00470-2012-AA

EXP. N.° 00470-2012-PA/TC

LIMA

LUIS ALBERTO

BORJAS CABRERA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 10 días del mes de octubre de 2012, la Sala Primera del Tribunal Constitucional pronuncia la siguiente sentencia con el voto en mayoría de los magistrados Urviola Hani y Calle Hayen, y el voto dirimente del magistrado Eto Cruz, llamado a componer la discordia suscitada por el voto del magistrado Vergara Gotelli

ASUNTO

El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Luis Alberto Borjas Cabrera contra la resolución expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 71, su fecha 22 de noviembre de 2011, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 17 de junio de 2011, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Director General de la Policía Nacional del Perú a fin de que se declare la inaplicabilidad de la Resolución Directoral N.º 786-96-DGPNP/DIPER-PNP, del 19 de febrero de 1996, que lo sanciona disciplinariamente con el pase de la situación de actividad a la de disponibilidad; de la Resolución Directoral N.º 1259-2000-DGPNP/DIPER, del 31 de mayo de 2000, que resuelve pasarlo de la situación de actividad a la de retiro por límite de permanencia en disponibilidad; así como de las resoluciones fictas denegatorias de los recursos impugnatorios interpuestos contra las referidas resoluciones directorales; y que, consecuentemente, se ordene su reincorporación al servicio activo de la Policía Nacional del Perú, con el reconocimiento del tiempo de servicios y de antigüedad en el grado, y el pago de las remuneraciones dejadas de percibir. Invoca la violación de sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la presunción de inocencia, de petición, de legalidad, a la cosa juzgada, a la seguridad social y de igualdad ante la ley, y de los principios de jerarquía de las normas legales y non bis in ídem.

El Tercer Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 28 de junio de 2011, rechazó in límine la demanda y la declaró improcedente en aplicación del artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional.

La Sala revisora confirmó la apelada por considerar que la pretensión del actor está relacionada con el régimen laboral público, por lo que debe ser ventilada en el proceso contencioso adminsitrativo, conforme al precedente vinculante establecido por el Tribunal Constitucional en la STC N.º 00206-2005-PA/TC.

FUNDAMENTOS

§. Procedencia de la demanda

1. Antes de evaluar el fondo de la controversia constitucional, es preciso examinar el rechazo in límine dictado por las instancias precedentes, que declararon improcedente la demanda en aplicación del artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional y del precedente vinculante establecido en la STC N.º 00206-2005-PA/TC. Sobre el particular, este Colegiado estima que las instancias inferiores no han tenido en cuenta que lo que aquí se cuestiona guarda directa relación con una supuesta vulneración de los derechos constitucionales al debido proceso, a la presunción de inocencia, de petición, de legalidad, a la cosa juzgada, a la seguridad social, a la igualdad ante la ley y a no ser sancionado dos veces por una misma causa (non bis in ídem), en el marco del pase de la situación de actividad a la de retiro por medida disciplinaria en la Policía Nacional del Perú, que conforme a la doctrina jurisprudencial de este Tribunal (Cfr. por todas, la sentencia recaída en el Expediente N.º 03682-2007-PA/TC, entre otras), no solo puede, sino que merece ser objeto de tutela a través de los procesos constitucionales como el amparo incoado.

2. Por lo tanto, dado que las instancias inferiores han incurrido en un error al momento de calificar la demanda, debe revocarse el auto de rechazo liminar y ordenarse que se admita a trámite la demanda. No obstante ello, y en atención a los principios de celeridad y economía procesal, resulta pertinente no hacer uso de la mencionada facultad, toda vez que en autos aparecen elementos de prueba suficientes que posibilitan un pronunciamiento de fondo, más aún si la entidad emplazada ha sido notificada del concesorio del recurso de apelación (f. 66).

§. Delimitación del petitorio de la demanda

3. El objeto de la presente demanda es que se declaren inaplicables la Resolución Directoral N.º 786-96-DGPNP/DIPER-PNP, del 19 de febrero de 1996, que sanciona al actor disciplinariamente con el pase de la situación de actividad a la de disponibilidad; la Resolución Directoral N.º 1259-2000-DGPNP/DIPER, del 31 de mayo de 2000, que dispuso su pase a la situación de retiro por cumplirse dos años consecutivos en situación de disponibilidad; y las resoluciones fictas denegatorias de los recursos impugnatorios interpuestos contra las citadas resoluciones; y que consecuentemente, se ordene su reincorporación inmediata al servicio activo. El recurrente sustenta su demanda en que la sanción disciplinaria de disponibilidad le fue impuesta presumiendo inconstitucionalmente su culpabilidad por el supuesto delito de tráfico ilícito de drogas, del cual fue posteriormente absuelto por la Segunda Sala Penal de la Corte Superior de Justicia de Huánuco y Pasco. En ese sentido, alega que la Administración, sin observar el debido proceso y violando los derechos que invoca, optó por pasarlo a la situación de retiro por medida disciplinaria, cuando debió esperar el pronunciamiento del órgano jurisdiccional.

