EXP. N.° 00007-2012-PI/TC
CALLAO
COLEGIO DE ABOGADOS
DEL CALLAO
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Lima, 20 de marzo de
2012
La
demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Nivardo
Francisco Cano Rivera, Decano del Colegio de Abogados del Callao, contra la Ley
Nº 29625 – Ley de devolución de dinero del FONAVI a los trabajadores que
contribuyeron al mismo, publicada con fecha 08 de diciembre de 2010 en el
diario Oficial El Peruano; y,
1.
Que
el objeto de la demanda presentada por el Colegio de Abogados del Callao es que
se declare la inconstitucionalidad de la Ley Nº 29625 –Ley de devolución de
dinero del FONAVI a los trabajadores que contribuyeron al mismo-, por considerar
que contraviene los principios de justicia, equilibrio, unidad y exactitud
presupuestarias, así como el principio de proporcionalidad, establecidos en los
artículos 16º, 77º, 78º, y 79º de la Constitución.
2.
Que
de acuerdo con lo establecido en el artículo 77º del Código Procesal
Constitucional, concordante con el artículo 200º, inciso 4), de la
Constitución, “la acción de inconstitucionalidad procede contra las normas que
tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratado, reglamentos del congreso, normas regionales de carácter general y
ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el
fondo”.
3.
Que
de conformidad con el artículo 203º, inciso 7), de la Constitución, los
colegios profesionales se encuentran facultados para interponer demandas de
inconstitucionalidad en “materias de su especialidad”.
4.
Que
tratándose de los colegios de abogados, el Tribunal ha sido de la opinión que
el concepto “materias de su especialidad” debe entenderse no solo en el sentido
de facultarlos para cuestionar leyes que afecten el ejercicio de la profesión
del Colegio respectivo [0005-2005-PI/TC, 0025-2006-PI/TC, 0012-2007,
0005-2007-PI/TC, 0016-2007-PI/TC y 0009-2006-PI/TC, 0001-2009-PI/TC, etc.] y
que éstos tengan aplicación en el ámbito territorial al cual pertenece el
Colegio recurrente, sino además en un sentido amplio, vinculado a la misión
institucional que tienen estos colegios en la promoción y defensa de la
juridicidad así como la salvaguarda del sistema democrático constitucional.
5.
Que,
por ello, tras destacar que “nuestro ordenamiento
jurídico no se erige sobre elementos exclusivamente formales, vacíos o neutros,
sino sobre fundamentos que contienen elementos materiales comprometidos con
valores democráticos, de tolerancia, solidaridad y libertad”, hemos afirmado que
es admisible “que los Colegios de Abogados puedan interponer demandas contra
leyes que lesionen el Estado de Democrático y Social de Derecho o los
principios constitucionales sobre los cuales descansa nuestro ordenamiento
constitucional” [RTC 0025-2006-PI/TC, Fund. Jur. 3].
6.
Que,
una concepción pro actione
de la legitimación activa de los colegios de abogados para promover demandas de
inconstitucionalidad se funda en el hecho de que la determinación de la materia
de su especialidad, en estos casos, no se identifica a partir del ámbito
material regulado por la norma legal que se cuestiona, sino en base a la norma constitucional
cuya tutela objetiva se reclama; y en el hecho de que la concesión de esta
facultad a dichos colegios profesionales es compatible con una concepción de la
Constitución como un proceso público, abierto a la pluralidad de intérpretes de
la Constitución.
7.
Que,
en ese sentido, el Tribunal considera que la norma cuestionada tiene relación
con la especialidad de los Colegios de Abogados, pues se alega que su
expedición se habría realizado afectándose diversos principios constitucionales
de carácter presupuestal, que afectan al Estado de
Democrático y Social de Derecho y a los principios constitucionales sobre los
cuales éste descansa.
8.
Que,
por otro lado, la demanda ha sido interpuesta dentro del plazo establecido en
el artículo 100º del Código Procesal Constitucional; cumple con los demás
requisitos previstos en el artículo 101º del Código Procesal Constitucional, y contiene
los anexos a que se refiere el numeral 102º del cuerpo normativo acotado.
9.
Que,
finalmente, el Tribunal Constitucional advierte que si bien la Ley Nº 29625 no
fue aprobada por el Congreso de la República sino directamente por el Pueblo,
mediante referéndum, su defensa, en los términos del artículo 107.1 del Código
Procesal Constitucional, corresponde realizar a aquél, toda vez que el Congreso
de la República es el órgano constitucional de representación del Pueblo, de
acuerdo con el artículo 43º de la Constitución.
Por estas consideraciones, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú.
