EXP. Nº 00020-2011-PI/TC
LIMA
COLEGIO DE
ABOGADOS
DE AREQUIPA
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 20 de marzo de 2012
VISTA
La demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don José Suárez Zanabria, Decano del Colegio de Abogados de Arequipa, contra el Congreso de la República, que tiene por objeto declarar la inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley N° 29475, que modifica la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional; y contra el Decreto Supremo N° 014-2011-MTC, del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; y,
ATENDIENDO A
1. Que, con fecha 2 de noviembre de 2011, el Colegio de Abogados de Arequipa, representado por su Decano, don José Suárez Zanabria, interpone demanda de inconstitucionalidad contra el Congreso de la República, por considerar que el artículo 1° de la Ley N° 29475, que modifica la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, contraviene los artículos 63° y 71° de la Constitución Política del Perú; y por los mismos fundamentos también contra el Decreto Supremo N.° 014-2011 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
2. Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 77° del Código Procesal Constitucional y 200°, inciso 4), de la Constitución Política del Perú, "la acción de inconstitucionalidad procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo (...)".
3. Que a tenor del artículo 203°, inciso 7 de la Constitución Política, los colegios profesionales están facultados para interponer demanda de inconstitucionalidad, en materias de su especialidad.
4. Que como se evidencia de la disposición reseñada, la Constitución reconoce legitimidad procesal activa a los colegios profesionales como tales, no a una asociación de los mismos ni tampoco a una junta de decanos. Ello como consecuencia de que la Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal les han reconocido no sólo autonomía administrativa, económica y normativa (Cfr. STC 00027-2005-AI/TC, fundamento 4), sino también autonomía institucional.
5. Que la norma objeto de impugnación comporta un contenido que, por su especialidad, guarda relación con las materias que atañen a los Colegios de Abogados, En efecto, la Ley N° 29475, versa sobre cuestiones relacionadas con el régimen jurídico de la Marina Mercante Nacional: permisos, régimen jurídico- tributario de la importación de naves, el rol subsidiario del Estado en la construcción y reparación de naves, entre otras. Asimismo, en la demanda se alega la afectación del principio de igualdad con relación a la preferencia otorgada a naves nacionales, respecto a naves extranjeras.
6. Que la demanda ha sido interpuesta dentro del plazo establecido en el artículo 100° del Código Procesal Constitucional (CPCons.) y cumple con todos los requisitos y recaudos establecidos en los artículos 101° y 102° del Código mencionado, así como con lo previsto por el artículo 99° (párrafo sétimo) del CPCons., por lo que debe ser admitida.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
RESUELVE, con los votos singulares de los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez y Calle Hayen, que se agregan,
1. ADMITIR a trámite la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.
2. CORRER traslado de la demanda al Congreso de la República, conforme a lo establecido en el artículo 107°, incisos 1), del Código Procesal Constitucional.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
EXP. Nº 00020-2011-PI/TC
LIMA
COLEGIO DE
ABOGADOS
DE AREQUIPA
Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:
1. Corresponde al Tribunal Constitucional conocer en instancia única la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados de Arequipa contra el Congreso de la República por considerar que el artículo 1º de la Ley Nº 29475, que modifica la Ley Nº 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, contraviene los artículos 63º y 71º de la Constitución Política del Perú, y por los mismos fundamentos también contra el Decreto Supremo Nº 014-2011 del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
2. En el presente caso si bien concuerdo con la resolución traída a mi Despacho, puesto que desestima la demanda por improcedente en atención a que el colegio demandante no se encuentra legitimada para iniciar el proceso de inconstitucionalidad conforme lo expresa el artículo 203º, inciso 7) de la Constitución Política del Estado, considero pertinente que yo no solo considero que el Colegio demandante no tiene la especialidad para demandar la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, sino que tampoco cumple con ser un Colegio con representación nacional.
