EXP. N.° 01446-2012-AA/TC
ICA
ARSENIO ANTONIO
HERNÁNDEZ PEVEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 10 días del mes de septiembre de 2012, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Beaumont Callirgos, Mesía Ramírez y Eto Cruz pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Arsenio Antonio Hernández Pevez contra la resolución expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 114, su fecha 10 de enero de 2012, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto que se declare inaplicables las Resoluciones 2985-2007-ONP/DP/DL 19990, 3474-2007-ONP/DP/DL 19990 y 8466-2007-GO/ONP, de fechas 22 de octubre de 2007, 16 de noviembre de 2007 y 14 de diciembre de 2007, respectivamente; y que, en consecuencia, se le restituya en el pago de la pensión de jubilación reducida del Decreto Ley 19990 que venía percibiendo, en virtud de la Resolución 42526-2003-ONP/DC/DL 19990.
La ONP contesta la demanda alegando que la resolución administrativa mediante la cual se le suspende la pensión de jubilación del actor estuvo respaldada en el Informe 309-2007-GO.DC/ONP, que daba cuenta de indicios de falsedad relacionada con empleadores del actor y con los documentos que había presentado en el trámite de otorgamiento de la referida pensión.
El Tercer Juzgado Civil Transitorio de Ica, con fecha 22 de julio de 2011, declara fundada la demanda, por estimar que conforme a la prueba aportada al proceso, se desconoce si por tales hechos supuestamente ilícitos, ya se ha formulado la correspondiente denuncia o iniciado la investigación pertinente, por lo que aún no existe un fallo judicial emitido por el juez penal competente, que es a quien lo corresponde determinar el ilícito penal.
La Sala Superior competente revoca la apelada y declara infundada la demanda, por estimar que la suspensión constituye una medida razonable, dado que la Administración ha cumplido con explicar motivadamente las razones por la cuales procede esta medida.
FUNDAMENTOS
§ Procedencia de la demanda
1. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 01417-2005-PA/TC.
2. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce; se concluye que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
§ Delimitación del petitorio
3. El objeto de la demanda es que se le restituya al actor el pago de la pensión de jubilación reducida del Decreto Ley 19990; corresponde entonces efectuar la evaluación del caso concreto en atención a lo precitado, considerando además que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea posible emitir pronunciamiento.
§ La motivación de los actos administrativos
4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, considerando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” [1]
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.
5. Por tanto, la motivación constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
6. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3, señalan respectivamente que, para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto; y que, No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).
7. Abundando en la obligación de motivación, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga “el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación”.
8. Por último se debe recordar que en el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.
Suspensión de la pensiones de jubilación
9. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al régimen del Decreto Ley 19990, la Administración deberá respetar las normas que reglan el procedimiento administrativo general, para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, el cuestionamiento de su validez.
10. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos...”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de las responsabilidades correspondientes.
11. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encontraría obligada mantenerlo mientras se obtenga la nulidad.
12. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que se ha referido, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
13. Cabe señalar que el artículo 3.14 de la Ley 28532 ha establecido, como obligación de la ONP, la facultad de efectuar acciones de fiscalización necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
14. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida, debe de establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o tienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión), es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su decisión y poder efectuar el control constitucional de su actuación.
§ Análisis del caso concreto
15. Del original de la Resolución 42526-2003-ONP/DC/DL 19990, del 26 de mayo de 2003 (f. 4), se desprende que al demandante se le otorgó pensión de jubilación reducida del Decreto Ley 19990, a partir del 14 de diciembre de 1990.