1. ADMITIR a trámite la demanda de inconstitucionalidad.
2.
CORRER traslado de
la demanda al Congreso de la República, conforme a lo dispuesto por el artículo
107º del Código Procesal Constitucional.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
BEAUMONT
CALLIRGOS
ETO CRUZ
EXP. N.° 00007-2012-PI/TC
CALLAO
COLEGIO DE ABOGADOS
DEL CALLAO
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con el debido respeto
que me merece la opinión de mis distinguidos colegas, disiento del voto en
mayoría por lo que procedo a emitir el presente voto singular:
Respecto a la
admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad; en efecto el artículo 203º
inciso 7) de la Constitución le otorga legitimidad para obrar activa a los
Colegios Profesionales para interponer demandas de inconstitucionalidad en
materias de su especialidad, entendiéndose que dicha legitimidad se le otorga
como gremio, pues los colegios departamentales y sus sedes, al contar con una
representación a través de su Junta de Decanos, es esta la que los representa a
nivel nacional.
Si nos remitimos al texto de la norma, podremos advertir que cuando la norma hace referencia a los colegios profesionales, no se está refiriendo de manera exclusiva a los colegios de Abogados de las diferentes jurisdicciones de país, sino a los diferentes colegios profesionales llámese; Colegio Médico del Perú, Colegio de Enfermeros, Colegio de Ingenieros, etc.; y ello radica en que, debido a la particularidad, singularidad y especialidad de los conocimientos científicos y técnicos que caracterizan a las diferentes profesiones, puedan apreciar si una determinada ley o disposición con rango de ley que regula una materia que se encuentra directamente relacionada con los conocimientos de la profesión que ostentan, vulnera disposiciones de la Norma fundamental.
Sin embargo de
permitirse la interposición de una demanda de parte de un colegio profesional
descentralizado respectos a normas de carácter general, nos vamos a encontrar
con duplicidad de demandas que persiguen el mismo objetivo, razón por la cual
de considerar pertinente la interposición de una demanda de
Inconstitucionalidad, esta deberá ser canalizada a través de su representación nacional, con los requisitos
que exige el artículo 99 del Código Procesal Constitucional, esto es de su
Junta de Decanos o el Colegio con rango nacional. Sin embargo; si la materia de
la norma impugnada resulta ser solo de alcance regional o local, con carácter
de excepcionalidad el
colegio profesional cercano o adscrito a dicho ámbito, estará legitimado para
interponer la demanda de inconstitucionalidad.
Así tenemos que por
disposición del Texto Unido Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial
modificado por la Ley 27465, en su artículo 81, permite la representación de
los Abogados en el Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial, habiendo dispuesto la norma que este se encontrará representado
por un miembro elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del
Perú, en razón a que ni el Colegio de Abogados de Lima, ni ninguno de los
Colegios de Abogados de la república tiene alcance nacional, por lo que es la
Junta de Decanos quienes lo representa, tal como lo dispone el Decreto Ley Nº
25892, reglamentado por el Decreto Supremo 008-93-JUS, y sus respectivos
estatutos, quienes serian los llamados a ejercer la excepcional facultad de
interponer acciones de inconstitucionalidad.
En el caso de autos el cuestionamiento del colegio recurrente está dirigida contra la Ley Nº 29625 Ley de devolución de dinero del FONAVI a los trabajadores que contribuyeron al mismo, por considerar que contraviene los principios de justicia, equilibrio, unidad y exactitud presupuestarias, así como el principio de proporcionalidad, establecidos en los artículos 16, 77, 78 y 79 de la Constitución, por lo que la intervención del foro resulta oportuna, teniendo en cuenta que desde la constituyente de 1823 han participado en la elaboración de nuestras cartas políticas como en el desarrollo de sus leyes pero esta deberá efectuarse a través de la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú en razón a que la norma impugnada es de carácter general, careciendo de legitimidad para obrar activa el Colegio recurrente;
Por las consideraciones
expuestas, mi voto es porque se declare INADMISIBLE
la demanda, debiendo el Colegio de Abogados del Callao dentro del término de 5
días sujeta a ser ampliada a un plazo similar proceda a subsanar la
representación procesal, bajo apercibimiento de declarase improcedente la
demanda y la conclusión del proceso.
Sr.
CALLE
HAYEN
EXP. N.° 00007-2012-PI/TC
CALLAO
COLEGIO DE ABOGADOS
DEL CALLAO
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente voto singular por las siguientes
consideraciones:
1.
