00009-2011-AI

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

PLENO JURISDICCIONAL

Expediente N.º 00009-2011-PI/TC

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Del 16 de octubre de 2012

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno (demandante) contra la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto (demandado)

Síntesis:

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Luis Butrón Castillo, Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno, contra la Ordenanza N.º 021-2010-MPMN, publicada el 21 de diciembre de 2010 en el diario oficial El Peruano.

Magistrados presentes:

ÁLVAREZ MIRANDA

URVIOLA HANI

MESÍA RAMÍREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

Expediente N.º 00009-2011-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 16 días del mes de octubre de 2012, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Álvarez Miranda, Urviola Hani, Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia.

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Luis Butrón Castillo, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno, contra la Ordenanza Municipal N.º 021‑2010-MPMN expedida por la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto, de fecha 20 de septiembre de 2010, y publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2010, que aprueba la adecuación de la Municipalidad Delegada por la de Municipalidad del Centro Poblado de “Titire”, ubicada en el Distrito de San Cristóbal.

II. ANTECEDENTES

1. Argumentos de la demanda

Con fecha 25 de abril de 2011, la Municipalidad Provincial de Puno, debidamente representada por su Alcalde, don Luis Butrón Castillo, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza N.º 021-2010-MPMN, expedida por la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto, Moquegua, de fecha 20 de septiembre de 2010, y publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de diciembre del miso año, mediante la que se adecua la Municipalidad Delegada del Centro Poblado Menor de “Titire” por la de Municipalidad del Centro Poblado de “Titire”, se la delimita territorialmente y se le confiere determinadas funciones y competencias. Alega que si bien, el artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades faculta a las comunas provinciales a pronunciarse respecto a la acciones de demarcación territorial en la provincia, dicha atribución no las faculta a realizar actos que fijen, modifiquen o recorten sus límites territoriales provinciales, o que inobservando los procedimientos legales establecidos determinen arbitrariamente nuevos límites entre dos provincias que pertenecen incluso a regiones diferentes, como ocurre con la ordenanza cuestionada.

Sostiene que tal exceso contraviene el artículo 102º, inciso 7) de la Constitución, así como el artículo 1º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial N.º 27795, los cuales disponen que tal facultad es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo –en lo que respecta al proceso de demarcación territorial– siendo atribución del Congreso de la República su aprobación.

Manifiesta que el artículo 2º de la ordenanza cuestionada delimita la Municipalidad del Centro Poblado de “Titire” y establece su jurisdicción en un área de 23, 664.20 hectáreas, comprendiendo en ella territorio que es parte de la Provincia de Puno y, por ende, de la jurisdicción de la Municipalidad Provincial de Puno y de la región del mismo nombre; y ello pese a que actualmente existe discusión sobre los límites territoriales que involucran tanto a la Municipalidad Provincial de Puno como a la emplazada Comuna Provincial de Mariscal Nieto, de la Región de Moquegua; delimitación que a la fecha de presentación de la demanda se encuentra pendiente de ser definida.

Expresa que se ha prescrito la delimitación territorial del Centro Poblado de “Titire”, lo cual es una arbitraria demarcación y definición de límites a favor de la Provincia de Mariscal Nieto, efectuada sin observar la forma establecida por ley, pues se han organizado los territorios que no tienen definición limítrofe.

Por lo demás, sostiene que la cuestionada ordenanza ha sido expedida por las autoridades competentes con pleno conocimiento de:

a) La existencia de un proceso de establecimiento de límites y demarcación territorial, autorizado por la Resolución Ministerial N.º 448-2009-PCM, en la que se dispone el establecimiento de una mesa de trabajo con la participación de la Dirección Territorial y de la Secretaría de Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros, estando incluido como miembro integrante de dicha mesa, entre otros, el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto; y,

b) El pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N.º 00033-2009-PI/TC, que declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Puno contra la ordenanza emitida por la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto, mediante la cual se pretendió delimitar la jurisdicción de la Municipalidad del Centro Poblado de Pasto Grande, estableciendo sus límites y aprobando su demarcación territorial.

2. Argumentos de la contestación de la demanda

Con fecha 11 de agosto de 2011, don Alberto Régulo Coayla Vilca, en representación de la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto – Moquegua y Yonhson Ramos Choque, en su condición de Procurador Público Municipal de la referida corporación, contestan la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.