16. De la copia simple de la Resolución 8466-2007-GO/ONP del 14 de diciembre 2007 (f. 16), se aprecia que se declara infundada la apelación interpuesta contra la Resolución 2985-2007-ONP/DP/DL 19990, de fecha 22 de octubre de 2007 (f. 75), que dispuso la suspensión de la pensión reducida de jubilación del actor, expresando que existen suficientes indicios razonables de irregularidad en la información y documentación presentada con el fin de obtener la citada pensión, posición sustentada en lo señalado en el último párrafo del artículo 3 del Decreto Supremo 63-2007-EF. Asimismo, se precisa que mediante el Informe 309-2007-GO.DC, la División de Calificaciones de la Gerencia de Operaciones comunicó que de las investigaciones y verificaciones basadas sobre el principio de privilegio de controles posteriores, numeral 1.16 del artículo IV del título Preliminar de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, realizadas en el expediente administrativo 01800050103, correspondiente al actor, se ha podido concluir que existen suficientes indicios razonables de irregularidad en la información y/o documentación presentada con el fin de obtener dicha pensión; de otro lado, obra la resolución de Gerencia de Operaciones 6019-2007-GO/ONP, de fecha 17 de octubre de 2007 (f. 44), en la que se establece el inicio del procedimiento de fiscalización posterior de los expedientes administrativos, en cuyo listado aparece el nombre del demandante y se adjunta el Informe A011-2007-GO.CD.ACI/ONP, de fecha 29 de mayo de 2007, el que concluye que por informes grafotécnicos realizados se ha determinado la existencia de documentos irregulares atribuidos a los empleadores Taller de Mecánica San Francisco de Andrés Agüero Villanueva, Fundo San Pedro de Poruma Cooperativa Agraria de Producción Coyungo Ltda 227, Negociación Barnechea, precisándose que se encuentran contenidos en los expedientes administrativos que se mencionan, entre los cuales no figura el del demandante.
17. De lo anotado fluye que la entidad demandada concluye que se ha constatado la irregularidad de los documentos que obran en el expediente administrativo del actor, los cuales sirvieron de sustento para la suspensión de la pensión reducida de jubilación del demandante otorgada por la Resolución 42526-2003-ONP/DC/DL, por “existir indicios razonables de irregularidad en la información y/ o en la documentación presentada para obtener su pensión”, conforme al artículo 3 del D.S 063-2007-EF.
18. No obstante, es relevante puntualizar que de la revisión de los actuados, se observa que la entidad previsional anexa la resolución cuestionada y la resolución que dispone dar inicio al procedimiento de fiscalización posterior, mas no adjunta el expediente administrativo, ni ninguna otra documentación que sustente y corrobore el contenido del pronunciamiento administrativo; más aún cuando de los informes 309-2007-GO.DC/ONP y A011-2007-GO.CD.ACI/ONP, de fojas 42 y 50, se advierte que, si bien mencionan a los ex empleadores cuestionados, los expedientes administrativos de los asegurados que se citan, no figura el del actor.
19. En orden a lo indicado, y siguiendo el criterio recaído en la STC 0086-2011-PA/TC (fundamento 6), aplicable mutatis mutandis en el presente caso, resulta pertinente afirmar que “la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la suspensión referida; esto es, que el actor haya adulterado documentos para así poder obtener su pensión de jubilación minera”.
20. En ese sentido, se evidencia que la resolución cuestionada adolece de motivación suficiente, dado que al no obrar en autos el expediente administrativo ni haberse acreditado la vinculación directa entre los informes adjuntados por la emplazada y los documentos que sustentan la pensión del demandante, ni otro documento probatorio de la conducta ilícita mencionada en la indicada resolución, no es posible determinar con detalle en qué consistieron o cuáles fueron los hechos fraudulentos cometidos por las personas que intervinieron en la emisión de los documentos sustentatorios de las aportaciones del demandante; por tales razones resulta una decisión arbitraria, que no contiene una debida fundamentación y que se encuentra sustentada en términos genéricos.
21. Consecuentemente, al verificarse la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones administrativas y del derecho fundamental a la pensión, la demanda debe estimarse.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la vulneración de los derechos a la pensión y a la motivación de las resoluciones administrativas; en consecuencia, NULAS las Resoluciones 2985-2007-ONP/DP/DL 19990, 3474-2007-ONP/DP/DL 19990 y 8466-2007-GO/ONP.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ordena a la emplazada que cumpla con restituir el pago de la pensión reducida de jubilación del demandante del Decreto Ley 19990, desde el mes de noviembre de 2007, conforme a los fundamentos de la presente sentencia, disponiéndose el abono de las pensiones generadas, los intereses legales y los costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
CPD
[1] STC 00091-2005-PA/TC, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.