EXP. N.° 00684-2010-PA/TC
UCAYALI
MARIVEL CORAL
DEL ÁGUILA
Y OTROS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de marzo de 2012, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Mesía Ramírez, que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por los señores Marivel Coral del Águila, Katia Paola Rondón García y Ángel Silvestre Rojas, contra la sentencia expedida por la Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Ucayali, de fojas 180, su fecha 16 de diciembre de 2009, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Doña Marivel Coral del Águila, doña Katia Paola Rondón García, don Ángel Silvestre Rojas López y doña Luz Haydee Chávez Chota, interponen demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de Yarinacocha (Ucayali), con el objeto de que se declare inaplicable el artículo 23º de la Ordenanza Municipal 006-2007-MDY, de fecha 9 de abril de 2007, que aprueba el “Procedimiento para Impulsar una Cultura Cívica de Conservación y Mejora del Ornato Local, del Respeto a los Bienes Comunales y de Mantenimiento y Limpieza”.
Manifiestan ser propietarios de locales comerciales cuyo giro es la venta de alcohol en las inmediaciones de la Plaza de Armas del Distrito de Yarinacocha, y que mediante Carta Múltiple N.º 011-2008-SGAT-MDY se les comunicó la prohibición terminante de la venta y/o consumo de bebidas alcohólicas dentro de la circunscripción del damero de la Plaza de Armas, revocándose todas las licencias de funcionamiento que se opongan al citado reglamento, con lo que se vulnera sus derechos al trabajo, a la libertad de comercio y a la propiedad.
La Municipalidad Distrital de Yarinacocha contesta la demanda afirmando que ha actuado en el marco de sus competencias otorgadas por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades; y que, en todo caso, el espíritu de la norma es proporcionar al ciudadano un ambiente adecuado a su bienestar, así como promover el desarrollo integral, sostenible y armónico del distrito, a fin de que sea cada vez más seguro y ordenado.
El Juzgado Mixto del Distrito de Yarinacocha declaró fundada la demanda, por considerar que de acuerdo al TUO de la Ley de Tributación Municipal, el cambio de zonificación no es oponible al titular de la licencia dentro de los primeros 5 (cinco) años de producido dicho cambio.
La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ucayali, revocando la apelada, declaró infundada la demanda, por considerar que la Municipalidad actuó en el marco de sus competencias y en atención al interés general de los pobladores del distrito. Agrega que no se les está impidiendo a los demandantes continuar con sus labores, ya que sólo se les prohíbe la venta y/o consumo de bebidas alcohólicas.
FUNDAMENTOS
1. La Ordenanza Municipal 006-2007-MDY aprobó la regulación del procedimiento para impulsar una cultura cívica de conservación y mejora del ornato local, de respeto a los bienes comunales y de mantenimiento y limpieza. Particularmente, el capítulo I (Uso de la propiedad privada en armonía con el bien común) del Título III, contiene el artículo 23º, que prescribe, “Queda terminantemente prohibida la venta y/o consumo de bebidas alcohólicas dentro de la circunscripción del damero de la Plaza de Armas, por consiguiente quedan revocadas todas las licencias de funcionamiento que se opongan al presente reglamento”.
2. Este Colegiado considera que corresponde dilucidar en este caso si la disposición reseñada vulnera los derechos fundamentales de los demandantes, evaluando si es que es constitucionalmente legítimo que se prohíba el expendio de bebidas alcohólicas en el damero de la Plaza de Armas del Distrito de Yarinacocha.
3. De manera preliminar, respecto al amparo contra normas, este Colegiado en reiterada jurisprudencia ha establecido que si bien no procede el amparo contra normas heteroaplicativas, sí procede contra normas autoaplicativas, es decir, contra aquellas creadoras de situaciones jurídicas inmediatas, sin la necesidad de actos concretos de aplicación. En efecto, del fundamento 10 de la STC 03283-2003-AA/TC, se infiere que cuando las normas dispongan restricciones y sanciones sobre aquellos administrados que incumplan en abstracto sus disposiciones, queda claro que por sus alcances se trata de normas de carácter autoaplicativo que desde su entrada en vigencia generarán una serie de efectos jurídicos que pueden amenazar o violar derechos fundamentales.