Sostienen que la norma cuestionada fue emitida en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley N.º 28458, que estableció un plazo de 90 días para que las municipalidades provinciales adecuen el funcionamiento de las Municipalidades de Centros Poblados, creados bajo la vigencia de la Ley N.º 23853.

Respecto a la sentencia del Tribunal Constitucional, aducen que ésta fue publicada luego de la emisión de la ordenanza que ahora se cuestiona. Asimismo, alegan que el Centro Poblado de “Titire” fue creado mediante la Resolución Municipal N.º 028-2002-MUNIMOQ, del 27 de noviembre de 2002, en mérito del Expediente de Registro N.º 08417-2001, debido a que el 10 de abril de 2001 el Comité de Gestión conformado en la Asamblea de los Comuneros y Pobladores del Sector “Titire”, desarrolló las gestiones correspondientes ante la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto.

Manifiestan, respecto al artículo 2º de la ordenanza, que:

a) El plano de trazado y lotización, en los que se sustenta la ordenanza cuestionada, constituyen instrumentos técnicos que benefician a los administrados y no constituyen demarcación territorial.

b) El plano perimétrico fue aprobado en base al Plan de Desarrollo Urbano correspondiente, a través del procedimiento establecido por el Decreto Legislativo N.º 803; y,

c) El plano perimétrico no es un mapa de demarcación territorial, sino que ha sido emitido en función de acciones técnicas de saneamiento físico legal y actividades técnicas destinadas a dotar de bienes y servicios un terreno determinado, mientras que los mapas delimitan áreas geográficas.

Por último, expresan que mediante la Resolución Ejecutiva Regional N.º 320-2010-GR/MOQ, de fecha 20 de abril de 2010, el Gobierno Regional de Moquegua determinó que el Centro Poblado de “Titire” se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción territorial del Distrito de San Cristóbal, Provincia de Mariscal Nieto, Departamento de Moquegua.

III. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del petitorio de la demanda

1. En principio, el Tribunal Constitucional estima oportuno precisar que si bien de la demanda de autos fluye que ella está dirigida a cuestionar la constitucionalidad del íntegro de la Ordenanza Municipal N.º 021-2010-MPMN –como así también lo decretó este Colegiado mediante la resolución de admisibilidad de fecha 30 de mayo de 2011–; sin embargo, de su fundamentación se advierte con meridiana claridad que lo que en esencia se impugna es su artículo 2º, debido a que, según se alega, define límites y establece una demarcación territorial entre provincias que incluso pertenecen a regiones distintas.

2. En efecto, ello se corrobora con el hecho de que la demanda se sustenta, fundamentalmente, en que el precitado numeral 2º de la ordenanza materia de autos contraviene lo establecido por el inciso 7) del artículo 102º de la Constitución –que dispone que una de las atribuciones del Congreso de la República es aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo–, así como el artículo 1º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial N.º 27795, que prescribe que la demarcación territorial es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo de conformidad con el artículo 102.7º de la Norma Fundamental.

3. En consecuencia, lo que a este Tribunal le corresponde determinar es si el cuestionado artículo 2º de la Ordenanza Municipal N.º 021-2010-MPMN fue emitido en el marco de las facultades otorgadas por la Constitución o la Ley Orgánica de Municipalidades N.º 27972, o si, por el contrario, la Municipalidad emplazada se excedió en el ejercicio de tales facultades, menoscabando atribuciones –que son compartidas en distintas etapas– por el Poder Ejecutivo –que propone la demarcación territorial– y el Congreso de la República –que aprueba la demarcación–.

§2. Competencia del Tribunal Constitucional para enjuiciar la legitimidad constitucional de las ordenanzas municipales

4. Conforme lo dispone el artículo 202.1º de la Constitución, corresponde al Tribunal Constitucional “conocer en instancia única, la acción de inconstitucionalidad”. Por tanto, en nuestro ordenamiento jurídico, la facultad de realizar el control abstracto de constitucionalidad de las normas con rango de ley ha sido conferida al Tribunal Constitucional de manera exclusiva. A ello debe agregarse lo establecido en el artículo 200.4º de la Constitución, que dispone que mediante dicho proceso los sujetos legitimados pueden demandar, ante el Tribunal Constitucional, la inconstitucionalidad de las normas con rango de ley –entre ellas las ordenanzas municipales– que contravengan la Constitución, tanto por la forma como por el fondo.

