EXP. N.° 04243-2011-PA/TC
LAMBAYEQUE
EMPRESA DE TRANSPORTES
AVE FÉNIX S.A.C – EMTRAFESAC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de mayo de 2012, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto, adjunto, del magistrado Álvarez Miranda
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa de Transportes Ave Fénix S.A.C.- Emtrafesac contra la resolución de fecha 12 de agosto de 2011, a fojas 110, expedida por la Sala Especializada Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 10 de diciembre de 2009, la actora interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Chiclayo solicitando la inaplicación de la Ordenanza Municipal N.º 016-2009-MPCH/A. Sostiene que mediante la norma referida la Municipalidad estableció provisionalmente los recorridos de ingreso y salida a la ciudad de Chiclayo que obligatoriamente debían cumplir los vehículos de las empresas de transportes interprovincial. La empresa, que brinda el servicio de transporte interprovincial de pasajeros, refiere que con ello se le impone rutas que son mucho más extensas, así como más inseguras, afectándose por consiguiente, sus derechos constitucionales a la libertad de empresa, de trabajo, de tránsito y a la integridad psíquica y física.
También sostienen que los pasajeros han manifestado su molestia e indignación, presentando quejas en contra de la empresa. Asimismo, la empresa alega que la nueva ruta los obliga a transitar por zonas escolares poniendo en peligro a los menores de edad que asisten a los centros escolares. Por último, afirma que dicha ordenanza indica que sancionará con una multa, más el internamiento de vehículo, a las empresas que no cumplan con las nuevas rutas establecidas desde el día siguiente de su publicación, con lo que se encuentra bajo una amenaza constante.
La Municipalidad Provincial de Chiclayo contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente ya que dicha ordenanza fue emitida en virtud de las competencias y atribuciones que tiene el gobierno local. De igual manera argumenta que es una medida adoptada en vista del problema de congestión vehicular, el aumento de gases tóxicos y ruidos molestos no permitidos que afectan a la salud de la población.
El Tercer Juzgado Especializado Civil de Chiclayo, con fecha 28 de marzo de 2011, declara infundada la demanda considerando que la Ordenanza Municipal N.º 016-2009-MPCH/A no afecta los derechos del demandante, ya que no ha demostrado lo afirmado en la demanda con prueba alguna y refiere, además, que la emisión de la ordenanza es un acto para el cual la Municipalidad está facultada constitucionalmente.
La Sala Especializada en Derecho Constitucional de Lambayeque revoca la sentencia apelada y reformándola, la declara improcedente. Considera que el artículo 81º de la Ley 27972, Orgánica de Municipalidades (LOM), faculta a los gobiernos locales para que norme el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano en su jurisdicción. En tal sentido, la ordenanza cuestionada se enmarca dentro de las competencias de las municipalidades provinciales. En consecuencia, puesto que los hechos y el petitorio de la demanda no se encuentran referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados por la actora, en virtud del artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional, la demanda debe ser declarada improcedente.
FUNDAMENTOS
1. La demanda tiene por objeto que se inaplique la Ordenanza Municipal N.º 016-2009/MPCH/A, de fecha 23 de noviembre de 2009, que estableció provisionalmente los recorridos de ingreso y salida que obligatoriamente deberán cumplir los vehículos de transporte interprovincial. Aduce la demandante que tal decisión vulnera sus derechos constitucionales a la libertad de empresa, al libre tránsito y a la integridad psíquica y física de sus trabajadores y usuarios.
Amparo contra normas autoaplicativas
2. El artículo 3 del Código Procesal Constitucional señala que es válido el amparo contra las normas autoaplicativas, esto es, aquellas normas cuya aplicabilidad resulta inmediata e incondicionada desde su vigencia. En efecto, este Tribunal ha establecido en constante jurisprudencia que son normas autoaplicativas aquellas “cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la realización de algún acto posterior o a una eventual reglamentación legislativa, en la medida en que adquiere su eficacia plena en el mismo momento en que entra en vigencia” (STC 01535-2006-PA/TC, fund. 33).