3. Tenemos que el demandante es el Colegio de Abogados de Arequipa siendo necesario analizar la especialidad requerida en el numeral 7 del artículo 203° de la vigente Constitución Política del Perú para poder apreciar que estamos en un caso de legitimidad para obrar activa extraordinariamente contemplada por la citada norma constitucional, pudiéndose por ello distinguir en el proceso ordinario existencia de dos clases de legitimidad para obrar activa: La ordinaria, otorgada en general a todo justiciable y la extraordinaria otorgada por la ley a personas expresamente determinadas por ésta; en cambio tratándose del proceso constitucional, la legitimidad para obrar activa a que se refiere el referido artículo 203° de la Constitución es, no cabe duda, la legitimidad extraordinaria a que hacemos referencia y por tanto quienes la ejercitan con la correspondiente demanda tienen que ser sólo y necesariamente las personas que el texto de la ley señala a exclusividad. En este caso debemos subrayar que estamos reafirmando que dicha extraordinaria legitimidad del citado artículo constitucional nace, mas allá que de la ley, de la propia Constitución Política del Estado. Y si esto es así significa entonces que si la demanda constituye el ejercicio del derecho de acción para requerirle al propio Estado la expulsión de una norma con categoría de ley, solo puede hacerlo quien o quienes específica y expresamente están autorizados por la norma, lo que entraña la imposibilidad de llegar a una sentencia de mérito si la demanda ha sido interpuesta por persona no autorizada, aun cuando dicha demanda por error haya sido admitida a trámite. Decía Chiovenda que no puede dictarse una sentencia sobre el tema de fondo propuesto cuando ésta llevaría a una imposible ejecución; en el presente caso creo yo que la falta de legitimidad activa entraña la ausencia de interés en el demandante para exigir lo que la ley le tiene reservado a otras personas con exclusividad. Si por el “nemo judex sine actore” exigimos la formulación necesaria de una demanda para que pueda existir proceso, el “sine actione agere”, vale decir la falta de acción en el demandante, o la ausencia de titularidad en cuanto a la pretensión constituye un condicionamiento para que solo el señalado extraordinariamente con dicha titularidad por la ley sea quien puede presentar la demanda y ninguna otra persona. Omar Cairo Roldán en su obra “Justicia Constitucional y Proceso de Amparo” señala en la página 65, en lo referente a la legitimidad para obrar activa extraordinaria lo siguiente “...El derecho de acción es la atribución de todo sujeto de derecho para pedir al Estado que resuelva un conflicto de intereses o una incertidumbre ambas con relevancia jurídica. El Estado, en consecuencia, tiene el deber de brindar tutela jurisdiccional a todo sujeto que ejerza el derecho de acción mediante el acto procesal llamado demanda. Sin embargo, esta tutela solo podrá consistir en un fallo válido sobre el fondo cuando en la demanda esté presente, además de otros elementos, la legitimidad para obrar...”.
4. En este tema de la legitimidad para obrar extraordinaria en razones de especialidad, señala Osvaldo Alfredo Gozaíni en cuanto al necesario interés de los Colegios Profesionales para poderse considerar titulares de la legitimidad extraordinaria activa, a fojas 135 – 136 de su obra “Los problemas de Legitimación en los Procesos Constitucionales”, que “...Una modalidad de ellos aunque con matices que lo singularizan son los intereses de categoría (también llamados profesionales) que se encuentran y determinan fácilmente por la actividad común que desempeñan quienes invisten la representación (por ejemplo, Médicos, Abogados, Escribanos, Ingenieros, Arquitectos, etc.). Almagro los analiza como intereses sociales (variante de los difusos), con la peculiaridad que cuando actúan, la tutela individual parece heroica ante el poderío del problema que enfrenta, siendo preferible esta acción del grupo para fortalecer la consecución de los fines de interés sectorial...”.