5. Así pues, si bien el proceso de inconstitucionalidad es un proceso fundamentalmente objetivo, esto es, un proceso en el cual se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre la Constitución y las normas con rango de ley, no se puede desconocer que dicho proceso también tiene una dimensión subjetiva, que se relaciona con la finalidad de los procesos constitucionales –artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional–, de velar por la observancia del principio de supremacía jurídica de la Constitución –artículo 51º de la Constitución– y por la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, según lo manda el artículo 1º de la Constitución.

Argumentos del demandante

6. El Alcalde de la comuna demandante alega:

Que “(…) [l]a citada Ordenanza de adecuación, ha sido aprobada excediendo las atribuciones establecidas en el artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, pues si bien dicha norma establece como función y atribución de las municipalidades provinciales el pronunciarse sobre acciones de demarcación territorial en la provincia, tal previsión legal no las faculta a realizar actos de demarcación territorial (…)” (subrayado agregado).

Que “(…) [l]a delimitación territorial establecida en la Ordenanza de Adecuación no es tal sino que más bien se trata del establecimiento arbitrario de definición de límites y a su vez demarcación territorial entre provincias que incluso pertenecen a regiones distintas, (contraviniendo) el artículo 102º inciso 7) de la Constitución y el artículo 1º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial N.º 27795, que establecen que es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo el proceso de demarcación territorial, correspondiendo al Congreso de la República su aprobación” (subrayado agregado).

Y que, “Ni la Municipalidad de Mariscal Nieto ni ninguna otra municipalidad es competente para organizar el territorio –demarcar– (…) por lo que al haber aprobado la Ordenanza de Adecuación estableciendo límites y aprobando la demarcación territorial, ha incurrido en infracción de los límites competenciales previstos por la Constitución (…).

Argumentos del demandado

7. Por su parte, los representantes de la municipalidad emplazada aducen:

Que “(…) [e]s falso que nuestra representada hubiera efectuado actos de demarcación territorial o se hubiera inobservado procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico (…) la emisión de la Ordenanza Municipal se ha efectuado a pedido de la Municipalidad Distrital de San Cristóbal y se ha cumplido por mandato expreso de la ley”.

Que “(…) la norma cuestionada fue emitida en cumplimiento de lo estipulado en la Ley N.º 2848, que estableció un plazo de 90 días para que las Municipalidades Provinciales adecúen el funcionamiento de las Municipalidades de Centros Poblados creados bajo la vigencia de la Ley N.º 23853”.

Que, “(…) mediante la Resolución Ejecutiva Regional N.º 320-2010-GR/MOQ, el Gobierno Regional de Moquegua determinó que el Centro Poblado “Titire” se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción territorial del distrito de San Cristóbal, provincia de Mariscal Nieto, departamento de Moquegua”.

Y, respecto del artículo 2º de la ordenanza, que “(…) el Plano de trazado y Lotización, en los que se sustenta la ordenanza cuestionada, constituyen instrumentos técnicos que benefician a los administrados y no constituyen demarcación territorial”; mientras que “(…) el plano Perimétrico no es un mapa de demarcación territorial, es emitido en función de acciones técnicas de saneamiento físico legal y actividades técnicas destinadas a dotar de bienes y servicios un terreno determinado (…)”.

Consideraciones del Tribunal Constitucional

8. Conforme se ha establecido en los fundamentos precedentes, corresponde al Tribunal Constitucional determinar si el artículo 2º de la Ordenanza Municipal N.º 021-2010-MPMN que, según se alega, define límites y establece una demarcación territorial entre provincias que incluso pertenecen a regiones distintas, contraviene el artículo 102.7º de la Constitución –que dispone que una de las atribuciones del Congreso de la República es aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo–, así como el artículo 1º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial N.º 27795, que prescribe que la demarcación territorial es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo de conformidad con el artículo 102.7º de la Norma Fundamental.

9. Por lo mismo, debe establecerse si el artículo 2º de la Ordenanza Municipal N.º 021-2010-MPMN se emitió en el marco de las facultades otorgadas por la Constitución o la Ley Orgánica de Municipalidades, o si, por el contrario, la Municipalidad demandada se excedió en el ejercicio tales facultades, menoscabando atribuciones que son compartidas, en distintas fases, tanto por el Poder Ejecutivo –que propone la demarcación territorial– como por el Congreso de la República –que aprueba la demarcación territorial–.