3. Sobre el particular debe señalarse que la Ordenanza Municipal N.º 016-2009/MPCH/A, cuya inaplicación se pretende, es una norma autoaplicativa, pues establece un nuevo recorrido al que los vehículos de las empresas de transporte interprovincial de pasajeros deben adecuarse. Ello implica una modificación en la situación jurídica de aquellas empresas que no podrán decidir por qué avenidas o calles transitarán sus vehículos, no requiriéndose para ello la realización de un reglamento o acto para ello. De igual forma, el incumplimiento de la norma significaría una sanción, materializada en una multa y en el depósito del vehículo, manifestándose un probable caso de una amenaza cierta e inminente. Por consiguiente, puesto que la norma surta efectos inmediatos entre los sujetos pasivos de la ordenanza en cuestión es procedente analizar a continuación si tales efectos son o no constitucionales.
Análisis del caso sometido a controversia
4. La entidad accionante ha alegado que se han violentado los derechos fundamentales referidos puesto que la ordenanza: i) limita su capacidad de servicio, exponiéndolos a ser sancionados por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi); ii) incrementa en veinte minutos el tiempo de viaje; iii) dispone de una ruta que implica mayor peligro de accidentes en perjuicio de los escolares que a diario concurren a los cuatro centros educativos ubicados a lo largo de la avenida Grau, y; iv) dispone de una ruta en la que la seguridad de sus usuarios es expuesta al tener que transitar por zonas peligrosas.
5. Respecto el peligro que se generaría en desmedro de sus usuarios debido al tránsito por determinadas áreas, tal argumento debe rechazarse porque no se han adjuntado medios probatorios pertinentes que sustenten aquellas afirmaciones. De otro lado, sobre el riesgo señalado en el punto i, debe expresarse que no se ha demostrado fehacientemente que tal riesgo sea cierto e inminente.
6. De otro lado, este Tribunal debe exponer, como ya lo hizo en la STC 01105-2010-PA, que el artículo 81° de la LOM establece las competencias respecto de las materias de tránsito, vialidad y transporte público. En tal sentido, el artículo 81.1.2 establece como competencia específica de las municipalidades: “Normar y regular el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano de su jurisdicción, de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales sobre la materia”. De igual manera, la Ley N.º 27181, General de Transporte y Tránsito de Terrestre, indica en su artículo 17.1, inciso c, que las Municipalidades Provinciales son, en su respectiva jurisdicción y de conformidad con las leyes y los reglamentos nacionales, competentes para “Declarar, en el ámbito de su jurisdicción, las áreas o vías saturadas por concepto de congestión vehicular o contaminación, en el marco de los criterios que determine el reglamento nacional correspondiente”. Por consiguiente, como bien lo indicó el ad quem, los gobiernos locales están facultados para normar el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano en su jurisdicción.
Aplicación del test de proporcionalidad
7. Este Tribunal ha afirmado, no obstante, que la legitimidad constitucional de una limitación al ejercicio de los derechos fundamentales no se satisface con la observancia del principio de legalidad. En efecto, no basta con argumentar que la municipalidad estaba legitimada para regular determinado ámbito, sino que tal regulación debe ser proporcionada y razonable (STC 0850-2008-PA, fund. 21). A través de la autonomía municipal no puede legitimarse cualquier tipo de regulación. La limitación de la esfera de acción de los particulares tiene que ser legítima (STC 1739-2008-PA, fund 10).
