RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Lima, 13 de marzo de 2012

VISTO

El escrito presentado por don Jose Antonio Pelaez Bardalez, Fiscal de la Nación, de fecha 13 de enero de 2012, reiterando se notifique al Poder Ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), así como a los ministerios de Energía y Minas, Agricultura y Ambiente, a efectos de que intervengan en el presente proceso en calidad de partícipes; y,

ATENDIENDO A

1. Que mediante escrito de fecha 13 de enero de 2012, el Fiscal de la Nación solicitó que se integre la resolución de fecha 16 de enero de 2012 –que admitió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional Nº 36-2011-GR.CAJ.CR, expedida por el Gobierno Regional de Cajamarca–, comprendiéndose en el proceso, en calidad de “partícipes”, al Poder Ejecutivo, así como a los Ministerios de Energía y Minas, del Ambiente y de Agricultura.

2. Que, en la Resolución 0006-2009-PI/TC, de 22 de junio de 2009, el Tribunal precisó que la condición de “partícipe” en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes no la puede ostentar quien, a su vez, cuenta con legitimación activa para participar en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes, pues era “imposible que una misma persona o institución asuma ambos status en un mismo proceso”. De acuerdo con el artículo 203.1º de la Constitución el Presidente de la República cuenta con legitimación activa para interponer una demanda de inconstitucionalidad. Asimismo, tal como lo regula el artículo 99 del Código Procesal Constitucional, para la interposición de la demanda de inconstitucionalidad por parte del Presidente, se requiriere el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. En tal sentido, el Poder Ejecutivo no puede asumir la condición de partícipe en el presente proceso, dado que se encuentra legitimado para interponer demanda de inconstitucionalidad.

3. Que de lo expuesto se desprende, no obstante, que la PCM no debe ser equiparada con el Poder Ejecutivo del cual forma parte. En efecto, la Constitución permite distinguir los dos órganos conformantes del Ejecutivo. Este modelo bicéfalo de Poder Ejecutivo, está estructurado de un lado, por el Presidente de la República (artículo 110º de la Constitución) y de otro el Consejo de Ministros (artículo 121º de la Constitución) en una relación de colaboración y control interno de poderes (“control intraorgánico”).

4. Que debe tomarse en cuenta a su vez, el artículo 17º del Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que establece que la PCM es el Ministerio responsable de la coordinación de las relaciones con los Poderes del Estado y organismos constitucionales, los gobiernos regionales, locales y la sociedad civil. Asimismo, el artículo 18º de la LOPE, “formula el proceso descentralización y de modernización de la Administración Pública.” De igual manera, el artículo 19º inciso 5, de la referida ley establece que es función del Presidente del Consejo de Ministros, dirigir el proceso de descentralización del Poder Ejecutivo, supervisando los avances con los gobiernos regionales y locales.

5. Que por consiguiente, la PCM, al no ser un ente legitimado para interponer demanda de inconstitucionalidad, puede ser incorporada como partícipe en este proceso. Y puesto que la PCM es el órgano que coordina las políticas nacionales y sectoriales, es este el órgano llamado a coordinar con los otros ministerios de los sectores que pudieran exponer una interpretación constitucional relevante para el presente proceso. En consecuencia, de conformidad con la regla establecida por este Colegiado en la Resolución 0006-2009-PI/TC, de 22 de junio de 2009, la intervención de la PCM en calidad de participe está legitimada.

6. Que por consiguiente, si la PCM lo estima pertinente puede participar en el informe oral o adjuntar escritos dirigidos a enriquecer la interpretación de la Constitución desde perspectivas relevantes para el presente caso, a fin de apuntalar el “diálogo constitucional, democrático, plural y abierto” (0025-20025-AI/TC, fundamento 20).

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

RESUELVE, con el voto singular del magistrado Vergara Gotelli, que se agrega

1. Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de incorporación al proceso en la condición de partícipe del Poder Ejecutivo.

2. INCORPORAR al presente proceso de inconstitucionalidad, en la condición de partícipe, a la Presidencia del Consejo de Ministros.

3. Poner en conocimiento la demanda a la PCM para que, si lo considera pertinente, exponga sus argumentos en la vista de la causa.

Publíquese y notifíquese

SS.