Llega a
conocimiento de este Tribunal la demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por el Decano del Colegio de Abogados del Callao, contra la Ley Nº 29625 – Ley
de Devolución de dinero del FONAVI a los trabajadores que contribuyeron a dicho
fondo, considerando que se está afectando los principios de justicia,
equilibrio, unidad y exactitud presupuestarias, así como el principio de
proporcionalidad, establecidos en los artículos 16º, 77º, 78º y 79º de la
Constitución Política del Estado.
2.
Al respecto, es preciso analizar la especialidad
requerida en el numeral 7 del artículo 203º de la vigente Constitución Política
del Perú para poder apreciar que estamos en un caso de legitimidad para obrar
activa extraordinariamente contemplada por la citada norma constitucional,
pudiéndose por ello distinguir en el proceso ordinario existencia de dos clases
de legitimidad para obrar activa: La ordinaria, otorgada en general a todo
justiciable y la extraordinaria otorgada por la ley a personas expresamente
determinadas por ésta; en cambio tratándose del proceso constitucional, la
legitimidad para obrar activa a que se refiere el referido artículo 203 de la
Constitución es, no cabe duda, la legitimidad extraordinaria a que hacemos
referencia y por tanto quienes la ejercitan con la correspondiente demanda
tienen que ser sólo y necesariamente las personas que el texto de la ley señala
a exclusividad. En este caso debemos subrayar que estamos reafirmando que dicha
extraordinaria legitimidad del citado artículo constitucional nace, más allá que de la ley, de la propia
Constitución Política del Estado. Y si esto es así significa entonces que si la
demanda constituye el ejercicio del derecho de acción para requerirle al propio
Estado la expulsión de una norma con categoría de ley, solo puede hacerlo quien
o quienes específica y expresamente están autorizados por la norma, lo que
entraña la imposibilidad de llegar a una sentencia de mérito si la demanda ha
sido interpuesta por persona no autorizada, aun cuando dicha demanda por error
haya sido admitida a trámite. Decía Chiovenda que no
puede dictarse una sentencia sobre el tema de fondo propuesto cuando ésta
llevaría a una imposible ejecución; en el presente caso creo yo que la falta de
legitimidad activa entraña la ausencia de interés en el demandante para exigir
lo que la ley le tiene reservado a otras personas con exclusividad. Si por el “nemo judex sine actore” exigimos la formulación necesaria de una demanda
para que pueda existir proceso, el “sine actione agere”, vale decir la falta de acción en el demandante, o
la ausencia de titularidad en cuanto a la pretensión constituye un
condicionamiento para que solo el señalado extraordinariamente con dicha
titularidad por la ley sea quien puede presentar la demanda y ninguna otra persona.
Omar Cairo Roldán en su obra “Justicia
Constitucional y Proceso de Amparo” señala en la página 65, en lo referente a
la legitimidad para obrar activa extraordinaria lo siguiente “...El derecho de acción es la atribución de
todo sujeto de derecho para pedir al Estado que resuelva un conflicto de
intereses o una incertidumbre ambas con relevancia jurídica. El Estado, en
consecuencia, tiene el deber de brindar tutela jurisdiccional a todo sujeto que
ejerza el derecho de acción mediante el acto procesal llamado demanda. Sin
embargo, esta tutela solo podrá consistir en un fallo válido sobre el fondo
cuando en la demanda esté presente, además de otros elementos, la legitimidad
para obrar...”.
3.
En
este tema de la legitimidad para obrar extraordinaria en razones de
especialidad, señala Osvaldo Alfredo Gozaíni en
cuanto al necesario interés de los Colegios Profesionales para poderse
considerar titulares de la legitimidad extraordinaria activa, a fojas 135 – 136
de su obra “Los problemas de Legitimación en los Procesos Constitucionales”,
que “...Una modalidad de ellos aunque con
matices que lo singularizan son los intereses de categoría (también llamados
profesionales) que se encuentran y determinan fácilmente por la actividad común
que desempeñan quienes invisten la representación (por ejemplo, Médicos,
Abogados, Escribanos, Ingenieros, Arquitectos, etc.). Almagro los analiza como
intereses sociales (variante de los difusos), con la peculiaridad que cuando
actúan, la tutela individual parece heroica ante el poderío del problema que
enfrenta, siendo preferible esta acción del grupo para fortalecer la
consecución de los fines de interés sectorial...”.
4.