5. De lo que acabamos de exponer queda claro que la legitimidad procesal o para obrar es la identificación que exige que quienes están en el proceso y actúan en él como parte tienen que ser las personas que conformaron la relación sustantiva o material subyacente, todo esto visto desde luego desde un orden que podríamos calificar de normal, lo que significa también que extraordinariamente la ley pueda otorgarle legitimidad para obrar activa a personas distintas a las que formaron parte de esta relación sustantiva. Significa entonces que la legitimidad procesal activa extraordinaria necesariamente nace la ley y aleja la posibilidad de llevar al proceso a las personas que ordinariamente pueden hacer actividad procesal satisfaciendo las exigencias de la legitimidad procesal ordinaria, es decir cualquier justiciable que considera la necesidad de recurrir al órgano jurisdiccional en requerimiento de tutela jurídica, persona que por tanto como lo señalara Peyrano le permite a cualquiera demandar a cualquiera, por cualquier cosa y con cualquier grado de razón, incluso hasta sin ella extremadamente, lo que significaría y significa que hay demandas que inician un proceso pero que en la sentencia tendrán que ser rechazadas por infundadas. Pero recalcamos que cuando la legitimidad para obrar activa es extraordinaria, necesariamente nace de la ley y por tanto solo pueden ejercitar el derecho de acción quienes están llamados como demandantes por la propia disposición de la ley. Esta exclusividad que encierra la aludida legitimidad extraordinaria nace de la propia Constitución Política en el caso de autos.
6. El artículo 203 de la Constitución Política del Perú establece que:
“...están facultados para interponer la acción de inconstitucionalidad:
1. El Presidente de la República;
2. El Fiscal de la Nación;
3. El Defensor del Pueblo;
4. El veinticinco por ciento del número legal de congresistas;
5. Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado;
6. Los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Consejo, en materias de su competencia.
7. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad...”
Es evidente que la Constitución ha establecido quiénes tienen la legitimidad para obrar activa extraordinaria como condición de la acción de inconstitucionalidad, siendo el artículo citado excluyente y específico. El inciso 7) del artículo 203º de la carta magna agrega, como novedad frente a las Constituciones ya derogadas, la legitimidad a los Colegios de Profesionales, estableciendo, como límite, que éstos están legitimados para demandar sólo y exclusivamente en lo que concierne a su especialidad. ¿Y cuál es la especialidad de los Colegios Profesionales?. Específicamente tenemos que precisar cuál es la especialidad de los Colegios de Economistas como instituciones en atención a sus fines e intereses corporativos, distintos de los intereses que puedan abrigar los Economistas que conforman la institución por tratarse de personas naturales distintas a la persona jurídica que los integra.
7. Los Colegios Profesionales, de acuerdo con nuestra Constitución, se definen como instituciones autónomas de Derecho Público Interno, lo que quiere decir que su creación, a diferencia de las asociaciones y sindicatos, está sujeta a la decisión del legislador a través de una ley. La obligatoriedad de la colegiación está ineludiblemente vinculada con el ejercicio de una profesión determinada; esta imbricación justifica su previsión constitucional. La Constitución, además de definir la naturaleza jurídica de estas instituciones corporativas también les reconoce un aspecto importante como es el de su autonomía. No obstante, la autonomía reconocida a estas instituciones no puede significar ni puede derivar en una autarquía; de ahí que sea importante poner en relieve que la legitimidad de los Colegios Profesionales será posible solo y en la medida que su actuación se realice dentro del marco establecido por nuestro ordenamiento constitucional. En dicho sentido la especialidad está referida al ámbito en que se desarrolla cada Colegio Profesional, así como a sus aspectos gremial, administrativo, ejercicio profesional de los agremiados, etc., lo que quiere decir que cuando dicho artículo los legitima para interponer una demanda de inconstitucionalidad lo hace en razón de que la ley que se cuestiona puede afectar el ámbito en el que se desarrolla como ente social, debiendo especificar con claridad en cada caso el grado de afectación que le causa la vigencia de determinada ley.
8. En anteriores votos he manifestado que las demandas de inconstitucionalidad deben ser interpuestas por los Colegios Profesionales con alcance nacional y no sectorial en consideración a normas que hacen referencia a ello conforme:
El Decreto Ley 25892 que establece:
Artículo 1:
A partir de la vigencia del presente Decreto Ley, los Colegios Profesionales que no sean de ámbito nacional tendrán una Junta de Decanos.