10. El artículo 2º de la Ordenanza Municipal N.º 021-2010-MPMN dispone que,

“DELIMITACION TERRITORIAL:

Artículo 2º.- Aprobar el Plano Perimétrico del Centro Poblado de “Titire” según contenido en el Expediente del Estudio de la “Demarcación Territorial del Centro Poblado de Titire”, conforme a las siguientes colindancias y medidas perimétricas:

NORTE ESTE:

Con la Región Puno sobre la divisoria de agua, punto E=359793.2203, N=8179580.9682, Cerro Jaralaya, Pampa Chelacache, Cerro Huantanani, Cerro Pinquillolaca, Nevado Quihuire.

SUR ESTE:

Con el Nevado Quihuire, CP. Aruntaya (Comunidad Campesina de Aruntaya), Río Vizcachas.

SUR OESTE:

Con el CP. Aruntaya (Comunidad Campesina Aruntaya), Río Vizcachas hasta la Intersección con el Río Titire.

NOR OESTE:

Con la Intersección del Río Vizcachas con el Río Titire sigue el límite Provincial de General Sánchez Cerro hasta el límite con la Región Puno (Punto E=359793.2203, N=8179580.9682).

AREA : 23,664.20 Hás.

PERIMETRO : 82.27 Km.”

11. Como también ya se ha adelantado, el inciso 7) del artículo 102º de la Constitución dispone que una de las atribuciones del Congreso de la República es aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo, mientras que el artículo 1º de la Ley de Demarcación y Organización Territorial N.º 27795, prescribe que la demarcación territorial es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, de conformidad con el antes visto artículo 102.7º de la Norma Fundamental.

12. Sin embargo, también el artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades N.º 27972 dispone que una de las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales es la de pronunciarse respecto de las acciones de demarcación territorial en la provincia.

13. En ese sentido, es menester recordar, conforme ya lo ha establecido este Tribunal en anteriores oportunidades, que si bien es reconocida la capacidad de autogobierno municipal y su potestad de emitir normas jurídicas destinadas a promover los planes de desarrollo local y la satisfacción de los intereses de su jurisdicción, el resguardo constitucional no sólo se centrará en garantizar la autonomía local, sino también en salvaguardar la estructura general de la cual forma parte dicho gobierno local, preservando así el ordenamiento jurídico establecido, que se materializa en el respeto irrestricto de las competencias asignadas.

14. Esta autonomía, como tal, ha sido desarrollada por este Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias, como la recaída en el Expediente N.º 00012-1996-AI/TC, en los siguientes términos:

“es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el Ordenamiento Jurídico que rige a éste”.

15. Por consiguiente, los gobiernos locales pueden desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno dentro de su jurisdicción –en el caso, la propia Ley Orgánica de Municipalidades faculta a las comunas provinciales a pronunciarse sobre acciones de demarcación territorial–. Empero, tales atribuciones deben ser ejercidas preservando la estructura y armonía del ordenamiento jurídico interno.

16. De otro lado, pero aunado a lo anterior, también cabe recordar que no es la primera vez que el Tribunal Constitucional se pronuncia respecto de la atribución para aprobar la demarcación de territorios. Así ha ocurrido, por ejemplo, en la sentencia recaída en el Expediente N.º 005-2007-CC/TC, en la que se estableció que,

“(…) No existen lagunas ni se admiten ambigüedades cuando se trata de interpretar el artículo 102º, inciso 7) de la Constitución, en tanto establece con meridana claridad que una de las atribuciones del Congreso de la República es la de “Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.”

17. Más aún, conforme lo ha determinado este Tribunal en un proceso de inconstitucionalidad anterior, seguido entre las mismas municipalidades (Expediente N.º 00033-2009-PI/TC),

“(…) la demarcación territorial es la división política del territorio en regiones, departamentos, provincias y distritos, y tiene consecuencias en la vida social y política del país; por ello, tanto la Constitución Política de 1979 como la de 1993 han establecido que sean normas con rango de ley aprobadas por el Congreso las que establezcan tal configuración del territorio nacional”.

