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EXP. N.° 03309-2012-PA/TC

LIMA

ALEJANDRO GAMARRA

GALARZA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 24 días del mes de octubre de 2012, la Sala Primera Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Alejandro Gamarra Galarza contra la resolución expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 94, su fecha 14 de junio de 2012, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 72715-2006-ONP/DC/DL19990, del 21 de julio de 2006, que declaró caduca su pensión y que en consecuencia se restituya la pensión de invalidez que se le otorgó mediante Resolución 23611-2003-ONP/DC/DL19990, de conformidad con el Decreto Ley 19990.

Considera que se han vulnerado sus derechos constitucionales al debido proceso y a la pensión, porque en la reevaluación médica a la que concurrió, no se le sometió a análisis ni radiografías para comprobar su estado de salud, y no se ha acreditado el nombramiento de la comisión médica ante la cual fue evaluado. Sostiene que vencido el plazo legal, la suspensión (sic) de la pensión solo puede ejecutarse por mandato judicial.

La ONP contesta la demanda señalando que habiendo sido informada de la existencia de indicios razonables de irregularidad, procedió a efectuar la reevaluación médica del recurrente, en concordancia con lo establecido en el artículo 33 del Decreto Ley 19990, luego de la cual se ha determinado que a la fecha presenta una enfermedad distinta a la que generó el derecho a la pensión otorgada y, además, con un grado de incapacidad que no le impide ganar un monto equivalente al que percibe como pensión.

El Sétimo Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 27 de agosto de 2011, declara improcedente la demanda, al advertir contradicción entre el dictamen médico a que se refiere la resolución que otorgó la pensión al recurrente y aquel a que se remite la resolución que declara caduca la pensión.

La Sala Superior competente confirma la apelada por el mismo fundamento, considerando que la ONP no ha presentado el dictamen médico a que se refiere la resolución que declara caduca la pensión.

FUNDAMENTOS

1. Delimitación del petitorio

El recurrente interpone demanda de amparo contra la ONP, con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 72715-2006-ONP/DC/DL19990, y que, en consecuencia se restituya la pensión de invalidez definitiva que se le otorgó mediante Resolución 23611-2003-ONP/DC/DL19990.

Considera que se ha vulnerado sus derechos constitucionales al debido proceso y a la pensión, porque en la reevaluación médica a la que concurrió no se le sometió a análisis clínicos para comprobar su estado de salud, y no se ha acreditado el nombramiento de la comisión médica ante la cual fue evaluado. Sostiene que vencido el plazo legal, la suspensión (sic) de la pensión solo puede ejecutarse por mandato judicial.

Importa precisar que estamos ante un caso de caducidad de la pensión por lo que evaluada la pretensión corresponde analizar si se ha respetado el derecho al debido procedimiento administrativo, en el que se encuentra comprendido el derecho a la debida motivación y a la defensa, a partir de lo señalado en el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, en tanto se establece que el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37.b) de la STC 01417-2005-PA/TC.

2. Sobre la afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)

2.1 Argumentos del demandante

Manifiesta que concurrió a la evaluación médica a la que fue citado por la emplazada; sin embargo no fue sometido a análisis clínicos para comprobar su estado de salud, por lo cual, la declaración de caducidad de la pensión es arbitraria.

De otro lado considera que vencido el plazo legal solo puede afectarse el pago de su pensión por mandato judicial.

2.2 Argumentos de la demandada

Manifiesta que luego de la reevaluación médica a que fue sometido el recurrente, la comisión médica concluyó que a la fecha presenta una enfermedad distinta a la que generó el derecho a la pensión otorgada y además con un grado de incapacidad que no le impide ganar un monto equivalente al que percibe como pensión.

2.3 Consideraciones del Tribunal Constitucional

2.3.1. El inciso 3) del artículo 139 establece que: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 3) La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

Dicha disposición constitucional es aplicable a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del proceso administrativo.

2.3.2. Al respecto con relación al debido proceso en sede administrativa este Tribunal en la STC 4289-2004-AA/TC, ha expresado en los fundamentos 2 y 3, respectivamente, que “(…) el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. …”; y que “El derecho al debido proceso y los derechos que contiene son invocables y, por lo tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada- de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)” (subrayado agregado)

Posteriormente en lo que se refiere al contenido constitucional del derecho al debido proceso este Colegiado ha establecido en la STC 0023-2005-AI/TC, fundamento 43 que: “(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)”y fundamento 48 que : “(…) este contenido presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer”. (subrayado agregado)

2.3.3. Importa señalar, que este Tribunal ha precisado que el derecho al debido proceso comprende, a su vez un conjunto de derechos constitucionales que forman parte de su estándar mínimo, entre los cuales se encuentra el derecho a la motivación. Así, en el presente caso especial relevancia adquiere confirmar si se ha respetado el derecho a la motivación, como parte integrante del derecho al debido procedimiento administrativo.

2.3.4. En lo que refiere a la motivación de los actos administrativos, este Colegiado en la STC 2192-2004-AA/TC, ha señalado: “La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo. No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático de derecho, que se define en los artículos 3º y 43º de la Constitución como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario. En el Estado constitucional democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”.