ÁLVAREZ MIRANDA

URVIOLA HANI

MESÍA RAMÍREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

EXP. Nº 0001-2012-PI/TC

LIMA

FISCAL DE LA NACIÓN

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI

Emito el presente voto singular por las siguientes consideraciones:

En el presente caso la recurrente interpone demanda de inconstitucionalidad contra el Consejo Regional de Cajamarca y el Presidente del Gobierno Regional de Cajamarca, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional Nº 036-2011-CAJ-CR.

Llega a este Tribunal el escrito presentado por el Fiscal de la Nación, solicitando que se integre en calidad de “participes” al Poder Ejecutivo, así como a los Ministerios de Energía y Minas, del Ambiente y de Agricultura.

Respecto a ello debo señalar previamente, en relación a la legitimidad para obrar, que la doctrina es unánime en señalar que ésta, que puede ser activa o pasiva según corresponda al demandante o al que debe ser emplazado con la pretensión del actor, no es sino la identidad que ha de exigirse al juez que califica la demanda para que los sujetos procesales, en este caso demandante y demandado, sean las mismas personas que conformaron la relación material o sustantiva; es decir, quienes realizan los actos dentro del proceso como sujetos principalísimos, deben ser las mismas personas que realizaron los actos propios en la relación antecedente, material o sustantiva.

Esta identidad trajo como consecuencia que a través de los siglos se confundiera al sujeto de la relación procesal denominado demandado con el que resultaba ser el responsable o deudor dentro de la relación material, conclusión que determinó una discusión que se prolongó en los tiempos. Últimamente el procesalista español Juan Montero Aroca, asistente ilustre a un Congreso Internacional de Derecho Procesal auspiciado por la Universidad de Lima, sostuvo que la legitimidad para obrar o legitimidad procesal, para no caer en la confusión antes descrita, no es sino la designación que hace el demandante para que en el proceso actué como demandado quien él considera ser su deudor o responsable, porque dentro de la confusión aludida la legitimidad para obrar que es institución eminentemente procesal en la que se funda validez de dicha relación, nada tiene que ver con la responsabilidad que es precisamente el tema de fondo. Este ilustrado señor que no es por cierto el iniciador de esta teoría pero que sí, con su insistencia, logró desentrañar la antigua confusión es un reconocido procesalista español que trata el tema con mayor solvencia. De aquí extraemos que resulta menos difícil identificar a las partes de un proceso tratándose de relaciones materiales contractuales pues fácil ha de ser la identificación de las personas que intervinieron en esas relaciones sustantivas para obligarlas a que sean las mismas llamadas a realizar los actos jurídicos procesales. La dificultad se presenta para establecer la identificación correspondiente tratándose de la denominada responsabilidad extracontractual. Por eso Montero Aroca señala que al final el legitimado como demandado (legitimidad procesal pasiva) no es sino el sujeto a quien el actor califica de deudor para el cumplimiento de la obligación asumida, tanto dentro de una relación material contractual cuanto en una relación material extracontractual. La legitimidad procesal activa puede así resultar caprichosa porque como decía Jorge Peyrano cualquiera puede demandar a cualquiera, por cualquier cosa, con cualquier grado de razón o sin ella; ciertamente esta posibilidad es fácil situar en la denominada legitimidad para obrar activa ordinaria, lo que no resulta cuando se trata de la legitimidad activa extraordinaria, caso del artículo 203º de la Constitución Política del Perú en vigencia que señala excepcionalmente quienes son los únicos llamados a demandar la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley. Se trata pues de una legitimidad para obrar extraordinaria porque nace solo de la ley o, como en este caso, de la propia Constitución Política del Estado.

Es claro entonces que la legitimidad procesal extraordinaria está más allá de lo común u ordinario por nacer solo de la ley, lo que significa que la fuente de dicha legitimidad extraordinaria es la ley (léase por excepción Constitución Política). La legitimidad procesal para obrar activa permite que personas distintas a las que formaron parte de la relación sustantiva puedan participar, extraordinariamente como partes en un proceso. Quiere esto decir que de ordinario, en cambio, cualquiera puede ejercitar el derecho de acción demandando a cualquiera, en uso de lo que el maestro Uruguayo Eduardo J. Couture entiende como especie del constitucional Derecho de Petición. En tal sentido cuando se trata de la legitimidad procesal extraordinaria cualquiera no puede demandar sino, exclusivamente, a quien la ley le concede extraordinariamente ese privilegio. Y aquí no caben excepciones de ningún tipo para poder considerar la necesidad social de ingresar a cualquier proceso afirmando que democráticamente no debemos caer en una posición restrictiva porque en el caso al que hacemos referencia se trata de una legitimidad extraordinaria que nace de la ley y que por tanto, en este supuesto caso, el actor tienen que ser éste y no aquél.