Artículo 2:
Son atribuciones de las Juntas de Decanos las siguientes:
inciso 1: Coordinar la labor institucional y dirimir los conflictos que pudieran surgir entre los respectivos Colegios;
inciso 2: Promover y proteger, a nivel nacional, el libre ejercicio de la profesión correspondiente
inciso 3: Fomentar estudios de especialización en las respectivas disciplinas y organizar certámenes académicos; y,
inciso 4: Ejercer las demás atribuciones que señale la ley y los estatutos pertinentes.
Artículo 4:
Las Juntas de Decanos que se constituyan conforme a lo dispuesto en el presente Decreto ley, aprobarán sus respectivos estatutos...
El Decreto Supremo N.º 008-93-JUS, que dispone que los Colegios Profesionales que no sean de ámbito nacional tengan una Junta de Decanos, y es muy preciso en su artículo 2º cuando señala:
a) Representar a la profesión correspondiente ante los organismos nacionales e internacionales.
9. Después de haber manifestado reiteradamente esta posición encontramos que en la Ciudad del Cusco, con fecha 24 de julio de 2009, se ha creado el Colegio de Abogados del Perú sobre la base de la Junta de Decanos –la que tendría la representación nacional de los Colegios de Abogados o, también, el valor de mera asociación de carácter privado–, siendo su representante quien ostentaría la legitimidad para demandar en proceso de inconstitucionalidad. Si esto fuera así sería entonces el Colegio de Abogados del Perú a quien le correspondería la referida legitimidad. Empero, la ley ha determinado un tratamiento especial para la creación de la Junta Nacional de Decanos, con elecciones periódicas y consecuencias necesarias.
Por tanto mi voto es porque la demanda de inconstitucionalidad sea declarada IMPROCEDENTE.
S.
VERGARA GOTELLI
EXP. Nº 00020-2011-PI/TC
LIMA
COLEGIO DE
ABOGADOS
DE AREQUIPA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MESÍA RAMÍREZ
Con el pleno respeto por las opiniones de mis colegas, en el presente caso mi posición queda establecida en los siguientes términos.
1. Con fecha 2 de noviembre de 2011, el Colegio de Abogados de Arequipa, representado por su Decano, don José Suárez Zanabria, interpone demanda de inconstitucionalidad contra el Congreso de la República por considerar que el artículo 1° de la Ley N° 29475, que modifica la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, contraviene los artículos 63° y 71° de la Constitución Política del Perú; y por los mismos fundamentos también contra el Decreto Supremo N.° 014-2011 del Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
2. Al respecto, tratándose de demandas de inconstitucionalidad interpuestas por colegios profesionales, en la RTC 0005-2005-PI/TC, el Tribunal Constitucional precisó que al conferirse a estas entidades la legitimación para iniciar el proceso de inconstitucionalidad de las leyes, el artículo 203°, inciso 7 de la Constitución, limitó y delimitó tal capacidad sólo para aquellas leyes o normas con rango de ley que versen sobre "materias de su especialidad" y, en ese sentido, que se encuentren relacionadas directamente con los especiales conocimientos profesionales, técnicos y científicos del colegio profesional que promueve el proceso.
3. En el presente caso, observo que las materias reguladas por el artículo 1° de la Ley 29475 -diversas medidas relacionadas con la política naviera del Estado orientadas a promover el desarrollo de las empresas navieras nacionales- así como del Decreto Supremo N.° 014-2011-MTC -Reglamento de la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional- son ajenas a la especialidad del Colegio de Abogados de Arequipa, por lo que, en aplicación del inciso 7), del artículo 203 de la Constitución, la demanda deberá declararse improcedente.
Por estas consideraciones, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados de Arequipa contra el artículo 1° de la Ley N° 29475, que modificó la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, y contra el Decreto Supremo N.° 014-2011-MTC, del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Sr.
