EXP. N.° 04854-2011-PA/TC
HUAURA
FERNANDO LAGUNA
NÚÑEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 31 días del mes de enero de 2012, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto, adjunto, del magistrado Álvarez Miranda
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Fernando Laguna Núñez contra la sentencia expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Huaura, de fojas 101, su fecha 26 de setiembre de 2011, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 7 de diciembre de 2010, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) solicitando que se deje sin efecto la Resolución 5186-2008-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 5 de noviembre de 2008; y que, por consiguiente, se restituya la vigencia de la Resolución 67750-2005-ONP/DC/DL 19990, de fecha 4 de agosto de 2005, que le otorgó pensión de jubilación adelantada, con el abono de los devengados, intereses y costos.
La emplazada contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente, expresando que se dejó sin efecto la pensión del recurrente porque se determinó que los documentos presentados para acreditar las aportaciones presentaban irregularidades.
El Segundo Juzgado Civil de Barranca, con fecha 29 de abril de 2011, declara fundada la demanda, por estimar que se ha afectado el derecho al debido proceso del demandante, puesto que no se le notificó con el inicio del procedimiento de oficio, agregando que la resolución cuestionada no está debidamente motivada.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declara infundada la demanda, considerando que la resolución cuestionada está debidamente motivada y que, por otro lado, el demandante no ha acreditado la validez de sus aportaciones.
FUNDAMENTOS
Procedencia de la demanda
1. De conformidad con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37.b) de la STC 1417-2005-PA/TC.
2. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce; ha de concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio deben estar debidamente sustentadas a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
Delimitación del petitorio
3. El demandante pretende que se restituya la pensión de jubilación adelantada que percibía, dado que considera que se han vulnerado sus derechos a la pensión y al debido procedimiento administrativo.
La motivación de los actos administrativos
4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, considerando que:
[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo” (STC 00091-2005- PA/TC, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.
5. Por tanto, la motivación de actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
6. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3 señalan, respectivamente, que para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto; y que, No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).
Análisis de la controversia
7. El artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos[...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para declarar la nulidad del acto administrativo y determinar las responsabilidades correspondientes.
8. Mediante la resolución cuestionada (f. 22) la ONP declaró la nulidad de la Resolución 67750-2005-ONP/DC/DL 19990 (f. 3) que le otorgó pensión de jubilación adelantada al demandante argumentando que mediante sentencia de terminación anticipada expedida por el Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria de Huaura de la Corte Superior de Justicia de Huaura, de fecha 24 de junio de 2008, y adicionada por la resolución de fecha 14 de agosto de 2008, se ha determinado que los señores Eufemio Fausto Bao Romero y Claudio Eduardo Campos Egües formaban parte de organizaciones delictivas dedicadas a la tramitación de pensiones de invalidez y jubilación ante la ONP, para lo cual actuaban en colusión con apoderados que se encargaban del trámite, así como con los exempleados del servicio de verificación, Verónica Guadalupe Ruiz Azahuanche, Víctor Raúl Collantes Anselmo y Mirko Brandon Vásquez Torres. Por otro lado, indica que dicha resolución adolece de nulidad porque transgrede el ordenamiento jurídico establecido, porque otorgó la pensión de jubilación considerando como elemento de prueba para el reconocimiento de aportaciones el informe de verificación emitido en forma fraudulenta por los verificadores Víctor Collantes Anselmo y Mirko Brandon Vásquez Torres.
9. Este Colegiado considera, sin perjuicio de lo que se expondrá infra, que la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de nulidad que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la nulidad referida; esto es, que en el caso concreto del actor el informe de verificación haya sido emitido por los mencionados verificadores y de manera fraudulenta, es decir, validando documentos adulterados con el propósito de acreditar aportaciones que no se efectuaron.
10. En ese sentido, se evidencia que la resolución cuestionada resulta manifiestamente arbitraria, dado que declara la nulidad de un acto administrativo aduciendo la configuración de las causales previstas en los numerales 1 y 4 del artículo 10 de la Ley 27444 sin sustento alguno, puesto que omite precisar cuáles son y en qué consisten las irregularidades o actos delictivos que se habrían cometido en el procedimiento administrativo del demandante y cuáles los medios probatorios que los acreditan.