Pero no sólo existe esta forma de intervención en un proceso sino también la del que puede presentarse (tercero) afirmando y acreditando tener interés en el resultado del proceso, litisconsorte. En este caso el ingreso al proceso debe darse vía resolución judicial, puesto que el juzgador al fin evaluará si verdaderamente la decisión del juez en este proceso en que no es parte le afectará. De considerar que efectivamente dicho pronunciamiento le puede afectar, legitima su ingreso por medio de una resolución judicial o, de no considerarlo así desestima su pedido, en ambos con resoluciones debidamente motivadas. Aquí se puede presentar casos de litisconsorte necesario y litisconsorte facultativo. Esto significa que no cualquiera puede intervenir en un proceso por el sólo hecho de argumentar que tiene interés en su resultado, por lo que necesariamente el ingreso a un proceso del que resulta ajeno tiene que darse por resolución judicial emitida por el juez de la causa, es decir que la legitimidad para intervenir en el proceso la otorga el juez por resolución (auto) debidamente motivada.

En el presente caso la solicitud presentada por el Fiscal de la Nación pretende la intervención en el proceso como partícipe, del Poder Ejecutivo así como los Ministerios de Energía y Minas, del Ambiente y de Agricultura, observándose, primero, que no existe normatividad alguna que regule la figura del “partícipe”, el que se traduce conceptualmente como aquella persona que tiene participación en un proceso, lo que significa que toda persona que interviene en un proceso es un partícipe (demandante, demandado, litisconsorte, etc), significando el pedido que este colegiado tendría que crear –extra lege- una figura procesal inexistente en la ley del proceso que el proceso de inconstitucionalidad es un campo abierto para todo quien desee apersonarse. El control concentrado exclusivo del Tribunal Constitucional permite a éste en proceso de puro derecho, realizar la interpretación de una ley en confrontación con la Constitución Política del Perú y el derecho constitucional en general para hacer la declaración pertinente que, lo que significa que no se aportan hechos, por lo que no puede intervenir cualquier persona en dicho proceso para aportar hechos y menos cuando no está legitimada. Cuando hace lugar a la pretensión, expulsa del sistema jurídico a la norma cuestionada. No hay hechos que probar y por tanto los que participan (“participes”) en este proceso son solo el que resulta extraordinariamente el llamado por la ley o la Constitución (ley de leyes) y, en su caso, extraordinariamente, el que la gestó y aprobó.

Por lo expuesto considero que las intervenciones solicitadas deben ser rechazadas.

Asimismo expreso mi rechazo ante la incorporación de la PCM como “participe”, por las razones ya expresadas, puesto que no estamos ante un proceso de control concreto en el que se necesite la intervención de las partes sino ante un proceso de control concentrado en el que el análisis se hará respecto de la normativa cuestionada, razón por la que aceptar a los “participes” constituye propiamente desnaturalizar el proceso de inconstitucionalidad.

En este punto hago la salvedad de que si bien es cierto anteriormente en algún caso acepte esta figura creada bajo el amparo de la “autonomía procesal” es necesario enmendar dicho error y establecer que ahora y en lo sucesivo debe entenderse toda demanda de inconstitucionalidad solo con el órgano que expidió la ley cuestionada, pudiendo en todo caso el Tribunal Constitucional solicitar, cuando lo crea necesario, la intervención de otra persona que sin ser la llamada a defender la constitucionalidad de la norma pueda intervenir con algún informe circunstanciado, a manera de amicus curie que como personaje ilustrado en la materia puede ofrecerle al Tribunal un apoyo solvente.

Por tanto mi voto es porque la solicitud de intervención como partícipe para el Poder Ejecutivo así como los Ministerios de Energía y Minas, del Ambiente y de Agricultura, y de la PCM debe ser declarada IMPROCEDENTE.

Lima 20 de marzo de 2012

VERGARA GOTELLI