8. En el presente caso, la demandante alega que se han vulnerado sus derechos constitucionales a la libertad de empresa, al libre tránsito y a la integridad psíquica y física de sus trabajadores y usuarios. Respecto de la integridad física y psíquica de sus usuarios, ello debe en principio desestimarse puesto que como ya se apuntó no se ha acreditado la peligrosidad alegada. Por su parte, si bien se está encauzando el tránsito de los vehículos de las empresas de transporte interprovincial de pasajeros, es de deducirse que en estricto la intervención está en directa relación con el ejercicio de su actividad empresarial. En tal sentido, el análisis se realizará tomando en cuenta la posible afectación de la libertad de empresa. Ello se deduce, además, de lo expuesto por la demandante en su recurso de agravio constitucional, donde solo hace mención de la libertad de empresa. En consecuencia, a continuación se desarrollará el test de proporcionalidad a fin de analizar si la ordenanza cuestionada vulnera la libertad de empresa de la demandante. Como ya lo ha establecido constante jurisprudencia de este Tribunal, este test está compuesto por los subcriterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
9. El primero de tales subcriterios, la idoneidad, determina que toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo, es decir, que exista una relación de medio a fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente legítimo que se persigue alcanzar con aquél. Para satisfacer este subcriterio debe apreciarse claramente la relación entre los efectos fácticos logrados con dicha medida y si estos conducen efectivamente hacia la optimización de los bienes constitucionales supuestamente tutelados. Solo así se podrá determinar la relación de causalidad entre la medida de intervención y los bienes constitucionales que se pretende proteger (STC 0850-2009-PA/TC, fund. 23).
10. En el presente caso, la Ordenanza Municipal N.º 016-2009-MPCH/A advierte en su quinto considerando el problema del “alto índice de nudos conflictivos de tránsito, presentados por el uso indiscriminado de las vías públicas de la ciudad de Chiclayo” (sic), incrementado “por la presencia de vehículos de tipo Ómnibus de Categoría M3, Clase III o M2” que son utilizados por empresas dedicadas al transporte público interprovincial de pasajeros. En virtud de tal problema, la Municipalidad estimó que era necesario adoptar medidas para “recuperar los espacios públicos en beneficio de la tranquilidad, bienestar y seguridad de los vecinos de Chiclayo”. Puntualmente, en el penúltimo considerando se advierte que la orientación de esta Ordenanza es la de “recuperar los espacios públicos de la ciudad, optimizar un mejor uso de las vías públicas, racionalizar el acceso y salida de vehículos de mayores dimensiones y peso, las cuales adicionalmente a las características desfavorables de la vía pública producen mayores conflictos, así como mantener en buen estado y operativas las calzadas recientemente habilitadas (sic)”.
11. En tal sentido, mediante la ordenanza cuestionada en la presente causa se pretende, en esencia, procurar un menor desgaste de determinadas calzadas por donde los vehículos pesados, utilizados por las empresas de transporte interprovincial, transitaban, así como aliviar el congestionamiento vehicular de determinadas áreas de la ciudad de Chiclayo. Ello, que es un objetivo constitucionalmente relevante en virtud de las competencias de las municipalidades, ha requerido que la Municipalidad estipule qué vehículos pesados, como los buses interprovinciales, no transiten por tales zonas. Por consiguiente, a criterio de este Colegiado, la causalidad entre el fin deseado y la medida establecida resulta manifiesta.
12. El subcriterio de necesidad, por su parte, exige preguntar si existen otras medidas alternativas menos gravosas para el derecho que se limita a fin de alcanzar el objetivo perseguido. Ello presupone la existencia de una diversidad de alternativas, todas aptas para conseguir el mismo fin, debiendo ser la escogida aquella que genera menos aflicción sobre el derecho fundamental. Una medida será innecesaria o no satisfará este segundo subcriterio cuando la adopción de un determinado medio significa, o importa, un sacrificio desmesurado o manifiestamente innecesario del derecho limitado (STC 0850-2009-PA/TC, funds. 22 y 25).
13. En este caso la situación es bastante clara; lo que se pretende es proteger las calzadas de determinadas calles del paso de vehículos de mayores dimensiones y peso como son los buses interprovinciales, así como coadyuvar a evitar la generación de congestiones vehiculares en tales zonas. La demandante ha cuestionado la norma sin plantear otra alternativa más que el retorno a las rutas previas a la determinación realizadas por la ordenanza cuestionada. Si bien podría pensarse en la restricción horaria, a fin de evitar el tránsito de los vehículos mayores en las llamadas “horas pico”, ello debilitaría la protección que se pretende a la calzada del excesivo desgaste. Desde luego, podría discutirse si es que la ruta alternativa dispuesta por la ordenanza cuestionada resulta ser excesivamente gravosa. La intensidad de la intervención en el derecho a la libertad de empresa será analizada en el siguiente fundamento. Basta, por ahora, determinar que la medida impuesta por la Municipalidad no solo es idónea, sino también necesaria.