MESÍA RAMÍREZ
EXP. Nº 00020-2011-PI/TC
LIMA
COLEGIO DE
ABOGADOS
DE AREQUIPA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con el debido respeto que me merece la opinión de mis distinguidos colegas, disiento del voto en mayoría por lo que procedo a emitir el presente voto singular:
Respecto a la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad; en efecto el artículo 203º inciso 7) de la Constitución le otorga legitimidad para obrar activa a los Colegios Profesionales para interponer demandas de inconstitucionalidad en materias de su especialidad, entendiéndose que dicha legitimidad se le otorga como gremio, pues los colegios departamentales y sus sedes, al contar con una representación a través de su Junta de Decanos, es esta la que los representa a nivel nacional.
Si nos remitimos al texto de la norma, podremos advertir que cuando la norma hace referencia a los colegios profesionales, no se está refiriendo de manera exclusiva a los colegios de Abogados de las diferentes jurisdicciones de país, sino a los diferentes colegios profesionales llámese; Colegio Médico del Perú, Colegio de Enfermeros, Colegio de Ingenieros, etc.; y ello radica en que, debido a la particularidad, singularidad y especialidad de los conocimientos científicos y técnicos que caracterizan a las diferentes profesiones, puedan apreciar si una determinada ley o disposición con rango de ley que regula una materia que se encuentra directamente relacionada con los conocimientos de la profesión que ostentan, vulnera disposiciones de la Norma fundamental.
Sin embargo de permitirse la interposición de una demanda de parte de un colegio profesional descentralizado respectos a normas de carácter general, nos vamos a encontrar con duplicidad de demandas que persiguen el mismo objetivo, razón por la cual de considerar pertinente la interposición de una demanda de Inconstitucionalidad, esta deberá ser canalizada a través de su representación nacional, con los requisitos que exige el artículo 99 del Código Procesal Constitucional, esto es de su Junta de Decanos o el Colegio con rango nacional. Sin embargo si la materia de la norma impugnada resulta ser solo de alcance regional o local, con carácter de excepcionalidad el colegio profesional cercano o adscrito a dicho ámbito, estará legitimado para interponer la demanda de inconstitucionalidad.
Así tenemos que por disposición del Texto Unido Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial modificado por la Ley 27465, en su artículo 81, permite la representación de los Abogados en el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, habiendo dispuesto la norma que este se encontrará representado por un miembro elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú, en razón a que ni el Colegio de Abogados de Lima, ni ninguno de los Colegios de Abogados de la república tiene alcance nacional, por lo que es la Junta de Decanos quienes lo representa, tal como lo dispone el Decreto Ley Nº 25892, reglamentado por el Decreto Supremo 008-93-JUS, y sus respectivos estatutos, quienes serian los llamados a ejercer la excepcional facultad de interponer acciones de inconstitucionalidad.
En el caso de autos el cuestionamiento del colegio recurrente está dirigida contra el artículo 1º de la Ley Nº 29475, que modifica la Ley Nº 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional y contra el Decreto Supremo Nº 014-2011 del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por lo que la intervención del foro resulta pertinente, máxime si tenemos en cuenta que desde la constituyente de 1823 han participado en la elaboración de nuestras cartas políticas como en el desarrollo de sus leyes, por lo que la intervención de la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú es oportuna y legítima por razón de la materia, careciendo de legitimidad para obrar activa el Colegio recurrente; de esta forma se materializa el concurso de la sociedad civil organizada, aportando su conocimiento especializado de una manera orgánica y uniforme que es lo que la Constitución requiere.
Por las consideraciones expuestas, mi voto es porque se declare INADMISIBLE la demanda, debiendo el Colegio de Abogados de Arequipa dentro del término de 5 días sujeta a ser ampliada a un plazo similar proceda a subsanar la representación procesal, bajo apercibimiento de declarase improcedente la demanda y la conclusión del proceso.
Sr.
CALLE HAYEN