2.3.5. A su vez este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición en la STC 00091-2005-PA/TC, fundamento jurídico 9, párrafos 3 y 5 al 8; criterio reiterado en las STC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras, en los siguientes términos:

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […].”

“La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.”

“El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.”

“Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. “

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo”.

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.

2.3.6. Sobre el particular el inciso 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, señala que el debido procedimiento administrativo es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a éste, reconoce que: “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho…”. (subrayado agregado)

2.3.7. A su turno los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3, señalan respectivamente que para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; y que, “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).

2.3.8. Abundando en la obligación de motivación, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.

2.3.9. Por último en relación a la obligación de motivar los actos de la administración, se debe recordar que en el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.

2.3.10. Uno de los procedimientos administrativos previstos en la Ley 27444, es el de la fiscalización posterior de sus actos. De igual manera, y con mayor exigencia porque se realiza de oficio, la Administración deberá, en éste procedimiento, cumplir la obligación de motivar sus actos, en los términos en que se ha precisado en los fundamentos precedentes.

2.3.11. El procedimiento de fiscalización posterior se encuentra regulado en el artículo 32 de la Ley 27444, precisándose su pertinencia en el numerales 32.1, en el que se señala que Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa, queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones […] proporcionadas por el administrado.

2.3.12. En relación a la declaración de caducidad del derecho a la pensión de invalidez, la STC 4749-2009-PA/TC se ha referido en los fundamentos 14 a 18 a la línea jurisprudencial en materia de comprobación del estado de invalidez, en los siguientes términos:

“Este Tribunal, al resolver controversias constitucionales en las que se pretende la restitución de la pensión de invalidez por haberse declarado en sede administrativa la caducidad de la misma, ha sentado dos líneas jurisprudenciales. En primer lugar, se declara la improcedencia de la demanda, aplicando el criterio recaído en la STC 02513-2007-PA/TC (fundamento 45.b), pues cuando “no se tiene certeza respecto a la enfermedad del actor y [dado] que sin un Certificado expedido por una Comisión Médica Evaluadora no es posible emitir juicio sobre la controversia” (RTC 04038-2010-PA/TC). De este criterio se deriva una sub línea que se aplica en los casos que el documento médico presentado por el actor para ratificar su incapacidad haya sido expedido por un centro médico privado, lo que genera que, en aplicación de la STC 02513-2007-PA/TC, también se declare improcedente la demanda bajo el argumento precitado. La segunda línea jurisprudencial se orienta por desestimar la demanda debido a que la posterior evaluación médica, practicada al pensionista para efectos de la comprobación de la incapacidad, determina que éste se encuentra en el supuesto previsto en el inciso a) del artículo 33 del Decreto Ley 19990, que declara caduca la pensión por haber recuperado el pensionista la capacidad física o mental o por haber alcanzado una capacidad, en ambos casos, en grado tal que le permita percibir una suma cuando menos equivalente al monto de la pensión que recibe” (STC 04038-2010-PA/TC).

Como se observa, este Colegiado ha considerado que resulta constitucionalmente legítimo que se declare la caducidad, propiamente la extinción, de una pensión de invalidez, en aplicación del inciso a) del artículo 33º del Decreto Ley 19990, en virtud de la actividad que realice la entidad previsional en cumplimiento de sus obligaciones, establecidas en el artículo 3.14 de la Ley 28532, y en mérito a la facultad de fiscalización posterior otorgada por el artículo 32.1 de la Ley 27444.

Este accionar de la Administración encuentra uno de sus límites en el derecho a la debida motivación. En efecto, en la STC 05523-2008-PA/TC se ha dejado sentado, citando a la STC 04289-2004-AA/TC, que “El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)”.

Bajo tal premisa, se concluye que el derecho fundamental al debido procedimiento comprende el deber de la Administración de motivar sus resoluciones de manera que el administrado pueda tener conocimiento de los criterios empleados para la toma de decisiones que se concretan en actos administrativos.

En el contexto desarrollado no puede dejar de advertirse que las decisiones de la Administración, dentro del marco del derecho al debido proceso, también deben guardar adecuados términos de razonabilidad y proporcionalidad. Eso es lo que fluye de la STC 03075-2006-PA/TC, en la cual se precisó que “[…] las dimensiones del debido proceso no solo responden a ingredientes formales o procedimentales, sino que se manifiestan en elementos de connotación sustantiva o material, lo que supone que su evaluación no solo repara en las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (juez natural, procedimiento preestablecido, derecho de defensa, motivación resolutoria, instancia plural, cosa juzgada, etc.) sino que también, y con mayor rigor, se orienta a la preservación de los estándares o criterios de justicia sustentables de toda decisión (juicio de razonabilidad, juicio de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.). Así las cosas, el debido proceso es un derecho de estructura compleja, cuyos alcances corresponde precisar a la luz de los ámbitos o dimensiones en cada caso comprometidas”. De este modo, cuando la decisión por la cual se restringe el ejercicio del derecho a la pensión sea irrazonable o desproporcionada, en suma arbitraria, también se vulnera el derecho al debido proceso en su vertiente sustantiva”.

