad ante la ley, aduciendo que clausuró
temporalmente su establecimiento, a través de una medida cautelar previa, sin
haber sido notificada oportunamente de la Resolución de Sanción, expedida el 17
de diciembre del 2007. Al respecto, previamente este Colegiado considera
pertinente recordar que el inciso 3) del artículo 139.º de la Constitución
establece, como principio de la función jurisdiccional, la observancia del
debido proceso y la tutela jurisdiccional, criterio que no sólo se limita a las
formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los
procedimientos administrativos. Este enunciado ha sido recogido por el artículo
4.° del Código Procesal Constitucional, que define la tutela procesal efectiva
como aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan, sus
derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al
contradictorio y a la igualdad sustancial en el proceso; a no ser desviada de
la jurisdicción predeterminada ni sometida a procedimientos distintos de los
previstos por la ley; a la obtención de una resolución fundada en derecho, a
acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir
procesos fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de las
resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal
penal. En consecuencia, el debido proceso forma parte de la concepción del
derecho de toda persona a la tutela jurisdiccional efectiva, y se concreta en
las denominadas garantías que, dentro de un íter
procesal diseñado en la ley, están previstas en la Constitución.
3.
Respecto de la presunta
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, de los
autos del presente proceso se aprecia que la Resolución de Sanción Nº
1506-2007/MDV-GR fue debidamente notificada el 17 de diciembre del 2007 (fojas
10) y, según se desprende del Acta de Ejecución de clausura temporal, como
medida cautelar preventiva, obrante a fojas 11 de autos, de fecha 19 de octubre
del 2007, fecha en que ésta se ejecuta, la demandante no contaba con licencia
de funcionamiento, razón por la cual le era aplicable la Ordenanza N.°
015-2006/MDV-CDV, de fecha 27 de septiembre del 2006. La mencionada ordenanza,
que aprueba el Reglamento de Aplicación de Multas y Sanciones de la
Municipalidad de Ventanilla, establece la sanción de clausura temporal a
aquellos establecimientos que vienen funcionando sin la autorización o licencia
de funcionamiento (artículo 42º).
4.
Por lo expuesto, este
Colegiado concluye que en este primer extremo la recurrente no ha acreditado en
autos que la actuación de la emplazada haya vulnerado sus derechos a la defensa
y al debido proceso, definidos en el
fundamento N.o 2, supra.
5.
Por otro lado, la
demandante sostiene que la municipalidad emplazada ha vulnerado los derechos
fundamentales de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de la vida, aduciendo que la clausura de su establecimiento imposibilita la
actividad ecológica y ambientalista que realiza, que comprende el mantenimiento
de un gran número de plantas, como parte de la implementación de un vivero
popular, y el albergue a canes, gatos, tortugas, monos, avestruces y otros animales
silvestres. Al respecto, este Colegiado estima pertinente enfatizar que en el
ordenamiento constitucional coexisten diversos derechos constitucionales, existiendo
circunstancias que legitiman la restricción de
unos derechos en salvaguarda de otros, atendiendo a finalidades superiores del
mismo ordenamiento constitucional. Desde esta perspectiva, si el respeto a los
derechos invocados en la demanda supone menoscabar los derechos a la salud y
a un medio ambiente sano de los vecinos, convirtiéndolos en irreparables,
es evidente que deben prevalecer estos últimos, por estar vinculados al
principio de protección al ser humano, consagrado en el artículo 1.° de la
Constitución Política del Perú, en virtud del cual la defensa de la persona
humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del
Estado, y sin cuya vigencia carecerían de sentido todos los demás derechos
constitucionales.
6.