§. Análisis de la controversia constitucional

4. Según se advierte de la Resolución Directoral N.° 786-96-DGPNP/DIPER-PNP, obrante a fojas 4, el recurrente, junto con otros efectivos policiales, fue pasado a la situación de disponibilidad por “existir evidencias de irregulares intervenciones policiales a narcotraficantes, recibiendo dinero para ocultar maliciosamente las incautaciones y posterior comercialización de Pasta Básica de Cocaína”. Asimismo, el pase a la situación de retiro del recurrente, dispuesta por la Resolución Directoral N.º 1259-2000-DGPNP/DIPER, que corre a fojas 15, se produjo por encontrarse más de dos años en la situación de disponibilidad, en aplicación del artículo 47 del Decreto Legislativo N.° 745, vigente al momento de expedirse la resolución cuestionada.

5. De lo actuado se aprecia que el referido proceso disciplinario se sustentó en hechos que motivaron la apertura de un proceso de instrucción ante la Segunda Sala Penal de la Corte Superior de Justicia de Huánuco y Pasco, por el delito de tráfico ilícito de drogas, siendo absuelto el recurrente mediante sentencia de fecha 6 de octubre de 2004 (fojas 6). Al respecto, cabe señalar que, si bien es cierto se absolvió al demandante en este proceso, también lo es que lo que se resuelve en el ámbito administrativo disciplinario es independiente del resultado del proceso en el fuero judicial, debido a que son dos procesos de distinta naturaleza y origen.

En dicho contexto, si lo resuelto en la vía judicial favorece a una persona sometida, a su vez, a un procedimiento administrativo disciplinario, el resultado de éste no se encuentra necesariamente vinculado al primero, ya que el procedimiento administrativo tiene por objeto investigar y, de ser el caso, sancionar una inconducta funcional, mientras que el proceso en la vía judicial conlleva una sanción punitiva.

6. Asimismo, en lo que concierne a la afectación del principio non bis in ídem en sede administrativa, debe señalarse que la sanción concerniente al pase al retiro del recurrente no tiene como sustento los hechos por los que fue absuelto en la vía penal, sino, como se ha señalado supra, la aplicación del artículo 47 del Decreto Legislativo N.º 745, vigente cuando fue pasado al retiro, que ordenaba el pase a la situación de retiro del personal que haya permanecido, por cualquier causa o motivo, dos (2) años consecutivos en la situación de disponibilidad.

7. Por otro lado, en lo concerniente a la presunta vulneración de su derecho constitucional al debido proceso, el recurrente no ha probado que la entidad demandada se haya negado a escucharlo, a ponerlo en conocimiento de las investigaciones pertinentes o a que se lo defienda. En suma, no se aprecia afectación al debido proceso o a derecho constitucional alguno.

8. Finalmente, resulta pertinente señalar que el artículo 166 de la Constitución Política vigente establece que la Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno, así como prestar atención y ayuda a las personas y a la comunidad. Para cumplir con su objetivo la institución requiere contar con personal de conducta intachable y honorable en todos los actos de su vida pública y privada, que permita no sólo garantizar, entre otros, el cumplimiento de las leyes y la prevención, investigación y combate de la delincuencia, sino también mantener incólume el prestigio institucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de amparo porque no se ha acreditado la vulneración de los derechos alegados.

Publíquese y notifíquese.

SS.

URVIOLA HANI

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

EXP. N.° 00470-2012-PA/TC

LIMA

LUIS ALBERTO

BORJAS CABRERA

VOTO DIRIMENTE DEL MAGISTRDO ETO CRUZ

Con el debido respeto por la opinión del magistrado Vergara Gotelli, me adhiero a lo resuelto por los magistrados Urviola Hani y Calle Hayen, y en ese sentido, mi voto es porque se declare INFUNDADA la demanda de amparo, porque no se ha acreditado la vulneración de los derechos alegados.

Sr.