4. En el presente caso, los demandantes son titulares de la licencia de funcionamiento en el giro de “restaurante, bar, cantina, cebichería, etc.” (fojas 3 a 22) y sus establecimientos están ubicado en el damero de la Plaza de Armas. Por su parte, el artículo cuestionado en la ordenanza resulta ser una norma autoaplicativa por cuanto determina una restricción para la venta de alcohol, lo que incide directamente en la situación jurídica de los demandantes. Por consiguiente, procede la demanda de amparo.
5. Como se ha referido en la STC 00850-2008-PA/TC, el alcohol no es una “mercancía ordinaria”. En palabras de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el alcohol es una droga con efectos tóxicos, que engloba otros peligros intrínsecos, como la intoxicación y la dependencia. “Si se consume en exceso, el alcohol puede causar la muerte, enfermedades crónicas, accidentes, lesiones y numerosos problemas sociales” [OPS. Alcohol y salud pública en las Américas, Washington, 2007, p. 21]. Por ejemplo, el consumo de bebidas alcohólicas “puede reducir el autocontrol, la capacidad de procesar información entrante y la evaluación de riesgos. También puede incrementar la susceptibilidad e impulsividad emocional, haciendo que ciertos bebedores sean más propensos a recurrir a la violencia en una confrontación y ser menos capaces de negociar una resolución no-violenta del conflicto” [OPS. Alcohol y salud pública en las América, Washington, 2007, p. 14].
6. A propósito de ello, la Secretaría de la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha determinado que el uso nocivo del alcohol está asociado a fenómenos como la violencia (familiar, conyugal, maltrato de menores), accidentes de tránsito, ebriedad pública, desempleo o absentismo laboral, y acarrea altos costos sanitarios para la sociedad, siendo afectados con mayor dureza los grupos sociales menos favorecidos. De igual forma, advierte sobre la relación entre la infección de enfermedades de transmisión sexual y el consumo nocivo de alcohol, ya que éste va asociado a conductas sexuales arriesgadas [OMS. 61ª Asamblea Mundial de la Salud. Punto 11.10 del orden del día provisional. Estrategias para reducir el uso nocivo del alcohol. A61/13, 20 de marzo de 2008].
7. Como se aprecia, si bien se trata de una cuestión de salud pública, el consumo de alcohol abarca una problemática que debe ser abordada y confrontada a partir de políticas públicas que se impongan combatirlo desde una perspectiva transversal y multisectorial. La OMS ha planteado algunas estrategias y posibles políticas a fin de reducir los daños ligados al alcohol, tales como: a) acciones dirigidas a la sensibilización y compromiso político a través de informes periódicos sobre el uso nocivo del alcohol dirigidos a las instancias normativas; b) respuestas del sector salud y políticas de prevención; c) medidas disuasorias a fin de reducir la probabilidad de que se conduzca bajo los efectos de bebidas alcohólicas (como reducir los límites de alcoholemia permitidos); d) reducir la disponibilidad de bebidas alcohólicas (elevar la edad permitida para el consumo, concesión de licencias de acuerdo a la densidad de puntos de venta, limitación de las horas de venta y mejorar los sistemas de control sobre los mercados informales de bebidas alcohólicas); e) regulación de la publicidad de bebidas alcohólicas, entre otras [OMS. 61ª Asamblea Mundial de la Salud. Punto 11.10 del orden del día provisional. Estrategias para reducir el uso nocivo del alcohol. A61/13, 20 de marzo de 2008].
8. En el fundamento 32 de la STC 007-2006-PI/TC se precisó que no puede partirse de la premisa de que todas las personas que ingieren bebidas alcohólicas lo hacen hasta llegar a un nivel de embriaguez. En efecto, no todo consumo de bebidas alcohólicas es motivo de preocupación estatal, sino tan solo aquél que deviene en excesivo. Sin embargo, no obstante la libertad ciudadana de elegir qué productos consumir y en qué cantidad, es evidente que no puede dejarse de lado los serios fenómenos sociales que se generan, o se profundizan, o se agravan, por el consumo excesivo de bebidas alcohólicas por parte de aquellas personas que no asumen con responsabilidad la ingesta de éstas o que padecen de dolencias psíquicas, que les impide tener un control adecuado de su consumo.
9. No se trata tampoco de imponer concepciones morales o religiosas a fin de prohibir absolutamente la venta o el consumo de bebidas alcohólicas, sino de equilibrar la autonomía de la libertad y el bienestar general. Como ya lo expresó este Tribunal, “la Constitución no es una prédica moral ni una encíclica pastoral; por ello, no puede plantearse, al menos directamente, ni la tarea de hacer felices a los seres humanos ni el de hacerlos buenos. Su principal cometido es el de encarnar el consenso jurídico-político alcanzado y ser por ello garantía de paz y libertad” [STC 0042-2004-AI/TC, fundamento 25].