18. Luego, es este el órgano (el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo) el que conforme a sus respectivas competencias debe establecer la demarcación territorial, mas no corresponde al Tribunal Constitucional la competencia para determinar límites territoriales; esto es, si como se alega en la demanda, la cuestionada ordenanza delimita la Municipalidad del Centro Poblado de Titire, de la Provincia de Mariscal Nieto, Departamento de Moquegua, y establece su jurisdicción en un área que comprende en ella territorio que es parte de la Provincia de Puno, y por ende, de la jurisdicción de la Municipalidad Provincial de Puno y de la región del mismo nombre.

19. Es más, resulta pertinente destacar que desarrollando el aludido artículo 102º, inciso 7) de la Constitución, el legislador ha expedido la Ley N.º 27795, de Demarcación y Organización Territorial, norma en la que se establece de modo preciso que:

Artículo 5.- Son organismos competentes en asuntos y materias de demarcación territorial:

1. La Presidencia del Consejo de Ministros a través de su Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial es el órgano rector del sistema nacional de demarcación territorial. Tiene competencia para normar, coordinar, asesorar, supervisar y evaluar el tratamiento de todas las acciones de demarcación territorial, a efecto de que se sustenten en criterios técnicos y geográficos. Tramita ante el Consejo de Ministros, los proyectos de ley de las propuestas que son conformes.

2. Los Gobiernos Regionales a través de sus Áreas Técnicas en demarcación territorial, se encargan de registrar y evaluar los petitorios de la población organizada solicitando una determinada acción de demarcación territorial en su jurisdicción, verifican el cumplimiento de los requisitos, solicitan la información complementaria, organizan y formulan el expediente técnico de acuerdo con el Reglamento de la materia. Los expedientes con informes favorables son elevados a la Presidencia del Consejo de Ministros. Asimismo tienen competencia para promover de oficio las acciones que consideren necesarias para la organización del territorio de su respectiva región.

3. Las entidades del sector público nacional, incluidas las municipalidades están obligadas a proporcionar a los precitados organismos, la información que requieran dentro de los procesos en trámite, sin estar sujetos al pago de tasa administrativa alguna, con excepción del soporte magnético o físico que contenga la información requerida.

Asimismo, el artículo 6º, establece como requisito previo lo siguiente:

6.1. Requisito Previo.- La tramitación de los petitorios de demarcación territorial se sustanciará siempre que exista el Plan de Acondicionamiento Territorial o Planes Urbanos aprobados por la municipalidad provincial en cuya jurisdicción se realice la acción de demarcación territorial.

20. En consecuencia, más allá de que exista (o no) una discusión sobre los límites territoriales que involucran tanto a la Municipalidad Provincial de Puno como a la Comuna Provincial de Mariscal Nieto, cuya delimitación –según se alega, pero a este Colegiado no le consta– se encuentra pendiente de ser definida, lo cierto es que, teniendo en cuenta tanto el inciso 7) del artículo 102º de la Constitución, como la mencionada Ley N.º 27795, de Demarcación y Organización Territorial (artículo 1º), han establecido los órganos a los que corresponde la competencia para la correspondiente demarcación territorial, así como el respectivo procedimiento, y que tales competencias no le han sido conferidas a la Municipalidad de Provincial de Mariscal Nieto, para el Tribunal Constitucional queda claro que dicha comuna se ha arrogado competencias que no le competen.

21. Cierto es que de acuerdo con el artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, N.º 27972, una de las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales es la de pronunciarse respecto de las acciones de demarcación territorial en la provincia; pero tal previsión legal no habilita a la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto –ni a ningún gobierno local– a realizar actos de demarcación territorial, conforme a los tantas veces mencionados inciso 7) del artículo 102º de la Norma Fundamental, y el artículo 1º de la Ley N.º 27795, de Demarcación y Organización Territorial.

22. En efecto, el artículo 2º de la Ordenanza Municipal N.º 021-2010-MPMN, que establece la Delimitación Territorial del Centro Poblado de “Titire”, ubicado (de acuerdo con lo allí establecido) en la jurisdicción del Distrito de “San Cristóbal”, de la Provincia de “Mariscal Nieto”, del Departamento de Moquegua, resulta inconstitucional por cuanto la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto ha ejercido atribuciones que son compartidas, en distintas fases, tanto por el Poder Ejecutivo –que propone la demarcación territorial– como por el Congreso de la República –que aprueba la demarcación–, violando el inciso 7) del artículo 102º de la Constitución Política del Perú.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, inconstitucional el artículo 2º de la Ordenanza Municipal N.º 021-2010-MPMN.