ETO CRUZ

EXP. N.° 00470-2012-PA/TC

LIMA

LUIS ALBERTO

BORJAS CABRERA

VOTO DE LOS MAGISTRADOS URVIOLA HANI

Y CALLE HAYEN

Sustentamos el presente voto en las consideraciones siguientes

FUNDAMENTOS

§. Procedencia de la demanda

1. Antes de evaluar el fondo de la controversia constitucional, es preciso examinar el rechazo in límine dictado por las instancias precedentes, que declararon improcedente la demanda en aplicación del artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional y del precedente vinculante establecido en la STC N.º 00206-2005-PA/TC. Sobre el particular, estimamos que las instancias inferiores no han tenido en cuenta que lo que aquí se cuestiona guarda directa relación con una supuesta vulneración de los derechos constitucionales al debido proceso, a la presunción de inocencia, de petición, de legalidad, a la cosa juzgada, a la seguridad social, a la igualdad ante la ley y a no ser sancionado dos veces por una misma causa (non bis in ídem), en el marco del pase de la situación de actividad a la de retiro por medida disciplinaria en la Policía Nacional del Perú, que conforme a la doctrina jurisprudencial de este Tribunal (Cfr. por todas, la sentencia recaída en el Expediente N.º 03682-2007-PA/TC, entre otras), no solo puede, sino que merece ser objeto de tutela a través de los procesos constitucionales como el amparo incoado.

2. Por lo tanto, dado que las instancias inferiores han incurrido en un error al momento de calificar la demanda, debe revocarse el auto de rechazo liminar y ordenarse que se admita a trámite la demanda. No obstante ello, y en atención a los principios de celeridad y economía procesal, consideramos pertinente no hacer uso de la mencionada facultad, toda vez que en autos aparecen elementos de prueba suficientes que posibilitan un pronunciamiento de fondo, más aún si la entidad emplazada ha sido notificada del concesorio del recurso de apelación (f. 66).

§. Delimitación del petitorio de la demanda

§. Análisis de la controversia constitucional

Por estas consideraciones, estimamos que se debe declarar INFUNDADA la demanda de amparo porque no se ha acreditado la vulneración de los derechos alegados.

SS.

URVIOLA HANI

CALLE HAYEN

EXP. N.° 00470-2012-PA/TC

LIMA

LUIS ALBERTO

BORJAS CABRERA

VOTO EN DISCORDIA DEL MAGISTRADO

VERGARA GOTELLI

Emito el presente voto en discordia bajo las siguientes consideraciones:

1. En el presente caso el recurrente interpone demanda de amparo contra el Director General de la Policía Nacional del Perú, con la finalidad que se declare inaplicable: i) La Resolución Directoral N.º 786-96-DGNPNP/DIPER-PNP, del 19 de febrero de 1996, que lo sanciona disciplinariamente con el pase de la situación de actividad a la de disponibilidad, ii) La Resolución Directoral 1259-2000- DGPNP/DIPER, del 31 de mayo de 2000, que lo pasa de la situación de disponibilidad a la de retiro por limite de permanencia en disponibilidad, iii) Las resoluciones fictas denegatorias de los recursos interpuestos contra el acto administrativo que lo paso de la situación de actividad a la de disponibilidad policial. En consecuencia solicita se ordene su reincorporación al servicio activo de la Policía Nacional del Perú, con el reconocimiento del tiempo de servicios y de antigüedad en el grado y el pago de las remuneraciones dejadas de percibir. Señala que se está afectando sus derechos al trabajo, a la presunción de inocencia, al debido proceso, de legalidad, a la cosa juzgada, a la seguridad social, y los principios de jerarquía de las normas legales y nom bis in ídem.

2. El Tercer Juzgado Constitucional de Lima declara improcedente liminarmente la demanda considerando que existe una vía igualmente satisfactoria, siendo de aplicación el artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional. La Sala Superior revisora confirma la apelada por considerar que la pretensión está relacionada con el régimen laboral público, por lo que debe ser ventilada en el proceso contencioso administrativo, conforme al precedente vinculante establecido por el Tribunal Constitucional en la STC Nº 00206-2005-PA/TC.