11. Consecuentemente, al verificarse la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones administrativas y al derecho fundamental a la pensión, la demanda debe estimarse.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda porque se ha acreditado la vulneración de los derechos a la pensión y a la motivación de las resoluciones administrativas; en consecuencia, NULA la Resolución 5186-2008-ONP/DPR/DL 19990.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración de los derechos a la pensión y al debido proceso, ordena que la demandada cumpla con restituir la pensión del actor y que cumpla con las pensiones no pagadas desde el día siguiente de producido el incumplimiento hasta el día en que se haga efectivo dicho pago, más los intereses legales y los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
EXP. N.° 04854-2011-PA/TC
HUAURA
FERNANDO LAGUNA
NÚÑEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ÁLVAREZ MIRANDA
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones.
1. Tal como ha sido desarrollado en la STC Nº 00086-2011-PA/TC, “la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la suspensión referida”.
2. En tal escenario, e independientemente de lo alegado por el demandante, no cabe duda de que las razones que, a criterio de la Oficina de Normalización Previsional (ONP), justificarían lo resuelto en la Resolución Nº 5186-2008-ONP/DC/DL 19990, resultan insuficientes para decretar la nulidad de la Resolución Nº 67750-2005-ONP/DC/DL 19990, por cuanto la mera alusión a que Víctor Raúl Collantes Anselmo y Mirko Brandon Vásquez Torres participaron en los Informes de Verificación que sirvieron de respaldo al otorgamiento de la pensión por sí misma no puede justificar la nulidad de oficio de la resolución que otorgó en su momento la pensión de jubilación al recurrente, máxime cuando a lo largo de todo el presente proceso, la emplazada no ha incorporado documentación que respalde su proceder.
3. Si bien, en principio, quien alega la conculcación o amenaza de determinado derecho fundamental debe acreditar los hechos en que apoya su aseveración, tal exigencia solo puede ser admisible en la medida en que ello resulte razonable y proporcional con los fines de los procesos constitucionales, esto es, garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.
4. Así pues, “comoquiera que existen casos en los cuales quien alega la violación de un derecho está en posición de debilidad o subordinación frente a la persona o autoridad de quien proviene la violación, se le ha dado un alcance distinto a ese deber probatorio, distribuyendo la carga de la prueba de tal forma que favorezca a la parte menos fuerte de la relación, haciendo que solamente esté obligada a demostrar, con pruebas adicionales a su declaración consistente y de buena fe, los hechos que esté en la posibilidad material de probar, correspondiéndole a la otra parte la prueba de las circunstancias que alegue en su favor para desvirtuar lo alegado en su contra” (Sentencia de la Corte Constitucional Colombiana Nº T-601/05).
5. No obstante lo expuesto, “no se impone, por tanto, al demandado la prueba diabólica de un hecho negativo (…), sino la de la razonabilidad y proporcionalidad de la medida adoptada y su carácter absolutamente ajeno a todo propósito atentatorio de derechos fundamentales”(Sentencia del Tribunal Constitucional Español Nº STC 092/2009, entre otras).
6. Obviamente, el onus probandi respecto de si las personas condenadas por el Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria de Huaura participaron en el otorgamiento de la pensión al recurrente, y si ésta fue arreglada a ley, corresponde a la ONP al ser ésta quien cuenta con el Expediente Administrativo, esto es, con todo el acervo documentario relacionado con el otorgamiento de dicha pensión.
7. Por ende, en el caso de autos, la ONP se encuentra obligada a acreditar fehacientemente la regularidad de su actuación, no pudiendo alegarse que esta se encuentre blindada por la presunción de validez del acto administrativo establecida en el artículo 9º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444.
8. Y es que la Administración Pública, al igual que todos los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentra sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51.º de la Constitución. Por tanto, la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución, la que se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como «Principio de legalidad», en el fondo no es otra cosa que la concretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que “[l]as autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)”.
Por tales consideraciones, también estimo que la presente demanda debe ser declarada FUNDADA, y en consecuencia, corresponde reponer la pensión de jubilación otorgada, sin perjuicio de que, luego de iniciar las acciones de fiscalización correspondientes (en el marco de un procedimiento que respete escrupulosamente los derechos del administrado) determine que, efectivamente, dicha pensión fue otorgada irregularmente, en cuyo caso deberá iniciar las acciones necesarias para declarar la nulidad de dicha pensión.
S.
ÁLVAREZ MIRANDA