El Tribunal
Constitucional ha manifestado, en la sentencia recaída en el Expediente N.º
0048-2004-PI/TC, que el contenido del derecho fundamental a un medio ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona está determinado por
los siguientes elementos; a saber: 1) el derecho a gozar de este medio ambiente,
y 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve. En su primera
manifestación, esto es, el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado, comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio
ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera
natural y armónica y, en el caso de que el hombre intervenga, ello no debe
suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los
elementos del medio ambiente. Esto supone, por lo tanto, el disfrute no de
cualquier entorno, sino únicamente del adecuado para el desarrollo de la
persona y su dignidad (artículo 1.º de la Constitución); de lo contrario su
goce se vería frustrado y el derecho quedaría, así, carente de contenido. Y con
relación a la segunda manifestación el derecho en análisis, este se concretiza
en el derecho a que el medio ambiente se preserve. El derecho a la preservación
de un ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los
poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en condiciones adecuadas
para su disfrute. Tal obligación alcanza también a los particulares, y con
mayor razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden directa o
indirectamente en el medio ambiente.
7.
A su vez, cabe precisar que la
recurrente, constituida como una asociación protectora de animales, se
encuentra sujeta a las disposiciones establecidas en la Ley Nº 27265 – Ley de
Protección de los animales domésticos y los animales silvestres mantenidos en
cautiverio, particularmente a las obligaciones previstas en el inciso c) del
artículo 3.º, que textualmente señala: “No
criar mayor número de animales que el que pueda ser bien mantenido, sin
ocasionar molestias a terceros ni poner en peligro la salud pública” (el
subrayado es nuestro). A cambio, debe recibir el apoyo necesario de los
gobiernos locales y regionales, las autoridades políticas y judiciales, y la
Policía Nacional, siempre y cuando se encuentre debidamente reconocida por el
Ministerio de Educación, conforme a lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 4.º
del mencionado cuerpo normativo. Asimismo, la Ley N.º 27596 –Ley que regula el
régimen jurídico de canes, establece en su artículo 5.º que son deberes de los
propietarios o poseedores de canes, entre otros, identificar y registrar
debidamente a los canes que sean de su propiedad o que estén bajo su tenencia o
custodia, obtener la licencia respectiva, así como inscribir y tramitar la
licencia de las crías que tengan sus canes. Al respecto, este Tribunal
considera que de los actuados no se acredita que la demandante se encuentre
debidamente reconocida por el Ministerio de Educación, ni que los canes bajo su
custodia estén debidamente registrados, conforme a la normativa citada.
8.
El hecho de que la actora
sea una asociación sin fines de lucro, con derecho a funcionar sin ningún tipo
de traba administrativa, no supone que se encuentre exenta del cumplimiento de
los requisitos razonablemente necesarios, según la naturaleza de su actividad. En este aspecto, por ejemplo, las municipalidades son
competentes, según lo señala la Constitución en su artículo 195.º, inciso 8),
concordante con el inciso 4) del citado artículo, para “(d)esarrollar y regular
actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales,
transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme
a ley”; de lo que se concluye que el desenvolvimiento del derecho a la libertad
de empresa estará condicionado a que el establecimiento tenga una previa
permisión municipal.
9.
Asimismo, en el marco de
lo dispuesto por el artículo 194.º de la Constitución Política del Perú, modificado
por la Ley N.º 28607, que establece que las municipalidades provinciales y
distritales tienen autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia, el artículo 49.º de la Ley Nº 27972 – Ley Orgánica
de Municipalidades prevé que las autoridades municipales puedan ordenar la
clausura transitoria o definitiva de aquellos establecimientos cuyo
funcionamiento infrinjan normas reglamentarias o produzcan efectos perjudiciales
para la salud o la tranquilidad del vecindario. En consecuencia, la
municipalidad emplazada ha actuado en el ejercicio regular de sus atribuciones.
Por lo expuesto, este
Colegiado concluye que la recurrente no contaba con licencia de funcionamiento
cuando se le notificó la sanción, y tampoco reunía los requisitos que establece
la ley, por lo que la emplazada, en este extremo, no ha vulnerado los derechos
fundamentales de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de la vida, definidos en el fundamento N.º 6, supra.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda
de amparo de autos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT
CALLIRGOS
CALLE
HAYEN
ETO CRUZ