2.3.13. En el presente caso es de verse de la Resolución 72175-2006-ONP/DC/DL19990 (f. 6), que la ONP declaró caduca la pensión de invalidez debido a que, mediante el Dictamen de Comisión Médica de folios 67, se ha comprobado que ALEJANDRO GAMARRA GALARZA presenta una enfermedad distinta a la que generó el derecho a la pensión otorgada y además con un grado de incapacidad que no le impide ganar un monto equivalente al que percibe como pensión.

2.3.14. Sin embargo evidenciando que su accionar ha sido arbitrario, la ONP no ha presentado el certificado médico de invalidez que sustente la resolución que declara caduca la pensión de invalidez del actor, ni el expediente administrativo 12300243702, documentos a partir de los cuales se podría comprobar que, efectivamente la enfermedad que padece el demandante es distinta la que originó la pensión de invalidez, y que, el grado de incapacidad se ha revertido a punto tal de que ahora es posible desempeñarse laboralmente y percibir por lo menos, un monto igual del percibido por la pensión.

2.3.15. Por lo tanto se concluye que se ha vulnerado el derecho a la motivación de las resoluciones administrativas.

3. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)

3.1 Argumentos del demandante

Señala que se le ha privado del derecho a la pensión cuando éste es incuestionable, por haber quedado consentida la resolución que lo reconoce como pensionista.

3.2 Argumentos de la demandada

Sostiene que no se ha vulnerado el derecho a la pensión del recurrente pues se ha verificado a partir de un proceso de fiscalización posterior, que a la fecha presenta una enfermedad distinta a la que generó el derecho a la pensión otorgada y además con un grado de incapacidad que no le impide ganar un monto equivalente al que percibe como pensión.

3.3 Consideraciones del Tribunal Constitucional

3.3.1. En el fundamento 32 de la STC 1417-2005-PA/TC, este Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la pensión:

“Tiene la naturaleza de derecho social -de contenido económico-. Surgido históricamente en el tránsito del Estado liberal al Estado social de Derecho, impone a los poderes públicos la obligación de proporcionar las prestaciones adecuadas a las personas en función a criterios y requisitos determinados legislativamente, para subvenir sus necesidades vitales y satisfacer los estándares de la ‘procura existencial’. De esta forma se supera la visión tradicional que suponía distintos niveles de protección entre los derechos civiles, políticos, sociales y económicos, atendiendo al principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales y a que cada uno formaba un complejo de obligaciones de respeto y protección -negativas- y de garantía y promoción -positivas- por parte del Estado.” (STC 0050-2004-AI , 0051-2004-AI / 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI, acumulados, fundamento 74)

3.3.2. Por su parte en lo que se refiere a no ser privado de modo arbitrario e injustificado de la pensión, este Colegiado en el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, ha precisado:

“(…) en concordancia con el principio de dignidad humana y con valores superiores como la igualdad y solidaridad, además de los derechos fundamentales a la vida y al bienestar, se puede inferir que la Constitución de 1993 reconoce el derecho fundamental a la pensión, el cual adquiere relevancia porque asegura a las personas llevar una vida en condiciones de dignidad e igualdad.

El contenido esencial del derecho fundamental a la pensión está constituido por tres elementos, a saber:

- el derecho de acceso a una pensión;

- el derecho a no ser privado arbitrariamente de ella; y,

- el derecho a una pensión mínima vital.

Mediante el derecho fundamental a la pensión, la Constitución de 1993 garantiza el acceso de las personas a una pensión que les permita llevar una vida en condiciones de dignidad. Este derecho fundamental también comporta el derecho de las personas a no ser privadas de modo arbitrario e injustificado de la pensión; de ahí que corresponda garantizar, frente a la privación arbitraria e irrazonable, el goce de este derecho…”

3.3.3. En el presente caso en el Proceso de Fiscalización Posterior se emite la Resolución 72175-2006-ONP/DC/DL19990, que declara caduca la pensión de invalidez del recurrente, porque a la fecha presenta una enfermedad distinta a la que generó el derecho a la pensión otorgada y además con un grado de incapacidad que no le impide ganar un monto equivalente al que percibe como pensión.

3.3.4. No obstante al no haber desvirtuado la ONP que su accionar fue arbitrario, conforme se expone en el fundamento 2.3.14 supra, se concluye que se ha vulnerado el derecho a la pensión del demandante.

4. Efectos de la sentencia

Habiendo quedado acreditada la vulneración de los derechos constitucionales invocados, se deberá declarar la nulidad de la resolución cuestionada y restituir el pago de la pensión del demandante desde la fecha en que dejó de percibirla.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración de los derechos al debido proceso y a la pensión; en consecuencia NULA la Resolución 72175-2006-ONP/DC/DL 19990.

2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración ordena que la demandada restituya el pago de la pensión de invalidez del accionante y cumpla con pagar las prestaciones pensionarias dejadas de percibir desde la fecha en que se expidió la resolución cuya nulidad se declara, más los intereses legales y los costos procesales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

URVIOLA HANI

VERGARA GOTELLI

CALLE HAYEN