De
lo que acabamos de exponer queda claro que la legitimidad procesal o para obrar
es la identificación que exige que quienes están en el proceso y actúan en él
como parte tienen que ser las personas que conformaron la relación sustantiva o
material subyacente, todo esto visto desde luego desde un orden que podríamos
calificar de normal, lo que significa también que extraordinariamente la ley
pueda otorgarle legitimidad para obrar activa a personas distintas a las que
formaron parte de esta relación sustantiva. Significa entonces que la
legitimidad procesal activa extraordinaria necesariamente nace la ley y aleja
la posibilidad de llevar al proceso a las personas que ordinariamente pueden
hacer actividad procesal satisfaciendo las exigencias de la legitimidad
procesal ordinaria, es decir cualquier justiciable que considera la necesidad
de recurrir al órgano jurisdiccional en requerimiento de tutela jurídica,
persona que por tanto como lo señalara Peyrano le
permite a cualquiera demandar a cualquiera, por cualquier cosa y con cualquier
grado de razón, incluso hasta sin ella extremadamente, lo que significaría y
significa que hay demandas que inician un proceso pero que en la sentencia
tendrán que ser rechazadas por infundadas. Pero recalcamos que cuando la
legitimidad para obrar activa es extraordinaria, necesariamente nace de la ley
y por tanto solo pueden ejercitar el derecho de acción quienes están llamados
como demandantes por la propia disposición de la ley. Esta exclusividad que
encierra la aludida legitimidad extraordinaria nace de la propia Constitución
Política en el caso de autos. Hemos dicho concretamente por tanto que cuando la
legitimación extraordinaria la ejercitan personas no llamadas para este
encargo, el Juez que admite la demanda se descalifica para una decisión de
fondo al momento de sentenciar.
5.
El
artículo 203 de
“...están facultados
para interponer la acción de inconstitucionalidad:
1.
El Presidente de
2.
El Fiscal de
3.
El Defensor del Pueblo;
4.
El veinticinco por ciento del número legal de congresistas;
5.Cinco
mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si
la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por
ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este
porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado;
6.
Los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o
los alcaldes provinciales con acuerdo de su Consejo, en materias de su
competencia.
7. Los colegios profesionales, en materias de
su especialidad...”
Es
evidente que
6.
Los
Colegios Profesionales, de acuerdo con nuestra Constitución, se definen como
instituciones autónomas de Derecho Público Interno, lo que quiere decir que su
creación, a diferencia de las asociaciones y sindicatos, está sujeta a la
decisión del legislador a través de una ley. La obligatoriedad de la
colegiación está ineludiblemente vinculada con el ejercicio de una profesión
determinada; esta imbricación justifica su previsión constitucional.
7.
Para el caso de
los Colegios de Abogados debemos tener en cuenta que
8.
Aparte
de la consideración de la especialidad de los Colegios Profesionales es de
rigor precisar que
9.
Pero
lo precedentemente expuesto no es todo en referencia al tema en análisis desde
que en nuestro devenir histórico tenemos expresiones que corroboran la señalada
autoridad de un solo Colegio a nivel nacional. Así el artículo 308 del derogado
Decreto Ley 14605 – Ley Orgánica del Poder Judicial – publicado el 26 de julio
de 1,963, permitió que para cada Distrito Judicial exista un Colegio de
Abogados, llegando a contarse actualmente 28 Colegios de Abogados con alcance
sectorial. Ante la aludida dispersión de Colegios de Abogados la ya inexistente
Federación Nacional de Abogados (que agrupaba a los Colegios de Abogados de
10.
El Decreto Ley
25892 establece:
Artículo 1:
A partir de la vigencia del presente
Decreto Ley, los Colegios Profesionales
que no sean de ámbito nacional tendrán una Junta de Decanos.
Artículo
2:
Son
atribuciones de las Juntas de Decanos las siguientes:
Inciso
1: Coordinar la labor institucional
y dirimir los conflictos que pudieran surgir entre los respectivos Colegios;
inciso
2: Promover y proteger, a nivel
nacional, el libre ejercicio de la profesión correspondiente
inciso
3: Fomentar estudios de especialización en las respectivas disciplinas y
organizar certámenes académicos; y,
inciso
4: Ejercer las demás atribuciones que
señale la ley y los estatutos pertinentes.
Artículo
4:
Las
Juntas de Decanos que se constituyan conforme a lo dispuesto en el presente
Decreto ley, aprobarán sus respectivos
estatutos...
Este
Decreto fue reglamentado
por el Decreto
Supremo N.º 008-93-JUS, que dispone que los Colegios Profesionales que no sean
de ámbito nacional tengan una Junta de Decanos, y es muy preciso en su artículo
2º cuando señala:
a) Representar a la profesión correspondiente ante los organismos
nacionales e internacionales.