10. En virtud de ello, el Constituyente ha reservado especial atención al tratamiento de los tóxicos sociales, indicando en el artículo 8, in fine, de la Constitución, que el Estado regula su uso. A partir de tal mandato constitucional se emitió la Ley N.° 28681, que Regula la Comercialización, Consumo y Publicidad de Bebidas Alcohólicas. Esta Ley tiene como objetivo establecer “el marco normativo que regula la comercialización, consumo y publicidad de bebidas alcohólicas de toda graduación a efectos de advertir y minimizar los daños que producen a la salud integral del ser humano, a la desintegración de la familia y los riesgos para terceros, priorizando la prevención de su consumo, a fin de proteger, a los menores de edad” (subrayado agregado).
11. Se establece, de esta manera, una serie de medidas limitativas en cuanto a la comercialización, publicidad y promoción de tales productos. En su artículo 3º expresa que solo aquellos establecimientos debidamente autorizados por las municipalidades podrán comercializar bebidas alcohólicas al público dentro del giro o modalidad y horario específico que se establezca en el reglamento y con las restricciones establecidas en ordenanzas municipales y en dicha ley. El artículo 4º, literal d) dispone que los propietarios, administradores o representantes o dependientes están obligados a cumplir los horarios establecidos por la autoridad competente. De igual forma, la primera disposición transitoria y final ordena que las municipalidades se adecuen y dicten las disposiciones necesarias para el cumplimiento de la ley.
12. Por su parte, la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, en el artículo IV del Título Preliminar, establece que los “gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción”. Igualmente, se ha establecido que las municipalidades tienen competencia para desarrollar planes de prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas y alcoholismo [art. 73, numeral 7]. Ello, a su vez, se encuentra recogido en la Constitución, en cuanto obliga a los gobiernos locales a promover la economía local siempre en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo [art. 195 de la Constitución].
13. En suma, el consumo irresponsable de bebidas alcohólicas genera problemas de relevancia social que en su conjunto se pretende evitar. Sin embargo, plantear premisas como las del caso en concreto, es decir, las de prohibir absolutamente su comercialización, restringiría en demasía la libertad de los ciudadanos o ciudadanas que desean consumir bebidas alcohólicas responsablemente.
14. En forma constante y regular este Tribunal Constitucional ha establecido que los derechos fundamentales no son ilimitados o absolutos. Estos pueden ser regulados en forma legítima por el Estado a fin de tutelar otros derechos fundamentales, así como también bienes constitucionales, tales como el orden público o el bienestar general, logrando con ello un equilibrio entre la libertad individual y la convivencia social. En tal sentido, las intervenciones estatales se podrán realizar siempre que se pretenda racionalizar el orden público en favor de la libertad de los individuos. Evidentemente, tal limitación de los derechos solo podrá ser efectuada si las medidas legales son racionales y justas.
15. En ese sentido, el artículo 59º de la Constitución debe ser comprendido como aquella libertad “ligada al intercambio de mercaderías o servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. Tal libertad presupone el atributo de poder participar en el tráfico de bienes lícitos, así como dedicarse a la prestación de servicios al público no sujetos a dependencia o que impliquen el ejercicio de una profesión liberal” [STC 03330-2004-AA/TC, fundamento 13]. En el presente caso, la intervención estatal es sobre la totalidad de la actividad de venta de bebidas alcohólicas en el damero de la Plaza de Armas.
16. No obstante la especificación efectuada, conviene subrayar que, tal como ocurre con la libertad de empresa, la libertad de comercio “debe ser ejercida con sujeción a la ley -siendo sus limitaciones básicas aquellas que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad o la preservación del medio ambiente-, y su ejercicio deberá respetar los diversos derechos de carácter socio-económico que la Constitución reconoce” [STC 0008-2003-AI/TC, fundamento 26, resaltado agregado].