3. Entonces tenemos que el tema de la alzada trata de un rechazo liminar de la demanda (ab initio), en las dos instancias (grados) precedentes, lo que significa que no hay proceso y por lo tanto no existe demandado (emplazado). Por ello cabe mencionar que si el Superior revoca el auto venido en grado para vincular a quien todavía no es demandado porque no ha sido emplazado por notificación expresa y formal, corresponde entonces revocarlo y ordenar al inferior a admitir la demanda a trámite y correr traslado de ella al demandado. Lo que se pone en conocimiento es “el recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente, mandato que tiene el propósito de vincular al pretenso demandado con lo que resulte de la intervención de este tribunal en relación especifica al auto cuestionado. Cabe mencionar que el artículo 47º del Código Procesal Constitucional es copia del artículo 427º del Código Procesal Civil en su parte final que dice: “Si la resolución que declara la improcedencia fuese apelada, el Juez pondrá en conocimiento del demandado el recurso interpuesto. La resolución superior que resuelva en definitiva la improcedencia, produce efectos para ambas partes.”, numeral que precisamente corresponde al rechazo in límine de la demanda y las posibilidades que señala para el superior (confirmar o revocar el auto apelado).

4. Asimismo debo manifestar que al concedérsele al actor el recurso extraordinario de agravio constitucional, el principio de limitación aplicable a toda la actividad recursiva le impone al Tribunal Constitucional (Tribunal de alzada) la limitación de sólo referirse al tema del cuestionamiento a través del recurso de agravio constitucional, y nada más. Por ello es que el recurso de apelación concedido y notificado al que debería ser considerado demandado si la sala superior revoca el auto cuestionado, produce efectos para ambas partes.

5. Por cierto si el Superior revoca el auto venido en grado, para vincular a quien todavía no es demandado puesto que no ha sido emplazado por notificación expresa y formal por no existir proceso y no ser él, por tanto, demandado, tiene que ponérsele en su conocimiento “el recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente.

6. No está demás recordar que la parte en análisis del recurrido artículo 47º del Código Procesal Constitucional es copia de lo que al respecto prescribe el artículo 427º del Código Procesal Civil en su último parágrafo al decir: “La resolución superior que resuelve en definitiva la improcedencia, produce efectos para ambas partes”. Y la resolución del superior que, en definitiva, decide sobre la improcedencia, no puede ser o no es sino la confirmatoria o la revocatoria del auto objeto de la alzada, desde luego.

7. Que en atención a lo señalado es materia de la alzada el pronunciamiento de este tribunal respecto del rechazo liminar, estando en facultad sólo para pronunciarse por la confirmatoria del auto recurrido o por la revocatoria de éste, y excepcionalmente cuando se trate de casos que amerite un pronunciamiento de emergencia por tutela urgente del derecho se podría ingresar al fondo del asunto.

8. Considero pertinente la ocasión para manifestar mi opinión respecto a expresiones emitidas por mis colegas en otros casos, puesto que he observado que el sustento para justificar el ingreso al fondo de la controversia –pese al rechazo liminar de la demanda– es el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. ¿Qué nos dice el citado artículo? Este artículo nos refiere que:

“Los procesos constitucionales se desarrollan con arreglo a los principios de dirección judicial del proceso, gratuidad en la actuación del demandante, economía, inmediación y socialización procesales.

El Juez y el Tribunal Constitucional tienen el deber de impulsar de oficio los procesos, salvo en los casos expresamente señalados en el presente Código.

Asimismo, el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales.” (subrayado agregado)

9. Respecto a ello es pertinente señalar que la expresión del artículo que refiere que se debe adecuar las exigencias de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales no justifica de ninguna manera el ingreso al fondo, puesto que la defensa del demandado no puede asumirse de modo alguno como una formalidad. Digo esto por qué: El proceso ha sido concebido como aquella vía a la cual pueden recurrir las partes a efectos de que se resuelva una controversia suscitada en la sociedad. Tal participación de ambas partes requiere de la admisión de la pretensión por parte del juzgador a efectos de que admitida la demanda se notifique al presunto agresor a efectos de vincularlo no solo al proceso sino a la decisión. Ya con la participación de ambas partes, éstas se someten al proceso, pero no solo se someten a las reglas del proceso sino que se someten a la determinación final del juzgador. Es decir la presencia de ambas partes no solo implica que el juez tenga la obligación de resolver conforme a la Constitución y las leyes la controversia sino que las partes respeten su decisión. He ahí donde encuentra legitimidad la decisión del juzgador, puesto que no puede concebirse una decisión emitida en un proceso judicial, cuando no será respetada ni cumplida por alguna de las partes. Por ello considero que la exigencia de la participación de ambas partes en un proceso se encuentra vinculada al derecho a la tutela judicial efectiva, ya que no puede exigirse el cumplimiento de una decisión arribada en un proceso judicial a una persona que no ha tenido participación en el citado proceso, lo que implica que tal decisión es ineficaz, ya que no generara consecuencias respecto de quien no participó.