Por
su parte el Estatuto de la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del
Perú, aprobado en Asamblea de Instalación de la Junta de Decanos de fecha 25 de
junio del 2,003, en su artículo 1º, señala que toma como base legal para su
formación las normas antes referidas y en su artículo 3 y 5 establece que:
Artículo3:
La Junta de Decanos de
los Colegios de Abogados del Perú es el máximo organismo representativo de la profesión
de Abogado,
ante los organismos del sector público y privado e instituciones profesionales,
gremiales y de cualquier otra índole, dentro del país y en el exterior.
La
representación a
que se refiere el párrafo anterior es
imperativa y no requiere por tanto ratificación de ningún otro organismo, y
es ejercida por el Presidente de la Junta de Decanos, por
sus personeros legales, o por
quienes en cada caso designe el Consejo Directivo.
Título III: De sus atribuciones:
Artículo 5: (...)
d) Promover, proteger y defender a nivel nacional el libre ejercicio de
la profesión de abogado.
Para
este caso sui generis de dispersión de Colegios de Abogados son pues de
aplicación el Decreto
Ley 25892, el Decreto Supremo N.º 008-93-JUS y el Estatuto de la
Junta de Decanos a que me he referido precedentemente. De ellos extraemos en
conclusión que es
Por
todo ello mi voto es porque se rechace por IMPROCEDENTE
la demanda.
S.
VERGARA GOTELLI
EXP. N.° 00007-2012-PI/TC
CALLAO
COLEGIO DE ABOGADOS
DEL CALLAO
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO MESÍA RAMÍREZ
Suscribo el presente voto singular por los siguientes
fundamentos:
1. Con fecha 10 de febrero de 2012, el Colegio de
Abogados del Callao, representado por su decano, don Nivardo
Francisco Cano Rivera, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
N.º 29625, Ley de Devolución de Dinero del FONAVI, por considerar que dicha
norma tiene una clara connotación presupuestal, pues implica que el Estado
disponga de dineros cuyo monto se desconoce, para devolver los aportes
efectuados por los trabajadores del FONAVI, empleadores e incluso el Estado,
contraviniendo los artículos 16º y 77º de la Constitución.
Sobre la legitimación del Colegio
de Abogados del Callao para interponer la demanda de inconstitucionalidad de
autos
2. El artículo 203º de la Constitución establece los
sujetos legitimados para interponer demandas de inconstitucionalidad; sin
embargo, no todos tienen la misma condición, dado que algunos pueden impugnar
cualquier norma con rango de ley, mientras que otros, tienen límites impuestos
por la propia Carta Fundamental; en consecuencia, es posible distinguir dos
tipos de legitimación en la norma precedente.
La primera, que podemos denominar ordinaria, considera
a los sujetos que no tienen límite alguno para demandar, esto es, que pueden
impugnar cualquier norma con rango de ley, al:
-
Presidente
de la República.
-
Fiscal de
la Nación.
-
Defensor
del Pueblo.
-
25% del
número legal de congresistas y cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por
el Jurado Nacional de Elecciones si la norma impugnada es una de alcance general
o el 1% de ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este
porcentaje no exceda las cinco mil firmas, si la norma es de alcance regional,
provincial o distrital.
En el caso de la legitimación extraordinaria, la
propia Constitución establece que determinados sujetos pueden demandar, en
asuntos de su competencia o especialidad:
-
Los presidentes
de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los alcaldes
provinciales con acuerdo de su Concejo, en materias de su competencia.
-
Los
colegios profesionales, en materias de su especialidad.
Resulta
entonces claro que en tanto la Constitución no hace ninguna distinción entre
los distintos colegios profesionales, el límite referido a que pueden
interponer demandas en los asuntos de su especialidad, es también aplicable a
los colegios profesionales de abogados.
3. Es por ello que en la RTC 00005-2005-PI/TC, el
Tribunal Constitucional precisó que al conferirse a estas entidades
legitimación para iniciar el proceso de inconstitucionalidad, lo podían hacer
en asuntos relacionados directamente con los especiales conocimientos
profesionales, técnicos y científicos del colegio profesional que promueve el
proceso, situación que en el caso de autos no se evidencia, dado que la norma
impugnada, regula materia financiera presupuestaria, la que en principio no es
de “especialidad” del Colegio de Abogados del Callao.
4. Pretender lo contrario, importa darle mayor
importancia y preeminencia en materia de los procesos de inconstitucionalidad a
los colegios profesionales de abogados, colocándolos en una posición superior
sobre los demás colegios profesionales, situación que no se deriva del
contenido de la Constitución.
Por estas
consideraciones, mi voto es que se declare IMPROCEDENTE
la demanda de inconstitucionalidad interpuesta el Colegio de Abogados del
Callao, contra la Ley N.º 29625, Ley de Devolución de Dinero del FONAVI.
S.
MESÍA
RAMÍREZ