17. Este Tribunal ha afirmado que la legitimidad constitucional de una limitación al ejercicio de los derechos fundamentales no se satisface con la observancia del principio de legalidad. No basta con argumentar que la municipalidad estaba legitimada para regular dicho ámbito, sino que tal regulación debe ser proporcional y razonable, de lo contrario se estaría excediendo en sus funciones reguladoras. En ese sentido, la restricción aquí analizada no es compatible ni proporcional ya que la actividad de los demandantes no resulta ser lesiva a la moral, a la salud, a la seguridad pública o a los derechos fundamentales de los pobladores del Distrito de Yarinacocha.
18. Es decir, la supuesta defensa del “interés público” no encuentra una relación constitucionalmente proporcionada con la medida restrictiva tomada por la Municipalidad, produciéndose sin duda la vulneración de los derechos de los demandantes.
19. Cabe agregar que los demandantes ostentaban una situación jurídica de legalidad en cuanto al funcionamiento de sus establecimientos y el expendio de bebidas alcohólicas al momento de entrada en vigencia de la normativa cuestionada y que, en todo caso, la medida legal adoptada debió ser racional y proporcionada, mas no terminantemente prohibitiva, pues se constituyó en la alternativa más gravosa para los derechos de los demandantes.
20. Por otro lado, la Municipalidad no ha demostrado cómo la norma cuestionada logrará el fin de una “Cultura Cívica de Conservación y Mejora del Ornato Local, del Respeto a los Bienes Comunales y de Mantenimiento y Limpieza”. No hay estadísticas, ni reportes oficiales, ni ninguna otra prueba que pueda acreditar esta situación en relación al área protegida.
21. En todo caso, la finalidad de mejora del ornato, respeto de bienes y, en general, protección de los bienes públicos, ha podido lograrse con medidas más graduales y menos gravosas con igual eficacia, por lo que la medida cuestionada resulta del todo desproporcionada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda.
2. Declarar inaplicable a los demandantes el artículo 23º de la Ordenanza Municipal 006-2007-MDY.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
EXP. N.° 00684-2010-PA/TC
UCAYALI
MARIVEL CORAL
DEL ÁGUILA
Y OTROS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MESÍA RAMÍREZ
Concuerdo con el fallo de la resolución del presente proceso, pero por las razones que detallo a continuación.
1. La demanda tiene por objeto que se declare inaplicable el artículo 23° de la Ordenanza Municipal N.° 006-2007-MDYC, cuyo texto señala:
“Queda terminantemente prohibida la venta y/o consumo de bebidas alcohólicas dentro de la circunscripción del damero de la Plaza de Armas, por consiguiente quedan revocadas todas las Licencias de Funcionamiento que se opongan al presente reglamento”. (Subrayado agregado).
El texto transcrito y subrayado del artículo cuestionado, demuestra que es una norma autoaplicativa, por lo que el presente proceso resulta procedente para analizar cualquier afectación a los derechos constitucionales.
A mi juicio, en el presente caso solo cabe analizar la afectación del derecho al debido proceso, a pesar de que formalmente no haya sido alegado por los demandantes.
2. Como señala el Tribunal Constitucional en la STC 00007-2006-PI/TC, los actos del poder público que inciden en los derechos de la persona y que están desprovistos de un procedimiento previo donde se hayan cumplido aquellas garantías, afectan el derecho al debido proceso.
Por dicha razón, una municipalidad al establecer nuevas condiciones para el funcionamiento de los locales comerciales, no puede dejar sin efecto, revocar o modificar aquellas licencias anteriores a la norma municipal que fija las nuevas condiciones y que fueron otorgadas por la propia municipalidad, sin antes haber respetado y seguido el procedimiento de revocación establecido en la Ley N.º 27444.
3. En el presente caso, con las licencias de apertura de establecimientos obrantes a fojas 3, 8, 13 y 21, se encuentra acreditado que la Municipalidad Distrital de Yarinacocha les otorgó a los demandantes autorizaciones para que aperturen y conduzcan locales comerciales destinados a la venta y/o consumo de bebidas alcohólicas.
Consecuentemente, el artículo cuestionado lesiona el derecho al debido proceso de los demandantes, por cuanto la Municipalidad demandada ha revocado de oficio sus licencias sin que haya precedido un procedimiento de revocación, en cada caso.
Por las razones anteriores, considero que la demanda debe declararse FUNDADA e inaplicarse a los demandantes el artículo 23° de la Ordenanza Municipal N.° 006-2007-MDYC, únicamente en el extremo que dispone “quedan revocadas todas las Licencias de Funcionamiento que se opongan al presente reglamento”.
Sr.
MESÍA RAMÍREZ