14. Por último, en lo que se refiere al subcriterio de proporcionalidad en sentido estricto, es de aplicación la ley de la ponderación, según la cual “cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro” (STC 2235-2004-AA, fundamento 6). Debe apreciarse así la intensidad de la intervención en la libertad de empresa, y de otro, el grado de importancia de la satisfacción de los bienes constitucionales que se pretende tutelar.
15. La demandante alega que la nueva ruta le perjudica porque implica veinte minutos más de viaje. Al respecto, este Tribunal considera que la intervención a la libertad de la demandante es leve ya que si bien se elevaría en veinte minutos los viajes que realiza -lo que en realidad no ha sido acreditado-, ello no implica que no pueda desarrollar su actividad empresarial o se le haga sumamente costosa tal actividad. De otro lado, cabe considerar la protección de la calzada así como la procura de aliviar el congestionamiento vehicular en determinadas zonas. El beneficio alcanzado con estas medidas sería, de otro lado, al menos de mediana intensidad. Si bien no se tiene datos exactos sobre la cantidad de buses interprovinciales que dejarían de circular por tales zonas y cómo ello revertiría en un menor desgaste de la calzada o de tránsito vehicular en determinadas áreas, el solo hecho de su desvío implica en definitiva exponer las calzadas a menos tráfico pesado y, de igual modo, a una menor cantidad de vehículos pesados por esas zonas. Por lo tanto, la ordenanza Municipal N.º 016-2009-MPCH/A, no solo supera el test de proporcionalidad en conjunto, sino también el subcriterio desarrollado en los fundamentos 12 al 15 supra, razones por los que se debe rechazar la presente demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
EXP. N.° 04243-2011-PA/TC
LAMBAYEQUE
EMPRESA DE TRANSPORTES
AVE FÉNIX S.A.C – EMTRAFESAC
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ÁLVAREZ MIRANDA
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones
1. Tal como se advierte de autos, el objeto de la presente demanda es que se inaplique la Ordenanza Municipal N.º 016-2009-MPCH/A que modificó provisionalmente su ruta, obligándola no sólo a recorrer una mayor distancia sino a atravesar zonas inseguras. Si bien sustenta su pretensión en que el proceder de la municipalidad emplazada conculca sus derechos fundamentales a trabajar libremente, desarrollar su empresa libremente, transitar libremente por el país, así como la integridad personal de sus trabajadores y pasajeros.
Por su parte, el gobierno local demandado sostiene que simple y llanamente se ha limitado a regular el transporte interprovincial de pasajeros de acuerdo a sus competencias.
2. Si bien estamos frente a una norma autoaplicativa por cuanto su vigencia ha ocasionado una variación en las rutas de transportes, pues en caso los transportistas las desacaten se exponen a ser sancionados administrativamente, considero que la demanda debe ser declarada INFUNDADA debido a que si bien el proceder de la emplazada puede causar cierta incomodidad tanto al público usuario como a los transportistas, ello per se no resulta arbitrario por cuanto dicha regulación corresponde a la Municipalidad demandada a fin de compatibilizar el ejercicio de la libertad de empresa con el interés público.
3. Lamentablemente, sin regulación o sin una adecuada fiscalización de dicha regulación, el tráfico sería un caos. Para evitar tal escenario, el Ordenamiento Jurídico dota a sus actuaciones tanto normativas como administrativas de una presunción de constitucionalidad, por lo que corresponde al recurrente la probanza de que el proceder que cuestiona resulta arbitrario o carente de razonabilidad.
4. Por ello, en la medida que el recurrente no ha acreditado, aunque sea mínimamente, la existencia de al menos algún indicio que demuestre que detrás de esta regulación existan intereses subalternos o que la misma resulte excesiva en función de los fines que se pretende tutelar, soy de la opinión que la presente demanda no puede ser estimada.
S.
ÁLVAREZ MIRANDA