10. Los procesos constitucionales tienen una especial importancia, puesto que su finalidad es la vigencia efectiva de los derechos fundamentales y el respeto por la Constitución del Estado, teniendo por ello que determinarse al presunto agresor de un derecho fundamental. Por ende, por tal relevancia, es que afirmo que con mayor razón no puede soslayarse la intervención de la persona a la que se le acusa de la violación de un derecho fundamental, puesto que la determinación a la que arribe este Colegiado necesariamente va exigir determinada acción de dicho emplazado. Pero ¿Cómo puede exigirse la realización de un acto o el cese del mismo si no ha participado en el proceso?, es decir ¿cómo puede exigirse el cumplimiento de una decisión que no es legítima para ambas partes?. La respuesta es obvia, no puede exigirse el cumplimiento de una decisión en la que una de las partes desconoce totalmente la pretensión, no teniendo legitimidad ni vinculación alguna para la persona que no participó. Claro está existen casos en los que es evidente que el presunto demandado –si bien no ha sido emplazado con la demanda– conoce del conflicto, como por ejemplo casos en los que la discusión se ha visto administrativamente, en los que, considero, que el Tribunal puede ingresar al fondo, pero solo si se verifica una situación especial en la que se advierta que la dilación del proceso convierta la afectación en irreparable.

11. Es precisamente por ello que el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional ha permitido la omisión de algunas “formalidades” para lograr el objeto del proceso constitucional, pero no puede considerarse que la defensa del presunto emplazado es una formalidad sino una exigencia que legitima el propio proceso. Por ello considero que tal afirmación no solo es impropia sino también quebranta el proceso en el cual se pretende la defensa de los derechos constitucionales, lo que puede interpretarse que por la defensa de un derecho fundamental puede afectarse otro, lo que es incorrecto.

12. Asimismo si se observa con atención el artículo III del Título Preliminar del referido código, se puede apreciar que cuando expresa a que “(…) el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales”, parte de la premisa de que existe un proceso abierto, en el que se puede ser flexibles con algunos actos procesales, denominados así precisamente porque ha existido admisión a trámite de la pretensión y por ende emplazamiento, razón por la que dicho argumento no puede ser utilizado erróneamente para justificar la emisión de una sentencia cuando el objeto del recurso es el cuestionamiento de un auto de rechazo liminar. De asumir dicha posición implicaría aceptar que a este Colegiado le es indiferente si la pretensión ha sido admitida a trámite o no, puesto que con proceso o sin él, siempre se encontrará en la facultad de emitir un pronunciamiento de fondo, rompiendo toda racionalidad del proceso, convirtiendo al proceso constitucional en aquel proceso sin garantías, en el que se afectan los derechos del que debiera ser emplazado. Con esto advierto que bajo esa lógica el Tribunal podría incluso resolver una demanda de amparo en instancia única, puesto que al ser indiferente para este Colegiado la existencia del proceso, no sería exigible la admisión a trámite la demanda y por ende la participación del demandado, por lo que podría resolver directamente la pretensión planteada.

13. En el presente caso el demandante solicita que se declare la nulidad de resoluciones emitidas en un proceso administrativo que pasa al actor de la función activa a la de retiro, situación que considero de competencia de la justicia constitucional que verifica violaciones flagrantes a derechos fundamentales. En tal sentido considero que el auto de rechazo liminar de la demanda debe ser revocado.

14. En el caso de autos tenemos que el actor denuncia la afectación de sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la presunción de inocencia, de petición, de legalidad, a la cosa juzgada, a la seguridad social, entre otros, considerando que la expedición de las resoluciones administrativas cuestionadas que finalmente lo pasan a la situación de retiro, buscando su reincorporación en el servicio activo. Es en tal sentido que revisada la jurisprudencia de este Colegiado se aprecia que en causa anterior (STC Nº 07941-2006-PA/TC), una pretensión análoga ha sido evaluada, razón por la que corresponde el ingreso al fondo de la pretensión a fin de que se dilucide la controversia. Por ende corresponde la revocatoria del auto de rechazo liminar y en consecuencia la admisión a trámite de la demanda.

Por las razones expuestas mi voto es porque se REVOQUE el auto de rechazo liminar, debiéndose disponer la admisión a trámite de la demanda de amparo propuesta por el recurrente.

VERGARA GOTELLI